STS 810/2018, 21 de Mayo de 2018

El procedimiento contencioso-administrativo número 142/2016, interpuesto por BERLINAS DE ASTURIAS SL y ASTURIES BERLINAS DE LUXU SL (antes Automóviles Luarca SA y Transportes Accesibles Peninsulares SLU respectivamente), contra las Resoluciones de 3 de noviembre de 2015 dictadas por la Dirección de la Agencia Asturiana de Transportes y Movilidad, confirmadas el 4 de diciembre de 2015 en reposición, por las que se deniega sus solicitudes de fecha 23 de octubre de 2015, para la concesión de 40 y 10 - respectivamente- nuevas autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor (VTC) en el ámbito del Principado de Asturias.

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, dictó sentencia de fecha 28 de noviembre de 2016 cuya parte dispositiva dice textualmente:

En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, ha decidido: Desestimar el recurso contencioso- administrativo interpuesto por Dña. Ana Tartiere Lorenxo, Procuradora de los Tribunales, en nombre y representación de Automóviles Luarca SA y de Transportes Accesibles de Asturias SL, contra las resoluciones de la Ilma. Consejera de Infraestructuras, ordenación del Territorio y Medio Ambiente, del Gobierno del Principado de Asturias, de fecha 4 de diciembre de 2015, resoluciones que confirmamos por estimarlas ajustadas a Derecho, sin hacer expresa condena en costas.

Contra la referida sentencia, la representación procesal de Automóviles Luarca SA y de Transportes Accesibles de Asturias SL prepararon recurso de casación que fue admitido a trámite y remitidas las actuaciones al Tribunal Supremo, con emplazamiento de las partes.

Por Auto de la Sala de Admisiones de fecha 23 de marzo de 2017 se admitido a trámite, el recurso de casación, al considerar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si la aplicación del artículo 48.2 de la Ley 9/2013, de 4 de julio , está supeditada al desarrollo reglamentario al que remite esta ley ( Disposición Final Primera) o bien, resulta suficiente el desarrollo reglamentario anterior (ROTT, según redacción anterior al Real Decreto 1057/2015 y la Orden FOM /36/2008).

En su escrito de fecha 19 de julio de 2017, de interposición del recurso de casación, la representación de Automóviles Luarca SA y Transportes Accesibles de Asturias SLU, exponen las razones por las que, a su parecer, la sentencia recurrida infringe los artículos 48.2 y 99.4 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres -en la redacción dada por la Ley 9/2013, de 4 de Julio-; el artículo 21.2 de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre ; el artículo 2.2 del CC y la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre los efectos derogatorios de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre; los artículos 39.bis 1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre LRJPAC , 4.1 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo de Economía Sostenible (LES) y artículos 5 , 7 , 9 y capítulo IV de la Ley 20/2013 de 9 de diciembre de Garantía de la Unidad de Mercado (LGUM).

Termina el escrito con el suplico de que se dicte sentencia por la que, casando y anulando la recurrida, se estime plenamente el recurso en los términos solicitados en el escrito de demanda, todo ello con imposición de costas a la parte recurrida.

Dado traslado a la recurrida para oposición, el Principado de Asturias en su escrito de 19 de julio 2017, y tras las alegaciones que consideró oportunas, suplicó a la Sala dicte sentencia en la que desestimando el recurso, confirme íntegramente la resolución de instancia recurrida, imponiendo las costas a la parte recurrente.

A instancia de las recurrentes, se ha aprobado la sucesión procesal de Automóviles Luarca SA y Transportes Accesibles de Asturias SL (luego Transportes Accesibles Peninsulares SL), por las mercantiles Berlinas de Asturias SL y Asturies Berlinas de Luxu SL respectivamente.

No considerándose necesaria la celebración de vista pública dada la índole del asunto, se señaló para votación y fallo del recurso el día 8 de mayo de 2018, en que ha tenido lugar con observancia de las disposiciones legales.

El presente recurso de casación 602/2017, se interpone contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Asturias, de 28 de noviembre de 2016 (recurso contencioso-administrativo 142/2016 , que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Automóviles Luarca SA y Transportes Accesibles de Asturias SL -luego Transportes Accesibles Peninsulares SL (a quien ha sucedido en este procedimiento BERLINAS DE ASTURIAS SL y ASTURIES Berlinas de LUXU SL, respectivamente, contra las resoluciones de 3 de noviembre de 2015 del Director de la Agencia Asturiana de Transportes y Movilidad, confirmadas por las de 4 de diciembre de 2015 en reposición, por las que se desestimaron las solicitudes de 40 y 10 autorizaciones respectivamente, de arrendamiento de vehículos con conductor (VTC), en el ámbito de la Comunidad de Asturias.

El recurso se funda en la infracción de los artículos 21.2 de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre , de modificación de diversas leyes para su adaptación a la ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, los artículos 48 y 99 de la LOTT, el artículo 2.2 CC , el artículo 39 bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre LRJPAC, el Artículo 4.1 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo de Economía Sostenible (LES), los artículos 5 , 7 , 9 y Capítulo IV de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre , de garantía de la unidad de mercado, y la jurisprudencia que cita.

Centra su debate, en torno a sí es ajustada a derecho o no las resoluciones de 3 de noviembre de 2015, por las que se le denegaban sus solicitudes -de 23 de octubre de 2015- de 40 y 10 autorizaciones nuevas de la clase VTC, respectivamente.

Las razones que expone la Sala de instancia para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo, reiterando lo razonado en anterior sentencia de la propia Sala del Tribunal Superior de Justicia de Asturias -en el Recurso contencioso 381/2013 de 11 de julio de 2016 - que se basa, a su vez, en el criterio jurisprudencial mantenido por esta Sala del Tribunal Supremo sobre solicitudes de autorización de arrendamiento de vehículo con conductor presentadas antes de entrada en vigor de las modificaciones introducidas por la Ley 9/2013 en la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT), en las sentencias de 27 de enero de 2014 (recursos 5892/2011 y 969/2012 ), que efectuaron los siguientes razonamientos:

[...]

...de hecho el propio legislador ha tenido, años después, que introducir una nueva modificación de la Ley 16/1987 para que la regulación de los transportes terrestres de viajeros vuelva a permitir limitaciones reglamentarias a las autorizaciones para arrendamiento de vehículos con conductor. El renacer de estas limitaciones se vincula, según la nueva Ley 9/2013 (inaplicable ratione temporis a este litigio, como resulta obvio) a las restricciones cuantitativas que, en el ámbito autonómico o local, se puedan establecer para el transporte público de viajeros en vehículos de turismo. [...]

La redacción que la nueva Ley 9/2013, de 4 de julio, ha dado al artículo 48 de la Ley 16/87, de Ordenación de los Transportes Terrestres , legitima por lo tanto, a partir de su entrada en vigor y con las reservas que se desprenden de su contenido, las limitaciones a las que la Ley 25/2009 privó de cobertura normativa y que la Sala de instancia, con acierto, consideró inaplicables a las autorizaciones denegadas por la Comunidad de Madrid en el año 2010.

La sala de instancia considera en el Tercero de los fundamentos jurídicos de su sentencia, que, en definitiva, la redacción que la nueva Ley 9/2013, de 4 de julio, ha dado el artículo 48 de la Ley 16/87, LOTT , legitima por lo tanto, a partir de su entrada en vigor y con las reservas que se desprende de su contenido, las limitaciones a las que la ley 25/2009 privó de cobertura normativa, por esta razón entiende que «las limitaciones establecidas, cuya viabilidad resulta prohibida a la luz de la Ley 25/2009, vuelven a resultar de aplicación desde la entrada en vigor de la Ley 9/2013, por lo que dicha inviabilidad únicamente afectaría a los recursos interpuestos contra resoluciones de denegación dictadas en relación con solicitudes que se hubieran producido entre el 27 de diciembre de 2009 y el 24 de julio de 2013, fechas de entrada en vigor de las mencionadas leyes, de manera tal que en el presente caso en la fecha en la que se solicitan las 4 nuevas autorizaciones de alquiler de vehículos con conductor (VTC), 2 de abril de 2014, se encontraba vigente la normativa que legitima de nuevo las limitaciones y, en consecuencia, la regla de la proporcionalidad entre vehículos de taxi y vehículos VTC, encontrándose superada en el Principado de Asturias la ratio de 1 vehículo de VTC por cada 30 de taxi, según resulta del Registro General de Transportes y de Empresas de Actividades Auxiliares y Complementarias del Transporte».

Añade la sentencia impugnada en este recurso que la disposición final 1ª de la Ley 9/2013 declara expresamente vigente el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, así como las disposiciones dictadas para su ejecución, en lo que no se opongan a lo dispuesto en dicha ley y a las disposiciones aprobadas por la Unión Europea que resulten de aplicación en esta materia, y entre dichas disposiciones se encuentra la Orden FOM 36/2008, considerando la Sala de instancia que, con la indicada disposición final, queda despejada toda duda sobre la vigencia de la norma que estableció en su momento (año 2008) las limitaciones a las autorizaciones de alquiler de vehículos con conductor, concluyendo que, en definitiva, a partir de la nueva redacción del artículo 48.2 de la LOTT por la Ley 9/2013 , son posibles las limitaciones a las autorizaciones de arrendamientos de vehículos con conductor, lo que conduce a la desestimación de los motivos de impugnación invocados en el recurso contencioso administrativo.

Las discrepancias que dan lugar a este proceso y a otros muchos semejantes tienen su origen en la modificación de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT), llevada a cabo por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre (Ley Omnibus), cuyo artículo 21.2 suprimió, en lo que ahora interesa, los artículos 49 y 50 de la Ley 16/1987 , que contemplaban la posibilidad de establecer determinadas limitaciones y restricciones a las autorizaciones en materia de transporte terrestre, quedando con ello privadas de respaldo legal diferentes normas de rango reglamentario que pormenorizaban tales restricciones.

Pero dado que la Ley 9/2013, de 4 de julio, volvió a modificar la LOTT dando a su artículo 48 una nueva redacción en la que vuelven a contemplarse posibles limitaciones y restricciones a esta clase de autorizaciones, se suscita el debate sobre la incidencia de este último cambio legislativo.

Un adecuado examen de la cuestión que nos ocupa, relativa a la aplicabilidad de las limitaciones previstas en la redacción del artículo 48 LOTT dada por la Ley 9/2013, de 4 de julio , exige diferenciar según se trate de solicitudes de autorización presentadas antes o después de la entrada en vigor de dicha modificación normativa. Y dentro del segundo grupo -solicitudes presentadas después de entrar en vigor la Ley 9/2013- aun sería necesario diferenciar según que la solicitud se haya presentado antes o después del desarrollo reglamentario que vino dado por Real Decreto 1057/2015, de 21 de noviembre.

Esta Sala ha dictado sentencia de fecha 28 de enero de 2017, en el recurso de casación 896/2017 entre otras , o la más reciente de 23 de abril de 2018 en el recurso de casación 2346/2016 , en las que nos hemos pronunciado sobre similares pretensiones a las ahora suscitadas, a las que hemos de remitirnos.

A las solicitudes de autorización presentadas antes de la entrada en vigor del artículo 48 LOTT redactado por la Ley 9/2013, de 4 de julio , le son íntegramente aplicables las consideraciones expuestas en diversos pronunciamientos de esta Sala, entre los que cabe citar las sentencias de 27 de enero de 2014 (dos sentencias con esa fecha dictadas en los recursos de casación 5892/2011 y 962/2012 ), 29 de enero de 2014 (cuarto sentencias con esa fecha dictadas en los recursos de casación 527/2013 , 105/2012 , 384/2012 y 2169/2012 ) y 30 de enero de 2014 (dos sentencias dictadas en los recursos de casación 4163/2012 y 110/2012 ). De la fundamentación jurídica de la sentencia primeramente citada - sentencia de 27 de enero de 2014 (casación 5892/2011 ) interesa reproducir aquí el siguiente fragmento:

(...) Sexto.- Las consideraciones expuestas en nuestra sentencia de 14 de febrero de 2012 son trasladables al presente supuesto. Las modificaciones que la Ley 25/2009 ( artículo 21) introdujo en la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres , en lo que se refiere al régimen jurídico del servicio de arrendamiento de vehículos con conductor, han de ser interpretadas, según entonces afirmamos, a la luz de que el ejercicio de aquella actividad es libre y que los únicos requisitos subsistentes para desempeñarla son los que deriven de la regulación de la propia Ley 16/1987 sobre el transporte discrecional de viajeros, regulación a la que remite el artículo 134.2 de dicha Ley en su nueva redacción.

Desde esta perspectiva, ninguna norma de rango legal permitía, a partir de la entrada en vigor de la Ley 25/2009, que el número de autorizaciones para prestar el servicio de alquiler de vehículos con conductor pudiera condicionarse cuantitativamente en los términos que disponían tanto el artículo 181.2 del Reglamento de desarrollo de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (en la versión previa a la incluída en el aprobado por Real Decreto 1211/1990, no modificada por éste) cuando el artículo 14.1 de la Orden FOM/36/2008. Uno y otro han de considerarse, por lo tanto, derogados desde que entró en vigor la Ley 25/2009, como acertadamente resolvió el tribunal de instancia.

Más en concreto, la limitación cuantitativa al número de autorizaciones no encuentra apoyo en los artículos 3.a ), 5.1 y 15.1 y 2.c) de la Ley 16/1987 .

A) En cuanto el artículo 3.a), porque se limita a sentar un principio (el "establecimiento y mantenimiento de un sistema común de transporte en todo el Estado, mediante la coordinación e interconexión de las redes, servicios o actividades que los integran, y de las actuaciones de los distintos órganos y Administraciones Públicas competentes") en términos tan generales que de suyo resultan inapropiados para resolver el concreto punto objeto de litigio.

B) En lo que respecta al artículo 5 porque la actuación de la Administración del Estado para coordinar sus competencias con las de las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales no puede, lógicamente, traducirse en actos o resoluciones que adopten criterios interpretativos, o normativos, contrarios a las exigencias legales o carentes de la necesaria cobertura. La mera coordinación interadministrativa no puede servir de título para imponer a los operadores económicos en un régimen de libre mercado restricciones que no tengan una expresa cobertura legal.

C) En lo que se refiere a los diversos apartados del artículo 15, el hecho de que la Administración pueda programar o planificar la evolución y desarrollo de los distintos tipos de transportes terrestres, a fin de facilitar el desarrollo equilibrado y armónico del sistema de transportes, tampoco le autoriza de suyo a imponer restricciones cuantitativas para una actividad específica (el alquiler de vehículos con conductor) como las que son objeto del litigio, una vez que la propia Ley 16/1987 considera, en su nueva redacción, que la prestación de aquel servicio empresarial es libe y sólo queda sometida a las pautas aplicables a los transportes discrecionales de viajeros. La Administración recurrente no invoca, a estos efectos, en su apoyo ninguna de las disposiciones legales que regulan el transporte discrecional de viajeros como base habilitante para someter el número de autorizaciones VTC a restricciones cuantitativas.

A ello se añade que, como acertadamente expresa la Sala de instancia, las modificaciones introducidas por la Ley 25/2009 sobre la Ley 16/1987, al suprimir el artículo 49 de esta última, dejaron sin efecto los supuestos de restricción y condicionamiento del acceso al mercado del transporte (y de las actividades auxiliares y complementarias) que en él se establecían previamente. Restricciones y condicionamientos que eran -hasta ese momento- admisibles por razones económicas ligadas, entre otras hipótesis, a los desajustes entre la oferta y la demanda; a la búsqueda de "una situación de mercado equilibrado" para evitar que el aumento de la oferta fuera susceptible de producir aquellos desajustes y disfunciones; y a la voluntad administrativa de implantar un "dimensionamiento idóneo de la capacidad de las empresas" o promover "la mejor utilización de los recursos disponibles".

Por mucho que se pretenda diferenciar de aquellas medidas limitativas (a las que se referirá más en concreto el artículo 50 de la Ley 16/1987 , así mismo suprimido por la Ley 25/2009) las contenidas en la Orden FOM/36/2008, como pretende la Dirección General de Transportes del Ministerio de Fomento en su resolución de coordinación 1/2010, lo cierto es que la finalidad y el sentido de estas últimas es el mismo al que respondían los artículos 49 y 50: ajustar la oferta y la demanda de una determinada clase de transporte armonizando su desarrollo de modo "equilibrado" que la Administración considera más adecuado, a cuyo efecto ésta restringe las autorizaciones VTC de modo que no superen una determinada proporción de los servicios de taxis.

Tal designio, sin embargo, no era alcanzable a la vista de la reforma acometida por la Ley 25/2009 y de hecho el propio legislador ha tenido, años después, que introducir una nueva modificación de la ley 16/1987 para que la regulación de los transportes terrestres de viajeros vuelva a permitir limitaciones reglamentarias a las autorizaciones para arrendamiento de vehículos con conductor. El renacer de estas limitaciones se vincula, según la nueva Ley 9/2013 (inaplicable ratione temporis a este litigio, como resulta obvio) a las restricciones cuantitativas que, en el ámbito autonómico o local, se puedan establecer para el transporte público de viajeros en vehículos de turismo.

La redacción que la nueva Ley 9/2013, de 4 de julio, ha dado al artículo 48 de la Ley 16/87, de Ordenación de los Transportes Terrestres , legítima por lo tanto, a partir de su entrada en vigor y con las reservas que se desprenden de su contenido, las limitaciones a las que la Ley 25/2009 privó de cobertura normativa y que la Sala de instancia, con acierto, consideró inaplicables a las autorizaciones denegadas por la Comunidad de Madrid en el año 2010.

Por tanto, en la sentencia que acabamos de reseñar, y en las demás que hemos citado, se resuelve la cuestión suscitada con relación a solicitudes de autorización presentadas en el período temporal comprendido entre la "liberalización" que produjo la Ley 25/2009 y la previsión sobre posibles limitaciones reintroducida por el nuevo artículo 48.2 LOTT redactado por Ley 9/2013, de 4 de julio .

Pero en las citadas sentencias queda sin dilucidar qué sucede con las solicitudes de autorización presentadas cuando ya había entrado en vigor la nueva redacción del artículo 48 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres dada por Ley 9/2013, de 4 de julio, y antes de que se produzca su desarrollo reglamentario, que finalmente vendría dado por Real Decreto 1057/2015, de 21 de noviembre. Y este es precisamente el caso que nos ocupa, pues, recordémoslo, la solicitud que examinamos se presentó el 23 de octubre de 2015.

Pues bien, esta cuestión ha sido ya examinada por esta Sala del Tribunal Supremo en un segundo bloque de resoluciones que se inicia con nuestra sentencia de 6 de noviembre de 2017 (recurso de casación 3542/2015 ) cuya doctrina hemos reiterado luego en sentencias de 13 de noviembre de 2017 (casación 3100/2015 ), 14 de noviembre de 2017 (casación 3923/2015 ), 4 de diciembre de 2017 (casación 2180/2015 ), 18 de diciembre de 2017 (dos sentencias de esa fecha dictadas en los recursos de casación 170/2016 y 885/2016 ), 25 de enero de 2016 (casación 117/2017 ) y 29 de enero de 2018 (casación 3920/2015 ) entre otras. A continuación no haremos sino reiterar lo razonado en dichas sentencias.

El artículo 48 de la Orden de los Transportes Terrestres, según redacción dada por la Ley 9/2013, de 4 de julio , dispone lo siguiente:

Artículo 48.

El otorgamiento de las autorizaciones de transporte público tendrá carácter reglado por lo que sólo podrá denegarse cuando no se cumplan los requisitos exigidos para ello.

No obstante, y de conformidad con las normas comunitarias y demás disposiciones que, en su caso, resulten de aplicación, cuando la oferta de transporte público de viajeros en vehículos de turismo se encuentre sujeta a limitaciones cuantitativas en el ámbito autonómico o local, podrán establecerse limitaciones reglamentarias al otorgamiento tanto de nuevas autorizaciones habilitantes para la realización de transporte interurbano en esa clase de vehículos como de las que habilitan para el arrendamiento de vehículos con conductor.

Por su parte, el contenido del artículo 181.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, es el que sigue:

Artículo 181.

[...]

2. El correspondiente Ayuntamiento podrá valorar las circunstancias externas concurrentes a la hora de emitir su informe sobre la procedencia del otorgamiento de las autorizaciones solicitadas, debiendo tenerse en cuenta la distinta naturaleza y el carácter diferenciado del arrendamiento con conductor y de los servicios de transporte en vehículos de turismo.

Cuando el correspondiente Ayuntamiento haya emitido su informe favorable y se cumplan los requisitos a que se refiere el punto anterior, el órgano competente sobre el transporte interurbano otorgará la autorización solicitada, pudiendo únicamente denegarla si existe una desproporción manifiesta entre el número de autorizaciones de esta clase otorgadas en la zona en que esté situado el municipio de que se trate y los potenciales usuarios del mismo en dicha zona, o se incumple alguno de los requisitos exigibles [...]

En fin, el artículo 14.1 de la Orden FOM/36/2008 dispone:

Artículo 14. Otorgamiento de las autorizaciones.

1. El órgano competente podrá denegar la autorización solicitada si existe una desproporción manifiesta entre el número de autorizaciones de esta clase otorgadas en la zona en que esté situado el municipio y los potenciales usuarios del servicio.

En todo caso, se entenderá que es manifiesta la referida desproporción y que, en consecuencia, procede denegar la autorización, cuando la relación entre el número de autorizaciones de esta clase domiciliadas en la comunidad autónoma de que se trate y el de autorizaciones de transporte discrecional interurbano de viajeros en vehículos de turismo domiciliadas en la misma sea superior a una de aquéllas por cada treinta de éstas.

No obstante, aun no concurriendo la circunstancia prevista en el párrafo anterior, cuando el órgano competente para el otorgamiento de las autorizaciones entienda que existen desajustes entre la oferta y la demanda de los servicios de arrendamiento de vehículos con conductor en una determinada zona, el órgano competente de la comunidad autónoma podrá elaborar aprobar un plan o programación de transporte en el que se establezcan limitaciones al otorgamiento de autorizaciones o criterios relativos a la prestación de la actividad, así como de su distribución territorial. Cuando exista dicho plan o programación, la decisión administrativa sobre el otorgamiento de las autorizaciones que hayan de domiciliarse en el territorio afectado tendrá carácter reglado, pudiendo revestir carácter negativo, únicamente, cuando se incumplía alguno de los requisitos previstos en el artículo 5 ó cuando así deba resultar de los criterios previstos en el plan [...].

La controversia suscitada se contrae a determinar si al amparo de la previsión contenida en el artículo 48.2 que acabamos de transcribir cabe considerar subsistentes o renacidas las limitaciones que establecían los artículos 181.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (ROTT) aprobado por Real Decreto 1211/1990 y 14.1 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero (tesis que sostiene la resolución impugnada y mantenida por el Principado de Asturias en el curso del proceso), o si, por el contrario, la supresión de los artículos 49 y 50 de la Ley 16/1987, de 30 de julio (LOTT) por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre (Ley omnibus), dejó privadas de todo respaldo y cobertura aquellas normas reglamentarias, de manera que la previsión contenida en el nuevo artículo 48.2 LOTT, redactado por Ley 9/2013, de 4 de julio , no tiene efectividad hasta que se produzca el desarrollo reglamentario que en ella se anuncia y que finalmente tuvo lugar por Real Decreto 1057/2015, de 21 de noviembre (tesis de la parte demandante).

Como antes hemos visto -sirva de muestra el fragmento que hemos transcrito de la sentencia de 27 de enero de 2014 (casación 5892/2011 ), luego reproducido en sentencias de 29 de enero de 2014 (casación 105/2012 ), 13 de febrero de 2015 (casación unificación de doctrina 2076/2014 ), 21 de enero de 2016 (casación 134/2014 ) y en otras sentencias que antes hemos citado- esta Sala ha declarado que «(...) ninguna norma de rango legal permitía, a partir de la entrada en vigor de la Ley 25/2009, que el número de autorizaciones para prestar el servicio de alquiler de vehículos con conductor pudiera condicionarse cuantitativamente en los términos que disponían tanto el artículo 181.2 del Reglamento de desarrollo de la Ley de Ordenamiento de los Transportes Terrestres (en la versión previa a la incluída en el aprobado por Real Decreto 1211/1990, no modificada por éste) cuanto el artículo 14.1 de la Orden FOM/36/2008. Uno y otro han de considerarse, por lo tanto, derogados desde que entró en vigor la Ley 25/2009, como acertadamente resolvió el tribunal de instancia.»

Es cierto que esos preceptos reglamentarios en los que dice ampararse la resolución denegatoria impugnada ( artículo 181.2 del Reglamento aprobado por Real Decreto 1211/1990 y 14.1 de la Orden FOM/30/2008; de 9 de enero) no fueron formalmente derogados por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre. Y, por otra parte, la disposición final primera de la Ley 9/2013, de 4 de julio , que modifica la Ley 16/1987 de Ordenación de los Transportes Terrestres, declara vigentes el Reglamento de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, y las disposiciones dictadas para su ejecución, en lo que no se opongan a lo dispuesto en esta ley ni en las disposiciones aprobadas por la Unión Europea que resulten de aplicación en la materia. Conjugando ambos datos, la Administración autonómica pretende relativizar el alcance de aquella declaración jurisprudencial de que los citados artículos 181.2 del ROTT y 14.1 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero "han de entenderse derogados" aduciendo que si bien fueron inaplicables durante el periodo que se inició a raíz de la Ley 25/2009 , que los dejó sin respaldo legal, luego volvieron a encontrar ese respaldo con la Ley 9/2013, de 4 de julio, de manera que en tanto no se produjese el desarrollo reglamentario de ésta volverían a ser de aplicación aquellas anteriores disposiciones reglamentarias que no estaban formalmente derogadas.

Este planteamiento no puede ser asumido.

Debemos recordar que la disposición final primera de la Ley 9/2013, de 4 de julio , declara vigentes el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres y las disposiciones dictadas para su ejecución "...en lo que no se opongan a lo dispuesto en esta ley ni en las disposiciones aprobadas por la Unión Europea que resulten de aplicación en la materia".

Pues bien, no cabe sostener que las limitaciones y restricciones que resultan de los artículos 181.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (ROTT) aprobado por Real Decreto 1211/1990 y 14.1 de la Orden FOM/36/2008; de 9 de enero, sean compatibles con lo dispuesto concordadamente en la Ley 9/2013, de 4 de julio, y en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

Por lo pronto debe destacarse que el artículo 48.2 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres , según redacción dada por Ley 9/2013, de 4 de julio, no autoriza cualquier clase de limitaciones o restricciones que se establezcan por vía reglamentaria, pues la remisión reglamentaria que hace el precepto legal contiene determinadas reservas y cautelas: de un lado, el establecimiento de limitaciones por vía reglamentaria habrá de hacerse "(...) de conformidad con las normas comunitarias y demás disposiciones que, en su caso, resulten de aplicación"; de otra parte, el posible establecimiento reglamentario limitaciones no se contempla de forma amplia sino acotada, esto es, "(...) cuando la oferta de transporte publico de viajeros de vehículos de turismo se encuentre sujeta a limitaciones cuantitativas en el ámbito autonómico o local".

Por otra parte, el artículo 99.4 de la Ley de ordenación de los Transportes Terrestres, redactado también por Ley 9/2013 , establece que "(...) El arrendamiento de vehículos de turismo con conductor constituye una modalidad de transporte de viajeros y su ejercicio estará condicionado a la obtención de la correspondiente autorización, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 42 y 43.1 y lo que reglamentariamente se establece con carácter específico en relación con dicha modalidad de transporte".

Ello significa que la posibilidad de establecimiento de limitaciones por vía reglamentaria queda acotada en los preceptos de la propia Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres redactados por Ley 9/2013. Pero además, y en estrecha relación con lo anterior, procede también destacar la incidencia en este ámbito de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

El Preámbulo de esta Ley 20/2013 admite que la sujeción a "autorización" puede ser instrumento adecuado para garantizar la concurrencia competitiva en determinados ámbitos o sectores, entre otros, el de las actividades desarrollada por el taxi y el arrendamiento de vehículos con conductor. Pero la propia Ley 20/2013 establece luego en sus artículos 16 , 17 y 18 una serie de pautas y criterios sobre la base de los principios de libre iniciativa económica y de necesidad y proporcionalidad, a fin de impedir que se establezcan restricciones o requisitos que resulten injustificados o desproporcionados. No ignoramos que, por sentencia del Tribunal Constitucional STC 79/2017, de 22 de junio de 2017 , han sido declarados inconstitucionales y nulos algunos de los puntos del citado artículo 18 de la ley 20/2013, de 9 de diciembre -en concreto, las letras b) y c) del apartado segundo-, pero nuestro razonamiento viene referido a aquellos otros apartados del artículo 18 no afectados por la declaración de inconstitucionalidad, además de a lo dispuesto en los artículos 16 y 17 de la propia ley 20/2013 , que también hemos citado.

Así las cosas, no cabe aceptar que los artículos 181.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres aprobados por Real Decreto 1211/1990 y 14.1 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, hayan renacido y vuelvan a ser de aplicación a raíz de la nueva redacción dada el artículo 48.2 LOTT, redactado por Ley 9/2013, de 4 de julio , pues las limitaciones y restricciones establecidas en tales preceptos reglamentarios no se ajustan a las pautas y criterios establecidos en las normas de rango legal a las que acabamos de referirnos, lo que, por lo demás, no debe extrañar habida cuenta que tanto Real Decreto 1211/1990 como la Orden FOM/36/2008 son anteriores en el tiempo a esas las normas legales que deben ser tomadas en consideración para llevar a cabo el desarrollo reglamentario previsto en el artículo 48.2 LOTT redactado por Ley 9/2013 .

El desarrollo reglamentario previsto en el artículo 48.2 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres redactado por Ley 9/2013 se produjo finalmente, como sabemos, por Real Decreto 1057/2015, de 21 de noviembre. Pero no procede que entremos a examinar aquí el contenido de sus disposiciones ni su acomodo a las normas legales antes señaladas, pues es claro que el citado Reglamento no es aplicable ratione temporis al caso que nos ocupa.

En el supuesto contemplado en el presente procedimiento, la solicitud fue formulada el 23 de octubre de 2015, después por tanto de que entrase en vigor la Ley 9/2013, de 4 de julio, de reforma de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, pero antes de que se aprobase su reglamento de desarrollo, que tuvo lugar por medio del Real Decreto 1057/2015, de 21 de noviembre y de la Orden FOM/2799/2015, de 18 de diciembre.

No cabe aceptar pues, que los artículos 181.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres aprobado por Real Decreto 1211/1990 y 14.1 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, hayan renacido y vuelvan a ser de aplicación a raíz de la nueva redacción dada al artículo 48.2 LOTT, redactado por Ley 9/2013, de 4 de julio , pues las limitaciones y restricciones establecidas en tales preceptos reglamentarios no se ajustan a las pautas y criterios establecidos en las normas legales -Ley 9/2013, de 4 de julio, que modifica la Ley 16/1987 de Ordenación de los Transportes Terrestres y en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado- que deben ser tomadas en consideración para llevar a cabo el desarrollo reglamentario previsto en el artículo 48.2 LOTT redactado por Ley 9/2013 .

De acuerdo con los anteriores razonamientos, procede estimar el recurso de casación, y resolviendo dentro de los términos en que se plantea el debate, debemos estimar el recurso contencioso-administrativo 142/2016 interpuesto por Automóviles Luarca SA y Transportes Accesibles de Asturias SL (a quienes han sucedido en el proceso las mercantiles Berlinas de Asturias SL y Asturies Berlinas de Luxu SL), y anular las resoluciones administrativas impugnadas, declarando el derecho de las demandantes a las autorizaciones solicitadas de arrendamiento de vehículos con conductor (VTC).

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.4 de la Ley de la Jurisdicción , no procede hacer la imposición de costas del proceso de instancia por presentar el caso serias dudas de derecho, y en cuanto a las costas del recurso de casación, cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

HA LUGAR al recurso de casación 602/2017 interpuesto por Automóviles Luarca SA y Transportes Accesibles de Asturias SL (a quienes han sucedido en el proceso las mercantiles BERLINAS DE ASTURIAS SL y ASTURIES BERLINAS DE LUXU SL),contra la sentencia de 29 de mayo de 2015 dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias (Oviedo), en el recurso contencioso administrativo 142/2015 , que casamos.

Estimar el recurso contencioso-administrativo núm. 142/2016, interpuesto por Automóviles Luarca SA y Transportes Accesibles de Asturias SL, contra las Resoluciones de 3 de noviembre de 2015 dictadas por la Dirección de la Agencia Asturiana de Transportes y Movilidad, confirmadas el 4 de diciembre de 2015 en reposición, que denegaba la concesión de 40 y 10 nuevas autorizaciones de alquiler de vehículos con conductor solicitadas, que revocamos por no ser conforme a derecho, reconociendo el derecho de las demandantes a las autorizaciones solicitadas de arrendamiento de vehículos con conductor (VTC).

Sin imposición de las costas causadas en el recurso de casación, ni en la instancia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

D. Eduardo Espin Templado. -D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat. -D. Eduardo Calvo Rojas. -Dª. Maria Isabel Perello Domenech. -D. Diego Cordoba Castroverde. -D. Angel Ramon Arozamena Laso. -D. Fernando Roman Garcia. -Firmado.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por la Magistrada Ponente Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Letrado de la Administración de Justicia, certifico. -Firmado.