STS 1570/2017, 18 de Octubre de 2017

El procurador don Francisco Velasco Muñoz-Cuellar, en representación de la ASSOCIACIÓ CATALANA D'EMPRESES DE VALORITZACIÓ ENERGÉTICA DE RESIDUS SÒLIDS URBANS (ACEVERSU), interpuso con fecha 10 de septiembre de 2014, recurso contencioso-administrativo, que se registró con el número 1/781/2014, contra el Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos.

Solicitada por el Abogado del Estado la suspensión de la tramitación procesal de este recurso contencioso-administrativo, a resultas de la decisión que adopte la Comisión Europea en relación al procedimiento de examen preliminar de ayudas de Estado planteado por las Autoridades españolas, y una vez oídas las partes, se dictó Auto el 17 de julio de 2015, por el que se acuerda «no ha lugar a la petición de la Administración demanda de que se suspenda la tramitación del presente proceso».

En su escrito de demanda presentado el 4 de diciembre de 2015, la representación procesal de la ASSOCIACIÓ CATALANA D'EMPRESES DE VALORITZACIÓ ENERGÉTICA DE RESIDUS SÒLIDS URBANS (ACEVERSU) demandante, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y lo concluyó SOLICITANDO:

que tenga por presentado este escrito y por presentada la demanda correspondientes al presente recurso núm 781/2014 y, en méritos de cuanto en ella se alega, declare la nulidad del artículo 6.2 y del Anexo XV.3 del Real Real Decreto 413/2014, de 6 de junio , por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos.

Por Primer Otrosí y de conformidad con el artículo 56.2 de la Ley jurisdiccional , aporta dictamen pericial de parte y solicita se tenga por aportado.

Por Segundo Otrosí solicita el recibimiento del pleito a prueba y propone los medios sobre los que ha de versar.

Por Otrosí Tercero interesa la presentación de conclusiones.

Por Cuarto Otrosí manifiesta que la cuantía de este recurso es indeterminada. .

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El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito presentado el 26 de enero de 2016, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y lo concluyó SOLICITANDO:

que habiendo por presentado este escrito y sus copias, se sirva admitirlo, tenga por contestada la demanda, por recibidos los autos y el expediente administrativo que ahora se devuelven, para, previa la tramitación legal correspondiente, resolver este proceso por sentencia que DESESTIME íntegramente el recurso contencioso-administrativo interpuesto. Con costas.

Por Otrosí Digo Primero opina que la cuantía de este proceso es indeterminada.

Por Otrosí Digo Segundo se opone al recibimiento del pleito a prueba en cuanto al hecho referido al "perjuicio irreparable" que se causa al servicio público local de gestión de residuos domésticos y similares

Por Otrosí Digo Tercero considera innecesaria la celebración de vista, pero reputa necesaria la realización de conclusiones por escrito.

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La Letrada de la Administración de Justicia, por Decreto de 8 de febrero de 2016, resuelve fijar la cuantía del presente recurso contencioso-administrativo en indeterminada.

El 29 de febrero de 2016, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo dictó Auto cuya parte dispositiva dice literalmente:

Recibir el recurso a prueba, habida cuenta de la disconformidad en los hechos y siendo éstos de trascendencia para la resolución del pleito.

Se admite y declara pertinente la prueba propuesta por la parte demandante, en sus dos apartados, y en consecuencia se tiene por reproducido el informe de la Secretaria General Técnica del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, que figura en el expediente administrativo, e igualmente se tiene por aportado y por reproducido el informe pericial emitido por D. Epifanio , que consta como documento número 1 adjunto al escrito de demanda.

No estimándose necesaria la celebración de vista pública, se concede al representante procesal del actor el plazo de diez días a fin de que presente escrito de conclusiones sucintas de los hechos por el mismo alegados y motivos jurídicos en que se apoye, conforme determina el art. 64 de la Ley de esta Jurisdicción .

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El procurador don Francisco Velasco Muñoz-Cuellar presentó escrito el 8 de abril de 2016, en el que tras efectuar las alegaciones que consideró oportunas, lo concluyó SOLICITANDO:

que se tenga por presentado este escrito, lo admita, y tenga por formulado escrito de CONCLUSIONES en el recurso número 781/2014, y previos los trámites procedentes, dicte en su día Sentencia por la cual se declare la nulidad del artículo 6.2 y del Anexo XV.3 del Real Decreto 413/2014, de 6 de junio , por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos.

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Por diligencia de ordenación de 11 de abril de 2016, se acuerda dar traslado a la parte demandada, otorgándole el plazo de diez días para que presente las sus conclusiones, evacuándose dicho trámite por el Abogado del Estado, en escrito presentado el 19 de abril de 2016, en el que tras efectuar las alegaciones que consideró oportunas, lo concluyó SOLICITANDO:

que habiendo por presentado este escrito y sus copias se sirva admitirlos, tenga por formuladas CONCLUSIONES para, previa la tramitación legal correspondiente, terminar este proceso mediante sentencia que, tal como se pidió al contestar la demanda, desestime el recurso interpuesto.

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Por providencia de 10 de mayo de 2016, se acuerda conferir a las partes un plazo común de diez días para que formulen alegaciones acerca de la incidencia que pueda tener sobre las cuestiones suscitadas en este proceso la sentencia el Pleno del Tribunal Constitucional, STC 270/2015, de 17 de diciembre , publicada en el Boletín Oficial del Estado nº 19, de 22 de enero de 2016, evacuándose dicho trámite con el siguiente resultado:

1. - El Abogado del Estado, en escrito presentado el 17 de mayo de 2016, efectuó las manifestaciones que consideró oportunos, y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

   que tenga por presentado este escrito y copias, los admita con sus alegaciones y resuelva que no procede plantear cuestión de inconstitucionalidad, continuando la tramitación de este proceso para su resolución por sentencia en los términos suplicados en la contestación a la demanda presentada por esta Abogacía.

   Por Otrosí, y con base en el artículo 271 LEC , aporta la sentencia 164/2013 del Tribunal Constitucional .

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2. - El procurador don Francisco Velasco Muñoz-Cuellar, en representación de la ASSOCIACIÓ CATALANA D'EMPRESES DE VALORITZACIÓ ENERGÉTICA DE RESIDUS SÒLIDS URBANS (ACEVERSU) demandante, presentó escrito el 31 de mayo de 2016, en el que tras efectuar, asimismo, las alegaciones que consideró oportunas, lo concluyó SOLICITANDO:

   que se tenga por presentado este escrito, lo admita, y tenga por evacuado el trámite de alegaciones conferido por Providencia de fecha 11 (sic) de marzo de 2016 y resuelva de conformidad, continuando con el procedimiento contencioso-administrativo que nos ocupa ante la nula incidencia en el mismo de lo resuelto por el Tribunal Constitucional en STC 270/2015 .

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Por providencia de fecha 30 de mayo de 2016, se tiene por hecha la referencia a la sentencia del Tribunal Constitucional n1 5852-2013, aportada por el representante de la Administración del Estado con su escrito de alegaciones; y se concede a la parte actora un plazo de cinco días para que alegue lo que a su derecho convenga, sobre la procedencia de admitir el documento, notificación a los miembros del Parlamento Europeo de la petición 2520/2014, presentado por el Abogado del Estado, evacuándose dicho trámite por el Procurador don Francisco Velasco Muñoz-Cuellar por escrito presentado el 16 de junio de 2016, en el que tras efectuar las alegaciones que estimó pertinentes, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

Que teniendo por presentado este escrito con sus copias, se sirva admitirlos, unirlos a los autos de su razón, y tenga por formulado, en tiempo y forma, escrito de alegaciones y en sus méritos, inadmita el documento aportado de adverso (notificación a los miembros del Parlamento Europeo), por no guardar relación alguna con el fondo del asuntos, y subsidiariamente, en caso de ser admitido, no sea tomado en consideración a la hora de resolver el presente recurso por cuanto es totalmente ajeno a los Fundamentos de Derecho y pretensiones que sostiene mi mandante en el presente procedimiento.

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Por providencia de fecha 16 de junio de 2017 se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat y se señaló para votación y fallo el día 3 de octubre de 2017, fecha en que tuvo lugar el acto.

Sobre el objeto y el planteamiento del recurso contencioso-administrativo.

El recurso contencioso-administrativo que enjuiciamos, interpuesto por la representación procesal de la ASSOCIACIÓ CATALANA D'EMPRESES DE VALORITZACIÓ ENERGÉTICA DE RESIDUS SÒLIDS URBANS (ACEVERSU) tiene por objeto la pretensión de que se declare la nulidad del artículo 6.2 y del Anexo XV.3 del Real Decreto 413/2014, de 6 de junio , por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos.

Para una adecuada comprensión de la controversia planteada en este recurso contencioso-administrativo, procede transcribir el contenido de las disposiciones impugnadas:

El artículo 6 del Real Decreto 413/2014 , bajo la rúbrica « Derechos de los productores de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos », en su apartado 2, dispone:

2. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 26.2 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre , la energía eléctrica procedente de instalaciones que utilicen fuentes de energía renovable y, tras ellas, la de las instalaciones de cogeneración de alta eficiencia, atendiendo a la definición prevista en el artículo 2 del Real Decreto 616/2007, de 11 de mayo , sobre fomento de la cogeneración, tendrá prioridad de despacho a igualdad de condiciones económicas en el mercado, sin perjuicio de los requisitos relativos al mantenimiento de la fiabilidad y la seguridad del sistema, en los términos que reglamentariamente se determinen por el Gobierno.

Sin perjuicio de la seguridad de suministro y del desarrollo eficiente del sistema, los productores de energía eléctrica procedente de fuentes de energía renovables y de cogeneraciones de alta eficiencia tendrán prioridad de acceso y de conexión a la red, en los términos que reglamentariamente se determinen, sobre la base de criterios objetivos, transparentes y no discriminatorios.

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El Anexo XV del Real Decreto 413/2014, en su apartado 3, relativo al « Acceso y conexión a la red », establece:

3. Siempre que se salvaguarden las condiciones de seguridad y calidad de suministro para el sistema eléctrico, en condiciones económicas de igualdad y con las limitaciones que, de acuerdo a la normativa vigente se establezcan por el operador del sistema o en su caso por el gestor de la red distribución, las instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables y cogeneración de alta eficiencia tendrán prioridad para la evacuación de la energía producida, con particular preferencia para la generación no gestionable a partir de fuentes renovables. Asimismo, con el objetivo de contribuir a una integración segura y máxima de la energía eléctrica procedente de fuentes de energía renovables no gestionable el operador del sistema considerará preferentes aquellos generadores cuya adecuación tecnológica contribuya en mayor medida a garantizar las condiciones de seguridad y calidad de suministro para el sistema eléctrico.

A los efectos de lo previsto en este apartado, se entenderá por generación no gestionable aquella cuya fuente primaria no es controlable ni almacenable y cuyas plantas de producción asociadas carecen de la posibilidad de realizar un control de la producción siguiendo instrucciones del operador del sistema sin incurrir en un vertido de energía primaria, o bien la firmeza de la previsión de producción futura no es sufiente para que pueda considerarse como programa.

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El recurso contencioso-administrativo se fundamenta en el argumento de que la producción de energía eléctrica a partir de residuos constituye una forma de generación de electricidad a partir de fuentes de energía renovables que el artículo 6.2 y el apartado 3 del Anexo XV del Real Decreto 413/2014 desconocen, al determinar las instalaciones a las que se reconoce prioridad de despacho y de acceso y conexión.

Se aduce que la prioridad de despacho, acceso y conexión a la red instaurada para las fuentes de energía renovables debe entenderse legalmente comprensiva e incluyente de los residuos, y, en concreto, de los residuos domésticos o similares, pues, por el porcentaje de biomasa que contienen, son energías renovables.

La no explicitación por parte del artículo 6.2 y del anexo XV.3 del Real Decreto impugnado, de que los residuos domésticos y similares son fuentes de energía renovables a todos los efectos, infringe el mandato de desarrollo reglamentario que el artículo 26.2 de la Ley del Sector Eléctrico dirige al Gobierno, así como la normativa española y europea en materia de residuos y de producción de energía a partir de fuentes de energía renovables ( artículo 14.7 LSE y las Directivas 2001/77/CE y 2008/98/CE).

En segundo término, se alega que el carácter de servicio público esencial y de servicio mínimo de prestación obligatoria por parte de las entidades locales de los servicios públicos locales de tratamiento de residuos domésticos y similares, exige que se reconozca expresamente la prioridad de acceso, conexión y despacho de la energía producida.

Al respecto, se argumenta que el artículo 6.2 y el Anexo XV.3 del Real Decreto 413/2014 recurrido, infringen los artículos 26.1 b ) y 86.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local , así como el principio de sostenibilidad y el criterio de eficiencia.

En último término, se insiste en que el artículo 6.2 y el Anexo XV.3 del Real Decreto 413/2014 infringen el mandato de desarrollo reglamentario contenido de forma general en la disposición final cuarta 1 de la Ley del Sector Eléctrico y, de manera más específica, en el artículo 14.7 del citado texto legal , que confiere al Gobierno el desarrollo reglamentario de un régimen retributivo específico para fomentar la producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos.

Sobre la improsperabilidad del recurso contencioso-administrativo.

El motivo de impugnación formulado contra el artículo 6.2 y el apartado 3 del Anexo XV del Real Decreto 413/2014, de 6 de junio , por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuo, fundado en el argumento de que dichas disposiciones deben declararse nulas por no reconocer expresamente la prioridad del acceso, conexión a la red y despacho de la energía producida por aquellas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de residuos domésticos o similares, no puede ser estimado.

En efecto, esta Sala no comparte la tesis argumental que desarrolla la defensa letrada de la Associació recurrente, respecto de que el Gobierno no ha procedido al desarrollo reglamentario del artículo 26.2 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico , al limitarse a su pura y simple transcripción.

Por el contrario, sostenemos que el Gobierno no ha incurrido en una supuesta «omisión reglamentaria» que deba calificarse de ilegal, por no completar la regulación contenida en el artículo 26.2 de la Ley 24/2013 , en el sentido de extender el reconocimiento de la prioridad de acceso y conexión y despacho de las instalaciones que utilicen fuentes de energía a partir de residuos domésticos o similares, a pesar de que -según se aduce-, por el porcentaje de biomasa que contienen, deben considerarse fuentes de energía renovables.

Al respecto, cabe poner de relieve que el artículo 26.2 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico , reconoce el derecho de prioridad de conexión a las redes eléctricas junto a la prioridad de despacho, en los siguientes términos:

La energía eléctrica procedente de instalaciones que utilicen fuentes de energía renovable y, tras ellas, la de las instalaciones de cogeneración de alta eficiencia, tendrá prioridad de despacho a igualdad de condiciones económicas en el mercado, sin perjuicio de los requisitos relativos al mantenimiento de la fiabilidad y la seguridad del sistema, en los términos que reglamentariamente se determinen por el Gobierno.

Sin perjuicio de la seguridad de suministro y del desarrollo eficiente del sistema, los productores de energía eléctrica procedente de fuentes de energía renovables y de cogeneraciones de alta eficiencia tendrán prioridad de acceso y de conexión a la red, en los términos que reglamentariamente se determinen, sobre la base de criterios objetivos, transparentes y no discriminatorios

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El designio del legislador plasmado en el artículo 26.2 de la Ley del Sector Eléctrico -en consonancia con las políticas de fomento de las energías limpias, no contaminantes, y de lucha contras el cambio climático-, es procurar garantizar que la electricidad producida a partir de fuentes de energía renovables, y también la generada por instalaciones de cogeneración de alta eficacia, tengan prioridad para acceder a las redes de transporte y distribución y ser despachada en el mercado eléctrico frente a la electricidad producida utilizando tecnologías convencionales.

Por tanto, cabe subrayar que el artículo 26.2 de la Ley del Sector Eléctrico , no puede interpretarse en el sentido de inferir que el legislador ha querido habilitar al Gobierno para que reconozca prioridad de despacho, y de acceso y conexión a la red, a las instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de residuos domésticos, porque el ámbito de aplicación de este precepto se refiere, específicamente, a las instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables y a las instalaciones de cogeneración de alta eficiencia.

En este sentido, consideramos que el legislador ha querido distinguir y, por tanto, no equiparar, a estos efectos las instalaciones de tratamiento de residuos sólidos urbanos con las instalaciones que producen electricidad con fuentes renovables o a las de cogeneración de alta eficacia.

Cabe significar que, tal como aduce el Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda, no cabe desconocer que la regulación del régimen jurídico aplicable a la prioridad de acceso y conexión a la red y despacho, establecida en la Ley 24/2013, debe interpretarse de forma acorde con lo dispuesto en el artículo 16.2 b ) y c) de la Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de abril de 2009 , relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE, que determinan el alcance de las obligaciones que asumen los Estados miembros para garantizar el acceso prioritario a la red y la prioridad de despacho de la electricidad generada a partir de fuentes renovables en los siguientes términos:

b) los Estados miembros deberán asimismo establecer bien un acceso prioritario o un acceso garantizado a la red de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables;

c) los Estados miembros velarán por que, cuando se realice el despacho de las instalaciones de generación de electricidad, los operadores de los sistemas de transporte den prioridad a las instalaciones de generación que utilicen fuentes de energía renovables en la medida en que el funcionamiento seguro del sistema eléctrico nacional lo permita y con arreglo a criterios transparentes y no discriminatorios. Los Estados miembros velarán por que se adopten las medidas operativas oportunas en relación con la red y el mercado, con objeto de minimizar las restricciones de la electricidad producida por fuentes de energía renovables. Si se adoptan medidas para restringir las fuentes de energía renovables con objeto de garantizar la seguridad del sistema eléctrico nacional y la seguridad del abastecimiento de energía, los Estados miembros velarán por que los operadores del sistema responsables informen acerca de dichas medidas e indiquen las medidas correctoras que tienen la intención de adoptar para impedir restricciones inadecuadas.

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Aunque la impugnación del artículo 6.2 del Real Decreto 413/2014 , que formula la Asociación recurrente, se sustenta en la falta de desarrollo reglamentario, debería dejar constancia en esta sentencia de los pronunciamientos adoptados en las sentencias de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 22 de mayo de 2017 (RCA 621/2014 ) y de 14 de julio de 2017 (RCA 749/2014 ), en que, enjuiciado el régimen jurídico de la prioridad de despacho contenido en el artículo 6.2 del Real Decreto 413/20914 y el alcance de las obligaciones que se imponen a los Estados miembros de la Unión Europea para cumplir los objetivos de fomento de las energías renovables, dijimos:

« Para examinar la alegada vulneración del artículo 16.2 de la Directiva 2009/28/CE , referido a la regulación del régimen de despacho, debe partirse de que en el considerando 60 de la mencionada Directiva 2009/28/CE, se exponen la naturaleza y contenido del derecho de los productores de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables a acceder a la red y despachar prioritariamente la energía vertida, en los términos siguientes:

El acceso prioritario y el acceso garantizado para la electricidad procedente de energías renovables son importantes para la integración de las fuentes de energía renovables en el mercado interior de la electricidad, de acuerdo con el artículo 11, apartado 2, y como desarrollo ulterior del artículo 11, apartado 3, de la Directiva 2003/54/CE . Los requisitos relativos al mantenimiento de la fiabilidad y la seguridad de la red y a la gestión de las interconexiones pueden diferir en función de las características de la red nacional y de su funcionamiento seguro. El acceso prioritario a la red da a los generadores de electricidad procedente de fuentes renovables de energía conectados la garantía de que podrán vender y enviar dicha electricidad conforme a las normas de conexión en todo momento, siempre que la fuente esté disponible. En caso de que la electricidad procedente de fuentes renovables de energía esté integrada en el mercado al contado, el acceso garantizado asegura que toda la electricidad vendida y con ayuda accede a la red, permitiendo el uso de un máximo de electricidad obtenida a partir de fuentes renovables de energía procedente de instalaciones conectadas a la red. No obstante, ello no implica obligación alguna para los Estados miembros de respaldar o introducir obligaciones de adquisición de energía procedente de fuentes renovables. En otros sistemas, se determina un precio fijo para la electricidad procedente de fuentes renovables, normalmente en combinación con una obligación de compra para el gestor de red. En este caso, ya se ha concedido el acceso prioritario

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Por tanto, en razón de la naturaleza del mandato contenido en el artículo 16.2 de la Directiva 2009/28/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de abril de 2009 -cuya interpretación no puede descontextualizarse del resto de disposiciones de la norma comunitaria-, no consideramos que proceda declarar nulo el artículo 6.2 del Real Decreto 413/2014, de 6 de junio , que establece el régimen jurídico de la prioridad de despacho de las instalaciones de producción de energía eléctrica que utilicen fuentes de energía renovables "a igualdad de condiciones económicas en el mercado" , porque no estimamos irrazonable que entre los derechos de los productores de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables no se establezca un tratamiento prioritario con carácter absoluto a la venta de energía a través del operador del sistema, respecto de la energía procedente de otras fuentes, que pueda obstaculizar otros objetivos explicitados en la Directiva de que los usuarios accedan al servicio de suministro eléctrico a precios asequibles. Un acceso prioritario absoluto, con independencia de las condiciones económicas del mercado, supondría que el Estado estaría obligado a asumir el diferencial entre el precio ofrecido por los productores de energía renovable y el obtenido por su venta en el mercado, volviéndose a un régimen primado de toda la energía generada al precio fijado por dichos productores, lo cual socavaría la base misma del sistema regulatorio diseñado y haría inviables la sostenibilidad del sistema eléctrico, sin que tal exigencia venga impuesta por la normativa comunitaria, pues el propio considerando de la Directiva antes transcrito destaca que "En caso de que la electricidad procedente de fuentes renovables de energía esté integrada en el mercado al contado, el acceso garantizado asegura que toda la electricidad vendida y con ayuda accede a la red, permitiendo el uso de un máximo de electricidad obtenida a partir de fuentes renovables de energía procedente de instalaciones conectadas a la red. No obstante, ello no implica obligación alguna para los Estados miembros de respaldar o introducir obligaciones de adquisición de energía procedente de fuentes renovables".

La regulación de prioridad de despacho establecida en el artículo 6.2 del Real Decreto 413/2014 impugnado, constituye un desarrollo reglamentario del artículo 26.2 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico , que dispone que «la energía eléctrica procedente de instalaciones que utilicen fuentes de energía renovables y, tras ellas, la de las instalaciones de cogeneración de alta eficiencia, tendrá prioridad de despacho a igualdad de condiciones económicas en el mercado, sin perjuicio de los requisitos relativos al mantenimiento de la fiabilidad y la seguridad del sistema, en los términos que reglamentariamente se determinen por el Gobierno», y que establece que «sin perjuicio de la seguridad de suministro y del desarrollo eficiente del sistema, los productores de energía eléctrica procedente de fuentes de energía renovables y de cogeneraciones de alta eficiencia tendrán prioridad de acceso y de conexión a la red, en los términos que reglamentariamente se determinen, sobre la base de criterios objetivos, transparentes y no discriminatorios» .

Contrariamente a lo que propugna la defensa letrada de la mercantil recurrente, consideramos que el artículo 26.2 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico , no contraviene la Directiva 2009/28/CE, por justificarse la limitación a la prioridad de despacho por razones imperiosas de interés general, en orden a coadyuvar a la sostenibilidad del sistema eléctrico español, por lo que no resulta incompatible con el Derecho de la Unión Europea, no procediendo por ello plantear, en este extremo, cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

En el Dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado de 6 de febrero de 2014 se expone que la principal finalidad del régimen jurídico establecido en el proyecto de Real Decreto que enjuiciamos en este recurso contencioso-administrativo, es que las instalaciones de producción energética a partir de fuentes de energía renovables puedan competir en un nivel de igualdad con el resto de tecnologías y obtener una rentabilidad razonable, lo que estimamos no resulta incompatible con los objetivos explicitados en la Directiva 2009/28/CE.

Como hemos expuesto, consideramos que un Estado miembro puede introducir cambios en la regulación del sistema de ayudas siempre que la modificación estuviera justificada por razones de interés general y no se desnaturalice sustancialmente el régimen jurídico y económico aplicable a las instalaciones fotovoltaicas existentes asignadas al régimen especial, reconociéndoles el derecho a complementar los ingresos obtenidos por la venta de energía eléctrica en el mercado con la percepción de una retribución específica, que les garantice tasas de rentabilidad razonable a lo largo de toda la vida útil regulatoria de la instalación. » .

Procede, asimismo, poner de relieve que la lectura del artículo 6.2 del Real Decreto 413/2014 impugnado, revela que, aunque estimamos que constituye expresión de una deficiente técnica normativa que disposiciones reglamentarias se limiten a reproducir preceptos legales, sin embargo, en este supuesto, le habilitarían al Gobierno para desarrollar por vía de reglamento este precepto, se limita a establecer los requisitos para mantener la fiabilidad y seguridad del sistema eléctrico que puede verse afectado por la regulación de la prioridad de acceso y conexión a la red y de despacho.

En relación con la valoración del Dictamen pericial emitido por el profesor Epifanio , relativo al análisis de las consecuencias de las desconexiones a la red eléctrica de las plantas de valorización energética de residuos en Cataluña (incorporado a las actuaciones con el objeto de demostrar que las características técnicas de las plantas de valorización energética obliga a que estas instalaciones, por razones medioambientales y de salud pública, deban funcionar ininterrumpidamente y, en consecuencia, que puedan evacuar la efectividad producida con carácter prioritario a la red), consideramos que no resulta determinante para apreciar que el Gobierno, en el ejercicio de la potestad reglamentaria en el ámbito de la regulación del sector eléctrico, haya incurrido en ilegalidad al no proceder a incluir como instalación de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables a las instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de residuos domésticos o similares.

En este sentido, también debemos subrayar que las conclusiones del Dictamen pericial (de las que se desprende, como elementos más relevantes, que debería clasificarse a las plantas incineradoras como plantas de valorización energética y no como plantas de eliminación de residuos, y que resulta plausible, por razones de eficiencia energética, que el proceso de recuperación energética a partir del valor de combustión se realice de forma ininterrumpida que procure una constante evacuación de la energía producida a la red eléctrica), no resultan convincentes para fundar esa pretendida equiparación con las energías renovables, al no poder eludir el carácter residual del contenido en biomasa del combustible utilizado ni la contaminación ambiental que producen las plantas incineradoras por la emisión a la atmósfera de componentes como escorias y cenizas.

Debe significarse, además, que el reconocimiento de la pretensión anulatoria del artículo 6.2 del Real Decreto 41372014, que propugna la defensa letrada de la Asociación recurrente, supondría alterar, aún de forma indirecta, la clasificación de las instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos establecida en el artículo 2 de la citada norma reglamentaria, donde se distinguen, sin alumbrar dudas o incertidumbre jurídica, las centrales o instalaciones de producción de energía eléctrica que utilizan como energía primaria energías renovables no fósiles, que son las que producen energías ecológicas o limpias, que son propiamente las que se caracterizan de renovables (integradas en el grupo b), de aquéllas que utilizan como energía primaria residuos (integradas en el grupo c)

Procede, asimismo, descartar que el artículo 6.2 y el apartado 3 del Anexo XV del Real Decreto 413/2014 infrinjan los artículos 26.1 b ) y 86.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local , y el artículo 12.5 a) de la Ley 22/2011, de 28 de julio , de residuos y suelos contaminados, por excluir de la prioridad de despacho y de acceso y conexión a la red a las centrales del Grupo C.1 del artículo 2.1 c) de la citada norma reglamentaria a pesar -según se aduce- de que el tratamiento de residuos urbanos doméstico y similares constituye un servicio público de carácter esencial y de prestación obligatoria para las entidades locales.

Con base jurídica en la aplicación del principio jurisprudencial de «separación de legislaciones», estimamos que carece de fundamento pretender la declaración de nulidad de la regulación del régimen jurídico de la prioridad de despacho y de la prioridad de acceso y conexión a la red eléctrica establecida en el artículo 6.2 del Real Decreto 413/2014 , que reproduce íntegramente el contenido del artículo 26.2 de la Ley del Sector Eléctrico . Acoger dicha pretensión supondría -al quedar sin efecto dicha regulación- un perjuicio a los titulares de las instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables y de las instalaciones de cogeneración de alta eficacia-, con la invocación de disposiciones reguladoras del régimen local, que se reputan infringidas, que no tienen virtualidad de obligar al legislador y, en su caso, al Gobierno, a que modifique la regulación del sector eléctrico en el extremo cuestionado.

La consideración de las plantas de tratamiento de residuos sólidos urbanos que gestionan las entidades locales como servicio pública de carácter esencial y de prestación obligatoria, según se desprende de los artículos 26.1 b ) y 86.2 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local , no vincula al legislador ni al Gobierno -en el ejercicio de la potestad reglamentaria- a reconocer a dichas instalaciones -por razones técnicas- prioridad de acceso y conexión a la red eléctrica y de despacho de la energía producida, al gozar ambas instituciones de un amplio margen de apreciación en la regulación del régimen jurídico de estos instrumentos de fomento de las energías renovables.

Cabe señalar, por último, que el artículo 14.7 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico , que dispone que « excepcionalmente, el Gobierno podrá establecer un régimen retributivo específico para fomentar la producción a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración de alta eficiencia y residuos, cuando exista una obligación de cumplimiento de objetivos energéticos derivados de Directivas u otras normas de Derecho de la Unión Europea o cuando su introducción suponga una reducción del coste energético y de la dependencia energética exterior» tampoco da cobertura jurídica a la pretensión deducida, relativa a la consideración, de la energía producida a partir de residuos urbanos como energía generada a partir de fuentes de energía renovables, a los efectos de reconocer prioridad de despacho, acceso y conexión.

En consecuencia con lo razonado, procede desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la ASSOCIACIÓ CATALANA D'EMPRESES DE VALORITZACIÓ ENERGÉTICA DE RESIDUS SÒLIDS URBANS (ACEVERSU) contra el Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos.

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a la parte demandada.

A tenor del apartado tercero de dicho artículo 139 de la Ley jurisdiccional , la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". La Sala considera procedente en este supuesto limitar la cantidad que, por todos los conceptos enumerados en el artículo 241.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , ha de satisfacer la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de cuatro mil euros, más IVA, en el caso de que proceda, a la parte demandante.