STS 908/2018, 1 de Junio de 2018

El Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén, actuando en nombre y representación del Gobierno de Canarias interpone recurso de casación contra la sentencia de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional de 28 de enero de 2016 (rec. 38/2015 ) por la que se desestimó el recurso interpuesto por el Gobierno de Canarias contra la resolución de 1 de diciembre de 2014 del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas que se desestima el requerimiento efectuado por el Gobierno de Canarias al objeto de que se procede a la convocatoria de la Comisión mixta de transferencias entre la Administración del Estado y la Comunidad Autónoma de Canarias para tratar sobre el traspaso de la gestión sobre los aeropuertos de interés general ubicados en la Comunidad Autónoma de Canarias.

La parte dispositiva de la sentencia tiene el siguiente tenor literal:

FALLAMOS.-

1º.- DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén, en representación del GOBIERNO DE CANARIAS contra la Resolución impugnada en autos y expresada en el fundamento de derecho primero a la que se contrae el presente recurso, la cual confirmamos por ser conforme a derecho.

2º.- No hacer especial pronunciamiento en cuanto al pago de las costas procesales

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El recurso se funda en un único motivo de casación, planteado al amparo del art. 88.1.d) de la LJ , por entender que la sentencia impugnada desconoce la previsión contenida en la Disposición Transitoria Tercera de la LO 10/1982, de 10 de agosto por la que se aprobó el Estatuto de Autonomía de Canarias -en la redacción operada por la LO 4/1996, de 30 de diciembre-, y del art. 4 del RD 1358/1983, de 20 de abril por el que se aprueban las normas de traspaso de funciones y servicios del Estado a la Comunidad Autónoma de Canarias.

A juicio de la entidad recurrente, la convocatoria o no de la Comisión Mixta no es una materia que deba ser objeto de conocimiento por la jurisdicción constitucional y el objeto de debate en la instancia «no es ni material ni formalmente una cuestión competencial. Expresamente esta parte indicó que la controversia no se establecía sobre la titularidad de la competencia o el traspaso de los medios material, al no ser ese un ámbito propio de la jurisdicción contencioso-administrativa, sino de la jurisdicción constitucional» por ello concluye que «la cuestión acerca de la competencia asumida estatutariamente por la Comunidad de Canarias sobre aquellos aeropuertos de interés general gestionados de forma indirecta por el Estado no fue objeto de controversia ni en la instancia ni ahora en sede casacional».

Por el contrario, afirma con rotundidad que «el objeto de la controversia sobre la que se pronunció la sentencia de instancia fue únicamente, si la falta de convocatoria de este órgano de composición paritaria, una vez solicitado por la Comunidad Autónoma, debe configurarse como un supuesto de inactividad controlable por la jurisdicción contencioso- administrativa».

Argumenta, con apoyo en la STS de 17 de mayo de 2004 (rec. 6594/2000 ) que las comisiones mixtas no son órganos administrativos integrados en uno u otro nivel territorial sino «órganos de colaboración» que deben adoptar sus propias normas de funcionamiento siendo de aplicación supletoria las normas establecidas en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas.

Por otra parte, tal y como reconocen las sentencias del Tribunal Supremo que cita, en otros órganos de colaboración donde se encuentran representados el Estado y las CCAA no es posible que la presidencia estatal pueda impedir la convocatoria del órgano de cooperación cuando sea solicitado por la Comunidad Autónoma, y los razonamientos del Supremo sobre la convocatoria del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud por la Ministra de Sanidad resultan aplicables de forma analógica al supuesto que nos ocupa. A estos órganos les resulta de aplicación el artículo 23 de la Ley 30/1992 que impone al Presidente de un órgano colegiado la obligación de convocar una reunión cuando así lo soliciten los miembros integrantes de dicho órgano. No se trata de un acto discrecional ni de un acto político sino de una actuación administrativa de ejercicio obligado, con el único límite de que la solicitud de convocatoria verse sobre materias propias del órgano colegiado.

En este caso se somete a enjuiciamiento la decisión del Presidente de un órgano colegiado de no convocar una reunión de la Comisión mixta, como órgano de cooperación Estado-CCA. A juicio de la parte recurrente, el Presidente de dicho órgano colegiado debe proceder a su convocatoria cuando sea solicitado por una Comunidad Autónoma al estar los asuntos a tratar dentro de la competencia del citado órgano, sin que ello predetermine el resultado de la reunión. Y ante la negativa de la Presidencia a convocar la reunión, la jurisdicción contencioso-administrativa puede y debe convocar tal reunión.

El Abogado del Estado en la representación que ostenta se opone al recurso por entender que la convocatoria de la comisión mixta por parte de la Comunidad Autónoma de Canarias tenía por objeto la reclamación competencial de la gestión de los aeropuertos de interés general situados en territorio de dicha Comunidad Autónoma por entender que le correspondía dicha competencia en virtud del art. 31.13 del Estatuto de Autonomía de Canarias «cuando el Estado no se reserve su gestión directa», a la que se opone el Estado por entender que el Estado sigue ostentando la gestión directa de conformidad con el artículo 17 de la Real Decreto-Ley 8/2014 .

Considera que la petición de la convocatoria de la comisión mixta de transferencias no pretende negociar los medios materiales, patrimoniales y personales para hacer efectiva la transferencia prevista en el bloque de constitucionalidad sino reivindicar dicha competencia convocando a este órgano.

No puede considerarse vulnerado el artículo 4 del Real Decreto 1358/1983 pues no existió acuerdo entre el Presidente y Vicepresidente de la Comisión mixta sobre la procedencia de convocar la Comisión para tratar el asunto propuesto por el Gobierno de Canarias. La sentencia del Tribunal Supremo de 17 de mayo de 2004 lejos de establecer que a la actividad de estos órganos le es aplicable la normativa sobre órganos colegiados prevista en la Ley 30/1992, lo que se sostiene es que dichos órganos de composición paritaria y con facultades de auto-normación tienen una regulación específica, entre ella la necesidad de alcanzar un acuerdo entre el Presidente y el Vicepresidente para poder hacer la convocatoria. Y no resulta aplicable la jurisprudencia relativa al funcionamiento del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud porque es un órgano estatal dependiente del Ministerio de Sanidad, sin facultades de auto-normación que ha quedar sometido a las previsiones de la Ley 30/1992, situación muy distinta a la de las comisiones mixtas.

En todo caso, tampoco existiría la obligación de convocar porque lo que se pretende debatir no es materia propia del órgano. En este caso el tema que se pretende plantear no es propio de una comisión mixta porque se refiere a una reivindicación competencial que requiere alterar el reparto de competencias en materia de aeropuertos de interés general, sin que entre en juego, a su juicio, la previsión del Estatuto de Autonomía de Canarias ya que, de acuerdo con el artículo 17 del Real Decreto-ley 8/2014 y en la Ley 18/2014, la gestión de los aeropuertos de interés general sigue siendo directa por el Estado. No se trata, en definitiva, de determinar las condiciones de traspaso de una competencia reconocida en el bloque de constitucionalidad, sino una actuación dirigida a la reivindicación de una competencia exclusiva del Estado.

El Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas ha mantenido una actitud legal y de colaboración con el Gobierno de Canarias dando todo tipo de explicaciones sobre las razones por las que no procede convocar la comisión mixta. Y en la carta de 31 de octubre de 2014 que le remitió el Secretario de Estado de Administraciones Públicas al Vicepresidente del Gobierno de Canarias se explicó que la competencia que se asumió por Canarias en el art. 31.13 de su Estatuto no alcanza a la gestión de los aeropuertos o los servicios que se prestan en ellos porque se trata de una competencia ejecutiva en relación con la aplicación y ejecución de la normativa dictada por el Estado en la materia. Además, los aeropuertos a que se refiere son de interés general cuya explotación corresponde a AENA.

Evacuado dicho trámite, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 16 de mayo de 2018, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

El Gobierno de Canarias interpone recurso de casación contra la sentencia de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional de 28 de enero de 2016 (rec. 38/2015 ).

La sentencia de instancia considera hechos acreditados en autos, que constan documentalmente en el expediente administrativo o son reconocidos por las partes, los siguientes:

- con motivo del acuerdo del Consejo de Ministros de 13 de junio de 2014 por el que se acuerda la entrada de capital privado en AENA, el Gobierno de Canarias, en fecha 4 de julio de 2.014, dirigió carta al Ministerio de Hacienda interesando la convocatoria de la Comisión mixta de transferencias de la Administración del Estado y de la Comunidad autónoma de Canarias para tratar sobre la gestión de los aeropuertos de interés general ubicados en la Comunidad Autónoma de Canarias.

- Dicha carta fue contestada por otra de dicho Ministerio de fecha 31 de octubre de 2.014, oponiéndose a la mencionada convocatoria con arreglo a los informes evacuados.

- Como consecuencia de ello, el Vicepresidente del Gobierno de Canarias dirigió escrito de fecha 29 de octubre de 2014 al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas requiriéndole por la inactividad derivada de la falta de convocatoria de dicha Comisión, al entender que conforme a lo dispuesto en el art. 33.13 del Estatuto de Autonomía de Canarias aprobado por LO 10/1982, de 10 de agosto , corresponde a dicha Comunidad Autónoma la competencia sobre la gestión de los aeropuertos de interés general ubicados en dicha Comunidad Autónoma cuando el Estado deje de asumir la gestión directa de dichos aeropuertos.

- La Administración demandada, mediante la resolución impugnada de 1 de diciembre de 2014 y con arreglo al informe de 21 de noviembre de 2.014 de la Dirección de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas, se opone a dicho requerimiento, al entender que conforme a lo dispuesto en el artículo 17 y 21 del Real Decreto- Ley 8/2014, de 4 de julio la Administración del Estado sigue asumiendo la gestión directa de los aeropuertos de interés general, lo que incluye a los ubicados en dicha Comunidad Autónoma.

El recurso de casación argumenta que es contrario a derecho que el Presidente de la Comisión Mixta de Transferencias Estado-Comunidad Autónoma de Canarias no convoque dicha comisión cuando así lo solicita el representante del gobierno de Canarias, a la sazón vicepresidente de dicha comisión, para tratar «del traspaso correspondiente a la gestión de los aeropuertos de interés general en la Comunidad». Y ello por entender que el Presidente de dicho órgano colegiado debe proceder a su convocatoria cuando los asuntos a tratar están dentro de la competencia del órgano, sin que ello predetermine el resultado de la reunión. Y ante la negativa de la Presidencia a convocar la reunión, la jurisdicción contencioso-administrativa puede y debe hacerlo aplicando el artículo 23 de la Ley 30/1992 .

El Gobierno de Canarias sostiene que el objeto de debate «no es ni material ni formalmente una cuestión competencial» y que «expresamente esta parte indicó que la controversia no se establecía sobre la titularidad de la competencia o el traspaso de los medios materiales, al no ser ese un ámbito propio de la jurisdicción contencioso- administrativa, sino de la jurisdicción constitucional». Por ello concluye que «la cuestión acerca de la competencia asumida estatutariamente por la Comunidad de Canarias sobre aquellos aeropuertos de interés general gestionados de forma indirecta por el Estado no fue objeto de controversia ni en la instancia ni ahora en sede casacional».

Por el contrario, afirma que «el objeto de la controversia sobre la que se pronunció la sentencia de instancia fue únicamente, si la falta de convocatoria de este órgano de composición paritaria, una vez solicitado por la Comunidad Autónoma, debe configurarse como un supuesto de inactividad controlable por la jurisdicción contencioso-administrativa».

Sobre la naturaleza de las comisiones mixtas de transferencias y su convocatoria.

Las Comisiones mixtas de transferencias son órganos paritarios compuestos por representantes de las Administraciones Públicas implicadas, configurándose como órganos atípicos de cooperación cuyas funciones consisten en la aprobación de los traspasos de funciones y servicios de la Administración del Estado a las Comunidades Autónomas. Por lo que respecta a su funcionamiento son los Estatutos de Autonomía los que reconocen a estas Comisiones facultades de auto-normación para regular su propia actividad y funcionamiento. Y como resultado de esta habilitación estatutaria son los Reales Decretos aprobados por el Gobierno a propuesta de tales Comisiones, los que establecen las normas de traspaso de servicios así como las normas de funcionamiento de las propias Comisiones ( STC 76/1983, 5 agosto (f.j 28), por ello el régimen de funcionamiento y adopción de acuerdos de estas Comisiones sectoriales será el establecido por ellas mismas.

En el caso de la Comunidad Autónoma de Canarias es el RD 1358/1983, de 20 de abril, por el que se aprueban las normas de traspaso de funciones y servicios del Estado a la Comunidad Autónoma de Canarias y funcionamiento de la Comisión Mixta prevista en la disposición transitoria cuarta de su Estatuto de Autonomía, cuyo artículo 4 dispone que «[...] La convocatoria corresponderá al Presidente, de acuerdo con el Vicepresidente, y será notificada a los Vocales con una antelación mínima de cinco días, excepto en los casos de urgencia apreciados por ambos convocantes» .

A tenor de esta previsión, parece desprenderse que las reuniones de este órgano colegiado deben consensuarse entre el Presidente y Vicepresidente, previsión lógica dada la exigencia de consenso exigida también para la adopción de los acuerdos ( art. 5.2 del RD 1358/1983 ) e incluso para apreciar la urgencia de una convocatoria ( art. 4.1 in fin de dicha norma ). Ahora bien, en los asuntos de su competencia, no sería descartable un cierto control jurisdiccional en los casos en que una de las partes se negase de forma injustificada a convocar dicha reunión, control que se ejercerá a la vista de la motivación proporcionada o ante la ausencia de esta.

Pues bien, en este caso, el representante de la Administración del Estado consideró que no era procedente convocar una reunión de la comisión mixta para tratar el traspaso correspondiente a la gestión de los aeropuertos de interés general, dado que consideraba que el Estado seguía manteniendo la gestión directa, lo que hacía inviable el ejercicio de competencias ejecutivas en esta materia que fuera necesario traspasar.

Por ello, la competencia cuyo traspaso motivaba la reunión solicitada distaba mucho de ser pacífica. Así, mientras que para el Gobierno de Canarias, conforme a lo dispuesto en el art. 33.13 del Estatuto de Autonomía de Canarias aprobado por LO 10/1982, de 10 de agosto , le corresponde la competencia sobre la gestión de los aeropuertos de interés general ubicados en dicha Comunidad Autónoma cuando el Estado deje de asumir la gestión directa de dichos aeropuertos, y con la privatización parcial de AENA SA estaríamos ante una forma de gestión indirecta que le permite reivindicar frente al Estado su competencia ejecutiva para la gestión de determinados servicios de los aeropuertos ubicados en el territorio de dicha Comunidad Autónoma. El Estado, sin embargo, entiende que sigue ostentando la gestión directa de conformidad con el artículo 17 de la Real Decreto-Ley 8/2014 «El Estado continúa reservándose la gestión directa de los aeropuertos de interés general».

Ello sitúa el problema en un plano distinto, pues el rechazo a la petición de convocatoria de dicho órgano estuvo motivado por la negativa de la competencia misma. En definitiva, se negaba la existencia de una competencia ejecutiva en la gestión de dichos aeropuertos que fuera necesario traspasar, existiendo, por tanto, un conflicto sobre la competencia misma. De modo que lo se pretendía con dicha convocatoria era, en realidad, debatir el traspaso de una competencia controvertida, lo cual excede del ámbito de actuación de dicha comisión de transferencias. La jurisprudencia constitucional ha afirmado que las competencias se asumen en virtud de los Estatutos de Autonomía y no en virtud de los Reales decretos de transferencias «que lejos de ser normas de atribución de competencias, se limitan a ejecutar las que sí lo son y, por tanto, a confirmar el carácter (exclusivo o limitado) de las competencias de la Comunidad» ( STC 125/1984, de 20 de diciembre , f.j primero). De hecho en los acuerdos de transferencia han de especificarse las normas constitucionales y estatutarias en que se ampara cada traspaso.

El recurrente afirma que el Presidente de dicho órgano colegiado no puede negarse injustificadamente a su convocatoria cuando los asuntos a tratar están dentro de la competencia del órgano, pero lo cierto es no es competencia de dichas comisiones debatir ni decidir la titularidad de una competencia controvertida sino aprobar los traspasos de funciones y servicios de la Administración del Estado a las Comunidades Autónomas respecto de competencias no discutidas. De modo que la petición de una reunión con el objetivo de tratar del traspaso de una competencia negada por la otra parte, lo que en realidad está pretendiendo es debatir sobre un conflicto competencial, lo cual no entra dentro de las competencias propias de dichos órganos colegiados.

Costas.

Procede, por todo lo expuesto, la desestimación del recurso de casación con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional . A tenor del apartado tercero de este artículo, la imposición de las costas podrá ser «a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima». La Sala considera procedente en este supuesto limitar hasta una cifra máxima de cuatro mil euros la cantidad que, por todos los conceptos, la condenada al pago de las costas ha de satisfacer a la parte recurrida.