STS 1022/2018, 18 de Junio de 2018

La Diputación Foral de Álava interpone recurso de casación contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, Sala de lo Contencioso-administrativo, de 20 de junio de 2016 (rec. 472/2015 ) por la que estima el recurso interpuesto "Ares Capital SA" contra la Orden Foral 335/2015, de 1 de junio, del Departamento de Obras públicas y Transportes de la Diputación Foral de Álava, que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la resolución 2124/2014 de 30 de octubre, de la Dirección de Obras Públicas y Transportes, denegatoria de cincuenta autorización de arrendamiento de vehículos con conductor de ámbito nacional domiciliadas en Álava.

La parte dispositiva de la sentencia tiene el siguiente tenor literal:

«FALLAMOS.-

ESTIMAMOS EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO Nº 472/15 INTERPUESTO POR EL PROCURADOR DE LOS TRIBUNALES D. GERMÁN ORS SIMÓN, EN REPRESENTACIÓN DE ARES CAPITAL, S.A. FRENTE A LA ORDEN FORAL 335/2015, DE 1 DE JUNIO, DEL DEPARTAMENTO DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTES DE LA DIPUTACIÓN FORAL DE ÁLAVA, POR LA QUE SE DESESTIMA EL RECURSO DE ALZADA INTERPUESTO CONTRA LA RESOLUCIÓN 2124/2014, DE 30 DE OCTUBRE, DE LA DIRECCIÓN DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTES, DENEGATORIA DE CINCUENTA AUTORIZACIONES DE ARRENDAMIENTO DE VEHÍCULOS CON CONDUCTOR DE ÁMBITO NACIONAL DOMICILIADAS EN ÁLAVA, Y DECLARAMOS DISCONFORMES A DERECHO Y ANULAMOS DICHAS RESOLUCIONES, CON RECONOCIMIENTO DEL DERECHO Y CONSIGUIENTE CONDENA A LA ADMINISTRACIÓN DEMANDADA A QUE PROCEDA A LA TRAMITACIÓN Y RESOLUCIÓN DE LA SOLICITUD PRESENTADA POR LA RECURRENTE EN ATENCIÓN A LOS REQUISITOS, DISTINTOS A LA RESTRICCIÓN APLICADA, NECESARIOS PARA EL OTORGAMIENTO DE LAS AUTORIZACIONES. SIN IMPOSICIÓN DE COSTAS.

La sentencia anuló dichas resoluciones con reconocimiento del derecho y consiguiente condena a la Administración demandada a que proceda a la tramitación y resolución de la solicitud presentada por la recurrente en atención a los requisitos, distintos a la restricción aplicada, necesarios para el otorgamiento de las autorizaciones.

El recurso invoca la infracción del artículo 48.2 de la Ley 16/1987, de Ordenación del Transporte Terrestre , en la redacción dada por la ley 9/2013, de 4 de julio, y del art. 14 y la Disp. Adicional 2ª de Orden FOM/36/2008, de 9 de enero. A juicio de la Diputación recurrente la entrada en vigor de la Ley 25/2009 supuso la pérdida de la cobertura normativa de las limitaciones contempladas en la Orden Ministerial FOM/36/2008. Sin embargo, Ley 9/2013 dio una nueva redacción al art. 48 lo que unido a la previsión de la Disposición Final Primera permitían, a juicio de la Diputación, entender que tras la Ley 9/2013 las limitaciones reglamentarias previstas en el art. 48.2 de la LOTT volverían a ser de aplicación, limitaciones que son las contempladas en la Orden FOM/36/2008 y en la normativa autonómica. A su juicio, la falta de un desarrollo reglamentario de la Ley estatal 8/2013 (que no se produjo hasta el RD 1057/2015 ) no impide que la disposición autonómica, desplazada temporalmente por la falta de habilitación normativa, recobre su vigencia desde el momento en las limitaciones cuantitativas objeto de delegación han recuperado su habilitación legal por vía de la Ley 9/2013. Es más, considera que el reenvió a la normativa autonómica para su desarrollo reglamentario ya estaba presente en la legislación estatal con anterioridad al Real Decreto 1057/2015. Así se desprende de la Disposición Adicional segunda de la Orden FOM/36/2008 como del artículo 181.1.g ) del ROTTT sobre los requisitos vigentes para la obtención del título habilitante para el arrendamiento de vehículos con conductor. La Ley Ómnibus no podía derogar, ni expresa ni tácitamente una norma autonómica del País Vasco.

Argumenta que la regulación autonómica en materia de limitaciones cuantitativas sobre la autorización de arrendamiento de vehículos con conductor, aplicable tras la entrada en vigor de la Ley 9/2013, no estaría supeditada al desarrollo reglamentario en el ámbito estatal.

El representante legal de Ares Capital SA presentó escrito oponiéndose al recurso, por los argumentos que figuran en el mismo.

Por diligencia de ordenación de 27 de marzo de 2017, se declaró caducado el trámite de oposición concedido a la Federación Vasca del Taxi y a la Asociación Alavesa del Taxi.

Evacuado dicho trámite, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 12 de junio de 2018, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

La Diputación Foral de Álava interpone recurso de casación contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco. Sala de lo Contencioso-administrativo, de 20 de junio de 2016 (rec. 472/2015) por la que estima el recurso interpuesto Ares Capital SA contra la Orden Foral 335/2015, de 1 de junio, del Departamento de Obras públicas y Transportes de la Diputación Foral de Álava, que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la resolución 2124/2014 de 30 de octubre, de la Dirección de Obras Públicas y Transportes, denegatoria de cincuenta autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor de ámbito nacional domiciliadas en Álava.

La cuestión debatida se centra en determinar si a la solicitud de las autorizaciones de transporte para vehículos de arrendamiento con conductor (VTC) de ámbito nacional, -- formulada por la entidad Ares Capital el 12 de junio de 2014, esto es, con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 9/2013, de 4 de julio y antes de la entrada en vigor del Reglamento de Transporte (aprobado por Real Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre)- le eran aplicables las limitaciones cuantitativas amparadas por el art. 48 de la LOTT y previstas en el art. 14 de la Orden Ministerial FOM/36/2008 y, por ende, las contempladas en la Orden de 11 de febrero de 2005 del Consejero de Transportes y Obras Públicas del Gobierno Vasco.

El recurrente argumenta que tras la Ley 9/2013 las limitaciones reglamentarias previstas en el art. 48.2 de la LOTT volverían a ser de aplicación, limitaciones que son las contempladas en la Orden FOM/36/2008 y en la normativa autonómica. Así mismo considera que la falta de un desarrollo reglamentario de la Ley estatal 8/2013 (que no se produjo hasta el RD 1057/2015) no impide que la disposición autonómica que establecía una limitación cuantitativa del número de licencias, desplazada temporalmente por la falta de habilitación normativa, recobre su vigencia desde el momento en las limitaciones cuantitativas objeto de delegación han recuperado su habilitación legal por vía de la Ley 9/2013.

Este Tribunal ha tendido ocasión de pronunciarse en numerosas sentencias sobre la cuestión fundamental que vuelve a plantear la parte recurrente, consistente en determinar si conforme a la previsión contenida el artículo 48.2 de la LOTT cabe considerar subsistentes o renacidas las limitaciones que establecían los artículos 181.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (ROTT) aprobado por Real Decreto 1211/1990 y 14.1 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, o si, por el contrario, la supresión de los artículos 49 y 50 de la Ley 16/1987, de 30 de julio (LOTT) por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre (Ley Ómnibus), dejó privadas de todo respaldo y cobertura a aquellas normas reglamentarias, de manera que la previsión contenida en el nuevo artículo 48.2 LOTT, redactado por Ley 9/2013, de 4 de julio , no tiene efectividad hasta que se produzca el desarrollo reglamentario que en ella se anuncia y que finalmente tuvo lugar por Real Decreto 1057/2015, de 21 de noviembre.

En nuestras sentencias nº 1711/2017, de 13 de noviembre de 2017 (rec. 3542/2015 ), nº 116/2018, de 29 de enero de 2018 (rec. 1344/2017 ), nº 118/2018 de 29 de enero de 2018 (rec. 896/2017 ), nº 517/2018, de 23 de marzo de 2018 (rec. 474/2016 ) entre otras muchas, hemos sostenido al respecto que:

[...] ninguna norma de rango legal permitía, a partir de la entrada en vigor de la Ley 25/2009, que el número de autorizaciones para prestar el servicio de alquiler de vehículos con conductor pudiera condicionarse cuantitativamente en los términos que disponían tanto el artículo 181.2 del Reglamento de desarrollo de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (en la versión previa a la incluida en el aprobado por Real Decreto 1211/1990, no modificada por éste) cuanto el artículo 14.1 de la Orden FOM/36/2008. Uno y otro han de considerarse, por lo tanto, derogados desde que entró en vigor la Ley 25/2009, como acertadamente resolvió el tribunal de instancia

.

Es cierto que esos preceptos reglamentarios en los que dice ampararse la resolución denegatoria impugnada ( artículos 181.2 del Reglamento aprobado por Real Decreto 1211/1990 y 14.1 de la Orden FOM/30/2008, de 9 de enero) no fueron formalmente derogados por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre. Y, por otra parte, la Disposición final primera de la Ley 9/2013, de 4 de julio , que modifica la Ley 16/1987 de Ordenación de los Transportes Terrestre, declara vigentes el Reglamento de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, y las disposiciones dictadas para su ejecución, en lo que no se opongan a lo dispuesto en esta ley ni en las disposiciones aprobadas por la Unión Europea que resulten de aplicación en la materia. Conjugando ambos datos, la Administración autonómica pretende relativizar el alcance de aquella declaración jurisprudencial de que los citados artículos 181.2 del ROTT y 14.1 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero «han de entenderse derogados» aduciendo que si bien fueron inaplicables durante el periodo que se inició a raíz de la Ley 25/2009 , que los dejó sin respaldo legal, luego volvieron a encontrar ese respaldo con la Ley 9/2013, de 4 de julio, de manera que en tanto no se produjese el desarrollo reglamentario de ésta volverían a ser de aplicación aquellas anteriores disposiciones reglamentarias que no estaban formalmente derogadas.

El planteamiento de la Administración autonómica demandada (recurrente en casación) no puede ser compartido.

Debemos recordar que la disposición final primera de la Ley 9/2013, de 4 de julio , declara vigentes el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres y las disposiciones dictadas para su ejecución «[...] en lo que no se opongan a lo dispuesto en esta ley ni en las disposiciones aprobadas por la Unión Europea que resulten de aplicación en la materia» .

Pues bien, no cabe sostener que las limitaciones y restricciones que resultan de los artículos 181.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (ROTT) aprobado por Real Decreto 1211/1990 y 14.1 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, sean compatibles con lo dispuesto concordadamente en la Ley 9/2013, de 4 de julio, y en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

Por lo pronto debe destacarse que el artículo 48.2 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres , según redacción dada por Ley 9/2013, de 4 de julio, no autoriza cualquier clase de limitaciones o restricciones que se establezcan por vía reglamentaria, pues la remisión que hace el precepto legal contiene determinadas reservas y cautelas: de un lado, el establecimiento de limitaciones por vía reglamentaria habrá de hacerse «[...] de conformidad con las normas comunitarias y demás disposiciones que, en su caso, resulten de aplicación»; de otra parte, el posible establecimiento reglamentario de limitaciones no se contempla de forma amplia sino acotada, esto es, «[...] cuando la oferta de transporte público de viajeros en vehículos de turismo se encuentre sujeta a limitaciones cuantitativas en el ámbito autonómico o local» .

Por otra parte, el artículo 99.4 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres , redactado también por la Ley 9/2013, establece que:

[...] El arrendamiento de vehículos de turismo con conductor constituye una modalidad de transporte de viajeros y su ejercicio estará condicionado a la obtención de la correspondiente autorización, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 42 y 43.1 y lo que reglamentariamente se establezca con carácter específico en relación con dicha modalidad de transporte

.

Ello significa que la posibilidad de establecimiento de limitaciones por vía reglamentaria queda acotada en los preceptos de la propia Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres redactados por Ley 9/2013. Pero además, y en estrecha relación con lo anterior, procede también destacar la incidencia en este ámbito de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

El Preámbulo de esta Ley 20/2013 admite que la sujeción a «autorización» puede ser instrumento adecuado para garantizar la concurrencia competitiva en determinados ámbitos o sectores, entre otros, el de las actividades desarrolladas por el taxi y el arrendamiento de vehículos con conductor. Pero la propia Ley 20/2013 establece luego en sus artículos 16 , 17 y 18 una serie de pautas y criterios sobre la base de los principios de libre iniciativa económica y de necesidad y proporcionalidad, a fin de impedir que se establezcan restricciones o requisitos que resulten injustificados o desproporcionados. No ignoramos que, por sentencia del Tribunal Constitucional STC 79/2017, de 22 de junio de 2017 , han sido declarados inconstitucionales y nulos algunos de los puntos del citado artículo 18 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre -en concreto, las letras b/, c/ y e/ del apartado segundo-, pero nuestro razonamiento viene referido a aquellos otros apartados del artículo 18 no afectados por la declaración de inconstitucionalidad, además de a lo dispuesto en los artículos 16 y 17 la propia Ley 20/2013 , que también hemos citado.

Así las cosas, no cabe aceptar que los artículos 181.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres aprobado por Real Decreto 1211/1990 y 14.1 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, hayan renacido y vuelvan a ser de aplicación a raíz de la nueva redacción dada al artículo 48.2 LOTT, redactado por Ley 9/2013, de 4 de julio , pues las limitaciones y restricciones establecidas en tales preceptos reglamentarios no se ajustan a las pautas y criterios establecidos en las normas de rango legal a las que acabamos de referirnos, lo que, por lo demás, no debe extrañar habida cuenta que tanto el Real Decreto 1211/1990 como la Orden FOM/36/2008 son anteriores en el tiempo a esas normas legales que deben ser tomadas en consideración para llevar a cabo el desarrollo reglamentario previsto en el artículo 48.2 LOTT redactado por Ley 9/2013 ".

En definitiva en la STS nº 159/2018, de 5 de febrero de 2018 (rec. 281/2017 ) concluíamos que:

No cabe aceptar que los artículos 181.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres aprobado por Real Decreto 1211/1990 y 14.1 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, hayan renacido y vuelvan a ser de aplicación a raíz de la nueva redacción dada al artículo 48.2 LOTT, redactado por Ley 9/2013, de 4 de julio , pues las limitaciones y restricciones establecidas en tales preceptos reglamentarios no se ajustan a las pautas y criterios establecidos en las normas legales -Ley 9/2013, de 4 de julio, que modifica la Ley 16/1987 de Ordenación de los Transportes Terrestre y en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado- que deben ser tomadas en consideración para llevar a cabo el desarrollo reglamentario previsto en el artículo 48.2 LOTT redactado por Ley 9/2013

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Ello nos lleva a rechazar la pretendida infracción del art. 48.2 y así como la del art. 14 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero.

Y por lo que respecta a la subsistencia de las limitaciones fijadas en normas autonómicas al entender que la regulación autonómica en la que se establecen limitaciones cuantitativas a las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor, no estaría supeditada al desarrollo reglamentario en el ámbito estatal, debe señalarse que las relaciones entre las normas del ordenamiento jurídico autonómico y el estatal no se rigen por el principio de jerarquía sino por el de competencia, pero precisamente por ello la Comunidad Autónoma tan solo puede dictar tales normas en el uso de las competencias asumidas por el Estatuto de Autonomía o como en este caso en el marco de la delegación de facultades acordada por el Estado, la Ley Orgánica 5/1.987, de 30 de Julio, de delegación de facultades del Estado en las CCAA en materia de transportes por carretera. La aplicación de las limitaciones impuestas por la Orden de 11 de febrero de 2.005 del Consejo de Transportes, (BOPV, de 4 de marzo), al igual que sucede con las normas reglamentarias dictadas en su día por el Estado, no revive como consecuencia de la nueva redacción dada al artículo 48.2 LOTT, redactado por Ley 9/2013, de 4 de julio , pues dicha norma aunque no fue expresamente derogada se dictó por delegación tomando como base las previsiones contenidas en la normativa estatal que posteriormente ha sido modificada.

Como ya dijimos en la STS, Contencioso sección 3 del 29 de enero de 2014 rec. 2169/2012 :

Lo que está en discusión es precisamente si las normas que dan respaldo al contenido de la resolución impugnada están o no en vigor tras la reforme operada en la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, lo que ya ha sido examinado en el fundamento anterior. Y derogada dicha base normativa la restricción al número de licencias de arrendamientos de vehículos con conductor es contraria a derecho, aunque siga las instrucciones (no válidas ya) de la Administración delegante

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Las competencias autonómicas en esta materia han de ser ejercidas con sujeción a las normas de la Administración delegante que ostenta la competencia originaria, por lo que, tal y como señalamos en nuestra jurisprudencia antes citada, ni las normas reglamentarias estatales en su día dictadas, ni consecuentemente la normativa autonómica dictada por delegación del Estado, puede desconocer que las limitaciones y restricciones que se adopten han de respetar en las normas estatales, en este caso tales limitaciones han de ser compatibles con las previsiones contenidas en la Ley 9/2013, de 4 de julio y su reglamento de desarrollo.

De nuevo hay que dar la razón a la sentencia de instancia cuando sostiene que si la delegación competencial por Ley Orgánica vincula la posibilidad de programación o limitación cuantitativa por las CCAA a una autorización normativa estatal que reenvíe a ella, tal llamamiento a los criterios de las Comunidades autónomas o los entes locales solo se produce respetando los criterios sentados tras la aprobación de la Ley 9/2013 y conforme a los límites marcados por el artículo 181.3 del ROTT por virtud del Real Decreto 1057/2.015, de 20 de noviembre , que emplea la fórmula combinada de atribuir facultades a las CCAA en base a las limitaciones que tengan establecidas en la oferta de transporte de viajeros en vehículos de turismo y, en todo caso, fijar el propio ROTT la ratio limitativa ya tradicional («cuando la relación entre el número de las existentes en el territorio de la comunidad autónoma en que pretendan domiciliarse y el de las de transporte público de viajeros en vehículos de turismo domiciliadas en ese mismo territorio sea superior a una de aquéllas por cada treinta de éstas») que opera como un límite máximo. De modo que, al igual que sucedía con la normativa estatal, no puede considerarse que la Orden de 11 de febrero de 2.005 del Consejo de Transportes de la Comunidad Autónoma Vasca siga siendo una normativa aplicable para regular esta materia pues se trata de una regulación anterior en el tiempo a esas normas legales que deben ser tomadas en consideración para llevar a cabo el desarrollo reglamentario previsto en el artículo 48.2 LOTT redactado por Ley 9/2013 y se desconoce si las limitaciones introducidas respetan las previsiones dictadas por el Estado.

Costas.

Procede, por todo lo expuesto, la desestimación del recurso de casación con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional . A tenor del apartado tercero de este artículo, la imposición de las costas podrá ser «a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima». La Sala considera procedente en este supuesto limitar hasta una cifra máxima de cuatro mil euros la cantidad que, por todos los conceptos, la condenada al pago de las costas ha de satisfacer a la parte recurrida.