STS 1718/2017, 13 de Noviembre de 2017

La Sección tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía dictó Sentencia en el Recurso número 112/2013, con fecha catorce de julio de dos mil dieciséis , cuyo Fallo es del siguiente tenor literal:

"Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por doña Penélope , y tras su fallecimiento, proseguido por sus sucesores, don Pablo Jesús , don Luis , don Basilio y doña Filomena , contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de alzada formulado frente a la resolución de 4 de octubre de 2012 de la Dirección General de Espacios Naturales y Participación Ciudadana de la Consejería de Medio Ambiente dictada en el expediente NUM000 , por la que se aprueba el deslinde de la vía pecuaria denominada Cordel de las Herrerías, en su totalidad, incluido el descansadero-abrevadero de La Fuente del Valle, en el término municipal de Hornachuelos (Córdoba), con imposición de costas a la Administración demandada.

Notifiquese la presente sentencia a las partes haciéndoles saber que contra la misma pueden interponer recurso de casación (...)"

Notificada dicha resolución a los interesados, la recurrente presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando se tuviese por preparado recurso de casación, a ello se accedió por resolución de ocho de septiembre siguiente, en la que se acordaba su emplazamiento para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante esta Sala las partes expresadas en el encabezamiento de la presente.

La representación procesal de la JUNTA DE ANDALUCÍA formuló recurso de casación, con base en un único motivo de casación, "al amparo de lo dispuesto en el art. 88.1. d) LJ , por infracción del artículo 42. 6 en relación con el artículo 54 de la ley 30/1992 , puestos a su vez en relación con los artículos 9.3 , 103.1 y 106.1 de la Constitución Española que consagran los principios de legalidad, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos a los que se somete el ejercicio de las potestades.

La sentencia estima el recurso que se interpuso contra la Resolución del Viceconsejero de Agricultura, Pesca y Medio Ambiente por la que se desestima el recurso de alzada formulado contra Resoluciones de 4 de octubre de 2012 de la Dirección General de Espacios Naturales y Participación Ciudadana por las que se aprueba el deslinde del Cordel de las Herrerías y se anula la misma, en base a la caducidad del procedimiento en el que fue dictada la resolución.

En concreto, la sentencia de instancia, considera que el procedimiento de deslinde de la vía pecuaria señalada había caducado, al entender que la ampliación que del plazo máximo para resolver había sido acordada sin ajustarse a las exigencias legales para ello.

La sentencia comienza exponiendo que el plazo para la tramitación del expediente de deslinde es de 18 meses, según lo previsto en la Ley 9/01 de 12 de julio, que establece el sentido del silencio administrativo y los plazos de determinados procedimientos como garantía procedimental para los ciudadanos, citando el artículo 21 del Decreto 155/98 de 21 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de Vías Pecuarias de Andalucía, en cuyo apartado 4 se dispone que No obstante lo dispuesto en los párrafos anteriores, por Resolución motivada del Órgano competente para resolver, se podrá acordar la ampliación del plazo fijado para dictar la Resolución, sin que dicha ampliación pueda exceder de la mitad del plazo inicialmente establecido.

Y, a continuación, alude al artículo 42.6 de la Ley 30/92 y reproduce parte de la Resolución de la Dirección General de Espacios Naturales y participación Ciudadana de 30 de diciembre de 2011 (folios 131 y 132 del expediente administrativo) en el que se acuerda la ampliación del plazo máximo para resolver en 9 meses más, es decir, en la mitad del plazo máximo legalmente previsto y resultando un plazo total de 27 meses.

En base a estos datos, la sentencia se remite al contenido de otra sentencia anterior en la que, en base, a su vez, a unos pronunciamientos de ese Tribunal Supremo, que analizaban la procedencia de la ampliación del plazo para resolver acordada en el seno de un procedimiento de deslinde de costas, concluye afirmando que en este caso, no se han respetado las exigencias contenidas en el artículo 42.6 de la Ley 30/92 para la ampliación del plazo y siendo dicha ampliación improcedente se ha excedió el plazo máximo para resolver, incurriendo el procedimiento en caducidad.

Pues bien, siendo este el planteamiento de la sentencia de instancia, lo primero que debe ponerse de manifiesto es el hecho de que la citada resolución de 30 de diciembre de 2011 no cita el artículo 42.6 de la ley 30/92 , no se basa en la aplicación de dicho precepto para acordar la ampliación del plazo. (...)".

Acordada la admisión a trámite por Auto de quince de marzo de dos mil diecisiete, y remitidas las actuaciones a esta Sección quinta para su sustanciación, se dio el oportuno traslado a la parte recurrida, D. Pablo Jesús , D. Basilio y Dña. Filomena , que han formulado su oposición a lo alegado de contrario, para solicitar "se desestime íntegramente el Recurso de Casación interpuesto de contrario, confirmando la Sentencia" impugnada.

Tramitado el recurso, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento, a cuyo fin se fijó, para su deliberación, votación y fallo, el ocho de noviembre de dos mil diecisiete, fecha en la que se celebró con observancia de las formalidades legales esenciales.

El recurso se interpone contra la sentencia de la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía ( Sevilla) de 14 de julio de 2016 , en el procedimiento nº 112/2013, contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de alzada formulado frente a la resolución de 4 de octubre de 2012 de la Dirección General de Espacios Naturales y Participación Ciudadana de la Consejería de Medio Ambiente dictada en el expediente NUM000 , por la que se aprueba el deslinde de la vía pecuaria denominada Cordel de las Herrerías, en su totalidad, incluido el descansadero-abrevadero de La Fuente del Valle, en el término municipal de Hornachuelos (Córdoba).

Según la sentencia "El primer motivo impugnatorio aducido por la demandante es la caducidad del expediente.

Consta que por resolución de la Viceconsejería de Medio Ambiente de 8 de julio de 2010 se acordó el inicio del deslinde y que, con invocación del art. 66 de la Ley 30/1992 , igualmente se acordó la conservación de las operaciones materiales de un procedimiento anterior archivado por aplicación del instituto de la caducidad (2514/2007). Realizada la propuesta de deslinde, se somete a exposición pública previamente anunciada en el B.O.P. de Córdoba núm. 65 de 5 de abril de 2011. El Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía emitió el preceptivo informe el 19 de octubre de 2011. Por resolución de la Dirección General de Espacios Naturales y Participación Ciudadana de 30 de diciembre de 2011 se acuerda la ampliación en nueve meses más del plazo establecido para dictar la resolución, que al fin se dicta con fecha de 4 de octubre de 2012.

La alegación de la demandante es que el art. 21 del Decreto 155/1998, de 21 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de Vías Pecuarias, no es de aplicación por vulnerar la legislación básica, de suerte que el plazo máximo para dictar la resolución del expediente no podía ser superior a seis meses.

El plazo de tramitación del expediente de deslinde es el de dieciocho meses previsto en la Ley 9/2001, de 12 de julio, por la que se establece el sentido del silencio administrativo y los plazos de determinados procedimientos como garantías procedimentales para los ciudadanos, así como en el artículo 21.1 del citado Decreto 155/1998, de 21 de julio , a cuyo tenor "la resolución que ponga fin al procedimiento de deslinde, será dictada en un plazo no superior a dieciocho meses contados desde el inicio del expediente y se publicará en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía". Por su parte, el artículo 21.4 establece que "no obstante lo dispuesto en los párrafos anteriores, por Resolución motivada del Órgano competente para resolver, se podrá acordar la ampliación del plazo fijado para dictar la Resolución, sin que dicha ampliación pueda exceder de la mitad del plazo inicialmente establecido".

Ahora bien, a propósito de esta posible ampliación, tal posibilidad aparece efectivamente contemplada en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en su artículo 42.6 : "Cuando el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano competente para resolver, a propuesta razonada del órgano instructor, o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, a propuesta de éste, podrán habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo.

Excepcionalmente, podrá acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes y sólo una vez agotados todos los medios a disposición posibles.

De acordarse, finalmente, la ampliación del plazo máximo, éste no podrá ser superior al establecido para la tramitación del procedimiento.

Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno".

Consta en el expediente, como se dijo, resolución de la Dirección General de Espacios Naturales y Participación Ciudadana de 30 de diciembre de 2011 (folios 131 y 132) por la que se acuerda la ampliación en nueve meses más del plazo establecido para dictar la resolución, por el siguiente motivo: "Dado que las alegaciones interpuestas requieren para su valoración un exhaustivo estudio de la documentación presentada por los interesados, resulta imposible resolver en plazo". Dicha resolución no se notificó a los interesados".

La Sentencia de instancia, tras recoger la doctrina jurisprudencial en la materia, termina afirmando que "Pues bien, la proyección al caso enjuiciado de la anterior doctrina jurisprudencial, que la parte recurrente afirma expresamente conocer, priva de toda consistencia a la queja formulada contra la resolución recurrida, por cuanto la Administración recurrente pretende desconocer que el carácter notorio de la complejidad de la tramitación de los procedimientos de deslinde y la existencia de un gran número de personas eventualmente afectadas por los mismos son dos de las circunstancias que la doctrina jurisprudencial que venimos refiriendo ha establecido como insuficientes para enervar la exigencia de específica motivación de las resoluciones de ampliación del plazo máximo de duración de los procedimientos administrativos previstos en el artículo 42.6 de la LRJPA ; sin que, por otra parte, deje de ser reseñable el significativo silencio que guarda la Administración recurrente sobre otra de las razones de índole procedimental que llevan a la Sala de instancia a adoptar el pronunciamiento alcanzado, cual es la de que "Además, y si bien puede considerarse acordada la ampliación por órgano competente, al actuar la Directora General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar por delegación, a tenor de la OM ARM/499/2009, de 24 de febrero, tampoco ha habido ni "propuesta razonada del órgano instructor" ni, en su caso, propuesta del superior del órgano competente para resolver, requisito de procedibilidad exigido por la norma y también incumplido en el caso".

Como ha expuesto la Sala de instancia, la razón principal dada por la Administración cuando -antes del vencimiento del plazo de legalmente establecido para la tramitación del procedimiento de deslinde- podía suponer que se iba a producir "un incumplimiento del plazo máximo de resolución", fue "el gran número de expedientes de deslinde que está tramitando (sic) simultáneamente el Servicio Periférico de Costas", junto con los procedimiento relacionados con las concesiones y autorizaciones, a lo que añade "el estado de tramitación del expediente, estando pendiente de remitir el proyecto de deslinde". Se trata de una afirmación genérica, indeterminada y sin concreción numérica suficiente, que, en modo alguno, permite una valoración del cumplimiento del requisito de referencia exigido y que no puede ser considerada una motivación suficiente. En todo caso, como se ha expuesto, la acreditación de tal requisito -lo que no ha acontecido- lo que hubiera permitido era la posibilidad de "habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo".

Pero, para poder llegar a la posibilidad de la prórroga, tampoco resulta suficiente y concreta la acreditación del agotamiento de los medios disponibles, habiéndose limitado la Resolución a señalar que "La habilitación de medios personales adicionales resulta imposible si se tiene en cuenta las especializaciones jurídico-técnicas que se requieren para la realización de expedientes complejos de esta naturaleza". Es más de lo mismo, generalidad e indefinición para una habilitación excepcional.

Finalmente, tampoco puede ser acogida la alegación relativa al alcance de los defectos de los que adolece la tramitación del procedimiento en relación con la ampliación del plazo máximo de duración de los procedimientos administrativos previstos en el artículo 42.6 de la LRJPA ; y ello, por cuanto, si la consecuencia del incumplimiento de los citados requisitos para la procedencia de la ampliación del plazo máximo de duración de los procedimientos administrativos previstos en el citado artículo 42.6 es, según la doctrina jurisprudencial aplicable, la caducidad del procedimiento, la consecuencia ineludible de tal declaración, de conformidad con lo establecido en el artículo 42 de la LRJPA , es el archivo de las actuaciones, lo que no implica que no sea posible iniciar posteriormente otro procedimiento al amparo de los correspondientes preceptos (7 y 11) de la Ley de Costas y 132.1 de la Constitución."

Aplicando tal doctrina al caso que nos ocupa, la resolución de la Dirección General de Espacios Naturales y Participación Ciudadana de 30 de diciembre de 2011 que acuerda la ampliación en nueve meses más del plazo establecido para dictar la resolución, pudiera en principio considerarse que está fundada en esas dos concretas causas legalmente previstas: El número de solicitudes formuladas o el número de "personas afectadas", si damos por supuesta la circunstancia según la cual los muchos documentos que han presentado los interesados que han hecho alegaciones "requieren para su valoración un exhaustivo estudio". Ahora bien, en ningún caso se hace referencia al "agotamiento" previo de todos los medios a disposición posibles. Tampoco consta la habilitación para la ampliación prevista legalmente en los términos exigidos por la jurisprudencia. Además, era necesaria la notificación de dicha decisión a los interesados, y no consta dicha notificación, "ni siquiera acto alguno de exteriorización de dicha voluntad administrativa dentro del periodo preceptivo", como así lo expresa la sentencia de la Sala de Granada de 20 de octubre de 2014 (recurso 1529/2009 ).

En conclusión, dado que desde la incoación del expediente el 8 de julio de 2010 hasta su resolución con fecha 4 de octubre de 2012 y notificación a los interesados, se ha excedido con creces el plazo máximo dieciocho meses, procede estimar el alegato de caducidad del expediente lo que exime de más consideraciones".

La representación procesal de la JUNTA DE ANDALUCÍA formuló recurso de casación, con base en un único motivo de casación, "al amparo de lo dispuesto en el art. 88.1. d) LJ , por infracción del artículo 42. 6 en relación con el artículo 54 de la ley 30/1992 , puestos a su vez en relación con los artículos 9.3 , 103.1 y 106.1 de la Constitución Española que consagran los principios de legalidad, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos a los que se somete el ejercicio de las potestades discrecionales".

Bajo tal motivo lo que se plantea es la discrepancia de la representación de la Comunidad Autónoma con la aplicación que de la institución de la caducidad de los procedimientos ha realizado la Sala de instancia.

Dicha disconformidad se basa, en lo sustancial, en dos argumentos. De un lado, se considera que la Sala ha obviado tomar en consideración la aplicación al caso de lo previsto en materia de caducidad en el art. 21.4 del Decreto 155/1998, de 21 de julio y, por otro, considera que, en el presente caso y de utilizar la legislación estatal, lo procedente sería partir de la aplicación de las previsiones del art. 49 de la Ley 30/92 .

Es cierto, como sostiene la Junta de Andalucía, que la resolución administrativa cita como precepto aplicable el art. 21.4 del Decreto 155/1998, de 21 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de Vías pecuarias de Andalucía, pero también lo es que la sentencia recurrida, frente a la alegación de que el plazo de 18 meses allí contemplado, resultaría contrario a la legislación estatal, proclama claramente su aplicación, si bien, considera que estando ante un supuesto de ampliación del plazo, corresponde a la Administración observar los requisitos del art. 42.6 de la Ley 30/92 , esto es, el debate en la instancia no se plantea en términos de duración del plazo del procedimiento, sino en el incumplimiento de los requisitos legalmente exigidos para que tal ampliación proceda.

El artículo 42.6 de la LRJPAC, aplicado para ampliar el plazo de resolución y notificación del expediente de deslinde, dispone:

"Cuando el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudiera suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano competente para resolver, a propuesta razonada del instructor,... podrán habilitar los medios personales y materiales adecuados para cumplir con el despacho adecuado y en plazo.

Excepcionalmente, podrá acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes y sólo una vez agotados todos los medios a disposición posibles.

De acordarse, finalmente, la ampliación del plazo máximo, éste no podrá ser superior al establecido para la tramitación del procedimiento".

El adverbio que emplea el artículo 42.6 "excepcionalmente" obliga a hacer un uso del supuesto de ampliación con extremada cautela so pena de afectar a la seguridad jurídica.

Por otra parte, para la viabilidad de esta posibilidad excepcional consistente en la ampliación del plazo para resolver, se exige el cumplimiento de dos requisitos, que no pueden situarse en el terreno de lo estrictamente formal, ya que la decisión ampliatoria debe llevarse a cabo:

1. "Mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes", y

2. "Sólo una vez agotados todos los medios a disposición posibles".

   Por último, el precepto señala en el terreno de lo temporal y en el de su revisabilidad que

1. El plazo máximo que finalmente pudiera acordarse "no podrá ser superior al establecido para la tramitación del procedimiento". Y que,

2. "Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de los plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno".

Según la Sala de instancia, estos requisitos no constan cumplidos en el presente caso, por lo que reputa la ampliación de improcedente. Ante esta argumentación, la parte recurrente considera que la Sala no debió acudir al art. 42.6, sino al 49 de la Ley 30/92 , precepto que establece "1. La Administración, salvo precepto en contrario, podrá conceder de oficio o a petición de los interesados, una ampliación de los plazos establecidos, que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero.

Se excluyen de las ampliaciones reguladas en este artículo las ampliaciones a que hace referencia el artículo 42.2".

No lleva razón la parte que se opone al recurso cuando sostiene que "la ampliación de plazos prevista en el artículo 49 se refiere a los plazos para realizar actuaciones, o trámites dentro del procedimiento, pero no al plazo máximo de duración del propio procedimiento que es lo que nos ocupa en este caso, esto es, de resolución y notificación que la Administración excedió incumpliendo con ello la normativa de aplicación".

Como ha declarado esta Sala en la Sentencia de 21 de diciembre de 2016 , recogiendo lo declarado en nuestra anterior Sentencia de 20 de marzo de 2007 (rec. cont-advo núm. 348/2005 ), en la que se desestimó un alegato similar al que esgrime la recurrida en casación y recurrente en la instancia, sobre la compatibilidad del art. 49.1 de la LPAC con el art. 42.6 de la misma Ley , concluyó que «[...] tal como propone el Abogado del Estado. No puede aceptarse la interpretación realizada por la actora respecto a que la posibilidad de ampliación de plazos contemplada en el artículo 49 de la Ley 30/1992 no pueda ser aplicada al plazo máximo de duración de un procedimiento. Ni tal exclusión se establece de manera directa y expresa en el precepto señalado (a diferencia de lo que ocurría con anterioridad a la reforma de la Ley operada en 1.999), ni existen razones para deducirla en un análisis sistemático de la Ley. En efecto, la regulación específica para ampliar el plazo máximo de resolución y notificación de un procedimiento en el artículo 42.6 no obsta a la aplicación de la previsión genérica del artículo 49 al mismo supuesto, teniendo ambos preceptos un alcance diferente. Así, las condiciones para la aplicación del supuesto específico del artículo 42.6 son más estrictas y la ampliación puede alcanzar hasta un lapso de tiempo igual al del plazo máximo del procedimiento (artículo 42.6, párrafo tercero); por el contrario, la ampliación posible en aplicación de la previsión genérica del artículo 49 puede ser acordada por el propio órgano instructor y sólo puede llegar hasta la mitad del plazo ampliado (apartado 1)» (FD segundo).

Ahora bien, como también hemos señalado en sentencia de 11 de mayo de 2017 "En relación con la motivación de la ampliación, esta Sala no alberga duda alguna de que la ampliación de plazos prevista en el mentado artículo 49.1 ha de ser motivada, pues, además del deber general de motivación de los actos administrativos, previsto en el artículo 54 de la Ley 30/1992 , la referencia a los hechos o circunstancias que determinan la ampliación del plazo, en el citado artículo 49.1, pretende evidenciar esa obligada motivación.

Repárese que la citada norma señala como presupuesto de la ampliación que 'las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero'. De modo que son las circunstancias del caso las que han de inspirar o determinar la ampliación del plazo y de ellas, naturalmente, ha de dejarse constancia en el acto administrativo que acuerda tal ampliación».

En el presente caso, la motivación se contrae a declarar que "Dado que las alegaciones interpuestas requieren para su valoración un exhaustivo estudio de la documentación presentada por los interesados, resulta imposible resolver en plazo", motivación de carácter genérico y claramente insuficiente, por lo que, cualquiera que sea el precepto que se repute de aplicación, la solución alcanzada por la sentencia de instancia debe ser compartida y el motivo desestimado.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , procede imponer las costas del recurso de casación al recurrente, pero limitado a la cuantía de 4.000,00 euros más IVA.