ATS, 18 de Octubre de 2017
| Ponente | SEGUNDO MENENDEZ PEREZ |
| ECLI | ES:TS:2017:9792A |
| Número de Recurso | 2049/2017 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 18 de Octubre de 2017 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
AUTO
En la Villa de Madrid, a 18 de octubre de 2017
La representación procesal de la Asociación Unificada de Guardias Civiles interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de este Orden Jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Madrid contra la Orden General nº 10, "de desarrollo de los derechos de las asociaciones profesionales de guardias civiles y de sus representantes", dada en Madrid por el Director General de la Guardia Civil el 28 de diciembre de 2015.
Dicha Orden tiene el siguiente contenido y finalidad, según se expresa en su preámbulo:
"La presente Orden General tiene como objetivo principal refundir el contenido y las referencias normativas de lo dispuesto hasta ahora en esta materia, así como afianzar de manera integral el catálogo de aspectos que articulan la dinámica asociativa en el seno de la Guardia Civil. Ampara además la actuación de quienes legítimamente representan a sus asociados, teniendo en cuenta que constituye una disposición de carácter general con alcance y significación para los guardias civiles, como se traza con claridad en el ámbito de aplicación y en las definiciones a efectos de la propia Orden.
En este sentido, la Orden General incorpora cuestiones relevantes con el propósito principal de progresar en el ejercicio de los derechos de asociación y representación en el Cuerpo [...]".
Y la asociación recurrente basó su impugnación en la afirmación de partida de que la misma reviste la naturaleza de una disposición general; fluyendo de esta inicial afirmación las infracciones jurídicas concretamente imputadas a la Orden impugnada, a saber, falta de competencia de su autor, falta del necesario dictamen del Consejo de Estado, y regulación indebida (por ausencia de rango adecuado) de aspectos esenciales de derechos fundamentales (reunión y asociación), sin respetar el principio de reserva de Ley, así como tampoco la normativa contenida en la Ley Orgánica 11/07, de derechos y deberes de la Guardia Civil.
El recurso contencioso-administrativo fue desestimado por Sentencia 65/2017, de 7 de febrero, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Séptima) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictada en el recurso 104/2016 .
Razona en un primer momento el Tribunal de instancia, en cuanto a la naturaleza jurídica de la Orden impugnada, que "no se trata pues de un mero acto administrativo del Director General del Cuerpo, respecto del que haya de agotarse en alzada la vía administrativa" (FJ 6º), si bien más adelante apunta que tampoco se trata "de un reglamento o disposición de carácter general, dados su ámbito, alcance y contenido material" (FJ 9º).
Por lo que respecta a los concretos motivos de impugnación desarrollados por la demandante, señala el Tribunal:
- En cuanto a la denunciada falta de competencia de la autoridad que la ha suscrito (sostenía la actora que dicha regulación debía emanar, en cuanto desarrollo de aspectos sustanciales de la L.O. 11/07, del Gobierno o Ministerio del Interior, en uso de la potestad reglamentaria y no por medio de Orden General del Director General actuante) que "no se aprecia la falta de competencia alegada, que ha venido siendo ejercida con normalidad hasta este momento, parece, siendo así que el Director General del Cuerpo ostenta, conforme a la normativa orgánica ministerial correspondiente, las competencias de ordenación, dirección, coordinación y ejecución de las misiones encomendadas a la Guardia Civil" (FJ 7º).
- En cuanto a la alegación de la demandante de que la Orden regula aspectos esenciales de derechos fundamentales sin respetar el principio de reserva de Ley ni la normativa contenida en la L.O. 11/2017, opone la Sala que "la demanda no concreta, cual debiera, la supuesta incidencia de la Orden en el contenido esencial de los citados derechos fundamentales, regulados por dicha Ley Orgánica" ; añadiendo que "la Orden recurrida no innova de forma sustancial el régimen de las asociaciones profesionales de la Guardia Civil, tratándose más bien de cuestiones de carácter interno y organizativo en el ejercicio de tales derechos" (FJ 8º).
- Finalmente, en cuanto a la falta de dictamen del Consejo de Estado, dice la Sala que según el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/80, del Consejo de Estado , este alto organismo debe ser consultado en relación con los "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones" , siendo así que "no estamos en tal caso, al no tratarse, cual venimos significando, de un reglamento o disposición de carácter general, dados su ámbito, alcance y contenido material" (FJ 9º).
La representación procesal de la Asociación Unificada de Guardias Civiles, parte recurrente en la Instancia, ha preparado recurso de casación frente a la citada sentencia, considerando infringidos los artículos 37.2 , 38.1 , 40 , 42 , 44 , 45 , 46 , 47 y 48 de la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre , reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil, en relación con el artículo 97 CE ; los artículos 53.1 , 21 , 22 , 23 y 103.3 de la Constitución en relación con los artículos 40 , 42 , 44 , 45 , 46 , 47 y 48 de la Ley Orgánica 11/2007 ; el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado , en relación con los artículos 62.1.a ) y 130 de la Ley 30/1992 , así como el artículo 24 de la Constitución ; y el artículo 24 de la Ley 50/1997, del Gobierno .
Insiste la recurrente -dicho sea en síntesis- en que la Orden cuestionada es una disposición de carácter general, que ha sido aprobada por autoridad incompetente para ello, sin observar garantías procedimentales como el imprescindible dictamen del Consejo de Estado, e incidiendo, sin rango suficiente, en aspectos relativos a los derechos fundamentales de asociación, reunión y manifestación.
Por lo que respecta al interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, desglosa la recurrente sus consideraciones en dos apartados, referidos, respectivamente, a los supuestos de interés casacional del ordinal 2º del artículo 88 LJCA que estima concurrentes, por un lado, y a la presunciones del ordinal 3º del mismo precepto que entiende asimismo de pertinente cita, por otro.
Así, comenzando por los supuestos de interés del apartado 2º, se refiere a cuatro de estos supuestos.
Afirma en primer lugar la asociación recurrente (en implícita pero inequívoca referencia al supuesto del artículo 88.2.c] LJCA ) que la sentencia impugnada "sienta una doctrina sobre las normas de Derecho estatal citadas que es gravemente dañosa para los intereses generales. Tanto en relación con el establecimiento de la competencia del Director General de la Guardia Civil para desarrollar la potestad reglamentaria sobre materias reservadas exclusivamente al Gobierno, como en relación con que a través de normas sin el rango suficiente, se pueda regular aspectos sustanciales de derechos fundamentales [...] y sobre la no formulación de dictamen previo por el Consejo de Estado sobre una disposición que desarrolla diversos preceptos de una ley orgánica" .
A continuación, aduce (acogiéndose, una vez más de forma implícita pero evidente, al supuesto del artículo 88.2.b] LJCA ) que la sentencia controvertida "afecta a un gran número de situaciones en sí misma considerada, pero además, por la naturaleza del contenido de la Orden General recurrida en primera instancia, transciende el caso objeto del recurso, dado que es una norma que pretende desplegar su eficacia hacia un conjunto de ciudadanos para su ejercicio presente y futuro, de diversos derechos fundamentales" .
En tercer lugar, alega (en alusión, de nuevo implícita pero también fácilmente identificable, al supuesto del artículo 88.2.e] LJCA ) que "la sentencia que impugnamos, interpreta y aplica aparentemente con error y como fundamento de su decisión, la doctrina constitucional relativa a la reserva de ley establecida en relación con la regulación de derechos fundamentales" .
En cuarto lugar, manifiesta (en clara referencia al supuesto del artículo 88.2.g] LJCA ) que "la sentencia que impugnamos resuelve directa o indirectamente una disposición de carácter general" .
Por lo que respecta a las presunciones del apartado 3º del tan citado artículo 88, asevera que "la sentencia impugnada aplica normas sobre las que se sustenta la razón de decidir sobre las que no existe jurisprudencia en sentido estricto y en relación con las diversas circunstancias sobre las que se ha pronunciado la sentencia que impugnamos" (en alusión a la presunción del subapartado a] de este apartado 3º).
Por auto de 10 de abril de 2017 la Sala sentenciadora tuvo por preparado el recurso de casación, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia en el plazo de treinta días ante esta Sala del Tribunal Supremo, así como la remisión a la misma de los autos originales y del expediente administrativo, en virtud del artículo 89.5 LJCA .
Ha comparecido ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, en calidad de recurrente, la Asociación Unificada de Guardias Civiles, representada por el procurador D. Domingo José Collado Molinero. Se ha personado asimismo ante esta Sala, como parte recurrida, el sr. abogado del Estado, en la representación que le es propia y por Ley ostenta de la Administración General del Estado.
Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menendez Perez, Magistrado de la Sección
La parte recurrente en casación ha observado y cumplido adecuadamente las exigencias que impone el artículo 89.2 de la LJCA ,en cuanto a los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución impugnada. Asimismo, ha identificado las normas de Derecho estatal que considera infringidas por la sentencia de instancia, y ha efectuado el oportuno "juicio de relevancia" de dichas normas en relación con la ratio decidendi de la sentencia. Finalmente, ha apuntado separadamente diversos supuestos y/o presunciones de interés casacional que estima concurrentes, y aun cuando no ha hecho mención explícita de los ordinales de esos supuestos y presunciones, no es menos cierto que del tenor literal de su escrito se desprende con toda claridad y sin margen para la duda a cuáles se refiere. Queda, pues, por determinar si en efecto, tal como la recurrente aduce, la presente impugnación casacional reviste un interés objetivo para la formación de la jurisprudencia que justifique su admisión.
Como ha quedado expuesto, la controversia entablada en el proceso ha girado, en esencia, en torno a la discusión sobre si la Orden General cuestionada tiene o no la naturaleza de disposición de carácter general, esto es, de reglamento.
Sobre esta cuestión, la relativa a la distinción entre las nociones de "acto administrativo" y "disposición de carácter general / reglamento" , existe, ciertamente, una doctrina jurisprudencial de largo recorrido que ha identificado los respectivos perfiles identificadores de una y otra categoría. Desde esta perspectiva, pudiera decirse, en una primera aproximación, que este recurso de casación parece no presentar un interés casacional relevante, al suscitar cuestiones interpretativas que al fin y al cabo la jurisprudencia ya ha abordado en sus aspectos dogmáticos básicos.
Ahora bien, esta Sala y Sección considera que, siempre con supeditación a las circunstancias del caso, puede ser posible afirmar la existencia de interés casacional cuando aun existiendo jurisprudencia sobre la cuestión litigiosa, la misma precisa ser reafirmada, reforzada o clarificada, por ejemplo, por presentarse en el caso examinado matices o extremos que no hayan sido abordados por la jurisprudencia preexistente y que revistan suficiente trascendencia como para hacer aconsejable que la Sala los tome en consideración, bien para afirmar su doctrina, bien para ajustarla, precisarla o incluso rectificarla en lo que proceda.
Tal es el caso, atendido el dato de que la sentencia de instancia, ahora impugnada, por un lado afirma que la Orden General cuestionada en el proceso no es un mero acto administrativo, pero a la vez rechaza que se trate de una disposición de carácter general, dando pie a pensar que al razonar así está situando dicha Orden (bien que sin decirlo de forma expresa y tampoco clara) en un incierto y difuso "tertium genus" entre una y otra categoría, como si se tratara de una decisión administrativa no calificable propiamente ni como acto ni como reglamento, sino como una categoría intermedia entre ambas. Esta es una caracterización que a su vez presenta aspectos problemáticos y necesitados de clarificación, pues si nos situamos en la apuntada perspectiva dialéctica de que esa Orden General no es un acto pero tampoco un reglamento, habrá que precisar qué normas rigen en su procedimiento de elaboración, del mismo modo que habrá que determinar cuál es la autoridad competente para su aprobación; siendo estos dos aspectos, precisamente, los que se plantean por la asociación recurrente en el presente recurso de casación. Desde esta perspectiva, y con los matices expresados, podemos entender concurrente la presunción de interés casacional del artículo 88.3.a) LJCA .
Aun prescindiendo de cuanto acabamos de indicar, ocurre que las cuestiones problemáticas anotadas revisten un claro interés general en su esclarecimiento, por la relevancia del contenido y finalidad de la Orden en si misma considerada, por el peculiar y cualificado ámbito sobre el que proyecta su regulación, y por la propia trascendencia de las cuestiones dogmáticas anotadas sobre la caracterización jurídica y naturaleza de dicha Orden. Concurren, pues, los supuestos de interés casacional del artículo 88.2, apartados b ) y c), LJCA .
Por lo demás, el apartado g) del artículo 88.2 LJCA contempla el supuesto de interés casacional consistente en que en el proceso de instancia se haya impugnado, directa o indirectamente, un reglamento; y entendemos que este supuesto puede entrar en liza cuando -como aquí acaece- el núcleo del debate procesal entablado en la instancia ha versado precisamente sobre si el acto impugnado reviste la naturaleza de un reglamento y si por ende le es de aplicación el régimen jurídico y la jurisprudencia relativa a las causas de nulidad de las disposiciones reglamentarias.
. - Así pues, esta Sección de Admisión entiende que presentan interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia las siguientes cuestiones:
-
) Si dado el contenido y la finalidad de la Orden General nº 10, de 28 de diciembre de 2015 (Boletín Oficial de la Guardia Civil nº 2, de 12 de enero de 2016, esta ha de ser calificada como un acto administrativo con pluralidad de destinatarios, o si se trata de una disposición general de carácter reglamentario, o si pudiera calificarse como una categoría intermedia entre las dos anteriores.
-
) En el caso de que dicha Orden General sea calificada, en todo o en parte, como disposición de carácter general, si tiene el rango jerárquico adecuado para desarrollar la regulación que incorpora, si se ha seguido y observado el procedimiento establecido para su elaboración y si ha sido suscrita por autoridad competente para ello; y
-
) Y si se entiende que resulta jurídicamente posible sostener que la Orden General tan citada no es propiamente un acto administrativo pero tampoco un reglamento, determinar cuál sería su naturaleza jurídica y cuáles las normas aplicables a su procedimiento de elaboración y aprobación.
En definitiva, en virtud de lo dispuesto en los artículos 88.1 y 90.4 de la LJCA , procede admitir el recurso de casación preparado por la representación procesal de la Asociación Unificada de Guardias Civiles contra la sentencia 65/2017, de 7 de febrero de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Séptima) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictada en el recurso 104/2016 .
Y, a tal efecto, precisamos que las cuestiones en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son las mencionadas en el razonamiento jurídico anterior y señalamos, además, que la normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación son los artículos 97 , 53.1 y 103.3 de la Constitución española de 1978 ; el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, del Consejo de Estado ; el artículo 62.1.a) de la Ley 30/1992 , y el artículo 24 de la Ley 50/1997, del Gobierno .
Conforme dispone el artículo 90.7 LJCA , este auto se publicará íntegramente en la sede electrónica del Tribunal Supremo.
Por lo expuesto, en el recurso de casación registrado en la Sala Tercera del Tribunal Supremo con el núm. 2049/2017, la Sección de Admisión de dicha Sala
Primero. Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación procesal de la Asociación Unificada de Guardias Civiles contra la sentencia 65/2017, de 7 de febrero de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Séptima) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictada en el recurso 104/2016 .
Segundo. Precisar que las cuestiones que revisten interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son las siguientes:
-
) Si dado el contenido y la finalidad de la Orden General nº 10, de 28 de diciembre de 2015 (Boletín Oficial de la Guardia Civil nº 2, de 12 de enero de 2016, esta ha de ser calificada como un acto administrativo con pluralidad de destinatarios, o si se trata de una disposición general de carácter reglamentario, o si pudiera calificarse como una categoría intermedia entre las dos anteriores.
-
) En el caso de que dicha Orden General sea calificada, en todo o en parte, como disposición de carácter general, si tiene el rango jerárquico adecuado para desarrollar la regulación que incorpora, si se ha seguido y observado el procedimiento establecido para su elaboración y si ha sido suscrita por autoridad competente para ello.
-
) Y si se entiende que resulta jurídicamente posible sostener que la Orden General tan citada no es propiamente un acto administrativo pero tampoco un reglamento, determinar cuál sería su naturaleza jurídica y cuáles las normas aplicables a su procedimiento de elaboración y aprobación.
Tercero. Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación los artículos 97 , 53.1 y 103.3 de la Constitución española de 1978 ; el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, del Consejo de Estado ; el artículo 62.1.a) de la Ley 30/1992 , y el artículo 24 de la Ley 50/1997, del Gobierno .
Cuarto. Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.
Quinto. Comunicar inmediatamente a la Sala de Instancia la decisión adoptada en este auto.
Sexto. Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto.
El presente auto, contra el que no cabe recurso alguno, es firme.
Así lo acuerdan y firman. D. Manuel Vicente Garzon Herrero D. Segundo Menendez Perez Dª Celsa Pico Lorenzo D. Emilio Frias Ponce D. Diego Cordoba Castroverde D. Jose Juan Suay Rincon Dª .Ines Huerta Garicano
