STS 787/2018, 17 de Mayo de 2018

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo ( Sección Primera) del País Vasco dictó sentencia de fecha 16 de diciembre de 2016 , estimatoria del recurso promovido por Ares Capital, S.A. contra la resolución 652/15, de 17 de julio, del Director General de Transportes de la Diputación Foral de Bizkaia por la que se deniega la petición de cincuenta autorizaciones para realizar la actividad de alquiler con conductor, así como contra la Orden foral 329/15, de 27 de octubre, del Diputado Foral de Transportes, Movilidad y Cohesión del Territorio por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la anterior.

Notificada dicha sentencia a las partes, la Administración demandada presentó escrito preparando recurso de casación contra la misma, teniéndose por preparado dicho recurso por auto de la Sala de instancia de fecha 3 de marzo de 2017, al tiempo que ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Tras recibirse las actuaciones y haberse personado las partes que se recogen en el encabezamiento de esta resolución, se ha dictado auto de 18 de septiembre de 2017 por el que se admite el recurso de casación, apreciándose que la cuestión planteada en el mismo tiene interés casacional objetivo y consiste «en dilucidar si las limitaciones que recoge, para la actividad consistente en alquiler de vehículos con conductor, resultan de aplicación conforme al desarrollo reglamentario anterior (ROTT y Orden/FOM/36/2008) o, si bien, su vigencia y aplicación se encuentra supeditadas al desarrollo reglamentario al que remite la Disposición final Primera de la Ley 9/2013, de 4 de julio (RD 1057/2015, 20 de noviembre, y la Orden ROM/2799/2015, 18 de noviembre)», debiendo ser objeto de interpretación el artículo 48.2 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres .

A continuación se ha concedido plazo a la parte recurrente para interponer el recurso de casación, alegando en el correspondiente escrito la infracción los siguientes preceptos: del artículo 48 de la Ley 9/2013, de 4 de julio , por la que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres; del artículo 181.3 del Real Decreto 1057/2015, de 11 de noviembre , por el que se modifica el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre; de la Orden FOM/3203/2011, de 18 de noviembre, y de los artículos 19 y 20 de la Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio, de Delegación de Facultades del Estado en las Comunidades Autónomas en relación con los transportes por carretera y por cable. También alega que se ha producido infracción de la jurisprudencia.

Termina dicho escrito con el suplico de que en su día se dicte sentencia por la que, casando y anulando la recurrida, se estime plenamente el recurso en los términos interesados y se acuerde la conformidad a derecho de la Orden foral 329/2015.

Seguidamente se ha dado traslado del escrito de interposición del recurso de casación a la parte recurridas, quien ha presentado en el plazo otorgado su escrito de oposición, en el que solicita que se dicte sentencia por el que se desestime el mismo, con expresa condena en costas a la misma por los trámites de dicho recurso.

No considerándose necesaria la celebración de vista pública dada la índole del asunto, por providencia de fecha 23 de febrero de 2018 se ha señalado para la votación y fallo del recurso el día 8 de mayo del mismo año, en que han tenido lugar dichos actos.

El presente recurso de casación lo interpone la representación de la Diputación Foral de Vizcaya contra la sentencia de 16 de diciembre de 2016 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco , en materia de autorizaciones para realizar la actividad de alquiler de vehículos con conductor.

La sentencia recurrida estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Ares Capital, S.A., frente a la Orden Foral 329/15, de 27 de octubre, que desestimaba el recurso de alzada interpuesto frente a la resolución 652/15 del Director General de Transportes de la Diputación Foral de Vizcaya, de 17 de julio, por la que se denegaba al actor la concesión de cincuenta autorizaciones para realizar la actividad de alquiler con conductor, solicitadas el día 13 de julio de 2015.

Los antecedentes de la sentencia impugnada son los siguientes:

Ares Capital, S.A. presentó un escrito de fecha 13 de julio de 2015 para que le fueran concedidas cincuenta nuevas autorizaciones para realizar la actividad de alquiler con conductor en Bilbao.

El Director General de Transportes de la Diputación Foral de Vizcaya acordó en fecha 17 de julio de 2015 denegar dicha solicitud por estar cubierto el cupo establecido en el artículo 3 de la Orden de 11 de febrero de 2005 del Consejero de Transportes y Obras Públicas. Interpuesto recurso de alzada contra dicha resolución, fue desestimado por la Orden Foral 329/15, de 27 de octubre de 2015.

Interpuesto recurso contencioso-administrativo por la representación de Ares Capital, S.A. frente a las mencionadas resoluciones, fue estimado por la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 16 de diciembre de 2016 , que declaró la disconformidad a derecho y anuló las resoluciones administrativas impugnadas, reconociendo además el derecho a la actora a obtener las autorizaciones.

Contra esta sentencia estimatoria ha interpuesto la representación procesal de la Diputación Foral de Vizcaya el presente recurso de casación en el que pone de manifiesto que la sentencia infringe el artículo 48 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres , en la redacción dada por la Ley 9/2013, de 4 de julio; el artículo 181.3 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres , aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, en su redacción original, anterior a la que le dio el Real Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre; y la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, por la que se desarrolla la sección segunda del capítulo IV del título V del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor, en la redacción original del precepto.

Aduce la parte recurrente jurisprudencia de este Tribunal Supremo y sostiene que la sentencia impugnada ha infringido las citadas normas por cuanto considera aplicables las limitaciones a las autorizaciones VTC con la entrada en vigor del Real Decreto 10357/2015, de 20 de noviembre, en vez de con la Ley 9/2013, de 4 de julio.

Esta Sala ha dictado ya varias sentencias desestimando los recursos de casación formulados contra las sentencias que anulando la denegación de autorizaciones, estimaron los recursos contencioso-administrativos y declararon el derecho de los actores al otorgamiento de aquéllas. Tales sentencias referidas a solicitudes para las que era aplicable por razones cronológicas la Ley 9/2013, de 4 de julio, son entre otras las de fecha 13 de noviembre de 2017 (recursos de casación 3100/2015 y 3542/2015), de 14 de noviembre de 2017 (casación 3923/2017), y de 16 de noviembre de 2017 (recursos de casación 3356/2015 y 3759/2015), entre otros.

En las mencionadas sentencias se resuelve sobre las solicitudes de autorizaciones presentadas cuando ya había entrado en vigor la nueva redacción del artículo 48 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres dada por la Ley 9/2013, de 4 de julio, y antes de que se produzca su desarrollo reglamentario, que finalmente vendría dado por Real Decreto 1057/2015, de 21 de noviembre. Y este es precisamente el caso que nos ocupa, pues, recordémoslo, la solicitud que examinamos se presentó el 11 de noviembre de 2015, y la razón de su desestimación fué la mencionada Ley 9/2013, de 4 de julio, que modificaba la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de Transportes Terrestres.

En lo que aquí interesa transcribimos los razonamientos de la sentencia de 13 de noviembre de 2017 (casación 3542/2015 ):

CUARTO.- El artículo 48 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres , según redacción dada por Ley 9/2013, de 4 de julio, dispone lo siguiente:

Artículo 48.

El otorgamiento de las autorizaciones de transporte público tendrá carácter reglado por lo que sólo podrá denegarse cuando no se cumplan los requisitos exigidos para ello.

No obstante, y de conformidad con las normas comunitarias y demás disposiciones que, en su caso, resulten de aplicación, cuando la oferta de transporte público de viajeros en vehículos de turismo se encuentre sujeta a limitaciones cuantitativas en el ámbito autonómico o local, podrán establecerse limitaciones reglamentarias al otorgamiento tanto de nuevas autorizaciones habilitantes para la realización de transporte interurbano en esa clase de vehículos como de las que habilitan para el arrendamiento de vehículos con conductor.

Por su parte, el contenido del artículo 181.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, es el que sigue:

Artículo 181.

[...]

2. El correspondiente Ayuntamiento podrá valorar las circunstancias externas concurrentes a la hora de emitir su informe sobre la procedencia del otorgamiento de las autorizaciones solicitadas, debiendo tenerse en cuenta la distinta naturaleza y el carácter diferenciado del arrendamiento con conductor y de los servicios de transporte en vehículos de turismo.

Cuando el correspondiente Ayuntamiento haya emitido su informe favorable y se cumplan los requisitos a que se refiere el punto anterior, el órgano competente sobre el transporte interurbano otorgará la autorización solicitada, pudiendo únicamente denegarla si existe una desproporción manifiesta entre el número de autorizaciones de esta clase otorgadas en la zona en que esté situado el municipio de que se trate y los potenciales usuarios del mismo en dicha zona, o se incumple alguno de los requisitos exigibles [...]

.

En fin, el artículo 14.1 de la Orden FOM/36/2008 dispone:

Artículo 14. Otorgamiento de las autorizaciones.

1. El órgano competente podrá denegar la autorización solicitada si existe una desproporción manifiesta entre el número de autorizaciones de esta clase otorgadas en la zona en que esté situado el municipio y los potenciales usuarios del servicio.

En todo caso, se entenderá que es manifiesta la referida desproporción y que, en consecuencia, procede denegar la autorización, cuando la relación entre el número de autorizaciones de esta clase domiciliadas en la comunidad autónoma de que se trate y el de autorizaciones de transporte discrecional interurbano de viajeros en vehículos de turismo domiciliadas en la misma sea superior a una de aquéllas por cada treinta de éstas.

No obstante, aun no concurriendo la circunstancia prevista en el párrafo anterior, cuando el órgano competente para el otorgamiento de las autorizaciones entienda que existen desajustes entre la oferta y la demanda de los servicios de arrendamiento de vehículos con conductor en una determinada zona, el órgano competente de la comunidad autónoma podrá elaborar y aprobar un plan o programación de transporte en el que se establezcan limitaciones al otorgamiento de autorizaciones o criterios relativos a la prestación de la actividad, así como de su distribución territorial. Cuando exista dicho plan o programación, la decisión administrativa sobre el otorgamiento de las autorizaciones que hayan de domiciliarse en el territorio afectado tendrá carácter reglado, pudiendo revestir carácter negativo, únicamente, cuando se incumpla alguno de los requisitos previstos en el artículo 5 ó cuando así deba resultar de los criterios previstos en el plan [...].

La controversia suscitada se contrae a determinar si al amparo de la previsión contenida en el artículo 48.2 que acabamos de transcribir cabe considerar subsistentes o renacidas las limitaciones que establecían los artículos 181.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (ROTT) aprobado por Real Decreto 1211/1990 y 14.1 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero (tesis que sostiene la resolución impugnada y mantenida por la Comunidad de Madrid en el curso del proceso), o si, por el contrario, la supresión de los artículos 49 y 50 de la Ley 16/1987, de 30 de julio (LOTT) por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre ( Ley omnibus ), dejó privadas de todo respaldo y cobertura a aquellas normas reglamentarias, de manera que la previsión contenida en el nuevo artículo 48.2 LOTT, redactado por Ley 9/2013, de 4 de julio , no tiene efectividad hasta que se produzca el desarrollo reglamentario que en ella se anuncia y que finalmente tuvo lugar por Real Decreto 1057/2015, de 21 de noviembre (tesis de la parte demandante).

Como antes hemos visto -sirva de muestra el fragmento que hemos transcrito de la sentencia de 27 de enero de 2014 (casación 5892/2011 ), luego reproducido en sentencias de 29 de enero de 2014 (casación 105/2012 ), 13 de febrero de 2015 (casación unificación de doctrina 2076/2014 ), 21 de enero de 2016 (casación 134/2014 ) y en otras sentencias que antes hemos citado- esta Sala ha declarado que « (...) ninguna norma de rango legal permitía, a partir de la entrada en vigor de la Ley 25/2009, que el número de autorizaciones para prestar el servicio de alquiler de vehículos con conductor pudiera condicionarse cuantitativamente en los términos que disponían tanto el artículo 181.2 del Reglamento de desarrollo de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (en la versión previa a la incluida en el aprobado por Real Decreto 1211/1990, no modificada por éste) cuanto el artículo 14.1 de la Orden FOM/36/2008. Uno y otro han de considerarse, por lo tanto, derogados desde que entró en vigor la Ley 25/2009, como acertadamente resolvió el tribunal de instancia».

Es cierto que esos preceptos reglamentarios en los que dice ampararse la resolución denegatoria impugnada ( artículos 181.2 del Reglamento aprobado por Real Decreto 1211/1990 y 14.1 de la Orden FOM/30/2008, de 9 de enero) no fueron formalmente derogados por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre. Y, por otra parte, la disposición final primera de la Ley 9/2013, de 4 de julio , que modifica la Ley 16/1987 de Ordenación de los Transportes Terrestre, declara vigentes el Reglamento de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, y las disposiciones dictadas para su ejecución , en lo que no se opongan a lo dispuesto en esta ley ni en las disposiciones aprobadas por la Unión Europea que resulten de aplicación en la materia. Conjugando ambos datos, la Administración autonómica pretende relativizar el alcance de aquella declaración jurisprudencial de que los citados artículos 181.2 del ROTT y 14.1 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero "han de entenderse derogados" aduciendo que si bien fueron inaplicables durante el periodo que se inició a raíz de la Ley 25/2009 , que los dejó sin respaldo legal, luego volvieron a encontrar ese respaldo con la Ley 9/2013, de 4 de julio, de manera que en tanto no se produjese el desarrollo reglamentario de ésta volverían a ser de aplicación aquellas anteriores disposiciones reglamentarias que no estaban formalmente derogadas.

El planteamiento de la Administración autonómica demandada (recurrente en casación) no puede ser compartido.

Debemos recordar que la disposición final primera de la Ley 9/2013, de 4 de julio , declara vigentes el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres y las disposiciones dictadas para su ejecución "...en lo que no se opongan a lo dispuesto en esta ley ni en las disposiciones aprobadas por la Unión Europea que resulten de aplicación en la materia ".

Pues bien, no cabe sostener que las limitaciones y restricciones que resultan de los artículos 181.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (ROTT) aprobado por Real Decreto 1211/1990 y 14.1 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, sean compatibles con lo dispuesto concordadamente en la Ley 9/2013, de 4 de julio, y en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

Por lo pronto debe destacarse que el artículo 48.2 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres , según redacción dada por Ley 9/2013, de 4 de julio, no autoriza cualquier clase de limitaciones o restricciones que se establezcan por vía reglamentaria, pues la remisión que hace el precepto legal contiene determinadas reservas y cautelas: de un lado, el establecimiento de limitaciones por vía reglamentaria habrá de hacerse " (...) de conformidad con las normas comunitarias y demás disposiciones que, en su caso, resulten de aplicación "; de otra parte, el posible establecimiento reglamentario de limitaciones no se contempla de forma amplia sino acotada, esto es, "(...) cuando la oferta de transporte público de viajeros en vehículos de turismo se encuentre sujeta a limitaciones cuantitativas en el ámbito autonómico o local ".

Por otra parte, el artículo 99.4 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres , redactado también por la Ley 9/2013, establece que "(...) El arrendamiento de vehículos de turismo con conductor constituye una modalidad de transporte de viajeros y su ejercicio estará condicionado a la obtención de la correspondiente autorización, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 42 y 43.1 y lo que reglamentariamente se establezca con carácter específico en relación con dicha modalidad de transporte".

Ello significa que la posibilidad de establecimiento de limitaciones por vía reglamentaria queda acotada en los preceptos de la propia Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres redactados por Ley 9/2013. Pero además, y en estrecha relación con lo anterior, procede también destacar la incidencia en este ámbito de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

El Preámbulo de esta Ley 20/2013 admite que la sujeción a "autorización" puede ser instrumento adecuado para garantizar la concurrencia competitiva en determinados ámbitos o sectores, entre otros, el de las actividades desarrolladas por el taxi y el arrendamiento de vehículos con conductor. Pero la propia Ley 20/2013 establece luego en sus artículos 16 , 17 y 18 una serie de pautas y criterios sobre la base de los principios de libre iniciativa económica y de necesidad y proporcionalidad, a fin de impedir que se establezcan restricciones o requisitos que resulten injustificados o desproporcionados. No ignoramos que, por sentencia del Tribunal Constitucional STC 79/2017, de 22 de junio de 2017 , han sido declarados inconstitucionales y nulos algunos de los puntos del citado artículo 18 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre -en concreto, las letras b/, c/ y e/ del apartado segundo- , pero nuestro razonamiento viene referido a aquellos otros apartados del artículo 18 no afectados por la declaración de inconstitucionalidad, además de a lo dispuesto en los artículos 16 y 17 la propia Ley 20/2013 , que también hemos citado.

Así las cosas, no cabe aceptar que los artículos 181.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres aprobado por Real Decreto 1211/1990 y 14.1 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, hayan renacido y vuelvan a ser de aplicación a raíz de la nueva redacción dada al artículo 48.2 LOTT, redactado por Ley 9/2013, de 4 de julio , pues las limitaciones y restricciones establecidas en tales preceptos reglamentarios no se ajustan a las pautas y criterios establecidos en las normas de rango legal a las que acabamos de referirnos, lo que, por lo demás, no debe extrañar habida cuenta que tanto el Real Decreto 1211/1990 como la Orden FOM/36/2008 son anteriores en el tiempo a esas normas legales que deben ser tomadas en consideración para llevar a cabo el desarrollo reglamentario previsto en el artículo 48.2 LOTT redactado por Ley 9/2013 .

El desarrollo reglamentario previsto en el artículo 48.2 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres redactado por Ley 9/2013 se produjo finalmente, como sabemos, por Real Decreto 1057/2015, de 21 de noviembre. Pero no procede que entremos a examinar aquí el contenido de sus disposiciones, ni su acomodo a las normas legales antes señaladas, pues es claro que el citado Reglamento no es aplicable ratione temporis al caso que nos ocupa.» (fundamento de derecho cuarto)

Por las razones expuestas anteriormente, que son plenamente trasladables al supuesto aquí examinado, procede desestimar el recurso de casación interpuesto por la Diputación Foral de Vizcaya y confirmar la sentencia de instancia que estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Ares Capital, S.A. y anula las resoluciones administrativas impugnadas, declarando el derecho de dicha entidad al otorgamiento de las cincuenta nuevas autorizaciones para realizar la actividad de alquiler de vehículo con conductor solicitadas.

De acuerdo con esa interpretación, debe declararse no haber lugar al recurso de casación. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4 y 139.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , no procede la imposición de las costas de casación a ninguna de las partes, debiendo cada parte abonar las causadas a su instancia y las comunes por mitad; en cuanto a las costas del proceso de instancia, se mantiene el pronunciamiento de la Sala del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco.