ATS, 2 de Noviembre de 2017

El Ayuntamiento de Murcia (ahora recurrente en casación) suscribió con diferentes personas desempleadas contratos para la realización de trabajos temporales de colaboración social, de acuerdo con la posibilidad contemplada en los arts. 38 y 39 del Real Decreto 1445/1982, de 25 de junio , por el que se regulan diversas medidas de fomento del empleo (en redacción dada por Real Decreto 1809/1986, 28 junio) y en el art. 213.3 de la Ley General de la Seguridad Social 1/1994 (LGSS).

Con fecha 27 de diciembre de 2013, el Pleno de la Sala Cuarta, de lo Social, del Tribunal Supremo dictó una sentencia en el recurso de casación para unificación de doctrina nº 3214/2012 (a la que siguieron otras en el mismo sentido), en la que declaró (rectificando su jurisprudencia anterior) que cuando los servicios prestados bajo tal fórmula corresponden a las actividades normales y permanentes de la Administración demandada, sin que se haya justificado ningún hecho determinante de temporalidad y habiéndose mantenido la relación durante más de dos años a partir de sucesivas prórrogas, en tal caso la contratación efectuada no tiene amparo en el art. 213.3 LGSS ni en el Real Decreto 1445/1982 y, en consecuencia, no juega la exclusión de laboralidad prevista en el art. 213.3 LGSS .

Como consecuencia de esta novedosa doctrina jurisprudencial, el Ayuntamiento de Murcia procedió a regularizar la situación laboral de los trabajadores afectados a fin de ajustarse a dicha doctrina, y así, por acuerdo municipal plenario de 30 de octubre de 2014 aprobó la modificación de la plantilla de personal laboral a fin de crear las plazas correspondientes a los puestos de trabajo objeto de regularización; y por Decreto de la Concejala-Delegada de Seguridad y Recursos Humanos de 31 de octubre de 2014 se reconoció la relación laboral indefinida no fija del personal afectado, y su regularización mediante la formalización de contratos de trabajo con efectos de 1 de noviembre de 2014.

Con fecha 3 de diciembre de 2014, la Inspección de Trabajo y Seguridad Social practicó acta de liquidación contra el Ayuntamiento de Murcia por los hechos consistentes en -dicho sea en síntesis- cotizaciones por trabajadores que se encontraban indebidamente incluidos como trabajadores en "colaboración social" y que han sido encuadrados como trabajadores incluidos en el ámbito de aplicación del régimen general de la Seguridad Social. La Unidad de Impugnaciones de la Dirección Provincial de la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS) de Murcia dictó resolución con fecha 16 de enero de 2015 aceptando la propuesta incorporada a dicha acta y elevando a definitiva la liquidación practicada.

Se basó esta resolución en que a juicio de la Administración actuante existía un período de descubierto entre enero de 2014 y octubre de 2014, por cuanto que desde el 27 de diciembre de 2013 hasta el 1 de noviembre de 2014 (fecha en que el Ayuntamiento de forma voluntaria modificó y regularizó la contratación del personal) los trabajadores afectados debían haber estado incluidos en el Régimen General de Seguridad Social sin exclusiones de cotización.

Contra esta resolución interpuso el Ayuntamiento de Murcia recurso de alzada, invocando la aplicabilidad de lo dispuesto en la disposición final segunda del Real Decreto- Ley 17/2014, de 26 de diciembre , de medidas de sostenibilidad financiera de las comunidades autónomas y entidades locales y otras de carácter económico, que establece lo siguiente:

"Disposición final segunda. Régimen aplicable a los trabajos de colaboración social en el ámbito de las Administraciones Públicas.

Los perceptores de prestaciones por desempleo que hubieran iniciado la realización de trabajos de colaboración social en las Administraciones Públicas con anterioridad al 27 de diciembre de 2013, en virtud de lo previsto en el apartado 3 del artículo 213 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social , aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, y que continúen desarrollando dicha actividad a la entrada en vigor del presente Real Decreto-ley, podrán seguir desarrollando dicha colaboración hasta la finalización de la percepción de sus prestaciones, con sujeción a dicho régimen legal, cualesquiera que sean las actividades que desarrollen para la Administración correspondiente."

El recurso de alzada fue desestimado por resolución del Director Provincial de la TGSS en Murcia de 1 de abril de 2015, por las siguientes razones (que se transcriben a continuación en cuanto ahora interesan):

"De la lectura de la misma [de la referida disposición final], encontramos las dos notas o requisitos básicos para su aplicación. Por una parte, señala: perceptores de prestaciones por desempleo que hubieran iniciado la realización de trabajos de colaboración social en las Administraciones Públicas con anterioridad al 27 de diciembre de 2013. En este apartado podrían tener cabida la mayoria de los trabajadores reflejados en el acta y podría ser aceptada la alegación formulada por el recurrente«la totalidad de los trabajadores (a excepción de 19 trabajadores cuyo inicio fue posterior)..., estaban prestando servicios en régimen de Colaboración Social a fecha 27-12-2013». El segundo requisito señalado por la noma es: que continúen desarrollando dicha actividad a la entrada en vigor del presente Real Decreto Ley. Como es fácil de ver, este segundo requisito, no se cumple por ninguno de los trabajadores reflejados en el acta. A fecha 31 de diciembre de 2014 (fecha de entrada en vigor del RDL), ninguno de los trabajadores reflejados en el acta se encontraban realizando trabajos de colaboración social con sujeción a dicho régimen legal, pues como señala el propio recurrente, se había producido el reconocimiento de la relación laboral con fecha 01/11/2014, tras el proceso de regulación llevado a cabo por el Ayuntamiento"

Contra esta resolución administrativa interpuso el Ayuntamiento de Murcia el recurso contencioso-administrativo que ha sido desestimado por la sentencia ahora combatida en casación.

Frente a las razones dadas por la Administración, el Ayuntamiento mantuvo en su demanda contencioso-administrativa la aplicabilidad a su caso de la mencionada disposición final 2ª. Alegó, en este sentido, que había cumplido lealmente con sus obligaciones regularizando la situación laboral de los trabajadores afectados en observancia de lo declarado por el Tribunal Supremo, siendo así que a las demás Administraciones Públicas que no habían llevado a cabo una regularización semejante se les venía a beneficiar al permitírseles acogerse a dicha disposición final y no tener que someterse por tanto a actas de liquidación como la que al Ayuntamiento de Murcia se le había practicado. Pedía, por ello, la aplicación retroactiva de esta disposición final.

Sin embargo, estos argumentos no fueron acogidos por la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia (Sección 1ª), que desestimó el recurso en su sentencia de 17 de marzo de 2017 , recaída en el procedimiento nº 227/2015.

En esta sentencia, argumenta la Sala de instancia lo siguiente (FJ 4º):

"El Real Decreto-Ley 17/2014, de medidas de sostenibilidad financiera de las Comunidades Autónomas y entidades locales y otras de carácter económico, se publica el 30 de diciembre de 2.014, y entra en vigor al día siguiente.

Pues bien, conforme a la Disposición Final segunda del mismo, se establece que los contratos de Colaboración Social objeto de aplicación son los celebrados con anterioridad al 27 de diciembre de 2013 y que continúen en vigor el 31 de diciembre de 2.014, que como ya hemos dicho es la fecha de entrada en vigor del R.D.L.

Conforme se expuso anteriormente, los contratos que son objeto del acta ya no estaban en vigor, ya que, por acuerdo del Pleno de 30 de octubre de 2.014, se aprobó la modificación de la plantilla de personal laboral y por decreto de la Concejalía-delegada de Seguridad y Recursos Humanos de 31 de octubre de 2.014, se llevó a cabo el reconocimiento de la relación laboral indefinida no fija, formalizando los oportunos contratos de trabajo con efectos de 1 de noviembre de 2.014. No consta que dicho Decreto hubiera sido revocado por el Ayuntamiento.

Por otro lado, hay que recordar que el Acta de liquidación es de fecha 3 de diciembre de 2.014, por tanto, posterior a la regularización de los contratos.

De manera que de todo lo expuesto resulta que, el R.D.L. 17/2.014, no era de aplicación; si el legislador hubiera querido dar efectos retroactivos a la norma, lo habría hecho así expresamente, como hace otras veces, cosa que no ha ocurrido.

El tenor literal de la disposición final segunda del citado R.D.L. es el siguiente: "Los perceptores de prestaciones por desempleo que hubieran iniciado la realización de trabajos de colaboración social en las Administraciones Públicas con anterioridad al 27 de diciembre de 2.013, en virtud de lo previsto en el apartado 3 del artículo 213 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social , aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, y que continúen desarrollando dicha actividad a la entrada en vigor del presente Real Decreto-Ley, podrán seguir desarrollando dicha colaboración hasta la finalización de la percepción de sus prestaciones, con sujeción a dicho régimen legal, cualesquiera que sean las actividades que desarrollen para la Administración correspondiente."

Queda claro que no es el caso de los trabajadores a que se refiere el acta de liquidación, ya que ninguno de ellos se encontraba realizando trabajos de colaboración social con sujeción a dicho régimen, pues se había llevado a cabo su regulación con fecha 1 de noviembre de 2.014".

A lo que añade, a continuación (FJ 5º):

"En cuanto a los períodos que corresponden, se refieren al período de descubierto enero de 2014 a octubre de 2014, por importe de 3.781.733,63 euros; no se discuten las cuantías aplicadas según las bases de cotización tomadas en consideración ni el motivo de la liquidación. No se puede discutir que en los contratos de colaboración social no concurre el requisito de temporalidad y eventualidad y son regularizados a partir del cambio doctrinal del Tribunal Supremo, concretamente iniciado con tres sentencias de fecha 27 de diciembre de 2.013 ; siguieron otras de 22 de enero de 2.014 y 1 de junio de 2.014 .

Pues bien, la Administración demandada entendió, de forma correcta que, desde el 27 de diciembre de 2013 hasta el 1 de noviembre de 2014, fecha en que el Ayuntamiento de forma voluntaria modificó y regularizó la contratación del personal (dio de baja en Seguridad Social a los trabajadores afectados, que tenían el código de cuenta de colaboración social y les dio de alta como trabajadores de relación laboral común en modalidad contractual indefinida, y suscribió los correspondientes contratos), los trabajadores afectados deben estar incluidos en el Régimen General de Seguridad Social sin exclusiones de cotización.

Conforme a la citada doctrina del Tribunal Supremo, los efectos de los contratos objeto de revisión se producen desde el inicio de la prestación de servicios, a través del contrato inicial y sucesivas prórrogas, lo que, como dice la Administración, podía haber hecho la Inspección de Trabajo, y no lo hizo.

En conclusión, el recurso ha de ser desestimado, al rechazar expresamente todos los motivos de impugnación"

En el escrito de preparación del recurso de casación, denuncia la corporación municipal recurrente una infracción in procedendo consistente en la indebida denegación de la prueba propuesta por esta parte, consistente en que se requiriera a la Inspección de Trabajo y Seguridad Seguridad Social y a la Tesorería General de la Seguridad Social para que informaran sobre si la Inspección ha levantado actas de liquidación similares a la aquí concernida, a otras Administraciones Públicas en las que hubiera también trabajadores en régimen de colaboración social.

A continuación, denuncia la vulneración de la disposición final 2ª del RDLey 17/2014, en relación con el artículo 3 del Código Civil . Sostiene que la Sala de instancia ha hecho una interpretación meramente literal de esta disposición, que conduce a una conclusión ilógica, pues, en efecto -aduce-, los trabajadores implicados siguen haciendo la misma actividad para la que fueron seleccionados bajo el modelo de colaboración social, y sólo se les cambió de régimen jurídico por causa del cambio de jurisprudencia del Tribunal Supremo. Considera que en una interpretación lógica de a disposición final se debe aplicar la misma al caso de autos hasta el día 1 de noviembre de 2014.

Seguidamente, denuncia la vulneración de la misma disposición final 2ª en relación con los principios de igualdad ( art. 14 CE ), buena fe y confianza legítima ( art. 6 del Código Civil ) y equidad ( artículo 3.2 del Código Civil ). Sostiene esta parte que en un ejercicio de buena fe decidió aplicar el criterio sentado por el Tribunal Supremo en relación con el personal en régimen de colaboración social, y por eso desarrolló las actuaciones necesarias para encuadrar a dicho personal en la fórmula contractual indicada por dicho Tribunal, dictando a tal efecto las resoluciones de 31 de octubre y 1 de noviembre de 2014. Sin embargo, pocos días después, el 3 de diciembre de 2014, la Inspección extiende el acta de liquidación aquí cuestionada, y a su vez pocos días después, se publica el RDL 17/2014, que permite mantener los trabajadores en régimen de colaboración social. Así las cosas -expone la recurrente-, "se da la paradoja de que si el Ayuntamiento de Murcia no hubiera cumplido el ordenamiento jurídico vigente y la doctrina del Tribunal Supremo, no se le habría extendido el acta de liquidación. Por ello, consideramos que la sentencia consagra la injusticia material que supone el acta y la desestimación del recurso de alzada; frustra la actuación bajo el principio de buena fe; atenta contra la equidad que deriva de una aplicación simplistamente literal de la norma; y supone una vulneración del principio de justicia material" .

En cuarto lugar, denuncia la infracción del RD-Ley 17/2014 y de la doctrina judicial sobre aplicación retroactiva de las normas (plasmada, entre otras, por el Tribunal Constitucional en la sentencia 182/1997, de 28 de octubre ) en su relación con los principios de igualdad y proporcionalidad. Afirma la recurrente que el RD-Ley l7/2014 es susceptible de aplicación a su caso, además de por lo ya dicho, por implicar el mismo una aplicación retroactiva favorable y por ende admisible, de las denominadas media o impropia. Eso es así -asevera- porque el RD-Ley 17/2014 influye sobre relaciones jurídicas (la de los trabajadores de colaboración social) aún no concluidas; y si bien es cierto que a fecha de su entrada en vigor el Ayuntamiento de Murcia ya no tenía trabajadores en esta situación, también lo es que en el periodo al que se refiere aquel sí los tenía, y que a fecha de elevarse a definitiva el acta la norma ya estaba vigente, por lo que no había inconveniente legal alguno en su aplicación.

Por lo que respecta al interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, alega ante todo que concurre el supuesto de interés casacional del artículo 88.2.c) de la Ley de la Jurisdicción , toda vez que el tema controvertido afecta no sólo a 506 trabajadores del Ayuntamiento de Murcia afectados por la regularización de sus puesto de trabajo, sino también, por extensión, a todos los trabajadores en régimen de colaboración social en similares circunstancias. Invoca asimismo la presunción de interés del artículo 88.3.a), señalando que sobre la disposición final 2ª del RD-Ley 17/2014 no existe jurisprudencia que la haya interpretado. Insiste en que conviene determinar si aquellas Administraciones Públicas que, teniendo trabajadores en régimen de colaboración social, han cumplido la normativa y doctrina del Tribunal Supremo sobre la cuestión y por ende han procedido a su regularización antes de la entrada en vigor del mismo, han de verse "castigadas" por dicho cumplimiento con el abono de las cantidades exigidas por la inspección de la Seguridad Social.

Por auto de 22 de mayo de 2017 la Sala sentenciadora tuvo por preparado el recurso de casación, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia en el plazo de treinta días ante esta Sala del Tribunal Supremo, así como la remisión a la misma de los autos originales y del expediente administrativo, en virtud del artículo 89.5 LJCA .

Ha comparecido ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, en calidad de recurrente, el sr. letrado del Ayuntamiento de Murcia, en la representación que le es propia.

Se ha personado asimismo ante esta Sala, como parte recurrida, la sra. letrada de la Administración de la Seguridad Social, en la representación que le es propia y por Ley ostenta.

Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menendez Perez, Magistrado de la Sección.

La parte recurrente en casación ha observado y cumplido adecuadamente las exigencias que impone el artículo 89.2 de la LJCA , en cuanto a los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución impugnada. Asimismo, ha identificado las normas de Derecho estatal que considera infringidas por la sentencia de instancia, y ha efectuado el oportuno "juicio de relevancia" de dichas normas en relación con la ratio decidendi de la sentencia. Finalmente, ha apuntado separadamente diversos supuestos y/o presunciones de interés casacional que estima concurrentes. Queda, pues, por determinar si en efecto, tal como la recurrente aduce, la presente impugnación casacional reviste un interés objetivo para la formación de la jurisprudencia que justifique su admisión.

Existe una cuestión que ha sido planteada por la parte recurrente y que a juicio de esta Sala y Sección reviste un interés casacional suficiente para dar lugar a la admisión del recurso de casación. Es la que consiste en determinar la interpretación de la disposición final 2ª del Real Decreto-Ley 17/2014 , y consiguientemente determinar:

1. ) si dicha disposición exige extender un acta de liquidación en concepto de cuotas impagadas a la Seguridad Social a los Ayuntamientos que han procedido a ajustar el régimen jurídico de los trabajadores concernidos antes de la entrada en vigor de ese Real Decreto-Ley 17/2014 (transformando de oficio sus contratos en contratos laborales a fin de observar y aplicar la jurisprudencia de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo sobre la cuestión) por no haberles encuadrado en el régimen general de la Seguridad Social con efectos de enero de 2014; mientras que, por el contrario, a los Ayuntamientos que en la fecha de entrada en vigor del Real Decreto-Ley 17/2014 no hubieran llevado a cabo esa regularización y tuvieran aún personal realizando trabajos de colaboración social de acuerdo con el artículo 213.3 de la Ley General de la Seguridad Social 1/1994, se les habilita para mantener a ese mismo personal desarrollando tal actividad, hasta la finalización de sus prestaciones por desempleo, con sujeción al indicado régimen legal, y por ende sin extenderles dichas actas de liquidación;

2. ) y si eso es así, determinar si tal diferencia de trato es compatible con los principios de igualdad, seguridad jurídica y buena fe (al margen del posible cuestionamiento de la constitucionalidad de dicha disposición final)

Es esta, ciertamente, una cuestión de indudable relevancia jurídica, económica y social, sobre la que no existe jurisprudencia que la haya clarificado. Concurren, pues, respecto de la misma, los supuestos de interés casacional invocados por la recurrente del artículo 88.3.a) y el artículo 88.2, apartados b ) y c), todos ellos de la Ley Jurisdiccional 29/1998.

En definitiva, en virtud de lo dispuesto en los artículos 88.1 y 90.4 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, procede admitir el presente recurso de casación.

Y, a tal efecto, precisamos que la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la apuntada en el razonamiento jurídico anterior y señalamos, además, que las normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación son la disposición final segunda del Real Decreto-Ley 17/2014, de 26 de diciembre , de medidas de sostenibilidad financiera de las comunidades autónomas y entidades locales y otras de carácter económico, en relación con los principios de igualdad, seguridad jurídica y buena fe.

Conforme dispone el artículo 90.7 LJCA , este auto se publicará íntegramente en la sede electrónica del Tribunal Supremo.

Por lo expuesto, en el recurso de casación registrado en la Sala Tercera del Tribunal Supremo con el núm. 3027/2017, la Sección de Admisión de dicha Sala