STS 486/2018, 21 de Marzo de 2018

El presente recurso de casación se interpuso por la Asociación Unificada de Guardias Civiles, contra la sentencia dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 15 de abril de 2015, desestimatoria del recurso núm. 267/2013 formulado frente a la Orden INT/1176/2013, de 25 de junio, por la que se establecen las normas específicas para la clasificación y provisión de destinos en el Cuerpo de la Guardia Civil.

La Sala de instancia desestimó el recurso contencioso-administrativo, en lo que aquí interesa, con sustento en los siguientes razonamientos:

TERCERO.- Debemos comenzar examinando el motivo de oposición a la Orden impugnada de índole formal, la pretendida inexistencia de informe del Consejo de la Guardia Civil.

Es cierto, como mantiene la demandante, que el Consejo emitió su informe en la reunión de 29 de mayo de 2013, que fue precedida de la reunión de la Comisión Permanente de Normativa y del Estatuto Profesional de 27 de mayo de 2013, y que el día 23 de mayo se habían celebrado elecciones para la designación de los vocales en representación de los miembros de la Guardia Civil, de modo que se producen en un periodo en que no se había producido la constitución del nuevo Consejo, acogiendo los resultados derivados del proceso electoral ya celebrado, de donde la actora deduce que los vocales anteriores habían perdido su condición de tales y el Pleno y el informe emanado del mismo inexistente.

También es cierto que la representación de la Asociación actora se dirigió al Sr. Presidente del Consejo de la Guardia Civil en escrito fechado el 24 de mayo recabando se procediera a la anulación de la convocatoria de la reunión extraordinaria de la Comisión Permanente de Normativa y Estatuto Profesional por considerarlo un acto nulo y queda también acreditado que se produjo una manifestación en el mismo sentido por los miembros de la Asociación actora al inicio de la sesión extraordinaria del Pleno del Consejo, interesando abandonar la reunión.

Y por último, que la naturaleza de la orden como disposición general, no ofrece dudas a esta Sala, atendida su finalidad y características, habida cuenta que lo dispuesto en la misma no se agota en un concreto y determinado concurso de provisión de destinos, sino que establece una regulación con carácter general y sin limitación temporal.

CUARTO.- Establecido lo anterior, ha de tenerse en cuenta que el artículo 56.8 de la Ley Orgánica 11/2007, Reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil, establece en cuatro años la duración del mandato de los representantes, con posibilidad de ser reelegidos, al igual que estipula el artículo 4 del Reglamento de Organización y Funcionamiento interno del Consejo de la Guardia Civil, aprobado por Real Decreto 751/2010, faltando la previsión para el supuesto de que las elecciones de Vocales del Consejo en representación de los miembros de la Guardia Civil se celebren una vez transcurrido el referido plazo de cuatro años, y en concreto si pueden continuar ejerciendo sus funciones.

Pues bien, así las cosas entiende la Sala que se da en este supuesto las circunstancias que conllevan a la continuidad del funcionamiento del Consejo. En primer lugar al atender a las funciones que tiene encomendadas ha de estimarse el lógico rechazo a su interrupción, rechazo que viene a producirse en órganos similares.

Y esto se confirma con la interpretación de la normativa, ya que en la búsqueda de una respuesta ha de tenerse en cuenta que el Consejo de la Guardia Civil tiene su precedente en el anterior Consejo Asesor de Personal, y los Vocales de este Consejo Asesor, de acuerdo con la Disposición transitoria Segunda de la Ley Orgánica 11/2007 , continuaban realizando sus funciones una vez finalizado el mandato de cuatro años, para el que habían sido elegidos. En el mismo sentido el artículo 25 del Real Decreto 1963/2008 , por el que se desarrolla el Régimen Electoral del Consejo de la Guardia Civil establece que " El Consejo de la Guardia Civil deberá constituirse formalmente dentro de los quince días siguientes a la proclamación de electos referida en el artículo 24.2, cesando en dicho momento el Consejos saliente ". Como bien indica la representante de la Administración en su escrito de Conclusiones, la Exposición de Motivos del Real Decreto 751/2010 , por el que se aprueba el Reglamento de organización y funcionamiento interno de la Guardia Civil hace referencia al 1963/2008 como vigente, (" A este respecto, el Real Decreto 1963/2008, de 28 de noviembre, por el que se desarrolla el Régimen Electoral del Consejo de la Guardia Civil, permitió la celebración de las primeras elecciones en las que se determinó la composición del Consejo en cuanto a los representantes de los miembros de la Guardia Civil en el mismo") y, frente a lo indicado de contrario, el Real Decreto 751/2010 al que deroga expresamente es al Real Decreto 4/2002 que se refería al Consejo Asesor de Personal de la Guardia Civil, sin que pueda mantenerse que el referido artículo 25 del Real Decreto 1963/2008 sea contrario al 751/2010, y con ello que se produzca una derogación tácita, pues una cosa es que el mandato de los vocales dure cuatro años, lo que obliga a convocar elecciones, y otra en qué momento se produce el cese del Consejo saliente.

[...]

NOVENO.- Termina la actora su escrito de demanda con la impugnación de las Disposiciones adicional única y transitoria segunda, porque en ambas se determina que para la Comisión Permanente de Destinos y para el Grupo de Estudios, la participación de los representantes de las Asociaciones profesionales con representación en el Consejo de la Guardia Civil es en todo caso de un solo representantes para cada una de ellas, de modo que la representatividad que cada una tenga en el Consejo de la Guardia Civil, no se traslada a esos dos órganos, teniendo todas las asociaciones representativas un único representante el margen de su nivel de representatividad en el citado Consejo de la Guardia Civil, incumpliéndose de este modo el criterio de representación proporcional que se desprende de la propia regulación del Consejo de la Guardia Civil, establecida en el artículo 25 de la Ley Orgánica 11/2997 y en los desarrollos reglamentarios de la misma.

Si bien el planteamiento de la recurrente se presenta lógico, la Sala considera que el traslado de la representatividad de cada asociación profesional en el Pleno del Consejo de la Guardia Civil para establecer el número de representantes en los órganos indicados no es exigible.

En primer lugar, se trata de organismos creados por la propia Orden impugnada, destinada la Comisión Permanente de Destinos a resolver la aplicación práctica de la forma de asignación de los destinos y homogeneizar los criterios, y el Grupo de Estudios para tratar los proyectos de las resoluciones de anuncios de vacantes en las que se incluirán los extremos contemplados en el artículo 5.2, es decir que nos hallamos ante funciones de estudio, sin función alguna ejecutiva, para lo que no es predicable la exigencia preconizada por la parte, presentándose racional que cada Asociación tenga un único represente para colaborar aportando ideas y conocimientos en cuanto a la forma de asignación de destinos, homogenización de los criterios y examen de los proyectos de anuncio de vacantes, siendo en las sesiones del Consejo donde cada Asociación tendrá el peso que resulte del resultado de las elecciones para su constitución.

Como bien apunta la Abogacía del Estado, es de apreciar, además que la Ley Orgánica 11/2007, dedica Títulos distintos a las Asociaciones Profesionales (el VI) y al Consejo de la Guardia Civil (El VII) y el derecho de aquellas a participar en Comisiones o grupos de trabajo como los aquí creados, y su artículo 44 prevé los derechos de las asociaciones profesionales representativas en cuanto a participar en Comisiones, ya que tienen por objeto el tratamiento de aspectos profesionales, pero en modo alguno exige respetar las normas establecidas para el Consejo de la Guardia Civil, cuando no son órganos de dicho Consejo

.

Preparado el recurso en la instancia y emplazadas las partes para comparecer ante esta Sala, la representación procesal de la Asociación, mediante escrito presentado el 23 de noviembre de 2015, interpuso el anunciado recurso de casación en el que, al amparo del art. 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA), formula cinco motivos, si bien, por auto de la Sección Primera de esta Sala, de fecha 23 de junio de 2016 , se declara la inadmisión de los motivos segundo, tercero y cuarto.

En el motivo primero de los admitidos denuncia que la sentencia de instancia infringe «las siguientes normas del ordenamiento jurídico que resultan aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate: Artículos 38 , 44.1 , 53 , 54 , 56 y 57, todos de la Ley Orgánica 11/2.007, de 22 de octubre , reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil, en relación con los artículos 9, apartado 1, letra a ), artículo 10 , artículo 17 y artículo 19, todos del Reglamento de organización y funcionamiento interno del Consejo de la Guardia Civil, aprobado por Real Decreto 751/2.010, de 4 de junio y por infracción del artículo 22 de la Constitución Española , en relación con el artículo 24 de la Ley 50/1.997, de 27 de noviembre, del Gobierno , en consonancia con lo dispuesto en el artículo 62, apartado 1, letra e) de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común» (págs. 4-5 del escrito de interposición). A estos efectos aduce que la sentencia recurrida «acuerda la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación Unificada de Guardias Civiles, AUGC, contra la Orden INT/1176/2013, de 25 de junio, por la que se establecen las normas específicas para la clasificación y provisión de destinos en el Cuerpo de la Guardia Civil, al entender, en este punto, que dicha norma no ha sido elaborada con respeto al procedimiento legalmente establecido, singularmente en relación con la elaboración y emisión de informes previos y preceptivos por parte de las asociaciones profesionales representativas de miembros de la Guardia Civil y por el órgano colegiado Consejo de la Guardia Civil, porque la reunión en la que se aprobó la norma recurrida estuvo constituida por quienes tenían su mandato caducado y, por ello, no podían ejercer como legítimos miembros del citado órgano colegiado. [...] Básicamente -prosigue-, los aspectos fácticos desde los que ha de abordarse la cuestión debatida son el hecho incuestionable de que en el momento en que se aprueba la orden ministerial recurrida, el mandato de los vocales representados en el Consejo de la Guardia Civil está extinguido por la superación del plazo de cuatro años y, por otra, que se ha producido un proceso electoral, del que se desprende que hay una nueva composición del órgano colegiado, composición que ha sido expresamente renovada y que ya se había producido jurídicamente, al ser proclamados los nuevos miembros del Consejo» (negrilla en el original) (págs. 5-6). Sin embargo, el Tribunal a quo entiende que «se da en este supuesto las circunstancias que conllevan a la continuidad del funcionamiento del Consejo, En primer lugar al atender a las funciones que tienen encomendadas ha de estimarse el lógico rechazo a su interrupción, rechazo que viene a producirse en órganos similares» (FD Cuarto), posición que rebate la parte recurrente «porque cuando se convocan el Pleno del Consejo -y antes la Comisión Permanente- el mandato de cuatro años estaba ampliamente rebasado, convocadas y celebradas unas nuevas elecciones y proclamados los nuevos componentes del órgano colegiado. Esto supone que los anteriores componentes por todas las citadas razones no tenían ya esa condición y por ello no podían ejercer ninguna de las funciones que tienen quienes ostentan la condición del vocal del Consejo de la Guardia Civil en plenitud», tal y como «se deprende de una interpretación derivada de las normas jurídicas específicas que regulan tanto el funcionamiento del Consejo de la Guardia Civil como el marco normativo electoral» (págs. 6-7).

Y en el quinto motivo, último de los admitidos a trámite, la recurrente defiende que se han vulnerado «las siguientes normas del ordenamiento jurídico que resultan aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate: Artículos 38 , 44.1 , 53 , 54 , 56 y 57, todos de la Ley Orgánica 11/2.007, de 22 de octubre , reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil, en relación con los artículos 9, apartado 1, letra a ), artículo 10 , artículo 17 y artículo 19, todos del Reglamento de organización y funcionamiento interno del Consejo de la Guardia Civil, aprobado por Real Decreto 751/2.010, de 4 de junio y por infracción del artículo 22 de la Constitución Española », en relación con las Disposiciones adicional única y transitoria segunda de la orden ministerial recurrida, al «no tener en consideración la representatividad de cada asociación profesional en el Pleno del Consejo de la Guardia Civil, para establecer el número de representantes tanto en la Comisión Permanente de Destinos como en el Grupo de Estudios al que se refieren las Disposiciones adicional única y transitoria segunda», por lo que -se afirma- «ambas normas son nulas de pleno derecho, porque se alejan del citado criterio de representatividad y conculcan aspectos esenciales ligados al derecho de asociación profesional, con anclaje constitucional en el artículo 22 de la Norma Suprema» (págs. 16-17).

Finalmente solicita a este Alto Tribunal que «dicte en su día sentencia, por la que estimando los motivos del presente recurso case la sentencia recurrida y resuelva de conformidad con la súplica del escrito de demanda».

Conferido traslado de la interposición del recurso a la parte recurrida, el abogado del Estado presenta, el día 24 de octubre de 2016, escrito de oposición en el que respecto del primer motivo de casación sostiene que «no debe prosperar pues es obvio que el informe previo y preceptivo del CGG a la promulgación de dicha norma sí se emitió, como así aprecia la Sala a quo, aunque se haya emitido en sesión del citado órgano colegiado celebrada en fecha en que los vocales en representación de los miembros de la Guardia Civil llevaban más de cuatro años de mandato y después de celebradas las elecciones el 23 de mayo de 2013, y por tanto, con continuación en el ejercicio de sus funciones más allá del periodo de mandato» (pág. 3 del escrito de oposición). En cuanto al quinto motivo del recurso formulado de contrario, también considera que «no debe prosperar porque la sentencia recurrida no incurre en las infracciones denunciadas», teniendo en cuenta que «se trata de órganos internos con funciones de estudio, no ejecutivas, por lo que el principio adecuado es el de igualdad de las distintas asociaciones profesionales representados en el CGC, pues objetivamente no es razonable aplicar el criterio de representatividad para determinar el número de miembros de cada asociación en unos órganos de mero estudio ajenos al CGC» (pág. 5), posición que sustenta con las sentencias de este Tribunal de 16 de junio de 2010 (rec. núm. 20/2008 ) y del Tribunal Constitucional 147/2001 , de 27 de junio. Por último, suplica a la sala «dicte resolución desestimándolo, por ser conforme a Derecho la resolución judicial impugnada, con condena en costas a la recurrente».

Evacuados los trámites, se declararon conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo del recurso el día 13 de marzo de 2018, fecha en que tuvo lugar dicho acto.

Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 15 de abril de 2015, desestimatoria del recurso núm. 267/2013 formulado frente a la Orden INT/1176/2013, de 25 de junio, por la que se establecen las normas específicas para la clasificación y provisión de destinos en el Cuerpo de la Guardia Civil.

En el motivo primero del recurso de casación, al amparo del art. 88.1.d) de la LJCA , denuncia que la sentencia de instancia infringe «las siguientes normas del ordenamiento jurídico que resultan aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate: Artículos 38 , 44.1 , 53 , 54 , 56 y 57, todos de la Ley Orgánica 11/2.007, de 22 de octubre , reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil, en relación con los artículos 9, apartado 1, letra a ), artículo 10 , artículo 17 y artículo 19, todos del Reglamento de organización y funcionamiento interno del Consejo de la Guardia Civil, aprobado por Real Decreto 751/2.010, de 4 de junio y por infracción del artículo 22 de la Constitución Española , en relación con el artículo 24 de la Ley 50/1.997, de 27 de noviembre, del Gobierno , en consonancia con lo dispuesto en el artículo 62, apartado 1, letra e) de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común» (págs. 4-5 del escrito de interposición).

Alega la recurrente que la sentencia vulnera las citadas normas, al desestimar su impugnación contra la Orden INT/1176/2013, de 25 de junio, por la que se establecen las normas específicas para la clasificación y provisión de destinos en el Cuerpo de la Guardia Civil. Sostuvo la recurrente, en este punto, que dicha norma no ha sido elaborada con respeto al procedimiento legalmente establecido, singularmente en relación con la elaboración y emisión de informes previos y preceptivos por parte de las asociaciones profesionales representativas de miembros de la Guardia Civil y por el órgano colegiado Consejo de la Guardia Civil, porque la reunión en la que se aprobó la norma recurrida estuvo constituida por quienes tenían su mandato caducado y, por ello, entiende que no podían ejercer como legítimos miembros del citado órgano colegiado, ya que había transcurrido el plazo máximo de duración de su mandato y, además, se había producido un proceso electoral, y habían sido proclamados los nuevos miembros del Consejo.

La sentencia de instancia analiza debidamente la cuestión. En primer lugar, destaca que declara como hecho probado que:

[...] el Consejo emitió su informe en la reunión de 29 de mayo de 2013, que fue precedida de la reunión de la Comisión Permanente de Normativa y del Estatuto Profesional de 27 de mayo de 2013, y que el día 23 de mayo se habían celebrado elecciones para la designación de los vocales en representación de los miembros de la Guardia Civil, de modo que se producen en un periodo en que no se había producido la constitución del nuevo Consejo

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En la fecha en que se emitió el informe por el Consejo General de la Guardia Civil aún no se había constituido el nuevo Consejo resultante de aquel proceso electoral, que se había celebrado cinco días antes. La sentencia de instancia expone razonadamente que, en tales circunstancias, es de evidente aplicación la regla de que en tanto no se constituya el nuevo órgano no cesa el anterior. Y así lo prevé expresamente el art. 25 del Real Decreto 1963/2008 , por el que se desarrolla el régimen electoral del Consejo General de la Guardia Civil, norma que, contrariamente a lo que sin ningún desarrollo argumental sostiene la recurrente, no ha sido derogada expresa ni tácitamente por el Real Decreto 751/2010, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento interno de la Guardia Civil. Dispone el art. 25 del RD 1963/2008 lo siguiente:

El Consejo de la Guardia Civil deberá constituirse formalmente dentro de los quince días siguientes a la proclamación de electos referida en el artículo 24.2, cesando en dicho momento el Consejos saliente

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Por tanto, los miembros del Consejo que emitieron el informe estaban en pleno ejercicio de sus funciones. Procede rechazar el motivo de casación.

El segundo motivo de casación admitido, quinto del recurso, se construye bajo el art. 88.1.d) de la LJCA , denunciado que la sentencia recurrida ha vulnerado «las siguientes normas del ordenamiento jurídico que resultan aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate: Artículos 38 , 44.1 , 53 , 54 , 56 y 57, todos de la Ley Orgánica 11/2.007, de 22 de octubre , reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil, en relación con los artículos 9, apartado 1, letra a ), artículo 10 , artículo 17 y artículo 19, todos del Reglamento de organización y funcionamiento interno del Consejo de la Guardia Civil, aprobado por Real Decreto 751/2.010, de 4 de junio y por infracción del artículo 22 de la Constitución Española », en relación con las Disposiciones adicional única y transitoria segunda de la orden ministerial recurrida, al «no tener en consideración la representatividad de cada asociación profesional en el Pleno del Consejo de la Guardia Civil, para establecer el número de representantes tanto en la Comisión Permanente de Destinos como en el Grupo de Estudios al que se refieren las Disposiciones adicional única y transitoria segunda».

Pues bien, así expuesto, el motivo ha de ser rechazado. En primer lugar, conviene señalar que el largo listado de preceptos que considera infringidos, no se corresponde con el desarrollo del motivo, incumpliendo la obligación de razonar adecuadamente las infracciones jurídicas que se imputan a la sentencia, tal y como hemos declarado reiteradamente, por todas en nuestra sentencia de 28 de junio de 2011 (rec. cas. núm. 290/2010 ).

En el presente motivo la parte recurrente se limita a citar en su encabezamiento, tal como dice el representante de la Administración, una multiplicidad de normas jurídicas de la más diversa naturaleza, como son el art. 22 de la Constitución española , seis preceptos de la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil, así como cuatro del Real Decreto 751/2010, por el que se regula el Reglamento de Organización y Funcionamiento interno del Consejo de la Guardia Civil. Pero en las alegaciones contenidas en su escrito nada se razona sobre el cómo y en qué manera la Sentencia de instancia ha infringido tales preceptos, y la mayoría de ellos ni tan siquiera mencionados en el desarrollo del motivo, toda vez que no se realiza un análisis de en qué forma la sentencia infringe dichos preceptos, con claro olvido de la exigencia establecida en el artículo 92.1 de la Ley Jurisdiccional y con una técnica impugnatoria impropia de un recurso extraordinario como el de casación.

En consecuencia, planteado el motivo en esos términos, es clara su carencia manifiesta de fundamento, pues la finalidad de éste recurso extraordinario es depurar la sentencia recaída en función de las infracciones jurídicas en que haya podido incurrir y que hayan sido objeto de denuncia en el marco que establece el artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción . Por ello, el recurso así formulado impide que la Sala tenga un conocimiento preciso de cuáles son las normas jurídicas que en cada caso se consideran infringidas y por tanto pueda llevar a cabo la función que se le atribuye a través del recurso de casación, pues no resulta admisible el recurso de casación en el que el recurrente se limita a manifestar su disentimiento frente a la sentencia recurrida, sin razonar adecuadamente las infracciones jurídicas de que adolece, a su juicio, la resolución judicial impugnada. Lo contrario constituye una desnaturalización del recurso de casación y supondría convertir la casación en una nueva instancia o, lo que sería igual, confundir este recurso extraordinario con un recurso ordinario de apelación.

El único argumento de la recurrente, que es el pretendido, insiste en desconocer la razón en que la sentencia de instancia ha fundado su decisión, que no es otra que «[...] se trata de organismos creados por la propia Orden impugnada [...]», y, por tanto, carece de todo fundamento legal la traslación que la parte pretende hacer del régimen de composición del Consejo de la Guardia Civil (en adelante, CGC). Los argumentos del recurso de casación, con apoyo en un dictamen del Consejo de Estado sobre el Real Decreto 751/2010, de 17 de junio, que no es la norma impugnada y que, por tanto, para nada resultan de aplicación, no desvirtúan los acertados razonamientos de la sentencia de instancia. Esta conclusión además es la que se corresponde con la naturaleza de los órganos en cuestión, puesto que se trata de órganos internos con funciones de estudio, no ejecutivas, y a esta finalidad resulta por completo adecuado el principio de igualdad de las distintas asociaciones profesionales representados en el CGC, mediante la participación de un representante de cada asociación profesional con representación en el citado CGC, pues objetivamente no es razonable aplicar el criterio de representatividad para determinar el número de miembros de cada asociación en unos órganos de mero estudio que no dependen de CGC. Por lo tanto, no se ha infringido el derecho de asociación garantizado en art. 22 de la CE , ni el resto de normas que sin mayor desarrollo cita la recurrente.

En consecuencia, el motivo ha de ser rechazado y con ello el recurso de casación.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 139.2 de la LJCA , tras la reforma por Ley 37/2011, atendida la fecha de interposición del recurso, se hace imposición de costas a la Asociación Unificada de Guardias Civiles, cuyo importe, por todos los conceptos, no puede superar la cantidad de tres mil euros.