STS 1832/2017, 28 de Noviembre de 2017

PRIMERO .- La Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Segunda- del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, dictó el 13 de julio de 2016, sentencia estimatoria en parte del recurso entablado por la mercantil Unión Fenosa Distribución S.A. contra el acuerdo del Ayuntamiento de El Espinar (Segovia) adoptado en sesión plenaria de 26 de marzo de 2015, por el que se aprobó la Ordenanza fiscal reguladora de la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local de las instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua, e hidrocarburos, publicada en el Boletín Oficial de la Provincia de Segovia nº 54, de 6 de mayo de 2015.

SEGUNDO .- Dicho Tribunal de instancia dictó sentencia el 13 de julio de 2016 , cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"...Que se estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo núm. 175/15 interpuesto por la entidad mercantil Unión Fenosa Distribución S.A., representada por el Procurador Don Eugenio Echevarrieta Herrera y defendida por la Letrada Doña María Rosés Boixareu Palomino, contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento del Espinar, Segovia de 26 de marzo de 2015 por el que se aprueba la Ordenanza fiscal reguladora de la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local de las instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua, e hidrocarburos, publicada en el B.O.P. de Segovia n' 54 de 6 de mayo de 2015, declarando la nulidad de la Ordenanza en su artículo 4' y los preceptos del "Anexo de Tarifas" de la Ordenanza fiscal impugnada, sin efectuar especial pronunciamiento en cuanto a costas procesales...".

TERCERO .- Notificada la sentencia a las partes, el procurador don Jesús Miguel Prieto Casado, en nombre y representación del Ayuntamiento de El Espinar (Segovia) presentó ante la Sala de instancia escrito de preparación del recurso de casación, que se tuvo por preparado mediante diligencia de ordenación de 28 de septiembre de 2016.

CUARTO .- Emplazadas las partes, el citado procurador, en la expresada representación de la Administración local aludida, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, formulando el 8 de noviembre de 2016 escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras aducir los motivos oportunos, solicitó a la Sala "... dicte sentencia casando y anulando la recurrida y pronuncie otra más ajustada en derecho, en los términos que esta parte tiene interesados y en especial declare ajustado a derecho el artículo 4º de la Ordenanza reguladora de la Tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local del Ayuntamiento que represento así como las tarifas resultantes del Informe técnico económico declarando este último, asimismo, plenamente justificado y conforme a Derecho...".

QUINTO .- Admitido a trámite el recurso de casación por providencia de la Sección Primera de esta Sala de 25 de enero de 2017, se acordó la remisión de las actuaciones a esta Sección Segunda para su sustanciación, conforme a las reglas de reparto de asuntos, disponiéndose por diligencia de ordenación de 3 de febrero de 2017 entregar copia del escrito de interposición del recurso a la parte recurrida, a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó el procurador Sr. Gálvez Hermoso de Mendoza en escrito de 21 de marzo de 2017, interesando se dicte sentencia por la que desestime el recurso de casación interpuesto y confirme la sentencia cuya casación se pretende.

SEXTO .- Por providencia de 1 de septiembre de 2017 se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 21 de noviembre de 2017, fecha en que efectivamente se deliberó, votó y falló, con el resultado que a continuación se expresa.

PRIMERO .- Se impugna en este recurso de casación la sentencia de 13 de julio de 2016, pronunciada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, en el recurso nº 175/2015 , que estimó en parte el recurso contencioso-administrativo nº 175/15, en que la entidad mercantil Unión Fenosa Distribución S.A. impugnó la Ordenanza fiscal del Ayuntamiento de El Espinar (Segovia) antes mencionada. La anulación de dicha disposición afecta a su artículo 4 y a los preceptos del denominado "Anexo de Tarifas", en cuanto resulten de aplicación al transporte de energía eléctrica.

Ha de advertirse que, pese a que el fallo de la sentencia impugnada es sólo parcialmente estimatorio, ya que se limita a invalidar singulares preceptos de la Ordenanza recurrida en el litigio de instancia, el objeto de esta casación permanece invariable respecto del configurador de otros recursos precedentes, en que se examinó la íntegra estimación de las respectivas demandas, pero para conducir a un mismo resultado anulatorio, el referido a preceptos similares a los mencionados. Además, este recurso es sostenido solamente por el Ayuntamiento de El Espinar, sin que la sociedad mercantil que intervino en el pleito como demandante haya comparecido en esta casación, en calidad de recurrente, para reivindicar la procedencia de que la Ordenanza fiscal que impugnó en la instancia fuera anulada en su integridad.

SEGUNDO .- Disconforme con la nulidad que la sentencia declara, el Ayuntamiento de El Espinar interpuso recurso de casación, fundado en dos motivos:

El primero, al amparo del artículo 88.1.d) LJCA , en que denuncia la infracción de los artículos 24 y 25 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo , que aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL) y de la jurisprudencia de este Tribunal Supremo en relación con la cuantía y justificación de la cuota de la tasa por utilización o aprovechamiento especial del dominio público local.

El segundo motivo, articulado a través del cauce del artículo 88.1.c) LJCA , denuncia un quebrantamiento de forma por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que, en este último caso, se haya producido indefensión para la parte.

A este respecto afirma la entidad local recurrente que "[...]la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León incurre en Incongruencia omisiva en relación con el alegato de esta parte de estar justificado suficientemente por el estudio técnico económico de la ordenanza, en lo que se refiere al procedimiento para obtener el valor del aprovechamiento del dominio público local, las fuentes de su obtención y la justificación de su resultado [...]".

TERCERO .- Si bien en un orden lógico, inverso al que la Corporación local nos propone, sería de preferente examen el motivo segundo, porque en él se aduce un vicio in procedendo , el que, sobre sentencias virtualmente idénticas a la impugnada -algunas de la propia Sala a quo -, en mérito a motivos de casación también sustancialmente iguales, hayamos llegado en diversas ocasiones a la declaración de haber lugar a los respectivos recursos de casación, nos aconseja invertir el expresado orden natural.

A este respecto, es obligado, para dar respuesta a esta impugnación, recordar que esta Sala ha resuelto recientemente varios recursos de casación idénticos en lo sustancial al que ahora nos corresponde examinar, razón por la que hemos de estar en todo a lo que en ellos se ha decidido, así como a los razonamientos que sustentan los respectivos fallos, a través de los cuales se vienen a considerar ajustadas a Derecho las distintas ordenanzas municipales controvertidas, en lo que respecta a los criterios de cuantificación de la utilidad reportada por la utilización del dominio público municipal. El criterio de la Sala se ha plasmado, entre otras, en las sentencias dictadas en los recursos de casación nº 336/2016 , 436/2016 , 1114/2016 , 1117/2016 , 1106/2016 , 1266/2016 y 1473/2016 , siendo de destacar que la propia Ordenanza controvertida fue examinada en nuestra reciente sentencia nº 1509/2017, de 5 de octubre, pronunciada en el recurso de casación nº 1852/2016 . En las primeras citadas se afirmaba:

"[...] TERCERO .- El artículo 24.1.a) TRLHL dispone que, con carácter general, el importe de las tasas previstas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local se fijará tomando como referencia el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de dicha utilización o aprovechamiento, si los bienes afectados no fuesen de dominio público.

Y añade que, a tal fin, las ordenanzas fiscales podrán señalar en cada caso, atendiendo a la naturaleza específica de la utilización privativa o del aprovechamiento especial de que se trate, los criterios y parámetros que permitan definir el valor de mercado de la utilidad derivada.

Por su parte, el artículo 25 precisa que tal valor se determinará a la vista de informes técnicos-económicos en los que se ponga de manifiesto ese valor de mercado, informes que se incorporarán al expediente que desemboca en la adopción del correspondiente acuerdo.

En interpretación de estos preceptos, hemos señalado [véanse, por todas, las sentencias de 11 de diciembre de 2014 (casación 443/2014 , FJ 4º); ES:TS:2014:5171), 20 de mayo de 2016 (casación 3937/2014, FJ 4º; ES:TS:2016:2188 ) y 19 de julio de 2016 (casación 2505/2015, FJ 4º; ES:TS :2016:3484) que:

(a) La cuantificación de la tasa escapa a la discrecionalidad administrativa, por cuanto se trata de alcanzar el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de la utilización o el aprovechamiento de los bienes afectados, como si no fueren de dominio público. Se trata de un concepto jurídico indeterminado.

(b) No obstante lo anterior, en la fijación de ese valor, que ha de responder al principio de equivalencia, el margen de maniobra de las autoridades locales es ciertamente amplio. En otras palabras, la potestad local para cuantificar la tasa no es discrecional, pero sí lo es la elección del método seguido o los criterios aplicados para calcularlo.

(c) En todo caso, esos métodos y criterios han de ser objetivos, públicos y transparentes, proporcionados, no discriminatorios y adecuados a la finalidad que persiguen: determinar el valor que tendría en el mercado la utilidad obtenida por el beneficiario como si los bienes no fueran de dominio público.

(d) Unos y otros, métodos y criterios, así como el valor en el mercado de la utilidad deben ponerse de manifiesto en el informe técnico-económico, que se erige así en pieza imprescindible para la cuantificación de la tasa.

En la citada sentencia de 20 de mayo de 2016 y en la posterior de 8 de junio de 2016 (casación 1869/2015, FJ 5º; ES:TS:2016:2662), hemos precisado el contenido de los mencionados requisitos, que han de reunir los métodos y criterios de cuantificación, pudiendo afirmarse a la luz de lo allí expuesto que:

(i) No cabe reputar transparente el método si el informe técnico-económico no incorpora criterios de cálculo que se correspondan con el valor de mercado de la utilidad obtenida por la utilización de los bienes.

(ii) La objetividad o justificación objetiva no concurre si el importe de la tasa no guarda relación con la intensidad del uso (así, p.ej., cuando la cuantía se determina atendiendo a los ingresos brutos obtenidos por el beneficiario o a su volumen de negocios).

(iii) La proporcionalidad desaparece si los parámetros arrojan un montante que va más allá del valor de mercado de la utilidad obtenida.

(iv) La no discriminación demanda que los que usan privativamente el dominio público local o que se aprovechan especialmente de él no sean tratados de forma distinta ante usos de equivalente intensidad [...]"

En la instancia se cuestionaba que se tuvieran en cuenta las conducciones como construcciones, error que se comunicaba al valor catastral del suelo rústico, por tomar en cuenta esas "construcciones", y a la fórmula de cálculo, por incluir el valor de las mismas.

Pues bien, ante tal planteamiento se han de sentar las siguientes conclusiones:

1) Al cuantificar la tasa no se trata de alcanzar el valor de mercado del suelo por el que discurren las instalaciones que determinan el aprovechamiento especial o el uso privativo del dominio público local, sino el de la utilidad que esos aprovechamientos o usos reportan. Por ello, son admisibles todos los métodos que, cualquiera que sea el camino seguido, desemboquen en un valor que represente la utilidad en el mercado obtenida por el sujeto pasivo. Al controlar esa elección los tribunales de justicia no podemos sustituir la opción municipal por nuestro subjetivo criterio. Tan sólo nos compete comprobar que la elección conduce al resultado querido por la Ley y lo hace aplicando, motivada y razonadamente, criterios objetivos, proporcionados y no discriminatorios, determinados con transparencia y publicidad.

2) Siendo así:

2.1) No cabe calificar de inadecuado acudir para determinar el aprecio que corresponde a esa utilidad al valor catastral del suelo, que tiene siempre como límite el del mercado (artículo 23.2 TRLCI), valor catastral que en el caso de la Ordenanza discutida es el rústico con construcciones [el valor catastral es la suma del valor del suelo más el de las construcciones (artículo 22 TRLCI)], por ser de esa naturaleza el suelo por el que discurren las instalaciones cuyo establecimiento es la causa del uso del dominio con exclusión de los demás que provoca la exacción de la tasa. Téngase en cuenta que, a efectos catastrales, se reputan construcciones las instalaciones industriales, considerándose, entre otras, los diques, tanques, cargaderos, etc. [artículo 7.4.b) TRLCI), lista abierta que permite calificar de tales a las líneas aéreas de alta tensión a que se refiere la Ordenanza discutida en el anexo I.

2.2.) La toma en consideración de tales infraestructuras para calcular la base imponible de la tasa resulta adecuada a la finalidad perseguida por el legislador: si se trata de valorar la utilidad que proporciona al sujeto pasivo el uso privativo o el aprovechamiento especial del dominio público local por la instalación de los mencionados elementos relativos a la distribución relativos a la distribución de electricidad [...], parece de todo punto razonable tomarlas en consideración. Desde luego está fuera de lugar la pretensión [...] de que se consideren exclusivamente valores o parámetros propios del suelo rústico o de su aprovechamiento agropecuario, obviando que el hecho imponible de la tasa viene determinado por el aprovechamiento por su parte del dominio público local para su actividad de transporte y distribución [...]. Además, [...] la Circular 03.04/07 de la Dirección General del Catastro prevé que para las construcciones no agrarias en suelo rústico se aplique el valor establecido para las construcciones en suelo de naturaleza urbana y, en particular, el uso "Y" (otros usos) a los silos, depósitos y tanques ligados a industrias no agrarias. Por lo demás, ni el informe técnico-económico califica a las conducciones [...] de construcciones de tipología extensiva ni nada hay en la mencionada Circular que impida calificarlas de tales.

3) La aplicación del coeficiente RM previsto en la normativa catastral encuentra plena justificación en la medida en que se trata de cumplir el mandato legal de que el valor catastral no supere al de mercado. Como quiera que la base imponible de la tasa se determina por el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada del aprovechamiento especial o el uso privativo del dominio público local, parece de todo punto ajustada a las exigencias legales la aplicación de un coeficiente que tiene por designio evitar que el valor catastral de los bienes considerados supere al del mercado.

En un juicio estrictamente técnico, se podrá discutir si otros parámetros distintos de los elegidos hubieran sido más adecuados para determinar el valor de esa utilidad, pero en un juicio estrictamente jurídico, como el que nos incumbe, se debe concluir que el Ayuntamiento [...] ha aplicado para determinar la base imponible y las tarifas de la tasa que regula la Ordenanza impugnada unos parámetros objetivos, proporcionados y no discriminatorios que respetan las exigencias del artículo 24.1.a) TRLHL, ejerciendo así su potestad conforme a los criterios que dimanan de la jurisprudencia [...]".

Cuanto se ha transcrito, plenamente aplicable al presente asunto, comporta la declaración de haber lugar al recurso de casación que nos ocupa, por las mismas razones que han conducido al fallo contenido en las sentencias precedentes en asuntos coincidentes con éste, identificadas más arriba, lo que hace por lo demás innecesario abordar el segundo de los motivos de casación, en que se mantiene que la sentencia incurre en un quebrantamiento de las reglas esenciales del juicio, por vicios propios de la sentencia como acto procesal, sin perjuicio de considerar la manifiesta falta de fundamento que evidencia el planteamiento de dicho motivo, en que se confunde la incongruencia omisiva con la discrepancia sobre el contenido de lo razonado y resuelto, queja que debió hacerse valer -como aquí se afronta en el primer motivo- a través del cauce impugnatorio que proporciona la letra d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional .

CUARTO .- La estimación del recurso de casación lleva consigo que, conforme a lo previsto en el artículo 95.2.d) LJCA , debamos resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate. A tal efecto debemos trasladar al caso lo que hemos razonado en sentencias precedentes de idéntico objeto y fundamentos:

"[...] En los fundamentos denominados jurídico-materiales de la demanda (tercero a séptimo) se mantuvo que la regulación de la cuantía de la tasa era disconforme con el ordenamiento jurídico. Para ello se recordaba el régimen legal aplicable a la tasa impugnada, se hacía referencia a la regulación contenida en la Ordenanza fiscal de A... respecto de la que se denunciaba la confusión de la estructura y cuantía de la tasa con un gravamen de naturaleza impositiva; de otro lado, que el informe técnico económico aportado por el Ayuntamiento no explicaba el valor de mercado de la utilidad derivada del aprovechamiento especial que del dominio público hacía la demandante; que la cuantía del gravamen excedía del valor de mercado de los terrenos objeto de aprovechamiento especial; y que ni la Ordenanza ni el informe especificaban el número de metros de líneas de transporte de energía eléctrica que discurrían por dominio público local.

Tales argumentos no podemos compartirlos, por las mismas razones ya expresadas en nuestras sentencias precedentes, por las siguientes razones:

1. La naturaleza impositiva del gravamen regulado en la Ordenanza fiscal impugnada que califica la recurrente -impuesto en lugar de tasa- es, en realidad, una consecuencia de las premisas de las que parte en relación con la improcedente regulación de su cuantía. Es decir, una petición de principio implícita en los presupuestos del razonamiento de la demandante, de manera que si se llega a considerar que la cuantificación responde, verdaderamente, a los criterios de la tasa por ocupación o aprovechamiento especial del dominio público local -como ya hemos considerado, por lo demás, en las sentencias mencionadas, que resuelven asuntos idénticos-, en modo alguno podría calificarse de impuesto el tributo establecido en la Ordenanza.

2. El informe técnico económico hace explícitos unos parámetros para la cuantificación de la tasa cuestionada, que han podido ser objeto de impugnación, y que, sin embargo, se adecúan a la más reciente jurisprudencia de esta Sala resumida en el anterior fundamento jurídico. Por lo demás, tal informe fue respaldado en su legalidad en la sentencia impugnada, que rechazó el motivo correspondiente, sin que dado el sentido del fallo estimatorio tal cuestión pueda ser abordada en el ámbito de la casación.

3. Esta Sala no considera que la cuantía de la tasa exceda del valor de mercado de la utilidad proporcionada por la ocupación del dominio público local, con base en los razonamientos anteriormente expuestos en los que se acoge un sistema que tiene en cuenta el importe de las construcciones.

4. De acuerdo con la Ordenanza impugnada, sólo puede entenderse gravada por la tasa la real ocupación del dominio público local por las líneas de transporte de energía eléctrica [...]".

Procede, en consecuencia, desestimar el recurso contencioso-administrativo deducido en la instancia, conforme a lo concordantemente expuesto por este Tribunal en las sentencias mencionadas como precedentes.

QUINTO .- No debemos efectuar pronunciamiento sobre la condena al pago de las costas de la casación - artículo 139.2 LJCA -, ni tampoco respecto de las de instancia, dado que es regla, por lo común, presuponer que hay razones para su dispensa, conforme a la excepción del apartado 1 del precepto, en el hecho de que la parte que resulta perdedora del litigio como efecto del recurso de casación hubiera resultado victoriosa en principio, a tenor del fallo de la sentencia casada.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido :

1) Que debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación nº 3156/2016 , interpuesto por el procurador don Francisco Velasco Muñoz-Cuéllar, en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE EL ESPINAR (SEGOVIA) contra la sentencia de 13 de julio de 2016, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos , en el recurso de este orden jurisdiccional nº 175/2015, sentencia que se casa y anula.

2) Que debemos desestimar y desestimamos el mencionado recurso contencioso-administrativo nº 175/2015.

3) No imponemos las costas del recurso de casación ni las del proceso de instancia a ninguna de las partes procesales.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

Nicolas Maurandi Guillen Angel Aguallo Aviles

Joaquin Huelin Martinez de Velasco Jose Antonio Montero Fernandez

Francisco Jose Navarro Sanchis Jesus Cudero Blas

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don. Francisco Jose Navarro Sanchis, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.