STS 150/2018, 5 de Febrero de 2018

La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia con fecha 27 de julio de 2015 (recurso 1827/2014 ) en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Matías contra la resolución de la Secretaría de Estado de Seguridad de 12 de mayo de 2014 que desestima el recurso de alzada dirigido contra resolución de 20 de enero de 2014 del Comisario General de Seguridad Ciudadana, por delegación del Director General de la Policía, por la que se deniega al Sr. Matías la habilitación y expedición de tarjeta de identidad como director de seguridad.

El posicionamiento de los litigantes en el proceso de instancia lo sintetiza el fundamento jurídico primero de la sentencia, en los siguientes términos:

PRIMERO.- El recurrente arriba reseñado rebate las resoluciones descritas en el encabezamiento de esta sentencia que desestiman su solicitud de expedición de la tarjeta de identidad profesional correspondiente a director de seguridad. Los motivos de dicha impugnación son:

1º.- Impugnación indirecta del artículo 63..2, b) del Real Decreto 2363/1994 , pues el requisito exigido en el mismo de acreditar el desempeño durante cinco años, como mínimo, en puesto de dirección o gestión de seguridad pública o privada" es contrario a la ley 23/1992, de Seguridad Privada, que en su artículo 10.2 recoge los distintos requisitos que ha de reunir el personal de seguridad privada para la obtención de la correspondiente habilitación, entre los que no se encuentra exigencia de experiencia previa en ninguna actividad. La habilitación de la disposición final 1,e ) encomienda al Gobierno el desarrollo del régimen de habilitación o las normas procedimentales, con el objeto de dar cumplimiento a lo dispuesto en la ley, sin conceder un margen de discrecionalidad para ampliar o limitar exigencias fijadas para acceder a dichas clases de autorizaciones administrativas.

2º.- Impugnación indirecta de la Disposición Final 1º del RD 2364/1994 , cuando fija que la falta de resolución expresa en el plazo de tres meses supone la desestimación de la petición, pues es contrario a lo dispuesto en el art.43.1 de la Ley 30/1992 .

3º.- El artículo 12 de la Orden INT/318/2011 que concede la competencia a la Unidad Central de Seguridad privada para convocar las pruebas de directores de seguridad( en el presente caso, el solicitante ha participado habiendo superado las pruebas acaecidas el 19 de enero de 2013), vulnera los artículos 2.1 y 2.2 de la Ley 23/1992 , que otorga competencia al Cuerpo Nacional de Policía para el control del cumplimiento de la normativa específica sobre actividades de seguridad privada, pero que reserva las competencias administrativas necesarias para el cumplimiento de la ley al Ministerio del Interior.

4º.- Se ha de aplicar la disposición transitoria única del Real Decreto 4/2008 que modifica el Reglamento de Seguridad Privada, que mantiene la vigencia de los preceptos modificados que necesiten de un ulterior desarrollo normativo, entre los que está el citado art. 63.2 referente a las habilitaciones de jefe y director de seguridad, ya que es necesario reglar las pruebas conducentes a la obtención de la habilitación y definir el concepto de dirección o gestión de seguridad. En consecuencia, se ha de aplicar la redacción del citado art.63.2 del reglamento de seguridad privada anterior a la operada por esa modificación del Real Decreto 4/ 2008 por vía de dicha disposición transitoria única y que permitía la obtención de la habilitación de director de seguridad por la simple posesión de la de jefe de seguridad.

5º.- En el presente caso es de aplicación el silencio positivo pues ha transcurrido más de tres meses desde que dicho recurrente solicitó la habilitación y se dictó la resolución desestimatoria. El interesado no formula dos solicitudes, sino una con un escrito de aclaración.

6º.- El demandante, según su certificación de vida laboral, realizó funciones como inspector en empresas de seguridad durante un tiempo superior a cinco años, que si bien no se recoge en las categorías de los distintos convenios colectivos, éstas no tienen por qué coincidir con las denominaciones enunciadas en la ley, debiéndose estar a las funciones que efectivamente se realizan.

7º.- Falta de competencia del Director General de la Policía para resolver el recurso de alzada, al corresponder la misma a la Subsecretaría de Estado de Interior por Delegación del Ministro (Orden INT/985/2005). Y no ser posible delegar en aquél el conocimiento del recurso al versar sobre un acto que él mismo dictó por medio de delegación.

La defensa del Estado se opone a todos los motivos del recurso y solicita la confirmación de los actos recurridos por entender que se ajustan plenamente a derecho

.

De la fundamentación que expone la Sala de instancia interesa reproducir aquí -prescindiendo de algunas de las transcripciones de normas que incorpora la sentencia- los siguientes apartados:

(...) SEGUNDO.- En primer lugar ha de destacarse que la resolución recurrida en este proceso, como consta expresamente en la misma, es de la Secretaria de Estado de Seguridad. Lo que ocurre es que al folio 54 del expediente aparece la propuesta de resolución firmada por el Director General de la Policía con el visto bueno del Secretario de Estado de Seguridad, pero es este órgano quien la dicta, como se indica expresamente en la misma al decir "En consecuencia, esta Secretaría de Estado dispone...": En la resolución notificada al interesado (folios 57 y ss.) se indica claramente también que el autor de esa resolución es dicha secretaría de estado, que ostenta tal competencia de conformidad con la estructura orgánica del Ministerio del Interior diseñada en el Real Decreto 400/2012, de 17 de febrero, pues es órgano superior en jerarquía a quien dicta la resolución originaria, la Dirección General de la Policía (artículo 1.6.a.1 º). Este último órgano, a tenor del artículo 3.1.g) de este último real decreto, realiza el control de lo dispuesto en materia de servicios privados de seguridad. A su vez y en virtud de Orden INT/2853/2006, de 13 de septiembre, dicha dirección general delega esas funciones en el Comisario General de Seguridad Ciudadana. En consecuencia, ambos órganos son legalmente competentes para dictar las mencionadas resoluciones, por lo que se ha de desestimar el motivo de impugnación articulado en tal sentido.

En este punto, ha de resaltarse que el artículo 12 de la Orden INT/318/2011, de 1 de febrero, sobre personal de seguridad privada, dispone que "De conformidad con lo dispuesto en el párrafo b) del apartado segundo del artículo 63 del Reglamento de Seguridad Privada , las pruebas para la habilitación de directores de seguridad no titulados, conforme al artículo 6 de esta Orden, serán convocadas por la Unidad Orgánica Central de Seguridad Privada del Cuerpo Nacional de Policía, tendrán carácter teórico-práctico y versarán sobre la normativa reguladora de la seguridad privada y, en especial, sobre servicios de seguridad, funciones de los departamentos de seguridad, y características y funcionamiento de los sistemas y medidas de seguridad". Los apartados 1 y 2 del artículo 2 de la, vigente cuando se dictan los actos recurridos, establecen: "1. Corresponde el ejercicio de las competencias administrativas necesarias para el cumplimiento de lo dispuesto en la presente Ley al Ministerio del Interior y a los Gobernadores Civiles . 2. De conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, corresponde al Cuerpo Nacional de Policía el control de las entidades, servicios o actuaciones y del personal y medios en materia de seguridad privada, vigilancia e investigación ". En consecuencia, dicho artículo 12 de la referida Orden se ajusta plenamente a esa ley, pues dicha unidad central es parte del Cuerpo Nacional de Policía y éste se encuentra incardinado orgánicamente en el Ministerio del Interior.

Al hilo de lo expuesto, igualmente se ha de rechazar la impugnación indirecta de la disposición final 1ª del Real Decreto 2364/1994 de 9 de diciembre , por el que se aprueba el Reglamento de Seguridad Privada, que dice textualmente: "Las solicitudes de autorizaciones, dispensas y exenciones, así como las de habilitaciones de personal, reguladas en el presente Reglamento se podrán considerar desestimadas y se podrán interponer contra su desestimación los recursos procedentes, si no recaen sobre ellas resoluciones expresas dentro del plazo de tres meses y de la ampliación del mismo, en su caso, salvo que tengan plazos específicos establecidos en el presente Reglamento, a partir de la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en cualquiera de los registros del órgano administrativo competente, sin perjuicio de la obligación de las autoridades competentes de resolver expresamente".

El artículo 43.1 de la Ley 3071992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , dispone:....

[...] "

En la sentencia de esta Sección de 25 de febrero de 2014, recurso 994/2013 , se establecía:

" A tal efecto, la exposición de motivos de la Ley 23/92, de 30 de julio, reguladora de la Seguridad Privada, recuerda que los servicios de seguridad que prestan las empresas privadas forman parte del núcleo esencial de la competencia exclusiva en materia de seguridad pública atribuida al Estado por el art. 149.1.29 de la CE y en la misión que, conforme al art. 104 de dicho texto, incumbe a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, bajo la dependencia del Gobierno, de proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana. Es por tanto el propio Texto Constitucional el que encomienda a la Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, que tienen sus propias funciones, principios básicos de actuación y estatutos, garantizar la Seguridad Ciudadana. En su desarrollo, la Ley Orgánica 2/86, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, dispone en su art. 1º.4 que el mantenimiento de la seguridad pública corresponde al Gobierno de la Nación y se ejercerá por las distintas Administraciones Públicas a través de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, siendo tales, las dependientes del Gobierno de la Nación y los Cuerpos de la Policía dependientes de las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales (art. 2º).

En la Exposición de Motivos de dicha Ley se resalta que a través de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad se ejerce el monopolio por parte de las Administraciones Públicas del uso institucionalizado de la coacción jurídica.

En síntesis, se puede resumir que la seguridad pública, cuyo mantenimiento corresponde al Gobierno de la Nación, se ejerce a través de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y de los Cuerpos de Policía que operan en función a unos principios básicos específicos regulados en la Ley y que la seguridad privada contribuye al mantenimiento de la seguridad pública y se integra en el monopolio de la seguridad que corresponde al Estado".

En consecuencia, la seguridad privada, en tanto parte de ese monopolio de la función de seguridad pública que corresponde al Estado, es un servicio público de los que el citado artículo 43.1 de la Ley 30/1992 excluye que facultades relativas al mismo puedan ser adquiridas por mor de la institución del silencio administrativo. Por ello, la citada disposición final del Real Decreto 2364/1994 no es contraria a ley.

El artículo 63.2 del indicado reglamento de seguridad privada prescribe:

"La habilitación de los directores de seguridad requerirá que los solicitantes cumplan uno de los siguientes requisitos:

a) Hallarse en posesión de la tarjeta de identidad profesional de jefe de seguridad.

b) Estar en posesión de la titulación de seguridad reconocida a estos efectos por el Ministerio de Justicia e Interior.

c) Acreditar el desempeño durante cinco años, como mínimo, de puestos de dirección o gestión de seguridad pública o privada, y superar las correspondientes pruebas sobre las materias que determine dicho Ministerio".

La disposición transitoria única de dicho reglamento, que al igual que el anterior precepto fue incorporado por el Real Decreto 4/2008, de 11 de enero, por el que se modifican determinados artículos del Reglamento de Seguridad Privada, dispone: "Hasta tanto tenga lugar la aprobación de las disposiciones precisas para el desarrollo y ejecución de lo previsto en este real decreto, continuarán en vigor las normas aplicables a los aspectos que requieran de ulterior desarrollo normativo".

El artículo 10 de la referida Ley 2371992, de Seguridad privada, establecía:

[...]

La Disposición final primera de esta ley establecía:

[...]

Como acertadamente señala la defensa del estado, el citado desarrollo reglamentario de esta ley que se contiene en el artículo 63.2 del vigente reglamento de seguridad privada, en absoluto vulnera esa norma de rango superior pues esa disposición final habilita para ello en lo que respecta a establecer los requisitos que se exige para obtener la habilitación, en este caso de director de seguridad, cuando expresamente remite a esas normas reglamentarias la calificación y funciones del jefe de seguridad, al que se ha de asimilar dicho director de seguridad. Ambas figuras tienen la misma regulación, respecto a sus requisitos y régimen jurídico, en el RD 2364/2008 (arts. 54.4 y 95 a 100 ). En consecuencia, también se ha de rechazar la referida impugnación indirecta.

TERCERO.- El acto originario recurrido razona que, no obstante haber superado el recurrente las correspondientes pruebas exigidas para la habilitación de director de seguridad y convocadas en virtud de la orden INT/318/2011, de 1 de febrero, sin embargo el mismo, según la documentación aportada, no acredita haber desempeñado durante cinco años, como mínimo, puestos de dirección o gestión de seguridad pública o privada, tal como exige el artículo 63.2,b) del reglamento de seguridad privada en su redacción vigente en la fecha en que se dicta tal resolución. Dicha decisión se confirma por el acto dictado en vía de recurso de alzada.

El recurrente alega que las funciones que el mismo ha realizado como inspector en empresas de seguridad son equivalentes a los de director de seguridad. Sin embargo, es una afirmación que no se apoya en prueba alguna y las funciones del director de seguridad se especifican en el apartado 2 del artículo 95 del reglamento de seguridad privada. Pero es que, además, el artículo 63.2 de la misma norma exige para obtener la habilitación como director de seguridad, haber desempeñado durante cinco años puestos de dirección o gestión de seguridad pública o privada, que son, de acuerdo con esas funciones recogidas en ese artículo 95, las que realizan los jefes de seguridad o directores de seguridad. Ha de reiterarse que con ese certificado de vida laboral limitado a funciones de inspector en empresas de seguridad privada, en absoluto se acredita el cumplimiento de dicho requisito exigido reglamentariamente para obtener la habilitación de director de seguridad.

Finalmente, se ha de aclarar, a fin de contestar a todas las cuestiones suscitadas en este pleito, y con independencia de lo ya resuelto sobre la legalidad de la normativa que reconoce la desestimación de las solicitudes sobre la presente materia no contestadas en el plazo reglamentario, que en este caso el solicitante presentó una solicitud inicial de habilitación como director de seguridad privada el 25 de septiembre de 2013, contestada el 21 de octubre de 2013 mediante resolución que no accede a la misma, del Comisario Jefe de la Brigada Central de Empresas y Personal de la Comisaría General de Seguridad Ciudadana, razonando, tras mencionar el artículo 63.2 del reglamento de seguridad privada, que la misma no está amparada en un artículo de dicha norma (folio 18). Luego, el mismo interesado, con fecha 4 de diciembre de 2013, volvió a presentar de nuevo solicitud de habilitación como director de seguridad, que se le volvió a denegar por las resoluciones recurridas en este pleito...

.

Por tales razones la Sala de instancia desestima el recurso contencioso-administrativo.

Notificada la sentencia a las partes, la representación de D. Matías preparó recurso de casación contra ella y luego efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 23 de diciembre de 2015 en el que se formulan nueve motivos de casación (que la parte recurrente denomina "alegaciones"), si bien tres de ellos -las denominadas alegaciones tercera, cuarta y quinta- fueron declarados inadmisibles por auto de la Sección Primera de esta Sala de 19 de mayo de 2016 .

Los motivos o alegaciones que fueron admitidos tienen, en síntesis, el siguiente contenido.

1. - Infracción de los artículos 67.1 de la Ley Jurisdiccional , 209.3ª de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 24.1 de la Constitución Española , por incurrir la sentencia en incongruencia omisiva al no haberse pronunciado sobre una de las pretensiones formuladas en la demanda, la relativa a la vulneración de la Disposición Transitoria Única del Real Decreto 4/2008.

2. - La sentencia omite asimismo pronunciarse sobre la pretensión formulada en la demanda relativa a la impugnación indirecta del artículo 12 de la Orden INT/318/2011.

3. - Inadmitido.

4. - Inadmitido.

5. - Inadmitido.

6. - Infracción del artículo 13.2.c) de la Ley 30/1992 , afirmando el recurrente, en esencia, que ha habido confusión o solapamiento entre el órgano competente para dictar la resolución originaria y el órgano que resuelve el recurso de alzada.

7. - El artículo 12 de la Orden INT/318/2011 no se ajusta a lo previsto en la Ley 23/1992, de 30 de julio, de Seguridad Privada .

8. - Infracción del artículo 43.1 de la Ley 30/1992 , así como del principio de jerarquía normativa, al considerar la sentencia que la Disposición Final Primera del Real Decreto 2364/1994 no infringe lo dispuesto en el artículo 43.1 de la Ley 30/1992 .

9. - Infracción de la Disposición Transitoria Única del Real Decreto 4/2008 que mantiene la vigencia del artículo 63 del Reglamento de Seguridad Privada en su redacción original.

Termina el escrito solicitando que, con estimación del recurso de casación, se anule la sentencia recurrida y, en su lugar, se declare la nulidad del acto administrativo impugnado y se conceda a D. Matías la habilitación administrativa que tiene solicitada.

Mediante el ya citado auto de la Sección Primera de esta Sala de 19 de mayo de 2016 se acordó la inadmisión de los motivos o alegaciones tercera, cuarta y quinta, así como la admisión a trámite de los restantes motivos de casación y la remisión de las actuaciones a la Sección Tercera, conforme a las reglas de reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Tercera, por diligencia de ordenación de 9 de junio de 2016 se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que formalizase su oposición, lo que llevó a cabo la representación procesal de la Administración del Estado en el que la Abogacía del estado expone las razones de su oposición a los motivos de casación y termina solicitando que se desestime el recurso de recurso de casación con imposición de las costas al recurrente.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 30 de enero de 2018, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación del presente recurso de casación.