ATS, 30 de Mayo de 2018

1. Doña Consuelo Rodríguez Chacón, procuradora de los Tribunales, actuando en nombre y representación de SEGURCAIXA ADESLAS, S.A., DE SEGUROS Y REASEGUROS [«Segurcaixa» en lo sucesivo] presentó escrito, fechado el 16 de octubre de 2017, preparando recurso de casación contra la sentencia dictada el 21 de julio de 2017, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, sección novena, en el recurso de apelación 441/2016 , que desestima el recurso interpuesto por la representación procesal de Segurcaixa contra la sentencia del Juzgado de lo contencioso-administrativo número 28 de Madrid que igualmente desestima el recurso contra la liquidación de la tasa por el mantenimiento del servicio de prevención y extinción de incendios de Rivas Vaciamadrid así como contra la Ordenanza que lo regula, aprobada por el Pleno de 27 de septiembre de 2012.

2. La entidad recurrente, tras justificar la concurrencia de los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución judicial impugnada, identifica como normas infringidas, el artículo 20.1 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo [«TRLHL»] (BOE de 9 de marzo) y los artículos 16 , 23 y 24 TRLHL.

3. Del escrito de preparación se infiere que las infracciones que imputa a la sentencia recurrida resultan determinantes del fallo. Igualmente, la recurrente entiende que en su recurso de casación concurre la presunción de interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia del artículo 88.3.a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa [«LJCA»] (BOE de 14 de julio) por cuanto el Tribunal Supremo, hasta ahora, no se ha pronunciado en relación con la tasa por el mantenimiento del servicio de prevención y extinción de incendios establecida por el Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid. Señala que, además, concurre la circunstancia del artículo 88.2.c) LJCA porque la sentencia sienta una doctrina sobre dichas normas gravemente dañosa para los intereses generales y porque afecta a un gran número de situaciones: son sujetos pasivos de la tasa controvertida, a título de contribuyentes, todas las personas físicas y jurídicas beneficiadas o afectadas por el mantenimiento de los servicios de emergencias objeto de financiación. Es decir, no solamente residentes en el municipio de Rivas Vaciamadrid sino también personas no residentes, que desarrollan una actividad en dicho municipio. Igualmente, quedan afectadas todas las entidades o sociedades aseguradoras que operan en el municipio dada su condición de sustitutos del contribuyente. A este respecto, apunta que, según el registro de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, el número de entidades aseguradoras que operan en España en el tipo de actividad asciende a 818, por lo que también aprecia, en este sentido, un gran número de situaciones a las que puede afectar el objeto del proceso. Añade que los Ayuntamientos de Alcalá de Henares y de Torrejón de Ardoz han establecido tasas muy similares a la del Ayuntamiento de Rivas, de modo que el pronunciamiento que realice el Tribunal Supremo puede tener relevancia también en el futuro respecto a la aplicación de las tasas correspondientes a esos municipios. Por último, concurre la circunstancia del artículo 88.2.g) LJCA por cuanto la sentencia ha resuelto un proceso en el que se impugna, directa o indirectamente, una disposición de carácter general. Finalmente justifica la conveniencia de que el Tribunal Supremo se pronuncie y establezca pautas interpretativas y aplicativas de la situación jurídica controvertida proporcionando uniformidad, certeza y seguridad a los operadores jurídicos.

La sección novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Madrid tuvo por preparado el recurso de casación mediante Auto de 8 de enero de 2018 . Emplazadas las partes para su comparecencia, ambas se han personado ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, dentro del plazo de 30 días señalado en el artículo 89.5 LJCA .

Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Antonio Montero Fernandez, Magistrado de la Sala.

- 1. El escrito de preparación fue presentado en plazo ( artículo 89.1 LJCA ), la sentencia contra la que se dirige el recurso es susceptible de casación ( artículo 86 LJCA , apartados 1 y 2) y Segurcaixa se encuentra legitimada para interponerlo, por haber sido parte en el proceso de instancia ( artículo 89.1 LJCA ).

2. En el escrito de preparación se acredita el cumplimiento de tales requisitos reglados, se identifican con precisión las normas de Derecho estatal que se reputan infringidas, y se justifica que fueron alegadas en el proceso, tomadas en consideración por la Sala de instancia o que ésta hubiera debido observarlas aun sin ser alegadas [ artículo 89.2 LJCA , letras a), b), d) y e)].

3. En el repetido escrito la recurrente entiende presente el interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia en su recurso de casación, al darse la presunción del artículo 88.3.a) LJCA y las circunstancias de interés casacional de los artículos 88.2.c ) y 88.2.g) LJCA .

- 1. La controversia en el proceso de instancia, ante la sección novena de la sala de lo contencioso-administrativo del TSJ de Madrid, giró entorno a dos cuestiones controvertidas: 1) la falta de competencia del Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid para exigir una tasa por un servicio público que no presta materialmente; y 2) la falta de concreción, en la Ordenanza reguladora, de los sujetos pasivos beneficiarios del servicio, con infracción de los principios de equivalencia y capacidad económica en la determinación de la tasa.

2. El artículo 1 de la Ordenanza fiscal reguladora de la tasa por el mantenimiento del servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos en Rivas Vaciamadrid, aprobada por el Pleno del Ayuntamiento de 27 de septiembre de 2012 establece que el hecho imponible de la citada tasa es «el mantenimiento del servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos en Rivas Vaciamadrid, con independencia de que se solicite o no una prestación directa y específica del servicio, surgiendo la obligación de contribuir como consecuencia de la existencia de tales servicios y de la disponibilidad permanente de los medios materiales y personales adscritos a los mismos para actuar ante situaciones de riesgo». Dicha tasa tiene carácter periódico, coincidiendo el periodo impositivo con el año natural y produciéndose su devengo el primer día del período impositivo (artículo 5).

   Los artículos 3 y 4 se refieren a la figura de los sujetos pasivos, con el siguiente tenor:

   Artículo 3. Contribuyentes. Son sujetos pasivos de la tasa, en concepto de contribuyentes, las personas físicas y jurídicas, así como las entidades a que se refiere el artículo 35 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria , que resulten beneficiadas o afectadas por el mantenimiento de los servicios de emergencia a los que se refiere el artículo anterior.

   Artículo 4. Sustitutos. Tendrán la consideración de sujetos pasivos sustitutos del contribuyente, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 23.2 c) del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, las entidades o sociedades aseguradoras del riesgo en el municipio.

   En consecuencia y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 36.3 de la Ley General Tributaria , en la Matrícula que se forme para la gestión del tributo figurarán únicamente los datos relativos al sujeto pasivo sustituto, salvo en los supuestos de viviendas, locales y establecimientos en los que no exista entidad o sociedades aseguradoras del riesgo

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   Por su parte, el artículo 6 regula la cuantificación de la tasa:

   1. El cálculo de la cuota tributaria que, de forma individualizada, corresponde a cada sujeto pasivo contribuyente vendrá determinada por la aplicación de la siguiente fórmula:

   Donde, Cg es el coste el mantenimiento del servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos en Rivas Vaciamadrid en el ejercicio inmediato anterior a aquel al que se refiere el devengo; VCi es el valor catastral de la construcción que consta en el recibo del Impuesto sobre Bienes Inmuebles del obligado tributario en el ejercicio inmediato anterior al que se refiere el devengo de la tasa; y VCt representa la suma de los valores catastrales de la construcción de la totalidad de los bienes inmuebles que constan en las matrículas del impuesto sobre bienes inmuebles de naturaleza urbana, de características especiales y de naturaleza rústica del ejercicio inmediato anterior al que se refiere el devengo de la tasa.

   Se entenderá, a los efectos del párrafo anterior, por coste del mantenimiento del servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos, el importe determinado por el Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid de acuerdo con los criterios definidos en el estudio económico-financiero que forma parte del expediente para la adopción del acuerdo de establecimiento de la tasa, que para el ejercicio 2013 será de 2.309.194,47 euros.

   2. En cualquier caso, la cuota tributaria a satisfacer por las entidades o sociedades aseguradoras, en concepto de sujetos pasivos sustitutos del contribuyente, habrá de ser equivalente al 7,5 por ciento de las primas recaudadas por los ramos que cubren los incendios, esto es, multirriesgos (de hogar, comercios, comunidades, industrias y otros) e incendios (de riesgos industriales y resto de incendios), en el ejercicio inmediato anterior al del devengo, siempre con el límite del 90% del coste anual que al Ayuntamiento le supone el mantenimiento de los servicios y sin perjuicio del ingreso conjunto de las cuotas que pueda resultar de lo dispuesto en el artículo 8.3 de esta ordenanza. En idéntica proporción y con el límite correspondiente resultará de aplicación a los restantes sujetos pasivos

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   Por último, el artículo 8 de la Ordenanza Fiscal se refiere a las siguientes normas de gestión, liquidación y pago:

   1. En primer término, a cuenta de la posterior liquidación, las entidades aseguradoras estarán obligadas a ingresar, mediante la correspondiente autoliquidación a tal efecto, antes del 1 de abril de cada año, el 7,5 por ciento de las primas recaudadas, en los ramos que cubren los incendios, esto es, multirriesgos (de hogar, comercios, comunidades, industrias y otros) e incendios (de riesgos industriales y resto de incendios), en el ejercicio precedente al anterior al del devengo.

   2. Antes del 15 de octubre de cada año, las entidades aseguradoras estarán obligadas a comunicar a la Administración Municipal el importe total de las primas recaudadas, en los ramos que cubren los incendios, en el ejercicio inmediato anterior al del devengo, a los efectos de poder practicar las oportunas liquidaciones o, en su caso, las devoluciones que pudieran corresponder en el supuesto de que el pago a cuenta realizado exceda del importe de la cuota de la tasa.

   3. La presente Tasa se gestiona a partir de la Matrícula de la misma, que se formará anualmente por el Ayuntamiento de Rivas-Vaciamadrid, y estará constituida por censos comprensivos de los bienes inmuebles afectos al Servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos en Rivas Vaciamadrid.

   4. Los sujetos pasivos estarán obligados a presentar, en el plazo de un mes, declaración tributaria de cualquier alteración o hecho de orden físico, económico o jurídico concerniente a los bienes inmuebles y que tengan trascendencia tributaria a efectos de la presente Tasa.

   5. Dichas variaciones surtirán efecto en la Matrícula del período impositivo siguiente.

   6. La falta de presentación de las declaraciones tributarias a que se refieren los apartados anteriores constituirá infracción tributaria de acuerdo con lo dispuesto en la Ley General Tributaria.

   7. Las liquidaciones tributarias que correspondan serán notificadas a los sujetos pasivos en los términos establecidos en el artículo 102 de la Ley General Tributaria , en la Ordenanza General de Gestión, recaudación e inspección de los tributos municipales y otros ingresos de derecho público, y en el Reglamento General de Recaudación

   8. El pago de la cuota resultante de las liquidaciones se efectuará en los plazos establecidos en la Ley General Tributaria, en la Ordenanza General de Gestión, recaudación e inspección de los tributos municipales y otros ingresos de derecho público y en el Reglamento General de Recaudación.

   9. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 27.2 del Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales y conforme a lo previsto en el artículo 92 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria , se podrán suscribir convenios de colaboración con instituciones, entidades y organizaciones representativas de las compañías y sociedades aseguradoras, con la finalidad de simplificar el cumplimiento de las obligaciones formales y materiales derivadas de la presente tasa. El citado convenio sólo regirá para las compañías y entidades que se adhieran a él. Las restantes quedarán sujetas a las normas de gestión, liquidación y pago previstas en esta ordenanza

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3. En relación con la primera de las cuestiones, relativa a la infracción del artículo 20.1 TRLHL [«[l]as entidades locales, en los términos previstos en esta ley , podrán establecer tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, así como por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de competencia local que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos»], la sala de instancia (FD 3º), remitiéndose a sentencias anteriores, de la misma sección (entre otras la de 11 de noviembre de 2015 [recurso de apelación núm. 1035/2014 , ES:TSJM:2015:13950]), sostiene que la competencia es municipal y no autonómica. Recuerda que según el artículo 26.1.c) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local [«LBRL»] (BOE de 3 de abril) la Administración territorial que tiene asignada por ley la competencia en materia de prevención y extinción de incendios son los municipios con más de 20.000 habitantes. Sin perjuicio de lo anterior, añade, la ejecución material de esta competencia por parte de la Comunidad de Madrid responde a una colaboración interadministrativa, llevada a cabo en la forma prevista en el artículo 31 del Texto Refundido de la Ley por la que se regulan los servicios de prevención, extinción de Incendios y salvamentos de la Comunidad de Madrid aprobado por Decreto Legislativo 1/2006, de 28 de septiembre [BOCM de 27 de octubre], en el que se establece que «los municipios de más de 20.000 habitantes podrán solicitar a la Comunidad de Madrid la dispensa de la obligación de prestar el servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos cuando les resulte de imposible o muy difícil cumplimiento, en los términos previstos en la legislación estatal y en la presente Ley». Nada impide el ejercicio de una determinada competencia municipal de forma indirecta, como autorizan los artículos 85 LBRL y 100 de la Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración Local de la Comunidad de Madrid (BOCM de 18 de marzo). Justifica la competencia para exigir la tasa, finalmente, y siempre con remisión a la sentencia de 11 de noviembre de 2015 , de la siguiente forma: «puesto que el servicio en cuestión es de recepción obligatoria y no se presta por el sector privado, su subvención mediante la exigencia de una tasa viene respaldada por el art. 20.1 LHL con abstracción hecha de la forma en que se gestione, ya que, debemos reiterar, se trata de una competencia propia que se ejerce por el municipio soportando sus gastos. El coste que para este representa el servicio es equivalente a la contraprestación que abona a la Comunidad de Madrid» existiendo «una relación entre los ciudadanos que resultan beneficiados por el mantenimiento del servicio y el municipio competente para prestarlo, de modo que, como razona el apelado, la relación jurídico-formal se establece entre el ciudadano receptor del servicio y el municipio, no entre el ciudadano y la Administración o entidad que por sustitución u otra modalidad de cooperación proporciona materialmente los medios».

4. Respecto a la segunda cuestión, la sala de instancia, también con remisión a su sentencia de noviembre de 2015 (FD 3º), descarta la indeterminación de los sujetos pasivos de la tasa, reprochada por la entidad recurrente, y la arbitrariedad en la atribución de la condición de sujeto pasivo a los titulares de inmuebles: «...no puede ponerse en duda que el mantenimiento del servicio de extinción de incendios beneficia, en mayor o menor medida, a todos los ciudadanos y afecta a todos los bienes susceptibles de sufrir daños por el fuego. Sin embargo, las personas propietarias de edificaciones son las que resultan afectadas o beneficiadas de modo particular por los servicios de prevención y extinción de incendios, dado el superior valor del patrimonio inmobiliario, y esos beneficios son compartidos por las aseguradoras en cuanto obtienen del servicio una reducción de la siniestrabilidad y de los daños en los bienes asegurados». Finalmente, indica que una reiterada jurisprudencia no ha considerado desajustado a los principios que rigen las tasas, la cuantificación de la cuota en virtud del criterio de la capacidad económica del contribuyente - determinada por el valor catastral de los bienes inmuebles-.

1. Segurcaixa, en el escrito de preparación del recurso de casación, insiste en que el Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid no resulta competente para liquidar la tasa de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 20.4.k) del TRLHL, infringiendo lo dispuesto en el artículo 20.1 TRLHL. Igualmente, basa su recurso de casación en la infracción de los artículos 16, 23 y 24 TRLHL. En relación con la infracción del artículo 16 TRLHL, sostiene que la Ordenanza fiscal del Ayuntamiento de Rivas no está definiendo apropiadamente al sujeto pasivo de la tasa, dado que existen numerosas personas físicas y jurídicas que pueden resultar afectadas por la prestación del servicio de extinción de incendios en Rivas Vaciamadrid, no quedando suficientemente determinadas. Así, el servicio de extinción de incendios puede suponer la prestación de servicios en relación con incendios que ocurren en inmuebles (construcciones), pero esa prestación de servicio también puede darse en otros terrenos del municipio, como pueden ser rústicos o urbanos no construidos y que, por múltiples razones de seguridad deben ser extinguidos. En definitiva, reprocha que el Ayuntamiento no haya determinado que sean sujetos pasivos quienes se beneficien del servicio de extinción de incendios.

2. En relación con la infracción del artículo 23 TRLHL, la entidad recurrente plantea que lo lógico es que la figura del sustituto del contribuyente se hubiese anudado a la titularidad del inmueble, tal y como permite el artículo 23.2.a) del TRLHL. Teniendo en cuenta que la cuota del impuesto se establece sobre la base del valor catastral de los inmuebles a efectos del IBI, parece claro que el Ayuntamiento está considerando como beneficiarios únicos del servicio a quienes sean titulares de bienes inmuebles construidos en el municipio. Consecuentemente, ellos deberían ser definidos como sustitutos del contribuyente, tal y como permite el artículo 23.2.a) TRLHL y no las entidades aseguradoras del riesgo. Señala, igualmente, que la figura del sustituto del contribuyente requiere la posibilidad de que el sustituto pueda exigir al sujeto pasivo contribuyente la cuota tributaria satisfecha, tal y como señala el artículo 36.2 de la de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre. General Tributaria [«LGT »]. Sin embargo, esta posibilidad no es real con la regulación contenida en la Ordenanza de la tasa litigiosa.

3. Por último, en relación con la infracción del artículo 24 TRLHL, Segurcaixa discute que pueda considerarse como coste del servicio público el importe satisfecho por el Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid a la Comunidad de Madrid por la prestación del servicio. Primero, porque al configurarse la cuota de la tasa de tal manera que solamente es de aplicación a los ciudadanos titulares de inmuebles construidos en Rivas Vaciamadrid y en función del valor catastral de dicho inmueble, quedan fuera del ámbito de aplicación de la tasa todos aquellos sujetos pasivos que no son titulares de un inmueble construido (pero sí beneficiados por el servicio de extinción de incendios). Ello, sin lugar a dudas, supone un quebranto de los principios de capacidad económica, igualdad y equivalencia. Por otro lado, al determinarse el importe de la tasa en función del valor catastral del inmueble del que es titular el sujeto pasivo-contribuyente, se está repartiendo el coste del servicio de manera arbitraria en función de un parámetro económico que, en ningún caso tiene que ver con el coste real de la prestación del servicio. Por último, no se grava la capacidad económica del sujeto pasivo de la tasa, sino la del sustituto del contribuyente, lo que constituye una quiebra del principio de capacidad económica y es contrario al artículo 36 LGT : si el único llamado a contribuir en términos reales, es el sustituto del contribuyente (representando la cuota tributaria a pagar el 7,5 por ciento de las primas recaudadas por los ramos que cubren los incendios) y, además, lo es por el desarrollo de una actividad económica, puede afirmarse que no estamos ante una tasa por la prestación de un servicio por parte de una Administración pública local, sino ante un impuesto que grava el desarrollo de una actividad económica. Las entidades aseguradoras, en su condición de sustitutos del contribuyente, ingresan una cantidad que en ningún momento se relaciona con el importe de las cuotas que deben satisfacer los sujetos pasivos-contribuyentes de la tasa.

1. A la vista de cuanto antecede, el recurso de casación preparado suscita la siguiente cuestión jurídica principal:

Indagar si, en virtud del artículo 20 TRLHL, el Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid puede exigir una tasa por el mantenimiento del servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos, particularmente cuando dicho servicio público es prestado de forma efectiva por la Comunidad Autónoma, en virtud de un convenio de colaboración administrativa, cuyo hecho imponible se entiende producido con independencia de que se solicite o no una prestación directa y específica del servicio.

2. Si la respuesta a esa primera cuestión fuera afirmativa, surgen tres cuestiones más:

   Determinar si la Ordenanza fiscal del Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid reguladora de la tasa controvertida ha dado cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 16 TRLHL. En particular, si la figura de los sujetos pasivos ha sido suficientemente delimitada, pudiendo considerarse como contribuyente a toda persona física o jurídica que resulte beneficiada o afectada por el mantenimiento de los servicios de emergencia; y como sustituto del contribuyente a las entidades o sociedades aseguradoras del riesgo en el municipio.

   Precisar si resulta respetuoso con los principios de capacidad económica, igualdad y equivalencia en las tasas así como con lo establecido en el artículo 24 TRLHL un método de cuantificación en el que el coste del servicio público viene representado por el importe satisfecho por el Ayuntamiento a la Comunidad Autónoma prestadora del servicio en virtud de un convenio de colaboración administrativa: y en el que se regula una cuota tributaria, correspondiente al contribuyente, cuantificada en función del valor catastral del inmueble; y una cuota tributaria correspondiente al sustituto del contribuyente (entidades o sociedades aseguradoras), equivalente al 7,5 por ciento de las primas recaudadas por los ramos que cubren los incendios en el ejercicio inmediato anterior al del devengo.

3. Tales cuestiones presentan interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, porque no existe jurisprudencia del Tribunal Supremo acerca de la posibilidad de exigir una tasa como la establecida por el Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid ( artículo 88.3.a) LJCA ), siendo evidente que la doctrina fijada por la sala de instancia afecta a un gran número de situaciones al trascender del caso objeto del proceso ( artículo 88.2.c) LJCA ).

1. En virtud de lo dispuesto en el artículo 88.1 LJCA , en relación con el artículo 90.4 LJCA , procede admitir este recurso de casación, cuyo objeto será, por presentar interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, las cuestiones precisadas en el anterior fundamento jurídico.

2. Las normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación son los artículos 16, 20, 23 y 24 TRLHL.

Conforme a lo dispuesto por el artículo 90.7 LJCA , este auto se publicará íntegramente en la página web del Tribunal Supremo.

Procede comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto, como dispone el artículo 90.6 LJCA , y conferir a las actuaciones el trámite previsto en los artículos 92 y 93 LJCA , remitiéndolas a la Sección Segunda de esta Sala, competente para su sustanciación y decisión de conformidad con las reglas de reparto.

Por todo lo anterior,