STS 782/2018, 16 de Mayo de 2018

Con fecha 5 de diciembre de 2015 fue publicado en el Boletín Oficial del Estado el Real Decreto 1084/2015, de 4 de diciembre, por el que se desarrolla la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, del cine.

La representación procesal de la asociación Unión de Televisiones Comerciales en Abierto (U.T.E.C.A.) ha interpuesto recurso contencioso-administrativo contra el referido Real Decreto, formalizando demanda mediante escrito en el que termina suplicando a la Sala que «...declare la nulidad del artículo 6.4 de la citada norma, en lo referente al inciso " las peliculas para televisión y las series de televisión, así como ", y asimismo en lo referente al resto del precepto que se considere conexo con ese inciso o necesitado de ajuste gramatical; todo ello con pronunciamiento en cuanto a las costas de conformidad con el artículo 139 de la LJCA ».

La representación procesal de la Administración General del Estado formuló contestación a la demanda interpuesta y suplica en su escrito a la Sala que «...dicte sentencia desestimando dicha demanda, con imposición de las costas a la entidad recurrente».

La representación procesal de Asociación de Usuarios de la Comunicación (A.U.C.), también formuló contestación a la demanda interpuesta y suplica en su escrito a la Sala que «...se dicte en su día, sentencia que resuelva este proceso y contenga los pronunciamientos siguientes: 1.- Que desestime íntegramente el presente recurso contencioso- administrativo y declare que el artículo 6.4º del Real Decreto 1084/2015, de 4 de diciembre , resulta conforme a Derecho. 2.- En todo caso, condene en costas dimanantes de este recurso a la Asociación recurrente UTECA (Asociación de Televisiones Comerciales en Abierto), conforme determina el artículo 139 de la Ley reguladora de la Jurisdicción ».

Una vez presentados por las partes sus respectivos escritos de conclusiones, por diligencia de ordenación de 14 de diciembre de 2016 se declararon conclusas las actuaciones y se dispuso que quedaran pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno correspondiera.

Mediante providencia de 7 de febrero de 2018 se señaló para votación y fallo el día 10 de abril del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

No se ha observado el plazo que la Ley de la Jurisdicción fija para dictar sentencia, debido a la carga de trabajo que pesa sobre el Tribunal

La Asociación de Televisiones Comerciales en Abierto (UTECA), impugna en este recurso contencioso-administrativo un inciso del art. 6.4 del Real Decreto 1084/2015, de 4 de diciembre , por el que se desarrolla la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, del Cine.

Conviene, ya de entrada, transcribir los preceptos que a juicio de la parte actora entran en contradicción:

El art. 8.1 de la citada Ley 55/2007 es del siguiente tenor literal:

"Antes de proceder a la comercialización, difusión o publicidad de una película cinematográfica u obra audiovisual por cualquier medio o en cualquier soporte en territorio español, ésta deberá ser calificada por grupos de edades del público al que está destinada, mediante resolución del Director del Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales previo informe de la Comisión de Calificación o por los órganos competentes de aquellas Comunidades Autónomas que ostenten competencias para la calificación de las películas y los materiales audiovisuales. Se exceptúan las obras audiovisuales que, de acuerdo con su normativa específica, sean objeto de autorregulación".

A su vez, el art. 6 de aquel Real Decreto, después de establecer mediante sus apartados 1 y 3 una norma similar a la que acaba de ser transcrita, dispone en su apartado 4 lo siguiente:

"Estarán exceptuadas de lo dispuesto en los apartados anteriores, y se regirán por su normativa específica, las películas para televisión y las series de televisión, así como aquellas otras obras audiovisuales creadas para su divulgación a través de medios en los que su regulación específica contemple sistemas de autorregulación, códigos de conducta u otros mecanismos para el control de los contenidos divulgados por dichos medios, que se regirán por lo dispuesto en dicha normativa específica. No obstante, lo anterior, cuando dichas obras resulten beneficiarias de alguna ayuda recogida en el capítulo III de la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, serán objeto de calificación por el ICAA".

Concretando ya el objeto de la impugnación, la actora considera que la inclusión en ese apartado 4 del inciso "las películas para televisión y las series de televisión", vulnera aquel art. 8.1 de la Ley 55/2007 , pues en éste sólo se excepciona de la calificación previa por grupos de edades a través del ICAA "las obras audiovisuales que, de acuerdo con su normativa específica, sean objeto de autorregulación".

Conviene también transcribir algunas de las definiciones que proporciona el art. 4 de la Ley 55/2007 . En concreto, las siguientes:

-"a) Película cinematográfica: Toda obra audiovisual, fijada en cualquier medio o soporte, en cuya elaboración quede definida la labor de creación, producción, montaje y posproducción y que esté destinada, en primer término, a su explotación comercial en salas de cine. Quedan excluidas de esta definición las meras reproducciones de acontecimientos o representaciones de cualquier índole".

"b) Otras obras audiovisuales: Aquellas que, cumpliendo los requisitos de la letra a), no estén destinadas a ser exhibidas en salas cinematográficas, sino que llegan al público a través de otros medios de comunicación".

"e) Película para televisión: La obra audiovisual unitaria de ficción, con características creativas similares a las de las películas cinematográficas, cuya duración sea superior a 60 minutos, tenga desenlace final y con la singularidad de que su explotación comercial esté destinada a su emisión o radiodifusión por operadores de televisión y no incluya, en primer término, la exhibición en salas de cine".

"g) Serie de televisión: La obra audiovisual formada por un conjunto de episodios de ficción, animación o documental con o sin título genérico común, destinada a ser emitida o radiodifundida por operadores de televisión de forma sucesiva y continuada, pudiendo cada episodio corresponder a una unidad narrativa o tener continuación en el episodio siguiente".

El escrito de demanda, después de exponer el exceso en que incurre la norma reglamentaria por incluir una excepción no contemplada en la de rango legal, para lo cual separa sin ver correlación entre ellas las frases de aquel art. 6.4 que rezan: "las películas para televisión y las series de televisión", de un lado, y, de otro, "obras audiovisuales creadas para su divulgación a través de medios en los que su regulación específica contemple sistemas de autorregulación, códigos de conducta u otros mecanismos para el control de los contenidos divulgados por dichos medios, que se regirán por lo dispuesto en dicha normativa específica", después de ello, repetimos, desarrolla una tesis impugnatoria que, dicho aquí en apretadísima síntesis, puede resumirse en lo siguiente:

-El inciso en cuestión de aquel art. 6.4 excluye de la calificación por edades del Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales (ICAA) a las "películas para televisión y las series de televisión", aunque no hayan sido creadas para su divulgación a través de medios en los que su normativa específica contemple sistemas de autorregulación, pues, pese a mantener su carácter de películas y series de televisión, su comercialización, difusión y publicidad puede producirse por medios alternativos a la televisión lineal tradicional, incluso antes de que lleguen a ésta (por ejemplo, Internet o venta directa en DVD).

-Lo que cabe excluir de la competencia del ICAA es la generalidad de los programas o productos destinados primaria o exclusivamente a su emisión televisiva a través de aquellos prestadores de servicios de televisión que se hayan adherido a los códigos de autorregulación a que se refiere el art. 12 de la Ley 7/2010, de 31 de marzo, General de la Comunicación Audiovisual (LGCA). Así, el ICAA no calificará: (a) programas de televisión distintos de las películas u otras obras audiovisuales definidas por la Ley del Cine; (b) películas y otras obras audiovisuales, como pueden ser las películas y series para televisión, creadas para su distribución a través de servicios de comunicación audiovisual, las cuales sean, por ello mismo, objeto de autorregulación.

-El desarrollo reglamentario de la Ley del Cine no puede romper la concepción de la cinematografía como un todo integral para dejar ciertas películas y series de televisión (las no creadas para su divulgación a través de medios adheridos a sistemas de autorregulación), al albur de un acontecimiento que no tiene por qué producirse en primer lugar en el momento de su comercialización, difusión o publicidad en territorio español; acontecimiento consistente en la difusión en un medio autorregulado.

-Son sólo los productos televisivos directa o exclusivamente concebidos para la difusión televisiva los que, por su sometimiento a la autorregulación de ese sector, merecen quedar fuera del ámbito de acción del ICAA, lo que determina que la regulación reglamentaria impugnada en esta demanda no haya respetado la previsión legal.

-Aquella norma reglamentaria abre la puerta indebidamente a que obras audiovisuales con ventanas de comercialización perfectamente coincidentes con las películas cinematográficas -v. gr. las de vídeo doméstico o difusión por Internet-, en vez de ser calificadas con criterios homogéneos por el organismo llamado a velar por la calificación por edades de todas las obras audiovisuales, queden al albur de las calificaciones efectuadas por los prestadores de servicios de comunicación audiovisual, bajo el control más disperso del supervisor sectorial.

-La nueva regulación introducida por el Real Decreto-ley 6/2015, de 14 de mayo, no deja lugar a dudas en cuanto al sistema de calificación por edades. El ICAA como organismo especializado califica todas las películas cinematográficas y obras audiovisuales contempladas en la Ley del Cine (incluyendo películas y series de televisión no creadas para su divulgación específica en medios autorregulados). Sólo los productos distribuidos a través de medios televisivos quedan fuera del ámbito competencial del ICAA, como son los de producción propia, sometiéndose a la calificación resultante de los códigos de autorregulación.

-Del inciso impugnado se deriva que el Real Decreto 1084/2015 pretende excluir a la competencia calificadora del ICAA las "películas para televisión y las series de televisión" de forma general e indiscriminada, tanto las que hayan sido creadas para su divulgación en medios sometidos a autorregulación como las que no hayan sido creadas a tal efecto.

-El propio tenor literal del art. 6.4 del Real Decreto impugnado pone de manifiesto su pretensión de referirse en general a todas las películas y series de televisión: "las películas para televisión y las series de televisión, así como aquellas otras obras audiovisuales creadas para su divulgación a través de medios en los que su regulación específica contemple sistemas de autorregulación". Desde un punto de vista gramatical, el uso de la locución conjuntiva "así como" después de enumerar una lista de dos elementos (películas y series), evidencia que se ha pretendido separar películas y series de televisión de la noción de "otras obras audiovisuales creadas para su divulgación a través de medios en los que su regulación específica contemple sistemas de autorregulación". Es decir, desde un punto de vista gramatical, a juicio de la actora, se advierte que el reglamento no asocia el inciso "creadas para..." a las películas y series de televisión. Éstas aparecen desprovistas de tal calificativo, lo que hace que el Real Decreto esté excluyendo de la competencia del ICAA a todas las películas para televisión y las series de televisión, de suerte que quedarán excluidas también aquellas "no creadas para su divulgación a través de medios en los que su regulación específica contemple sistemas de autorregulación". Se insiste en la amplitud de supuestos que quedan cubiertos por ese "no creadas para". Se trata de todo el conjunto de producción ajena a los prestadores de servicios de comunicación audiovisual sujetos en España a códigos de autorregulación (películas y series para televisión extranjeras y películas y series difundas a través de Internet o DVD).

-La conclusión que resulta del tenor literal se ve confirmada por el párrafo final del art. 6.4: "No obstante, lo anterior, cuando dichas obras resulten beneficiarias de alguna ayuda recogida en el capítulo III de la Ley 55/2007, de 28 de diciembre , serán objeto de calificación por el ICAA . Las únicas películas y series de televisión susceptibles de acogerse a las ayudas del capítulo III de la Ley del Cine son, a contrario, las "no producidas directamente por operadores de televisión u otros prestadores de servicios de comunicación audiovisual" [ art. 19.2.a) de la Ley del Cine ]. En otras palabras, las únicas películas y series de televisión susceptibles de acogerse a las ayudas de la Ley del Cine son aquellas que, cumpliendo los demás requisitos establecidos por dicha Ley, sean producidas por entidades ajenas a la autorregulación que han de aplicar los operadores de televisión y prestadores de servicios de comunicación audiovisual. Ese párrafo final confirma la pretensión del Real Decreto impugnado de excluir de la competencia del ICAA a todas las películas y series de televisión, incluso aunque no hayan sido creadas para su divulgación en medios autorregulados, con la única salvedad de que se acojan a las ayudas reguladas en la Ley del Cine.

Por fin, resta decir que en el suplico de la demanda se deduce la siguiente pretensión: Se declare la nulidad del art. 6.4 en lo referente al inciso "las películas para televisión y las series de televisión, así como", y asimismo en lo referente al resto del precepto que se considere conexo con ese inciso o necesitado de ajuste gramatical.

La Administración demandada solicita en su escrito de contestación a la demanda la desestimación del recurso. A tal fin, resalta las definiciones reflejadas en el art. 4 de la Ley del Cine , deduciendo de ellas el conjunto de razonamientos en los que sustenta su afirmación final de que el Real Decreto no impone nuevas obligaciones o limitaciones no previstas en la Ley, sino que de conformidad con lo que constituye su naturaleza y función, se limita a desarrollar la regulación legal.

La misma solicitud de desestimación deduce en su escrito de contestación la Asociación de Usuarios de la Comunicación (AUC). Resalta también las definiciones de aquel art. 4. Afirma más tarde que el marco regulatorio incluye las películas para televisión y las series de televisión, como modalidades de esas "otras" obras audiovisuales que están destinadas a llegar al público, no a través de salas cinematográficas, sino a través de otros medios de comunicación; momento en que invoca los arts. 12 y 7.6 de la Ley 7/2010 , así como el art. 9 de la Ley 3/2013, de 4 de junio , de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, y el hecho de que ésta haya validado los criterios del Código de Autorregulación a que se refiere ese artículo mediante resoluciones de 23 de junio y 9 de julio de 2015. Argumenta asimismo que hablar de películas para televisión y series de televisión no creadas para su emisión por medios autorregulados es una contradicción en términos, porque una característica definitoria de tales productos es estar destinados a su emisión o radiodifusión por operadores de televisión. No existe, pues, extralimitación reglamentaria alguna.

El recurso no puede prosperar.

De entrada, las dos frases del art. 6.4 que dan origen al litigio (una, "las películas para televisión y las series de televisión"; y otra, "obras audiovisuales creadas para su divulgación a través de medios en los que su regulación específica contemple sistemas de autorregulación...") están interrelacionadas entre sí hasta el punto de que la condición que acompaña o completa la segunda (creadas para su divulgación a través de medios en los que su regulación específica contemple sistemas de autorregulación) es asimismo predicable para la primera. Una y otra están unidas por la expresión "así como aquellas otras", lo que denota, en una interpretación que no puede ser descartada, que las películas para televisión y las series de televisión a las que quiere referirse aquel art. 6.4 son también las creadas para su divulgación a través de medios en los que su regulación específica contemple sistemas de autorregulación.

Interpretado así el precepto reglamentario, el mismo no incluye una excepción distinta de la que prevé el inciso final del art. 8.1 de la Ley del Cine ("Se exceptúan las obras audiovisuales que, de acuerdo con su normativa específica, sean objeto de autorregulación"). Al contrario, aquél desarrolla y completa la previsión legal sin excederse de ésta, cumpliendo así la función que es propia de los reglamentos ejecutivos o de desarrollo, como lo es el aprobado por el Real Decreto 1084/2015.

Tal interpretación no queda desautorizada por el análisis conjunto del inciso final del art. 6.4 ("No obstante, lo anterior, cuando dichas obras resulten beneficiarias de alguna ayuda recogida en el capítulo III de la Ley 55/2007, de 28 de diciembre , serán objeto de calificación por el ICAA") y del art. 19.2.a) de la Ley del Cine ("2. No podrán beneficiarse de las medidas de fomento previstas en esta Ley las siguientes obras cinematográficas o audiovisuales: a) Las producidas directamente por operadores de televisión u otros prestadores de servicios de comunicación audiovisual".), pues esta letra a) contempla un supuesto más restringido que el de "las películas para televisión y series de televisión" a que se refiere el art. 6.4, que nada dice en contra de que estas películas y series hayan de cumplir también la condición de ser creadas para su divulgación a través de medios en los que su regulación específica contemple sistemas de autorregulación.

Amén de ello, las definiciones que proporciona el art. 4 de la Ley del Cine sobre lo que entiende por película para televisión ("La obra audiovisual unitaria de ficción, con características creativas similares a las de las películas cinematográficas, cuya duración sea superior a 60 minutos, tenga desenlace final y con la singularidad de que su explotación comercial esté destinada a su emisión o radiodifusión por operadores de televisión y no incluya, en primer término, la exhibición en salas de cine") y por serie de televisión ("La obra audiovisual formada por un conjunto de episodios de ficción, animación o documental con o sin título genérico común, destinada a ser emitida o radiodifundida por operadores de televisión de forma sucesiva y continuada, pudiendo cada episodio corresponder a una unidad narrativa o tener continuación en el episodio siguiente") se sitúan en una línea coincidente con aquella interpretación, pues el art. 7.6 de la Ley 7/2010, de 31 de marzo, General de la Comunicación Audiovisual , contempla un sistema de autorregulación, disponiendo que "Todos los productos audiovisuales distribuidos a través de servicios de comunicación audiovisual televisiva deben disponer de una calificación por edades, de acuerdo con las instrucciones sobre su gradación que dicte el Consejo Estatal de Medios Audiovisuales. La gradación de la calificación debe ser la homologada por el Código de Autorregulación de Contenidos Televisivos e Infancia. Corresponde a la autoridad audiovisual competente, la vigilancia, control y sanción de la adecuada calificación de los programas por parte de los prestadores del servicio de comunicación audiovisual televisiva".

En la misma línea se sitúan a su vez las definiciones que proporciona el art. 2 de dicha Ley 7/2010 sobre lo que entiende por película para televisión y por serie de televisión que, en lo esencial, e incluso casi literalmente, coinciden con las antes transcritas.

Por fin, además de resaltar las funciones de supervisión y control en materia de mercado de comunicación audiovisual que su Ley de creación (Ley 3/2013, de 4 de junio) encomienda a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, no podemos compartir la afirmación de que la interpretación que alcanzamos dé lugar a un espacio ocupado por obras audiovisuales en que no quede garantizado que las mismas han obtenido la calificación por grupos de edades que deben obtener antes de proceder a su comercialización, difusión o publicidad por cualquier medio o en cualquier soporte en territorio español. Sencillamente, porque su divulgación primera a través de medios cuya regulación específica no contemple sistemas de autorregulación, queda sometida a la exigencia de carácter general establecida en el art. 8.1 de la ley del Cine y, en su caso, a las responsabilidades de que se haya hecho acreedor el contraventor.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 139.1 de la LJCA , procede imponer a la parte recurrente las costas causadas. Si bien, haciendo uso de la facultad que confería el apartado 3 del mismo precepto en la versión aplicable por razón de la fecha de interposición del recurso (5 de febrero de 2016), esa imposición lo es hasta la cifra máxima, por todos los conceptos y por cada una de las partes recurridas, de 3.000 euros.