STS 489/2018, 21 de Marzo de 2018
| Ponente | OCTAVIO JUAN HERRERO PINA |
| ECLI | ES:TS:2018:1104 |
| Número de Recurso | 2903/2016 |
| Procedimiento | Recurso de casación |
| Número de Resolución | 489/2018 |
| Fecha de Resolución | 21 de Marzo de 2018 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
T R I B U N A L S U P R E M O
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Quinta
Sentencia núm. 489/2018
Fecha de sentencia: 21/03/2018
Tipo de procedimiento: RECURSO CASACION
Número del procedimiento: 2903/2016
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 20/03/2018
Ponente: Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina
Procedencia: T.S.J.ANDALUCIA CON/AD SEC.4
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo
Transcrito por: MSP
Nota:
RECURSO CASACION núm.: 2903/2016
Ponente: Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Quinta
Sentencia núm. 489/2018
Excmos. Sres.
D. Jose Manuel Sieira Miguez, presidente
D. Rafael Fernandez Valverde
D. Octavio Juan Herrero Pina
D. Juan Carlos Trillo Alonso
D. Wenceslao Francisco Olea Godoy
D. Jose Juan Suay Rincon
D. César Tolosa Tribiño
En Madrid, a 21 de marzo de 2018.
Esta Sala ha visto el recurso de casación n.º 2903/2016, interpuesto por D.ª Florinda , representada por el procurador D. Isidro Orquín Cedenilla y defendida por el letrado D. Juan Antonio Ruiz García, contra la sentencia de 5 de julio de 2016, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso n.º 568/2013 , en el que se impugna la resolución de 8 de agosto de 2013 de la Consejería de Agricultura, Pesca y Medio Ambiente de la Junta de Andalucía, por la que se desestima la reversión del lote 33 de la FINCA000 , zona regable Genil-Cabra. Ha sido parte recurrida la Junta de Andalucía, representada por el letrado de sus servicios jurídicos D. Antonio Carrero Palomo.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina.
La sentencia de 5 de julio de 2016, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso n.º 568/2013 , contiene el siguiente fallo:
Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso formulados contra la resolución que se dice en el antecedente primero de esta sentencia, sin costas.
Una vez notificada la citada sentencia, se presentó escrito por la representación procesal de D.ª Florinda manifestando su intención de interponer recurso de casación, que se tuvo por preparado en la instancia por resolución de 1 de septiembre de 2016, con emplazamiento de las partes ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.
En el escrito de interposición se invoca un único motivo de casación, al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción , solicitando se case y anule la sentencia recurrida y se estime íntegramente el recurso contencioso-administrativo formulado, reconociendo el derecho de la parte en la forma expuesta en el escrito de demanda.
Admitido a trámite el recurso se dio traslado a la parte recurrida para que formalizara escrito de oposición, solicitándose por la Junta de Andalucía su desestimación, por las razones que son de ver en el mismo.
Conclusas las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, a cuyo efecto se señaló el día 20 de marzo de 2018, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
La sentencia de instancia refiere los hechos de los que trae causa el recurso en los siguientes términos:
1. Dña. Florinda era titular de la FINCA000 , situada en el término municipal de Santaella, incluida en la zona regable de Genil Cabra, con una superficie de 33,0825 Has, que fueron expropiadas en 1980 por el Instituto para la Reforma y Desarrollo Agrario, por el Decreto 46271974, de 29 de enero, por el que se declara de interés nacional la transformación en regadío de la zona regable Genil Cabra, el cual declara de interés nacional la puesta en riego y la redistribución de la propiedad rústica de la zona regable citada en las provincias de Córdoba y Sevilla.
2. Por Decreto 3100/1975, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Plan General de transformación de la zona regable Genil-Cabra el Consejo de Ministro aprobada el mencionado plan redactado por el IRYDA.
Dicho Plan establecía que las obras de interés general y de interés común necesarias para la puesta en riego y transformación de la zona, serán objeto del correspondiente plan coordinado de obras, el cual ha de ser aprobado por Orden Ministerial de la Presidencia del Gobierno.
3.Con fecha 26 de febrero de 1969, se aprobó el Proyecto de Calificación de tierras, por resolución de la Presidencia del IRYDA de 26 de febrero de 1979, en el que se incluyen las parcelas que son objeto de este recurso (Parcelas catastrales NUM000 , NUM001 y NUM002 , de la finca NUM003 .).
4. Con fecha 2 de octubre de 1980 se notifica por el IRYDA acuerdo de expropiación de fecha 12 de septiembre de 1980, por el que se iniciaban los expedientes de adquisición forzosa de 33,0825 has. de la FINCA000 , en el término municipal de Santaella, entre las que se encontraban las Parcelas catastrales NUM000 , NUM001 y NUM002 , de la finca NUM003 .
5. Con fecha 16 de junio de 1987 se aprueba, mediante Orden de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía, el plan coordinado de obras, segunda fase, de la zona regable Genil-Cabra. En dicho plan se incluía, en el anexo único, un cronograma para la realización de las diferentes fases de su ejecución, señalándose un plazo para su realización de 28 trimestres desde su aprobación.
6. Con fecha 7 de junio de 2012 la parte actora presentó escrito a la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía, en la que se solicitaba la reversión de las parcelas expropiadas provenientes de la finca NUM003 , y agrupadas a efectos de expropiación en el lote 33, que no hubieran sido puestas en riego por no haberse cumplido la finalidad de la expropiación. (Concretamente las Parcelas catastrales NUM000 , NUM001 y NUM002 , de la finca NUM003 .).
7. Por resolución de 8 de agosto de 2013, de la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía se desestima la solicitud de reversión, objeto del presente recurso.
Fundada la demanda de reversión en las mismas razones ya expuestas en vía administrativa, con apoyo en el art. 54 de la LEF , la Sala de instancia, tras señalar que la causa expropiandi no se satisface con la redistribución de las tierras sino que requiere su puesta en regadío, considera que «a la vista de la documentación obrante en el expediente administrativo, de lo que se trata es de un retraso en la ejecución, pero no solo no consta que la puesta en regadío de los terrenos expropiados vaya a tener lugar en un futuro, es decir que se trata de una ejecución progresiva, sino que consta precisamente que nos encontramos ante tal ejecución progresiva. Esto es, no existe abandono de la ejecución de la obra que motiva la expropiación, por lo que no podemos entender que nos encontremos ante ninguno de los supuestos previstos en el art. 54.2 de la LEF », que examina seguidamente, para concluir en la desestimación del recurso.
No conforme con ello, la representación procesal de la interesada interpone este recurso de casación, en cuyo único motivo, formulado al amparo del art. 88.1.d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , denuncia la infracción del art. 54.3.b) de la LEF , alegando que la sentencia reconoce que no se ha cumplido el fin de la expropiación y que, no obstante, considera que no es relevante y que dado que la Administración no ha expresado su voluntad de desistir de la obra, no se ha dado ninguno de los supuestos previstos en el art. 54 de la LEF . Frente a dicho planteamiento, la recurrente entiende que se infringe la normativa de aplicación y la jurisprudencia, considerando relevante el tiempo transcurrido a efectos de determinar la oportunidad de ejercer el derecho de reversión, señalando el tiempo transcurrido sin que las parcelas en cuestión hayan sido puestas en riego, a pesar de que en el plan coordinado de obras, aprobado con fecha 26 de septiembre de 1986, se establecía un plazo de realización de 28 trimestres, con la consecuencia natural de que el expropiado se vea legitimado para ejercer su derecho a la reversión. Añade que, para el caso de que se considere que la realización de determinadas obras permite afirmar el cumplimiento parcial de la finalidad expropiatoria, tampoco puede negarse la procedencia de la reversión, pues según la jurisprudencia, no basta con apreciar que la Administración tenga el propósito de terminar las obras en el futuro sino que la decisión debe basarse en hechos concretos. Concluye que la no realización real, efectiva y total de las obras sobre las parcelas cuya reversión se solicita, tiene como consecuencia el reconocimiento del derecho a la reversión pretendida.
Se opone al motivo de casación la Junta de Andalucía alegando que en realidad se plantea una cuestión de prueba, en cuanto la Sala de instancia, valorada la prueba practicada, concluye que no existe una abandono de la ejecución de la obra y que estamos ante una ejecución progresiva no ante un incumplimiento, señalando la parte que se trata de una obra de gran magnitud, que se viene realizando por fases, que de 37.000 has de superficie regable declarada de interés nacional se han puesto en riego 23.000 has.
El derecho de reversión, regulado en los arts. 54 y 55 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954, así como los artículos 63 y siguientes de su Reglamento de 26 de abril de 1957 , como señala la sentencia de 4 de noviembre de 2005 , se considera como un efecto especial producido por el juego de la causa de la expropiación pudiendo ser caracterizado como la consecuencia de una "invalidez sobrevenida" a la expropiación por la desaparición del elemento esencial de la causa que la motiva, bien por no establecerse el servicio o ejecutarse la obra que motivó la expropiación, así como, también, si hubiera alguna parte sobrante de los bienes expropiados o desapareciese la afectación, pudiendo en tales casos, el primitivo dueño o sus causahabientes, recobrar la totalidad o la parte sobrante de lo expropiado, abonando a la Administración su justo precio, según se señala en el art. 54 de la Ley Expropiatoria , siendo la desaparición del elemento esencial de la causa, la razón determinante que hace que surja el derecho de reversión.
El art. 54 de la LEF , después de la modificación introducida por la disposición adicional quinta de la Ley 38/99 , establece, en lo que aquí interesa:
1. En el caso de no ejecutarse la obra o no establecerse el servicio que motivó la expropiación, así como si hubiera alguna parte sobrante de los bienes expropiados, o desapareciese la afectación, el primitivo dueño o sus causahabientes podrán recobrar la totalidad o la parte sobrante de lo expropiado, mediante el abono a quien fuera su titular de la indemnización que se determina en el artículo siguiente.
2. No habrá derecho de reversión, sin embargo, en los casos siguientes:
a) Cuando simultáneamente a la desafectación del fin que justificó la expropiación se acuerde justificadamente una nueva afectación a otro fin que haya sido declarado de utilidad pública o interés social. En este supuesto la Administración dará publicidad a la sustitución, pudiendo el primitivo dueño o sus causahabientes alegar cuanto estimen oportuno en defensa de su derecho a la reversión, si consideran que no concurren los requisitos exigidos por la ley, así como solicitar la actualización del justiprecio si no se hubiera ejecutado la obra o establecido el servicio inicialmente previstos.
b) Cuando la afectación al fin que justificó la expropiación o a otro declarado de utilidad pública o interés social se prolongue durante diez años desde la terminación de la obra o el establecimiento del servicio.
3. Cuando de acuerdo con lo establecido en los apartados anteriores de este artículo proceda la reversión, el plazo para que el dueño primitivo o sus causahabientes puedan solicitarla será el de tres meses, a contar desde la fecha en que la Administración hubiera notificado el exceso de expropiación, la desafectación del bien o derecho expropiados o su propósito de no ejecutar la obra o de no implantar el servicio.
En defecto de esta notificación, el derecho de reversión podrá ejercitarse por el expropiado y sus causahabientes en los casos y con las condiciones siguientes:
a) Cuando se hubiera producido un exceso de expropiación o la desafectación del bien o derecho expropiados y no hubieran transcurrido veinte años desde la toma de posesión de aquéllos.
b) Cuando hubieran transcurrido cinco años desde la toma de posesión del bien o derecho expropiados sin iniciarse la ejecución de la obra o la implantación del servicio.
c) Cuando la ejecución de la obra o las actuaciones para el establecimiento del servicio estuvieran suspendidas más de dos años por causas imputables a la Administración o al beneficiario de la expropiación sin que se produjera por parte de éstos ningún acto expreso para su reanudación.
La parte, invoca en este proceso la concurrencia del supuesto de reversión revisto en el número 1, en relación con el 3. b), de falta de ejecución de la obra o establecimiento del servicio que motivó la expropiación, que como se desprende de dichos preceptos supone que la realización de las obras o el establecimiento del servicio no se haya iniciado antes de transcurrir cinco años desde la toma de posesión del bien expropiado. Extendiéndose este supuesto de reversión al caso de que, iniciadas la obras en el plazo antes señalado, se produjera su suspensión por más de dos años, por causas imputables a la Administración, sin acto expreso para su reanudación.
Pues bien, la parte no invoca en este motivo de casación ninguna de estas circunstancias, por el contrario, reconoce que la puesta en riego de los terrenos expropiados incluidos en el lote 33, que constituye la causa expropiandi, se ha llevado a cabo sobre 7,3376 Has., quedando pendientes de transformar 7,1129 Has., y en ningún momento se ha planteado el supuesto de suspensión de las obras, por lo que, como ya indicó la Sala de instancia, no concurre el supuesto de reversión invocado.
La recurrente pretende equiparar a este supuesto el retraso o la falta de ejecución de las obras de puesta en riego en una parte de las previstas, respecto de las concretas parcelas que en su día le fueron expropiadas, entendiendo que esa situación equivale a un incumplimiento de la causa expropiandi, como ha señalado esta Sala en los casos resueltos por las sentencias que cita, sin embargo, ese planteamiento no puede prosperar, pues, aparte de que el art. 54 LEF no prevé el supuesto de reversión por inejecución parcial, en todos esos casos citados, la inactividad de la Administración en cuanto a la realización de la causa expropiandi , bien porque la actuación de la Administración no se llevó a cabo sobre la verdadera razón de la expropiación (puesta en riego), bien porque la actividad de ejecución de la obra no se inició o, en su caso, porque iniciada no continuó hasta su terminación, la Sala apreció la existencia de un abandono e inejecución de la obra o establecimiento del servicio que motivó la expropiación, circunstancia que no ha sucedido en este caso en el que, como indica la representación de la Junta de Andalucía, la Sala de instancia, valorado las pruebas de las que dispuso al efecto, entendió que no se produjo un abandono de la ejecución de la obra y que no estamos ante un incumplimiento sino ante una ejecución progresiva de la obra, apreciación fáctica que ha de mantenerse y cuya consecuencia jurídica correcta es la declaración del Tribunal a quo sobre la falta de concurrencia del supuesto de reversión invocado.
Frente a ello no puede prosperar el planteamiento de este recurso, pues, de una parte, la recurrente ni siquiera ha invocado un motivo de casación en el que se cuestione, fundadamente y por alguna de las vías que la jurisprudencia establece, la valoración de la prueba efectuada por la Sala de instancia y, por otro lado, la conclusión a que se llega en la sentencia recurrida resulta congruente con la jurisprudencia de esta Sala, elaborada en relación con supuestos de expropiación para la realización de proyectos de gran amplitud, generalmente urbanísticos, según la cual, «la determinación de si se ha producido o no el cambio de destino o de la inejecución determinante de la reversión no puede efectuarse desde la perspectiva de la finca aislada, sino contemplada en relación con la finalidad urbanística conjunta y dentro de las tareas de ejecución» ( Ss. 1-6-1991 , 27-4-2000 , 28-10- 2000 , 30-9-2002 ). Señalando la sentencia de 28 de octubre de 2005 que : «Esta Sala tiene ya reiteradamente declarado que, en presencia de una unidad de actuación urbanística, ante la ordenación y urbanización de todo un sector el derecho de reversión de los propietarios afectados ha de ser considerado en relación con el programa establecido y los fines en él previstos; no puede ser contemplado de manera aislada ... pero la determinación de si se ha producido o no la inejecución determinante de la reversión no puede efectuarse desde la perspectiva de la finca aislada, sino contemplada dentro de las tareas de ejecución llevadas a cabo en el Polígono o Unidad de actuación.
Esta doctrina ha sido sentada en nuestras Sentencias de 25 de marzo de 1998, recurso de casación número 6840/1993 , 27 de enero de 1998, recurso de casación número 5304/1993 , 24 de septiembre de 1997, recurso de apelación número 12894/1991 , 16 de mayo de 1997, recurso de apelación número 5937/1992 , 26 de marzo de 1996, recurso número 4984/1996 , 26 de marzo de 1996, recurso número 4966/1992 , 26 de marzo de 1996, recurso número 3988/1992 , 26 de marzo de 1996 , entre otras.»
Doctrina que ha de entenderse de aplicación a un supuesto como el presente en el que, según se recoge en las actuaciones, se trata de las obras de puesta en riego de la Zona Regable Genil-Cabra, que afecta de ocho términos municipales de dos provincias, que se vienen realizando por fases y sectores y que ya se han transformado en regadío 23.000 Has. de las 37.000 afectadas, de manera que no puede hablarse de inejecución de la obra por referencia a las concretas parcelas de la recurrente, cuando la puesta en riego se ha realizado en una parte considerable y no se justifica actitud alguna de la Administración que revele la intención o voluntad de abandonar la realización del proyecto, antes al contrario, la Sala de instancia da por acreditada la voluntad de continuar desarrollando el proyecto.
Por todo ello el motivo debe ser desestimado.
La desestimación del motivo de casación invocado lleva a declarar no haber lugar al recurso, con imposición legal de las costas causadas a la parte recurrente, que la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el art. 139 de la LRJCA y teniendo en cuenta la entidad del recurso y la dificultad del mismo, señala en 4.000 euros, más IVA, la cifra máxima, por todos los conceptos, a reclamar por la parte recurrida.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
Declarar no haber lugar al recurso de casación n.º 2903/2016, interpuesto por la representación procesal de D.ª Florinda contra la sentencia de 5 de julio de 2016, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso n.º 568/2013 , que queda firme; con imposición de las costas en los términos establecidos en el último fundamento de derecho.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
Jose Manuel Sieira Miguez Rafael Fernandez Valverde Octavio Juan Herrero Pina
Juan Carlos Trillo Alonso Wenceslao Francisco Olea Godoy Jose Juan Suay Rincon
César Tolosa Tribiño
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Octavio Juan Herrero Pina, estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.
-
Alcance de la afectación y desafectación del dominio público y sus efectos sobre el derecho de reversión
...la STS de 21 de noviembre de 2005 (RJ 2006/1660, rec. núm. 6048/2002) 51 en relación con la 47 Por ejemplo, pueden citarse la STS de 21 de marzo de 2018 (RJ 2018\1377; rec. núm. 2903/2016) o la STSJ de Madrid de 21 de diciembre de 2021 (JUR 2022\59081; rec. núm. 305/2021). 48 Vid. , en este......