STS 478/2018, 21 de Marzo de 2018
| Ponente | CESAR TOLOSA TRIBIÑO |
| ECLI | ES:TS:2018:1086 |
| Número de Recurso | 184/2017 |
| Procedimiento | Contencioso |
| Número de Resolución | 478/2018 |
| Fecha de Resolución | 21 de Marzo de 2018 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
T R I B U N A L S U P R E M O
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Quinta
Sentencia núm. 478/2018
Fecha de sentencia: 21/03/2018
Tipo de procedimiento: REC.ORDINARIO(c/a)
Número del procedimiento: 184/2017
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 21/03/2018
Ponente: Excmo. Sr. D. Cesar Tolosa Tribiño
Procedencia: MINISTERIO DE HACIENDA
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo
Transcrito por:
Nota:
REC.ORDINARIO(c/a) núm.: 184/2017
Ponente: Excmo. Sr. D. Cesar Tolosa Tribiño
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Quinta
Sentencia núm. 478/2018
Excmos. Sres.
D. Jose Manuel Sieira Miguez, presidente
D. Rafael Fernandez Valverde
D. Octavio Juan Herrero Pina
D. Juan Carlos Trillo Alonso
D. Wenceslao Francisco Olea Godoy
D. Jose Juan Suay Rincon
D. Cesar Tolosa Tribiño
En Madrid, a 21 de marzo de 2018.
Esta Sala ha visto el presente recurso contencioso-administrativo número 184/2017, formulado por la Procuradora Dña. María del Pilar Tello Sánchez, en nombre y representación de Dña. Pilar , D. Carlos Antonio , D. Pedro Miguel , D. Arturo , D. Cirilo , D. Eutimio y D. Horacio , bajo la dirección letrada de Dña. Aurora María de la Torre Santano, contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 23 de diciembre de 2016, desestimatorio de la reclamación de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado legislador, formulada con sustento en la Sentencia del Tribunal Constitucional 30/2011, de 16 de marzo de 2011 , por la que se declara la inconstitucionalidad y nulidad del artículo 51 de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de Reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía ; habiendo sido parte recurrida la Administración General del Estado (Ministerio de Hacienda y Función Pública), debidamente representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Cesar Tolosa Tribiño.
La representación procesal de los empleados públicos que ostentan la condición de personal laboral adscritos a la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, Dña. Pilar , D. Carlos Antonio , D. Pedro Miguel , D. Arturo , D. Cirilo , D. Eutimio y D. Horacio presentó, ante esta Sala tercera del Tribunal Supremo, escrito iniciador de recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 23 de diciembre de 2016, desestimatorio de la reclamación de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado legislador, formulada con sustento en la Sentencia del Tribunal Constitucional 30/2011, de 16 de marzo de 2011 , por la que se declara la inconstitucionalidad y nulidad del artículo 51 de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de Reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía .
Admitido a trámite el recurso, tras recibir el expediente administrativo, se concedió plazo para deducir demanda.
Los recurrentes presentaron el correspondiente escrito en el que, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que estimaban oportunos, solicitaban a la Sala, además del recibimiento a prueba del pleito, se «declare la responsabilidad patrimonial del Estado legislador, indemnizando a mis representados con las cantidades contenidas en hecho octavo del presente escrito con los intereses legales que procedan y condenando en costas a la Administración demandada. [...]»
Consideran que
se han visto efectivamente perjudicados en sus derechos debido a la promulgación de la normativa estatal que se desglosa a continuación:
- Mediante RD 1666/2008, de 17 de octubre, publicado en el BOE nº 266, del 4 de noviembre de 1.998, se dispuso el traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de Andalucía, en materia de recursos y aprovechamientos hidráulicos correspondientes a las aguas de la cuenca del Guadalquivir que discurren íntegramente por el territorio de la Comunidad Autónoma.
En el apartado F) del Anexo de la Resolución, constaba el traspaso del personal adscrito a los servicios transferidos en las condiciones que figura en su expediente personal con efectividad el traspaso desde el 1 de enero de 2.009. [...]
La integración del personal procedente de la reversión de competencias se realizó sin la previa o simultánea aprobación de la Relación de Puestos de Trabajo que contempla la referida integración del personal. [...]
Finalmente, se aprobó la Relación de Puestos de Trabajo en fecha 28 de diciembre de 2.012, incluyéndose un complemento específico para los empleados públicos afectados por la reversión de competencias que se corresponde a las funciones desarrolladas en la CHG y con los mismos criterios establecidos para los empleados públicos que no fueron originariamente transferidos, con efectos económicos desde el 1 de enero de 2.013, manteniéndose hasta dicha fecha las retribuciones que venían percibiendo, según la Disposición Adicional Vigésima Séptima de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2.013.
Con fecha 10 de febrero de 2.016 se ha dictado la Sentencia 32/16 por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº1 de Sevilla dimanante de Autos de Procedimiento Abreviado nº 195/2014 promovidos por empleados públicos de la C.H.G. contra dicha Administración por los hechos relatados con anterioridad.
Esta sentencia es estimada en su totalidad y la Abogacía del Estado no la ha recurrido, lo cual supone, además de la firmeza, la aceptación íntegra del fallo por el Estado.
El resarcimiento del perjuicio causado por el poder legislativo implica el reconocimiento de que ha existido un perjuicio individualizado, concreto y claramente identificable.
La Administración del Estado recurrida solicitaba en su escrito de contestación que, en relación al recurso formulado de contrario <<lo inadmita, o, en su defecto, lo desestime>>, porque considera que la acción ejercitada ha prescrito, no existe daño antijurídico, e indica que la actora <<no señala hechos objeto de la prueba ...>>.
Fijada la cuantía del procedimiento, el diecinueve de julio de dos mil diecisiete se dictó Auto acordando <<recibir el presente recurso a prueba y declarar pertinente la documental propuesta por la recurrente>>.
Practicada con el resultado obrante en autos y, concedido trámite de conclusiones, se formularon éstas, insistiendo en lo expresado en los escritos de demanda y contestación efectuadas en su momento procesal; Tramitado el asunto, se fijó para su deliberación, votación y fallo, el veintiuno de marzo de dos mil dieciocho, fecha en la que se celebró con observancia de las formalidades legales esenciales.
Es objeto del presente recurso el acuerdo del Consejo de Ministros de 23 de diciembre de 2016, desestimatorio de la reclamación de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado legislador, formulada con sustento en la Sentencia del Tribunal Constitucional 30/2011, de 16 de marzo de 2011 , por la que se declara la inconstitucionalidad y nulidad del artículo 51 de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de Reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía .
La resolución recurrida acordó inadmitir y en todo caso desestimar la reclamación.
En lo referente al plazo para deducir la reclamación se razona que
la primera cuestión que ha de examinarse estriba en determinar si la reclamación ha sido deducida o no dentro del plazo establecido por el artículo 142.5 de la LRJAP -PAC, de conformidad con el cual «el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo» (del hecho o acto motivador de la indemnización).
La jurisprudencia ha consagrado la doctrina de que este plazo anual ha de computarse desde el momento en que pudo ejercitarse la acción. En este sentido se pronuncian las sentencias del Tribunal Supremo de 19 de febrero de 1973 , 20 de junio de 1976 , 29 de abril de 1977 , 11 de octubre de 1982 y 22 de noviembre de 1985 , entre otras muchas.
En el presente caso, como ya se ha expuesto, el fundamento de la reclamación por responsabilidad patrimonial del Estado legislador lo constituye lo dispuesto en la Disposición adicional vigésima séptima de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2013, tal como manifiestan implícitamente los propios interesados, al señalar en su reclamación que «es evidente que la disposición adicional vigésimo séptima ha producido efectos económicos», al no aplicar, con criterios de igualdad, la normativa dictada en aplicación de la declaración de inconstitucionalidad del artículo 51 de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo , de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía.
En consecuencia, hay que considerar que el término inicial o díes a quo del cómputo del plazo de prescripción de la presente acción de responsabilidad patrimonial comienza el 1 de enero de 2013, fecha en que entró en vigor la citada la Ley 17/2012, de 27 de diciembre y que, asimismo, es la fecha de efectos de la Resolución de la CECIR, de 28 de diciembre de 2012, por la que se aprobaba la RPT en cuestión, en la medida en que es en dicha fecha en la que se podría haber puesto de manifiesto un eventual efecto lesivo en su aplicación -con el consiguiente conocimiento pleno de los elementos que integran la pretensión indemnizatoria y por consiguiente. hacen posible el ejercicio de la acción-, lo que determina, necesariamente, la extemporaneidad de la reclamación formulada, habida cuenta de que la misma ha sido formulada el 22 de junio de 2016, esto es, transcurridos más de tres años
.
En cuanto al fondo del asunto se señala que «Aun cuando la inadmisibilidad de la reclamación formulada, en atención a su ejercicio fuera del plazo de prescripción legalmente establecido y lo señalado en el fundamento jurídico tercero, eximiría de realizar cualquier consideración respecto a la cuestión de fondo suscitada, con carácter dialéctico, cabe añadir que existen otras razones atinentes a la misma que impondrían, en cualquier caso, la desestimación de la presente reclamación; razones que cabe sintetizar en la inexistencia de un sacrificio patrimonial de derechos o intereses económicos legítimos que puedan considerarse afectados de manera especial, así como inexistencia del quebrantamiento de los principios de confianza legítima, buena fe y seguridad jurídica, requisitos esenciales, como se ha expuesto en el fundamento de Derecho cuarto para la apreciación de responsabilidad patrimonial del Estado legislador.
En efecto, la Disposición adicional vigésimo séptima de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre , dispuso tácitamente la vigencia transitoria del complemento personal de integración hasta el 1 de enero de 2013, fecha de su entrada en vigor, a favor de aquellos empleados públicos traspasados y posteriormente reintegrados al Estado con la finalidad de mantenerles el mismo nivel retributivo que ostentaban en la Administración autonómica, al ser las retribuciones en la Junta de Andalucía (aprobadas en el ejercicio de su autonomía financiera y de sus competencias en materia de función pública) superiores a las de la Administración General del Estado.
No cabe pues. apreciar sacrificio patrimonial alguno de los interesados, dado que la finalidad del mandato legal fue precisamente derogar el complemento personal de integración sin menoscabo del principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras, no favorables o restrictivas de derechos individuales ( artículo 9.3 de la Constitución ), en el que se habría incurrido en el supuesto de privar a los empleados públicos mencionados de las retribuciones anteriores a la fecha de entrada en vigor de la disposición adicional vigésimo séptima en cuestión.
Debe advertirse, asimismo, que las retribuciones que han percibido los interesados se corresponderían con los puestos de trabajo de que eran titulares, por lo que no habría tenido lugar, en realidad, lesión alguna en los derechos e intereses de los mismos.
Por último, cabe señalar que la invocada Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n°. 1 de Sevilla. que los interesados citan como precedente y justificación de la reclamación, fue interpuesta por veintidós funcionarios y no por empleados laborales, como es el caso de los ahora reclamantes, por lo que los fundamentos jurídicos mantenidos en la mencionada sentencia, al contrario de lo que parecen entender los interesados, no les resultan directamente aplicables necesariamente.
En atención a todo lo anterior hay que concluir que no concurren, en el presente caso, los requisitos previstos legal y jurisprudencialmente para reconocer la responsabilidad patrimonial del Estado legislador, por lo que procedería igualmente, la desestimación de la presente reclamación.»
Procede que entremos a analizar con carácter previo si concurre o no la prescripción apreciada por la resolución recurrida, siendo a estos efectos importante hacer referencia a los hechos que se han sucedido y que están en la base de la reclamación formulada.
Los demandantes son empleados públicos (personal laboral) de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir que se consideran perjudicados en sus derechos por la siguiente secuencia de hechos:
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Real Decreto 1666/2008, de 17 de octubre sobre traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de recursos y aprovechamientos hidráulicos correspondientes a las aguas de la cuenca del Guadalquivir que discurren íntegramente por el territorio de dicha Comunidad Autónoma. Dicho Real Decreto trae causa de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía que atribuyó a la Comunidad Autónoma de Andalucía, competencia exclusiva sobre las aguas de la Cuenca del Guadalquivir que discurren por su territorio y no afectan a otra Comunidad Autónoma, sin perjuicio de la planificación general del ciclo hidrológico, las normas básicas de protección del medio ambiente, las obras públicas hidráulicas de interés general y lo previsto en el artículo 149.1ª.22 de la Constitución .
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Como consecuencia del Real Decreto citado, determinado número de puestos de trabajo ocupados por empleados públicos en la CHG fueron transferidos a la CAM de Andalucía, mientras que otros puestos de trabajo permanecieron adscrito a la Confederación, entre ellos, los de los recurrentes.
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La sentencia del Tribunal Constitucional 30/2011, de 16 de marzo , que declaró inconstitucional determinados preceptos de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía, concretamente el citado artículo 51 .
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El Tribunal Supremo dictó, a su vez, sentencias de 13 y 14 de junio de 2011 que anularon el Real Decreto 1666/2008 al haber quedado privado de base por anulación del artículo 51 indicado por la sentencia constitucional de 30/2011.
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En cumplimiento de la sentencia constitucional y de las sentencias del Tribunal Supremo mencionadas, se dictó el Real Decreto 1498/2011, de 21 de octubre que determinó la reintegración en la AGE de los medios transferidos (materiales y personales) con efectos 22 de octubre de 2011. Respecto del personal retornado al ser superiores las retribuciones de la Junta de Andalucía que las de la CHG, se les reconoció desde el 22 de octubre de 2011, un complemento personal de integración.
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La disposición adicional 27ª de la LPGE de 2013 (Ley 17/2012 ) previó la aprobación por la CECIR de una RPT con efecto 12 de enero de 2013, manteniéndose en el ínterin las retribuciones que se vinieran percibiendo.
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En cumplimiento de la adicional 27ª de la LPGE para 2013, la CECIR aprobó el 28 de diciembre de 2012, modificar la RPT de la CHG con efectos 1 de enero de 2013, de modo que, el personal reintegrado percibió el complemento de integración antes mentado hasta el 12 de diciembre de 2013.
Los recurrentes basan su reclamación en que se les habría discriminado al no reconocerles la cuantía correspondiente al complemento de integración de los retornados, desde el 22 de octubre al 31 de diciembre de 2012.
A efectos de determinar la fecha inicial del cómputo de la acción de responsabilidad ejercitada, ha de compartirse la tesis del Abogado del Estado, cuando sostiene que
La causa indirecta de la acción es, por consiguiente, la sentencia constitucional 30/2011 y la causa directa es la disposición adicional 27ª de la LPGE para 2013, Ley 17/2012 a la que se apuntan, además, los propios recurrentes como agente del daño y causante de la presunta desigualdad de trato. Así pues, el término inicial es el 1 de enero de 2013, fecha de entrada en vigor de la Ley 17/2012 y fecha de eficacia de la modificación de la RPT aprobada por Resolución de la CECIR de 28 de diciembre de 2012, en la medida en que, aquí se manifiesta el efecto presuntamente lesivo y determina que los afectados por el mismo estén en condiciones de recurrirlo. Si se atiende a este plazo, es claro que, al tiempo de presentación de la reclamación han transcurrido más de tres años desde su inicio, por lo que, los recurrentes han presentado su reclamación una vez transcurrido el plazo anual del artículo 142.5 LRJPAC, esto es, una vez prescrito dicho plazo
.
Lo que no resulta posible es mantener, como hace la parte recurrente, que el día inicial del cómputo habría de situarse en la sentencia del Juzgado de lo Contencioso- Administrativo número 1 de Sevilla, de 10 de febrero de 2016 , juicio abreviado 195/2014, que estimando la pretensión deducida por funcionarios de la CHG, declara que la disposición adicional 27ª de la Ley 17/2012 , vulnera el artículo 14 de la Constitución causando un daño antijurídico que los recurrentes no tienen el deber de soportar, reconociendo el derecho a percibir la diferencia de complementos, dado que la estimación de tal pretensión no puede convertirse en el momento a partir del cual se inicia la posibilidad de ejercitar la acción por los hoy actores.
La desestimación del presente recurso de casación determina, en aplicación del artículo 139 de la Ley Jurisdiccional , la imposición de las costas del mismo a la recurrente, si bien la Sala haciendo uso de las facultades reconocidas en el párrafo tercero del mencionado precepto y atendidas las circunstancias del caso, señala en cuatro mil euros (4000,00 €), más IVA, la cantidad máxima a repercutir por todos los conceptos.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
No ha lugar al recurso contencioso-administrativo número 184/2017, formulado por Dña. Pilar , D. Carlos Antonio , D. Pedro Miguel , D. Arturo , D. Cirilo , D. Eutimio y D. Horacio , contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 23 de diciembre de 2016, desestimatorio de la reclamación de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado legislador, formulada con sustento en la Sentencia del Tribunal Constitucional 30/2011, de 16 de marzo de 2011 , por la que se declara la inconstitucionalidad y nulidad del artículo 51 de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de Reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía ;con imposición de las costas procesales al recurrente en los términos establecidos en el último fundamento jurídico de la presente sentencia.
Notifíquese esta resolución a las partes interesadas e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
Jose Manuel Sieira Miguez. Rafael Fernandez Valverde,
Octavio Juan Herrero Pina, Juan Carlos Trillo Alonso, Wenceslao Francisco Olea Godoy,
Jose Juan Suay Rincon, Cesar Tolosa Tribiño.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, D. Cesar Tolosa Tribiño , estando la Sala reunida en audiencia pública; Doy fe.
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