ATS, 5 de Diciembre de 2017
| Ponente | SEGUNDO MENENDEZ PEREZ |
| ECLI | ES:TS:2017:11424A |
| Número de Recurso | 3013/2017 |
| Procedimiento | Recurso de Casación Contencioso-Administrativo (L.O. 7/2015) |
| Fecha de Resolución | 5 de Diciembre de 2017 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
T R I B U N A L S U P R E M O
Sala de lo
Contencioso-Administrativo
Sección: PRIMERA
AUTO
Fecha del auto: 05/12/2017
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 3013/2017
Materia: AGRICULTURA. GANADERIA. PESCA.
Submateria:
Fallo/Acuerdo: Auto Inadmisión
Ponente: Excmo. Sr. D. Segundo Menendez Perez
Procedencia: AUD.NACIONAL SALA C/A. SECCION 1
Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. José Golderos Cebrián
Secretaría de Sala Destino: 004
Transcrito por:
Nota:
R. CASACION núm.: 3013/2017
Ponente: Excmo. Sr. D. Segundo Menendez Perez
Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. José Golderos Cebrián
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Excmos. Sres. y Excmas. Sras.
D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, presidente
D. Manuel Vicente Garzon Herrero
D. Segundo Menendez Perez
Dª. Celsa Pico Lorenzo
D. Emilio Frias Ponce
D. Diego Cordoba Castroverde
D. Jose Juan Suay Rincon
Dª. Ines Huerta Garicano
En Madrid, a 5 de diciembre de 2017.
Interpuesto recurso contencioso-administrativo por la Asociación de Armadores de Palangre del Cantábrico contra la Orden AAA/1510/2014, de 1 de agosto, por la que se establece un plan de gestión para los buques de los censos de las flotas de altura, gran altura y buques palangreros mayores y menores de 100 toneladas de registro bruto, que operan dentro de los límites geográficos de la Comisión de Pesca del Atlántico Nordeste, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) de la Audiencia Nacional dictó sentencia estimatoria de fecha 10 de marzo de 2017 , recaída en el procedimiento ordinario nº 288/2014.
Los razonamientos seguidos por la expresada sentencia de 10 de marzo de 2017 de la Audiencia Nacional para justificar su fallo estimatorio se resumen, en lo esencial, en la ausencia del preceptivo dictamen del Consejo de Estado; criterio mantenido por la Sala de instancia en otras tantas sentencias referidas a Órdenes Ministeriales muy similares o idénticas, estimatorias del motivo expresado y confirmadas ulteriormente por este Tribunal Supremo.
De hecho no es la primera vez que tenemos ocasión de pronunciarnos sobre la Orden AAA/1510/2014, de 1 de agosto, recurrida en la instancia, pues ya en nuestra sentencia de fecha 30 de enero de 2017 (recurso de casación núm. 1381/2015 ), señalamos que la referida Orden "hace una regulación conjunta del régimen de unas flotas, parte del cual se venía haciendo hasta ese momento mediante una norma que sí se sometió a dictamen del Consejo de Estado" , confirmando así el criterio que había seguido la Sala de la Audiencia Nacional en su sentencia de fecha 10 de febrero de 2015 (recurso contencioso-administrativo núm. 53/2013 , interpuesto por la misma Asociación recurrente en la instancia y parte recurrida en la actual casación). En esta última sentencia se declaró la nulidad de la Orden AAA/2653/2012, de 11 de diciembre, por omisión del preceptivo dictamen del Consejo de Estado, calificando a este tipo de órdenes como disposiciones reglamentarias de ejecución o desarrollo de la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado. Amén de ello, es también significativo el tenor del fundamento jurídico decimosexto, apartado quinto, de la referida sentencia de esta Sala de 30 de enero de 2017 , que literalmente se expresa en los siguientes términos: "como se dijo en el Fundamento de Derecho Undécimo, que se está ante una normativa de desarrollo de la Ley de Pesca Marítima se confirma si se relaciona con el contenido refundidor de la Orden AAA/1510/2014 respecto del régimen de varias flotas y con los antecedentes de la misma en lo que hace a las flotas de altura, gran altura y buques palangreros mayores y menores de 100 toneladas de registro bruto" .
También ha de tenerse en cuenta nuestra sentencia de fecha 6 de febrero de 2017 (recurso de casación núm. 1397/2015 ), que guarda similitud con esos precedentes, al venir referida a la naturaleza de reglamento de desarrollo o ejecución de otra orden ministerial que precedió a la recurrida en la actual casación, es decir, la Orden AAA/1307/2013, de 1 de julio. Tras examinar el contenido regulatorio de esta última llegamos entonces a la conclusión de que constituye un reglamento de desarrollo y ejecución que debe ser informado por el Consejo de Estado.
El Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, ha preparado recurso de casación contra la sentencia que acabamos de citar en el antecedente primero.
Después de acreditar el cumplimiento de los requisitos reglados en orden al plazo, la legitimación y recurribilidad de la sentencia, afirma que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia con base, en esencia, en las siguientes razones:
1) Lo dispuesto en la letra a) del artículo 88.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo (en adelante, LJCA). Así, se afirma que la sentencia impugnada contradice la doctrina que se desprende de la sentencia de esta Sala de 23 de junio de 2009 (recurso de casación núm. 2.867/2007 ), así como la contenida en la sentencia de esta Sala de 23 de junio de 2010 (recurso de casación núm. 4.862/2008 ), que a juicio de la parte recurrente "habían considerado que Órdenes en materia de pesca análogas a la que aquí ha sido anulada en la instancia no necesitaban de informe del Consejo de Estado".
2) Lo dispuesto en la letra c) del artículo 88.2 LJCA , considerando que la doctrina de la sentencia recurrida trasciende del caso en ella debatido, "pues la misma habrá de aplicarse en todo supuesto relativo a una Orden sobre pesca marítima análoga a la recurrida en la instancia".
3) Lo dispuesto en la letra c) del artículo 88.3 LJCA , al declarar la sentencia recurrida la nulidad de una disposición de carácter general cual es la citada Orden AAA/1510/20I4, de 1 de agosto.
La Sala sentenciadora por auto de 24 de mayo de 2017 tuvo por preparado el recurso de casación, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia en el plazo de treinta días ante esta Sala del Tribunal Supremo, así como la remisión a la misma de los autos originales y del expediente administrativo.
Se ha personado la Asociación de Armadores de Palangre del Cantábrico en concepto de parte recurrida.
Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menendez Perez, Magistrado de la Sección.
Invoca la parte recurrente el supuesto de interés casacional contenido en el artículo 88.3.c) LJCA , que establece que se presumirá que existe interés casacional objetivo «cuando la sentencia recurrida declare nula una disposición de carácter general, salvo que esta, con toda evidencia, carezca de trascendencia suficiente».
El Abogado del Estado pretende que el Tribunal Supremo se pronuncie acerca de si se trata de disposiciones que revisten la naturaleza propia de reglamentos ejecutivos de las leyes y, en consecuencia, de la relevancia necesaria para su sometimiento a informe del Consejo de Estado.
Puntualicemos que a este supuesto del apartado c) del artículo 88.3 no le es de aplicación la regla contenida en el último párrafo del mismo artículo 88.3, que dispone que «en los supuestos referidos en las letras a), d) y e) el recurso podrá inadmitirse por auto motivado cuando el Tribunal aprecie que el asunto carece manifiestamente de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia». Al contrario, la Ley ha dispuesto que la presunción del apartado c) despliegue sus efectos con la única excepción de que «con toda evidencia» la disposición general anulada carezca de trascendencia suficiente.
Así pues, siendo indubitado que la sentencia aquí recurrida en casación ha declarado nula una disposición que califica de general, apoyándose además en el criterio sostenido por este Tribunal Supremo, el juicio en trámite de admisión sobre la concurrencia del «interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia» debe centrarse, en principio, en la valoración de la trascendencia de dicha disposición.
Situados, por tanto, en la tesitura de valorar la trascendencia de la disposición impugnada, nuestro razonamiento ha de ubicarse en la misma perspectiva dialéctica que ha empleado la propia parte recurrente, quien a la hora de justificar la infracción en que incurre la sentencia impugnada y el interés casacional concurrente sostiene toda su argumentación en las siguientes consideraciones:
- No es necesario el previo dictamen del Consejo de Estado porque la Orden impugnada no es un reglamento ejecutivo, sino una norma que ejercita la facultad atribuida por una norma con rango de ley (la Ley de Pesca Marítima) respecto de la distribución de las posibilidades de pesca.
- Se trata más bien de un reglamento independiente; categoría que viene caracterizada por las siguientes notas: existencia facultades dominicales; no completan o desarrollan la ley sino que aplican sus parámetros a situaciones que carecen de la necesaria generalidad o durabilidad por depender de concretas y mutantes circunstancias, y son normas estatutarias o bien de empleo facultativo y utilización discrecional.
- El objeto y contenido de la Orden impugnada es suprimir el límite del tiempo máximo de pesca, de suerte que si la sentencia de esta Sala de 23 de junio de 2009 (recurso de casación núm. 2867/2007 ) entendió que si las normas a cuyo amparo se dictan no constituyen un reglamento ejecutivo, por igual razón no lo serán las dictadas con la habilitación de otros preceptos reseñados.
Pues bien, para dar cumplida respuesta a estas aseveraciones resulta necesario traer a la vista la fundamentación jurídica y la parte dispositiva de las sentencias de esta Sala que, de forma coincidente, han confirmado la nulidad de Órdenes Ministeriales muy similares a la recurrida ante el tribunal de instancia, hasta el punto de ser invocadas por éste para sustentar su argumentación. Son, como hemos afirmado anteriormente, las sentencias de 30 de enero y 6 de febrero de 2017 ( recursos de casación núms. 1381/2015 y 1397/2015 ).
En ellas se alcanza la misma conclusión: el sometimiento de esta clase de órdenes ministeriales al dictamen preceptivo del Consejo de Estado. Y ello por cuanto que, examinado su contenido regulatorio, se llega a la conclusión de que «esa mixtura de contenidos -regulación puntual, autónoma y lo que es regulación de ejecución y desarrollo de la ley- no puede llevar a anular la naturaleza de cada disposición, de ahí que en lo que tenga la norma de desarrollo y ejecución de la ley deberá ser informado por el Consejo de Estado pues, repetimos, la exigencia de su dictamen viene dada no por razón del rango de la norma informada sino por su contenido y función (cf. artículo 22.3 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado ). Y añádase que la finalidad de tal dictamen, como señala la sentencia impugnada, es contribuir a la legalidad de la disposición proyectada: contribuye a una buena administración con el consiguiente efecto positivo en términos de seguridad jurídica, certeza y de calidad normativa en un ámbito normativamente complejo en lo sustantivo, cambiante y numeroso».
Basta poner las afirmaciones del Abogado del Estado en relación con el contenido de nuestras dos sentencias precedentes, y con la propia fundamentación jurídica de la sentencia aquí impugnada en casación, para colegir que, con toda evidencia, resultan manifiestamente inconsistentes y traslucen una actitud de resistencia de la Administración al cumplimiento de lo ordenado en varias sentencias firmes de este Tribunal Supremo, sobre el carácter preceptivo del dictamen del Consejo de Estado en relación con las órdenes ministeriales que desarrollan normativamente la Ley de Pesca Marítima del Estado, pretendiendo volver a cuestionar lo afirmado en dichas sentencias por vía de este recurso.
El fundamento de su recurso de casación se basa en la infracción por el tribunal de instancia del artículo 24.2 de la Ley del Gobierno 50/1997, de 27 de noviembre , y el artículo 22.3 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado 3/1980, de 22 de abril , que sujeta a dictamen de su Comisión Permanente los reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes así como sus modificaciones.
Sin embargo, olvida el Abogado del Estado que esa concreta cuestión ha sido examinada y resuelta en las sentencias de esta Sala anteriormente reseñadas, a una de las cuales se remitió expresamente la sentencia impugnada.
En definitiva, la argumentación sobre la que pretende la parte recurrente fundar el interés casacional, desde la perspectiva del artículo 88.3.c), es manifiestamente insostenible.
Alcanzada esta inicial conclusión, y dando un paso más en nuestro razonamiento, no cabe aducir, acudiendo a la literalidad del artículo 88.3.c), que el mismo obligue a admitir necesariamente el recurso de casación cuando concurre el dato objetivo de que la sentencia de instancia ha declarado nulo un reglamento, salvo que dicho reglamento carezca con evidencia de trascendencia, lo que - pudiera decirse- no sería el caso, visto que la Orden cuestionada reviste una indudable trascendencia o proyección más allá del caso de autos; fluyendo de esta constatación la inevitabilidad de la admisión del recurso de casación.
Decimos que no cabe esgrimir un razonamiento de esa índole porque aquí, bajo la formal invocación del artículo 88.3.c), nos hallamos realmente ante un intento de sortear la doctrina reiterada de este Tribunal, desconociendo además la finalidad del nuevo recurso de casación destinado a crear jurisprudencia, función que no se cumpliría en este caso, pues sobre este extremo la jurisprudencia ya existe y está consolidada en varias sentencias de este mismo año.
Alcanzada, pues, la conclusión de que no procede apreciar el interés casacional desde la perspectiva del artículo 88.3.c), tampoco cabe hacerlo desde el punto de vista de los demás supuestos de interés casacional esgrimidos por la parte recurrente, atendida la evidencia de la corrección jurídica de la sentencia de instancia.
Procede, por tanto, declarar la inadmisión del recurso y, de conformidad con lo previsto en el artículo 139.1, párrafo primero de la Ley de esta Jurisdicción , la inadmisión debe comportar la imposición de las costas a la parte recurrente. La Sala considera procedente en este caso limitar hasta una cifra máxima de mil euros la cantidad que, por todos los conceptos, ha de satisfacer a la entidad actora en la instancia y ahora recurrida en casación, esto es, la Asociación de Armadores de Palangre del Cantábrico.
Por lo expuesto, en el recurso de casación registrado en la Sala Tercera del Tribunal Supremo con el núm. 3013/2017:
Primero. Inadmitir a trámite el recurso de casación preparado por el Abogado del Estado contra la sentencia de 10 de marzo de 2017 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) de la Audiencia Nacional , dictada en el procedimiento ordinario nº 288/2014.
Segundo. Imponer a la parte recurrente las costas procesales causadas en este recurso hasta la cifra máxima, por todos los conceptos, de 1.000 euros.
Tercero. Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto, con devolución de las actuaciones procesales y el expediente administrativo recibido.
El presente auto, contra el que no cabe recurso alguno, es firme.
Así lo acuerdan y firman.
D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez D. Manuel Vicente Garzon Herrero
D. Segundo Menendez Perez Dª Celsa Pico Lorenzo
D. Emilio Frias Ponce D. Diego Cordoba Castroverde
D. Jose Juan Suay Rincon Dª .Ines Huerta Garicano
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Los criterios de admisión del Tribunal Supremo en torno a las disposiciones de carácter general en el nuevo recurso de casación
...en contradicción con la propia función del recurso de crear jurisprudencia (ATS 18 de septiembre de 2017, rec. 2647/2017 o de 5 de diciembre de 2017, rec. 3013/2017). Con arreglo a ello la determinación de los supuestos en que procede o no la admisión es, en la práctica, enormemente casuíst......