STS 463/2018, 20 de Marzo de 2018

Por la representación procesal de doña Trinidad se presentó, ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, escrito iniciador de recurso contencioso- administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros, del día 22 de abril de 2016, que desestimó la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública formulada por la recurrente en solicitud de indemnización por los daños producidos como consecuencia de las medidas adoptadas mediante la Ley 24/2013, de 23 de diciembre, del Sector Eléctrico.

Admitido a trámite por resolución de 1 de septiembre de 2016 y, tras recibir el expediente administrativo -practicados los emplazamientos previstos en el artículo 49 de la Ley de la Jurisdicción y el anuncio de la interposición del presente recurso en el Boletín Oficial del Estado-, se concedió plazo para deducir demanda.

La recurrente presentó el correspondiente escrito en el que, tras alegar los hechos y fundamentos jurídicos que estimó pertinentes, solicitaba a la Sala el dictado de una sentencia por la cual, estimando el presente recurso contencioso administrativo, declarara nulo el acuerdo impugnado por no ser conforme a derecho y declarara igualmente la responsabilidad patrimonial del Estado, con condena a éste en la cantidad reclamada por importe de 1.027,79 euros, y con expresa imposición de costas a la Administración demandada.

Mediante otrosí solicita asimismo: como prueba anticipada el libramiento de oficio a la Administración para que, junto con el expediente requerido, remita certificado comprensible de la identificación del personal responsable de la tramitación del expediente administrativo; que se fije la cuantía del procedimiento en 1.027,79 euros; el recibimiento del pleito a prueba; y no siendo posible la aportación del informe del perito con la demanda por motivos de fuerza mayor, el anuncio de que va a valerse del indicado medio de prueba y que se aportará dentro del término fijado por el artículo 337.1 LEC .

Por su parte, la Administración recurrida solicita en su escrito de contestación a la demanda, de fecha 28 de noviembre de 2016, que se dicte sentencia desestimando el presente recurso contencioso administrativo, con imposición de las costas a la recurrente, excluyendo la existencia de responsabilidad patrimonial del Estado Legislador por no ser el daño antijurídico.

Mediante escrito de fecha 30 de noviembre de 2016, la recurrente aporta el informe pericial anunciado en su escrito de demanda. Al mismo tiempo, mediante escrito de fecha 16 de mayo de 2017, la parte recurrente, al amparo del artículo 56.4 LJCA , in fine , aporta el laudo arbitral dictado por el Tribunal de Arbitraje entre diversas empresas y el Reino de España.

Por Auto de 30 de mayo de 2017 se acordó el recibimiento a prueba, declarándose pertinente la prueba documental, más documental 1, 2 y 3 y pericial interesada mediante otrosí, no habiendo lugar a la prueba anticipada en los términos solicitados al ser irrelevante para la pretensión ejercitada, y quedando unido el laudo arbitral. Finalizado el periodo de prueba, se unen las practicadas y, por resolución de fecha 20 de septiembre de 2017, se acordó sustanciar el pleito por conclusiones sucintas, concediéndose a las partes el término sucesivo de diez días, cumplimentándose dicho trámite por la representación procesal del recurrente y por el Abogado del Estado, con el resultado que puede verse en las actuaciones.

Por providencia de fecha 24 de noviembre de 2017, a la vista del acuerdo del Excmo. Sr. Presidente de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, sobre asignación de ponencias en materia de responsabilidad patrimonial del Estado Legislador de 20 de noviembre pasado, se remiten las actuaciones a la Sección Quinta de esta Sala.

Convalidadas las actuaciones y conclusas las actuaciones, quedaron pendientes de señalamiento, a cuyo fin se fijó, para su deliberación, votación y fallo, el 14 de marzo de 2018, fecha en la que se celebró con observancia de las formalidades legales esenciales.

La demanda sitúa el objeto de la controversia en torno a la legalidad del Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de abril de 2016, desestimatorio de la reclamación de responsabilidad patrimonial planteada por la parte recurrente en vía administrativa, por falta de concurrencia en el caso de las exigencias legalmente requeridas para acceder a la pretensión resarcitoria esgrimida en dicha vía, en los concretos términos reivindicados por la reclamación, que se corresponden sustancialmente con los que sustentan igualmente la pretensión sustentada ahora en vía judicial.

La recurrente imputa el daño por el que reclama a la Ley 24/2013, reguladora del sector eléctrico -más en concreto, según se desprende de su escrito, a resultas de lo prevenido en el artículo 19 de dicha Ley-; así que se sirve, a los efectos de la formulación de su reclamación, del procedimiento legalmente previsto para la exigencia de la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador.

Según razona, la recurrente es titular de una pequeña planta de generación de energía fotovoltaica de 9,9 kw., y de acuerdo con la antedicha previsión legal, está obligada a soportar un descuento mensual en la factura que genera su instalación, y que en 2014 ascendió a la cantidad de 1.027,79 euros (diferencial de la cantidad facturada respecto de la realmente abonada), como consecuencia de la aplicación de los coeficientes de cobertura que establece mensualmente la CNMC, tal y como la propia empresa que a la vez es a la que está obligada a vender la energía y su representante legal, vino a comunicarle mediante la carta correspondiente.

Supone ello a su entender un cambio radical del marco regulador (en tanto que de un precio fijo por kw. se pasa a un sistema cuyo cálculo se determina mes a mes por la CNMC), a los dieciséis meses de funcionamiento de la instalación de su titularidad, que impide la rentabilidad de la inversión realizada, y es por eso por lo que sustancia la reclamación a través de la vía de la responsabilidad del Estado Legislador.

Atendiendo al estudio previo de viabilidad, según sigue exponiendo, la inversión se amortizaba en un plazo de 10 y 12 años, por lo que teniendo presente la vida útil de las placas (25 años), la rentabilidad se generaba por los años restantes. Ahora, dicha rentabilidad se alarga en el tiempo: se aplaza o, cuando menos, se relega no más que a unos pocos años de la vida útil de la instalación, lo que supone la quiebra de la actividad empresarial emprendida.

Ha de indicarse, sin embargo, que la demanda está -al menos, en parte- defectuosamente planteada, porque incurre después en una serie de aireados alegatos genéricos, en torno a la concurrencia de dos tipos impositivos para el desarrollo de la actividad que realiza la recurrente que agravan su situación, la quiebra y ruina de todo el sector, su equivalencia con la situación de las preferentes bancarias, la sucesión de recortes retroactivos padecidos por las energías renovables; y por otra parte se refiere asimismo a la existencia de acuerdos prohibidos, abusos de la posición dominante y actos desleales, en todos estos casos, sobre la base de unas afirmaciones carentes del menor grado de rigor y concreción que resulta exigible.

Atendiendo al modo en que se formulan y se plantean estas reivindicaciones (el dato tampoco le pasa inadvertido al Abogado del Estado, que llega en su escrito de oposición, a calificar el recurso más como una queja que como una auténtica impugnación), resulta inviable que puedan prosperar en esta sede ya de por sí.

De tal manera que hemos de limitarnos ahora a tratar lo que constituye el contenido nuclear de la demanda, en los términos que vinimos a exponer con anterioridad en el fundamento precedente.

Sobre la responsabilidad del Estado Legislador en el sector de las energías renovables, como consecuencia de los cambios normativos introducidos en nuestro ordenamiento jurídico han sido múltiples los pronunciamientos de esta Sala.

En su mayor parte han recaído nuestras resoluciones, como es el caso de la última de ellas hasta la fecha ( Sentencia de 12 de marzo de 2018 Rec. 165/2016 ) y también, con anterioridad, ( Sentencias 97/2017, de 25 de enero, rec. 871/15 ; 257/2017, de 15 de febrero, rec. 40/2015 ; 857/2017, de 17 de mayo, rec. 4950/2016 ; y 865/2017, de 18 de mayo, rec. 4965/2016 ), en relación con el Real Decreto Ley 9/2013, de 12 de julio, que constituye justamente el antecedente directo de la Ley 24/2013, sobre cuya base se fundamenta la reclamación de responsabilidad que nos ocupa.

También, en alguna ocasión aislada, como en nuestra Sentencia 920/2017, de 25 de mayo, rec. 4442/2015 , en relación ya con el Real Decreto 413/2014, que vino a desarrollar la Ley 24/2013, entre otros aspectos, en el extremo concreto que ahora es objeto de la presente controversia, norma cuyo ajuste a derecho por otra parte vino a avalar, en lo que concierne al desarrollo reglamentario del artículo 19 de la Ley 24/2013 , nuestra Sentencia 545/2017, de 29 de marzo, rec. 545/2017 : salvo en lo que hace a aspecto concreto atinente a la fecha inicial del devengo de los intereses correspondientes, que la Sentencia 2357/2016, de 3 de noviembre, rec. 79/2015 , vino a precisar.

Con anterioridad, tampoco podemos dejar de hacer referencia a las cinco sentencias recaídas con fecha el 21 de enero de 2016, en los rec. 563 , 841 , 627 , 507 y 505/2012 , respecto de la normativa precedentemente en vigor -con el Real Decreto 1565/2010, de 19 de noviembre y del Real Decreto Ley 14/2010, de 23 de diciembre, y prosiguió con la Ley 2/2011, de 4 de marzo y el Real Decreto Ley 1/2012, de 27 de enero-, por cuanto que el inicio del cambio normativo vino a fraguarse al albur de esta normativa (también cabría mencionar, las Sentencias de 12 de abril y 19 de junio de 2012 , rec. 1565 /2010 y 62/2011 , por otra parte, citadas y reproducidas parcialmente ambas en el propio texto del acuerdo recurrido).

Todo ello, como decimos, respecto de la normativa precedente reguladora del sector, constituida fundamentalmente por el Real Decreto 436/2004, de 12 de marzo y el ulterior Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, por el que se regulaba la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial, a cuyo amparo se realizó la inversión, en el supuesto de autos.

Entre tales resoluciones, ciertamente, ninguna se suscita directamente a propósito de la Ley 24/2013 y, más en concreto, en relación con lo prevenido por su artículo 19 ; pero no es óbice ello para que puedan resultar enteramente extrapolables las consideraciones que en ellas se efectúan, particularmente, a partir de las premisas sobre las que dichas resoluciones descansan.

Por de pronto, resulta indudable que de los tres escenarios posibles admitidos en nuestro ordenamiento jurídico, conforme tiene establecido la jurisprudencia, en que resulta viable el ejercicio de la acción por responsabilidad del Estado Legislador, hemos de situar la atención en el tercero de ellos.

Nadie controvierte, en efecto, que no estamos en un supuesto en que la normativa legal de referencia contemple previsiones indemnizatorias y se trate por tanto de determinar su alcance; así como que tampoco se trata de un supuesto en que la responsabilidad se funda en una norma legal inconstitucional o contraria al Derecho de la Unión Europea (lo que, salvadas las distancias, sería equivalente en caso de que la responsabilidad se dirigiera a la Administración al supuesto de responsabilidad por funcionamiento anormal de los servicios públicos): la STC 270/2015 avaló la constitucionalidad del Real Decreto Ley 9/2013; y, por otro lado, tampoco las STC 32 , 60 y 72/2016 observaron tachas de inconstitucionalidad en la Ley 24/2013 (como ya señalamos, también ha sido confirmada en sede judicial la legalidad del Real Decreto 413/2014, salvo en un concreto pormenor).

Estamos, pues, en el tercero de los escenarios admitidos por nuestra jurisprudencia en que, llegado el caso, pudiera prosperar una pretensión resarcitoria frente al Estado Legislador, a saber, cuando la norma legal a la que se le imputa el daño no presenta tacha alguna de disconformidad a derecho (sería el equivalente al supuesto de responsabilidad por funcionamiento normal de los servicios públicos, en el caso de que la responsabilidad se reclamara de la Administración, también calificados en alguna ocasión como supuestos materialmente expropiatorios): "de esta jurisprudencia se infiere que no puede descartarse que pueda existir responsabilidad, aun tratándose de actos legislativos, cuando la producción del daño revista caracteres lo suficientemente singularizados e imprevisibles como para que pueda considerarse indeterminada o relacionada con la actividad de la administración llamada a aplicar la ley" ( Sentencia de 16 de mayo de 2000 , con cita de otras precedentes).

Esta es la premisa de la que parte el acuerdo impugnado objeto de este recurso y, como decimos, ninguna de las partes hace cuestión.

Pues bien, partiendo de este escenario, para el surgimiento de la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador resulta exigible la concurrencia de los requisitos y condiciones establecidos con carácter general por nuestro ordenamiento jurídico, en unos términos que hemos venido recordando reiteradamente en nuestras resoluciones. Valga, por todas, la cita de nuestra Sentencia de 25 de enero de 2011 rec. 260/2009 :

Aunque la Ley 28/2005, de 26 de diciembre, no contenga previsión expresa alguna en orden a la indemnización o compensación por los eventuales perjuicios que pudieran derivarse de su aplicación, no nos impide que a pesar de la omisión de una cláusula de responsabilidad podamos reconocer la debida indemnización en favor de la perjudicada por los perjuicios ocasionados por la aplicación de los actos legislativos de esta Ley -que ni tiene naturaleza expropiatoria ni es inconstitucional-, siempre y cuando conforme a los criterios generales del Ordenamiento Jurídico sobre la responsabilidad patrimonial el daño o perjuicio alegado sea antijurídico y, por tanto, la demandante no tenga el deber jurídico de soportar

.

Nadie objeta, del mismo modo, la apelación a los criterios generales del ordenamiento jurídico sobre la responsabilidad patrimonial para determinar su procedencia en estos casos.

El punto de disidencia, sin embargo, estriba precisamente en el cumplimiento de estos requisitos en el supuesto de autos. Cumple por tanto verificar si se han observado en este caso.

Aun cuando sin demasiada precisión, y por tanto no sin poco esfuerzo, cumple deducir del recurso contencioso-administrativo promovido por la parte actora que ésta sitúa su perjuicio patrimonial en la aplicación a su actividad empresarial de lo establecido por el artículo 19 de la Ley 24/2013 , en su apartado tercero, concretamente, en una de las previsiones que contiene dicho apartado: "si en las liquidaciones mensuales a cuenta de la de cierre de cada ejercicio aparecieran desviaciones transitorias entre los ingresos y costes, dichas desviaciones serán soportadas por los sujetos del sistema de liquidación de forma proporcional a la retribución que les corresponda en cada liquidación mensual".

En cuanto le resulta de aplicación esta previsión, hemos de partir de la base de que supone ello sin la menor duda una alteración del régimen jurídico preexistente. La cuestión entonces en elucidar si la recurrente ostenta un derecho a la inmutabilidad del régimen jurídico en vigor al tiempo del inicio de la actividad, como ya hemos dicho, constituido en su caso por lo dispuesto el Real Decreto 661/2007 y como corolario a percibir una determinada retribución en la misma forma y condiciones que existían en dicho momento.

Pues bien, sobre la base esta premisa sin cuya concurrencia en realidad decae cualquier posibilidad de éxito del recurso, nos hemos pronunciado de forma reiterada a lo largo de las resoluciones que antes dejamos consignadas en el FD 3º de esta Sentencia.

Sirva como referencia justamente la última de ellas, nuestra Sentencia de 12 de marzo de 2018 rec. 165/2016 , que por lo demás reproduce el tenor literal de las precedentes de 25 de enero , 15 de febrero y 25 de mayo de 2017 , igualmente mencionadas con anterioridad (el propio texto del acuerdo recurrido se refiere asimismo a las de 25 de octubre de 2016 y 20 de marzo de 2007, en relación con el Real Decreto 2351/2004, la normativa a la que el Real Decreto 661/2007 vendrá a modificar).

A propósito del Real Decreto 661/2007, así, pues, comenzará exponiendo la Sentencia de 12 de marzo de 2018 (como sus predecesoras) la finalidad de esta norma:

tenía como finalidad, a tenor de su preámbulo, impulsar este tipo de instalaciones de cogeneración, además de las energías renovables, mediante incentivos económicos. Dese el punto de vista de la retribución, la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial preveía la posibilidad de que su régimen retributivo se complementará mediante la percepción de una prima en los términos reglamentariamente establecidos. Para su determinación podían tenerse en cuenta factores como el nivel de tensión de entrega de la energía a la red, la contribución a la mejora del medio ambiente, el ahorro de energía primaria, la eficiencia energética y los costes de inversión en que se haya incurrido.

El marco económico establecido en dicho real decreto de 2007 desarrolla los principios recogidos en la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico , garantizando a los titulares de instalaciones en régimen especial una retribución razonable para sus inversiones y a los consumidores eléctricos una asignación también razonable de los costes imputables al sistema eléctrico, si bien se incentiva la participación en el mercado, por estimarse que con ello se consigue una menor intervención administrativa en la fijación de los precios de la electricidad, así como una mejor y más eficiente imputación de los costes del sistema, en especial en lo referido a gestión de desvíos y a la prestación de servicios complementarios. Se mantiene, por tanto, un sistema análogo al contemplado en el Real Decreto 436/2004, de 12 de marzo, en el que el titular de la instalación puede optar por vender su energía a una tarifa regulada, única para todos los períodos de programación, o bien vender dicha energía directamente en el mercado diario, en el mercado a plazo o a través de un contrato bilateral, percibiendo en este caso el precio negociado en el mercado más una prima.

Acorde con lo expuesto, en el artículo 24 se ofrecía, en definitiva, a los titulares de las instalaciones dos posibilidades de vena de la energía producida: bien ceder la electricidad al sistema a través de la red de transporte o distribución, percibiendo por ella una tarifa regulada, única para todos los períodos de programación, expresada en céntimos de euro por kilovatio-hora; o vender la electricidad libremente en el mercado, a través del sistema de ofertas gestionado por el operador de mercado, del sistema de contratación bilateral o a plazo o de una combinación de todos ellos.

Descrito en los términos trascritos el marco normativo precedentemente en vigor, sobre el cambio de modelo y, en particular, la alteración de su sistema retributivo, afirmará después la sentencia:

el cambio de sistema retributivo que elimina la diferencia entre el régimen ordinario y el régimen especial de tarifa regulada, y establece un sistema que basa la retribución en función de la participación del mercado, aunque asegurando una "rentabilidad razonable", no fragua una fundada esperanza de lo que era razonable y coherente esperar. Y no lo hace, en atención a las características del del ámbito sectorial en el que nos encontramos, pues la energía en general y, fundamentalmente, el sistema eléctrico en particular, han sido objeto de sucesivas reformas, a modo de ajustes, modulaciones, o cambios normativos de mayor o menor intensidad y calado pero que tienen como común denominador el intento de equilibrar el sistema, que por razón de la crisis económica en el momento de dictarse el Real Decreto Ley 9/2003, y la evolución de las circunstancias en este sector, no se alcanzaban los objetivos perseguidos para el sistema eléctrico.

Las reformas sucedidas en este ámbito sectorial han sido numerosas e importantes, de modo que no podemos considerar, a los efectos de la confianza legítima, que un observador atento de tales modificaciones, como las que se recogen en la exposición de motivos del Real Decreto Ley 9/2003, pueda considerar que el sistema retributivo iba a permanecer inalterable durante la vida útil de la instalación. Ni tampoco que el apoyo a las energías renovables, en virtud de la Directiva 2009/28/CEE que cita la recurrente, iba a comportar una petrificación del ordenamiento jurídico en este punto, ajeno a la evolución de la economía y de las desviaciones detectadas en el sistema eléctrico.

Su conclusión es que no ha lugar, consiguientemente, a acceder a la indemnización pretendida sobre la base del cambio de régimen, porque requeriría ello un presupuesto que no concurre en el caso:

Y requeriría también partir de un presupuesto que, a juicio de la Sala, no concurre, que el régimen jurídico establecido en el Real Decreto 661/2007 se prolongara indefinidamente y que lo hiciera, además, en idénticos términos que los que expresamente fueron previstos en aquel momento. No entendemos, en efecto, que que el citado Real Decreto contemple un régimen tarifario para siempre , ni tampoco que el Gobierno, en el ejercicio de la potestad reglamentaria que ostenta, o que el legislador, en su uso de su potestad legislativa, no puedan adaptar o modificar ese régimen para acometer las nuevas circunstancias (económicas, productivas, tecnológicas o de cualquier otra índole) que pudieran producirse en tan dilatadísimo espacio de tiempo.

En definitiva:

los titulares de las instalaciones de cogeneración, implantadas al amparo del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, no adquirieron, ni incorporaron a su patrimonio, un derecho, perfecto e ilimitado, a percibir una "tarifa regulada" por la totalidad de la energía neta producida durante toda la vida de esa instalación en los términos que entonces establecía aquella disposición reglamentaria. No lo hicieron porque no tenían un "derecho inmodificable" a que se mantuviera inalterado el régimen económico que regula la percepción de sus retribuciones, pues era previsible, en los términos señalados por este Tribunal, que ese mismo régimen se modificara para atemperarlo a las circunstancias tecnológicas, económicas y de toda índole que pudieran producirse.

La previsión del Real Decreto de 2007, en fin, respecto de que esa tarifa retribuyera la totalidad de la energía neta producida no puede considerarse, en efecto, como una medida permanente e inmodificable, constitutiva, como se defiende, de un verdadero derecho adquirido por los titulares de las instalaciones.

No compartimos, en consecuencia, el presupuesto en que se asienta la reclamación pues, insistimos, la forma, la cuantía, la extensión y la duración de los incentivos reconocidos a las instalaciones de cogeneración no pueden quedar, como antes declaramos y ahora insistimos, petrificadas con aquella regulación inicial, sino que son susceptibles de las correspondientes adaptaciones y cambios a las nuevas circunstancias concurrentes, concretamente al desarrollo tecnológico y al nuevo escenario económico que ha incidido de lleno en las previsiones de demanda eléctrica que se tuvieron en cuenta originariamente, sin olvidar el conocido como " déficit tarifario ", incrementado exponencialmente en los últimos años debido en parte a que los costes reales de las actividades reguladas y del propio funcionamiento del sistema eléctrico no pueden ser absorbidos por los peajes fijados por la Administración y que son satisfechos finalmente por los consumidores.

En los mismos términos que en este caso -referido a instalaciones de cogeneración-, solo que respecto de las fotovoltaicas, valga la cita, entre otras, de nuestra Sentencia de 21 de enero de 2016 rec. 672/201 , cuyos pasajes (del todo coincidentes a los que hemos transcrito, excepción hecha de esta indicada salvedad) reproduce el Abogado del Estado en su escrito de oposición a la estimación del presente recurso.

Y así también, por otra parte, se ha pronunciado el Tribunal Constitucional ( STC 270/2015, de 17 de diciembre de 2015 ):

El principio de seguridad jurídica, entendido como la certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable, la ausencia de confusión normativa y la previsibilidad en la aplicación de derecho, no resulta afectado por los preceptos que son objeto del presente recurso de inconstitucionalidad, ni se justifica en el texto de la demanda en qué medida tales preceptos pueden generar confusión o incertidumbre en su aplicación. No estamos ante una norma incierta o falta de la indispensable claridad, pues cuenta con un contenido preciso y unos efectos perfectamente determinados.

El respeto de dicho principio, y su corolario, el principio de confianza legítima, es compatible con las modificaciones en el régimen retributivo de las energías renovables realizado por el Real Decreto-ley 9/2013, más aún -como sucede en el presente caso-, en un ámbito sujeto a un elevada intervención administrativa en virtud de su incidencia en intereses generales, y a un complejo sistema regulatorio que hace inviable la pretensión de que los elementos más favorables estén investidos de permanencia o inalterabilidad frente al ejercicio de una potestad legislativa que obliga a los poderes públicos a la adaptación de dicha regulación a una cambiante realidad económica.

Los cambios legislativos producidos no pueden ser cuestionados desde la óptica del principio de confianza legítima. Este principio no protege de modo absoluto la estabilidad regulatoria, ni la inmutabilidad de las normas precedentes, máxime en el contexto en que se promulgó el Real Decreto-ley que ahora se enjuicia, es decir, de dificultades económicas y de crecimiento del déficit del sistema eléctrico. Los principios de seguridad jurídica y su corolario, el de confianza legítima, no suponen el derecho de los actores económicos a la permanencia de la regulación existente en un momento dado en un determinado sector de actividad. Dicha estabilidad regulatoria es compatible con cambios legislativos, cuando sean previsibles y derivados de exigencias claras del interés general.

(...)

En una situación de crisis económica generalizada, modificaciones análogas a la presente han sido llevadas a cabo en éste y en otros sectores económicos, que, además, están sometidos a una intervención administrativa más intensa, dada su incidencia en los intereses generales, como lo es la actividad de producción de energía eléctrica. Ello hace particularmente inviable la pretensión de que los elementos más favorables de su régimen económico estén investidos de una pretensión de permanencia e inalterabilidad en el tiempo, pues es precisamente la protección de esos intereses generales la premisa que obliga a los poderes públicos a adaptar su regulación al cambio de las circunstancias.

En palabras de este Tribunal, los principios de seguridad jurídica y confianza legítima no «permiten consagrar un pretendido derecho a la congelación del ordenamiento jurídico existente ( SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 13 , y 183/2014, de 6 de noviembre , FJ 3) ni, evidentemente pueden impedir la introducción de modificaciones legislativas»

Pues bien, como decimos, todas estas consideraciones son enteramente trasladables al supuesto que ha suscitado la controversia que nos ocupa, en tanto que desautorizan el presupuesto sobre el que igualmente se funda la presente reclamación de responsabilidad, a saber, la inmodificabilidad del marco normativo preexistente y del régimen retributivo previsto en el mismo. No hay derecho alguno a la inalterabilidad de dicho marco y, por tanto, no cabe fundar una acción de responsabilidad sobre el indicado concepto.

Ahora bien, lo que sí ha sido reconocido por la jurisprudencia en cambio es el derecho a obtener una "rentabilidad razonable" como consecuencia del ejercicio de su actividad a los titulares de las instalaciones existentes al tiempo de la aparición y aplicación de la nueva normativa. Resultaría apresurado, por tanto, tratar de zanjar la cuestión a partir de lo expuesto en este fundamento.

OCTAVO.- Para determinar si el derecho a una rentabilidad razonable ha podido lesionarse y consecuentemente debe ser reparado por la vía de la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador, hemos de acudir a los criterios generales determinantes del surgimiento de la responsabilidad patrimonial, de los cuales resultan las consecuencias siguientes:

A) En primer lugar, y ya de entrada, no cabe considerar como antijurídico el daño infligido.

La previsión en la que la parte actora sitúa el origen de dicho daño ( artículo 19.3 de la Ley 24/2013 ) afecta a todos los sujetos del sistema liquidaciones, esto es, a todos aquellos sujetos del sistema eléctrico que "reciben la liquidación se su retribución con cargo a las diferentes partidas de costes del sistema, tanto directamente como a través del operador del sistema o de los distribuidores" , como el propio precepto legal resalta .

Por tanto, es una medida que no solo afecta a la actora, ni tan solo a todos los titulares de instalaciones fotovoltaicas o de instalaciones de generación renovable o, con mayor amplitud, de instalaciones de generación que perciban alguna retribución con cargo al sistema, sino también, por añadidura, a los que desarrollan actividades de distribución o transporte, siendo así que esta generalidad en sus efectos excluye, como ha declarado reiteradamente el Consejo de Estado (en tal sentido, por ejemplo, el dictamen 72/2014 en relación con el Real Decreto-Ley 1/2012), de todo punto la existencia de sacrificio singular en sentido propio.

Siendo así, no puede tildarse de antijurídico el daño resultante de una previsión así establecida con carácter general y que representa por tanto una carga impuesta al conjunto de los operadores dentro del sistema a cuya satisfacción han de contribuir en garantía de su sostenimiento, por razón de su pertenencia al mismo. Las restricciones o limitaciones impuestas por una norma, precisamente por su carácter general, deben ser soportadas, en principio, por los individuos que integran el grupo de afectados, en aras del interés público, en tanto que no representan un sacrificio singular de los derechos e intereses legítimos de cada uno de ellos.

B) Cumple observar también, en segundo lugar, que el daño producido tampoco puede calificarse como actual y efectivo, sino antes bien ha de considerarse como eventual, futuro o meramente hipotético.

Resulta pertinente volver a traer a colación las consideraciones vertidas a este respecto en nuestra Sentencia de 12 de marzo de 2018 :

Y si bien es cierto que los beneficios de todas estas instalaciones pueden haber sufrido una disminución, según el periodo temporal a considerar, y que esa reducción es consecuencia del cambio normativo operado, no obstante debe descartarse que las coordenadas concurrentes en el momento de la inversión constituyan el único elemento técnico y económico que debe contemplarse para analizar la pretensión de los demandantes.

De modo que si los operadores del sector no habían adquirido el derecho a obtener, para siempre , una determinada retribución por la producción de energía y si, fundamentalmente, el marco regulatorio que se sigue de las disposiciones más arriba señaladas no implica que la actividad empresarial correspondiente haya dejado de ser razonablemente rentable, forzoso será concluir que no cabe hablar, en puridad, de daño efectivo alguno y mucho menos podrá calificarse como antijurídico.

(...)

En fin, el sistema de tarifa previsto en el régimen vigente en el año 2007 no presentaba el carácter inalterable que se postula y era no sólo previsible su modificación, sino que, además, ni siquiera cabe identificar que concurra en las consecuencias de aquellas modificaciones el presupuesto esencial que debe sustentar una acción de responsabilidad patrimonial, que el daño o perjuicio sea efectivo y antijurídico, y no basado en conjeturas e hipotéticos daños futuros.

Estas consideraciones, como decimos, resultan también de entera aplicación al caso.

3. Pero es que, a decir verdad, y apurando esta misma línea argumental, cabe cuestionar que, en la actualidad, exista daño o quebranto patrimonial alguno.

Partiendo de las consideraciones que, por ejemplo, se resaltan en la Sentencia de 19 de junio de 2012 rec. 62/2011 :

el principio de rentabilidad razonable se ha de aplicar, en efecto, a la totalidad de la vida de la instalación, pero no como parece entender la parte en el sentido de que durante toda ella dicho principio garantice la producción de beneficios, sino en el sentido de que se asegure que las inversiones empleadas en la instalación obtengan, en el conjunto de la existencia de la misma, una razonable rentabilidad. Lo cual quiere decir, como es evidente, que la previsión legal de que se asegure una rentabilidad razonable no implica la pervivencia de una determinada prima durante toda la vida de la instalación, pues puede perfectamente ocurrir que dichas inversiones hayan sido ya amortizadas y hayan producido una tal rentabilidad razonable mucho antes del fin de su período de operatividad. En consecuencia, no se deriva del precepto invocado que el régimen económico primado deba perdurar durante toda la vida de la instalación

.

Hemos de estar a las consideraciones que realiza el acuerdo recurrido objeto del presente recurso, en la medida en que por lo demás no han sido contradichas en la demanda. Por un lado, se resalta en ellas la evolución experimentada por las retribuciones percibidas por la recurrente en 2014 a lo largo de los meses, que es el período por el que reclama:

A mayor abundamiento, conviene destacar que la citada previsión del citado segundo párrafo del artículo 19.3 en relación con las desviaciones transitorias (que, conviene insistir en ello, es a la que se contrae la reclamación analizada, ya que, en rigor, tras la entrada en vigor de la Ley 24/2013 no han llegado a existir, en sentido estricto, desajustes por déficit de ingresos, toda vez que la liquidación de cierre del ejercicio 2014 ha arrojado superávit, como también ocurrirá en el ejercicio 2015) no comporta, en modo alguno, que los distintos sujetos de liquidaciones vean reducidas sus retribuciones o resulten finalmente privados de la misma, tal y como sugiere la reclamante, sino, simplemente, que el ritmo de percepción de tales retribuciones se acompase al de los ingresos del sistema eléctrico: es decir, los sujetos conservan el derecho a la percepción de su íntegra retribución, si bien cobran en función de la efectiva existencia de ingresos y en proporción a estos. Habiendo arrojado superávit el sistema eléctrico en el ejercicio 2014 (tal y como atestigua la liquidación definitiva ejercicio aprobada por la CNMC el 24 de noviembre de 2015), no puede dudarse de que tales sujetos y, entre ellos, la actora, han percibido la totalidad de la retribución que les correspondía en dicho ejercicio, situación que, según todo ello indica, se reproducirá en 2015.

Y, por otro lado, se afirma que, incluso si la evolución hubiera discurrido de otro modo, existen mecanismos legalmente para proceder a las compensaciones que pudieran resultar menester:

Por lo demás, incluso si en algún ejercicio futuro llegara a producirse un final desajuste por déficit en sentido estricto (lo que, efectivamente, podría producir que los sujetos de liquidaciones no llegaran a percibir en ese ejercicio la totalidad de su retribución regulada), no cabe obviar que el propio artículo 19.3 de la Ley 24/2013 establece, en términos que garantizan la total indemnidad de los sujetos afectados, que en tal supuesto "tendrán derecho a recuperar las aportaciones por desajuste que se deriven de la liquidación de cierre, en las liquidaciones correspondientes a los cinco años siguientes al ejercicio en que se hubiera producido dijo desajuste temporal" , siendo así que "las cantidades aportadas por este concepto serán devueltas reconociéndose un tipo de interés en condiciones equivalentes a las del mercado que se fijará en la orden prevista en el artículo 16" . Es decir, se contempla el derecho de dichos sujetos a ser resarcidos en un plazo de cinco años de las cantidades dejadas de percibir al cierre de ejercicio, y ello con reconocimiento y abono del correspondiente interés en condiciones de mercado.

Así, pues, incluso más allá de la antijuridicidad y efectividad del daño por el que se reclama, puede cuestionarse la existencia misma del propio daño.

Esto expuesto, hemos de venir a desestimar consiguientemente el presente recurso contencioso-administrativo.

Por todo ello, procede la desestimación en su integridad del recurso, lo que determina, de conformidad con el artículo 139.1 LJCA , la imposición de las costas al recurrente, que la Sala, haciendo uso de las facultades establecidas en dicho precepto y atendiendo a las circunstancias del caso, establece en la cantidad máxima, por todos los conceptos, de 4.000 euros, más IVA, a favor de la Administración demandada.

Desestimar el recurso contencioso administrativo nº 4781/2016 interpuesto por la representación procesal de doña Trinidad contra el Acuerdo del Consejo de Ministros, del día 22 de abril de 2016, desestimatorio de la reclamación de responsabilidad patrimonial en solicitud de indemnización por los daños producidos como consecuencia de las medidas adoptadas mediante la Ley 24/2013, de 23 de diciembre, del Sector Eléctrico.

Con imposición de las costas a la recurrente en los términos establecidos en el último fundamento de derecho.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

4. Jose Manuel Sieira Miguez. D. Rafael Fernandez Valverde, D. Octavio Juan Herrero Pina

4. Juan Carlos Trillo Alonso, D. Wenceslao Francisco Olea Godoy,

4. Jose Juan Suay Rincon D. César Tolosa Tribiño,

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Jose Juan Suay Rincon, estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.