STS 1579/2017, 19 de Octubre de 2017
| Ponente | EDUARDO ESPIN TEMPLADO |
| ECLI | ES:TS:2017:3639 |
| Número de Recurso | 1733/2016 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Número de Resolución | 1579/2017 |
| Fecha de Resolución | 19 de Octubre de 2017 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En Madrid, a 19 de octubre de 2017
Esta Sala ha visto , constituída en su Sección Tercera por los magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 1733/2016, interpuesto por la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias, representada por la Sra. Letrada del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Santa Cruz de Tenerife en fecha 21 de marzo de 2016 en la cuestión de ilegalidad número 37/2016 .
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado
Una vez firme la sentencia dictada por el Magistrado-Juez del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 4 de Santa Cruz de Tenerife el 24 de julio de 2014 en el recurso contencioso-administrativo 361/2013 , interpuesto por Constructora y Promotora Ania Tenerife, S.L. contra la denegación de una subvención para la promoción y fomento de suelo por el Instituto Canario de Vivienda, el mismo planteó mediante auto de 2 de octubre de 2015 cuestión de ilegalidad ante el Tribunal Superior de Justicia de Canarias sobre la disposición transitoria cuarta del Decreto 77/2012, de 30 de agosto .
Previa su tramitación, la citada cuestión de ilegalidad fue resuelta por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Santa Cruz de Tenerife (Sección Primera) mediante sentencia de 21 de marzo de 2016 , que estima la cuestión planteada, declarando la nulidad del precepto antes citado.
Notificada dicha sentencia, la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias ha presentado escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en diligencia de ordenación de la Letrada de la Administración de Justicia de la Sala de instancia de fecha 4 de mayo de 2016, al tiempo que ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Recibidas las actuaciones tras haberse efectuado los emplazamientos, se ha concedido plazo a la Letrada del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias para que manifestara si sostenía el recurso de casación, lo que ha efectuado presentando el escrito por el que interpone dicho recurso, que articula en los siguientes motivos:
- 1º, formulado al amparo del apartado 1.c) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, en concreto, de los artículos 33.1 y 67.1 de la propia Ley jurisdiccional , del artículo 218 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil , por infracción de la jurisprudencia y por infracción de los principios dispositivos y de contradicción, y
- 2º, que se basa en el apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción , por infracción del artículo 9.3 de la Constitución .
Termina su escrito suplicando que se dicte sentencia estimatoria del recurso de casación y que anule la recurrida, con los efectos legales que procedan.
El recurso de casación ha sido admitido por providencia de la Sala de fecha 13 de septiembre de 2017.
No encontrándose personada ninguna otra parte, por resolución de 20 de septiembre de 2017 se han declarado conclusas las actuaciones.
Por providencia de fecha 21 de septiembre de 2017 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 3 de octubre de 2017, en que han tenido lugar dichos actos.
En el presente recurso se han guardado las prescripciones procesales legales, excepto la del plazo para dictar sentencia, a causa de la complejidad jurídica del asunto.
Objeto y planteamiento.
La Comunidad Autónoma de Canarias impugna en casación la Sentencia de 21 de marzo de 2016, que estimó la cuestión de ilegalidad planteada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 4 de Santa Cruz de Tenerife y declaró la nulidad de la disposición transitoria cuarta del Decreto 77/2012, de 30 de agosto .
El recurso de casación se articula mediante dos motivos. El primer motivo, acogido al apartado 1.c), por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, en relación con la vulneración de los artículos 33.1 y 67.1 de la Ley de la Jurisdicción, el 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , así como de la jurisprudencia y de los principios dispositivos y de contradicción. Tales infracciones se deberían a haber incurrido la sentencia in incongruencia por exceso, al haber otorgado más de lo solicitado por la demandante.
El segundo motivo se acoge al apartado 1.d) del citado precepto de la Ley jurisdiccional, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia, al entender que la sentencia impugnada ha vulnerado el artículo 9.3 de la Constitución , al no haber tenido en cuenta que dicho precepto constitucional admite la retroactividad de las normas en determinados supuestos.
Sobre los fundamentos de la sentencia impugnada.
La Sala de instancia fundamenta su fallo estimatorio en las siguientes razones jurídicas:
" TERCERO: En el presente recuso la cuestión de ilegalidad se plantea en el Auto de fecha 2 de octubre del 2015 dictado por el Jugando de lo Contencioso Administrativo nº 4 de esta capital en relación a la DT 4º del Decreto 77/2012,de 30 de agosto, sobre Promoción y Fomento del Suelo , al estimar que habiendo entrado en vigor al día siguiente de su publicación, es decir el 8/9/2012, sin embargo la DT impone un plazo que venció el 31/12/2011, es decir, ocho meses antes del nacimiento de dicho norma, estimando que no es una disposición transitoria que regule una situación jurídica previa otorgamiento tal régimen transitorio sino que "regula un plazo de imposible cumplimiento, de manera que origina una restricción o situación gravosa proyectándola sobre el pasado".
Tal como señaló la sentencia en su día dictada en la instancia y confirmada por esta Sala "la aplicación retroactiva de un plazo no previsto con anterioridad resulta contrario a la mas elemental seguridad jurídica y resulta una condiciones desfavorable y excluyente, imponer un plazo de vencimiento hacia el pasado con efectos desfavorables" - sentencia juzgado de fecha 24/7/2014 - y "dada la derogación del Decreto 135 por el nuevo 77 que tuvo lugar el 8/9/2012, el régimen transitorio no previó que ocurría con las solicitudes efectuadas bajo la vigencia de aquel, el 135/2009, así el caso del recurrente que lo presentó conforme a la normativa vigente el 31 de enero del 2012, y que el decreto 77 no estableció régimen transitorio alguno para las presentadas a partir del 1 de enero del 2012 y hasta su entrada en vigor.
Desde luego la situación creada por el nuevo Decreto implica una retroactividad en cuanto a la anulación de los preceptos en los que sustentaba la solicitud que es contraria a los principios básicos de nuestro ordenamiento, la propia CE prohíbe la retroactividad de las disposiciones sancionadoras o restrictivas de derechos,, por todo ello no cabe más que confirmar íntegramente la sentencia impugnada, al ser conforme a derecho. " (sentencia Sala 7/7/2015).
Alega la administración demandada que en relación a las presentadas a partir del 1 de enero del 2012 le será de aplicación el Decreto 87/2011 de 15 de abril que entró en vigor el 28 de abril del 2011 y que modificó el Decreto 135/2009 de 20 de octubre y es posteriormente afectado por el Decreto 77/2012.
Sin embargo olvida que dicho Decreto 87/2011 modificó el anterior 135/2009 y le es de aplicación también a las presentadas antes del 31 de diciembre, pues su entrada en vigor y aplicabilidad no constituye objeto de discusión entre las partes, y, en todo caso, quedó derogado por el Decreto 77/2012.
Lo cierto es que si tal como señala la demandada se establecido con un régimen transitorio la pervivencia o ultra actividad de la ley antigua para regular las situaciones jurídicas iniciadas con anterioridad a la entrada en vigor de la ley nueva", debería haber tenido en cuenta todas las situación jurídicas anteriormente iniciadas, y no solo las comprendidas hasta el 31 de diciembre del 2011 sino hasta su entrada en vigor el 8/9/2012, sin que conste motivo o razón por la que quedaron excluidas de dicho régimen transitorio las iniciadas mediante presentación de solicitudes entre el 1 de enero y 7 de septiembre del 2012, generando una situación de retroactividad sancionada por la Constitución en el art. 9,3 , procediendo, en consecuencia, la estimación de la cuestión de ilegalidad planteada." (fundamento jurídico tercero)
Sobre el motivo primero, relativo a la incongruencia por exceso.
Afirma la Administración recurrente que la demandante, en el planteamiento de la cuestión de ilegalidad no pide la anulación íntegra de la disposición transitoria cuarta del Decreto 77/2012, de 30 de agosto , sino tan sólo formula su pretensión contra el apartado primero de la misma, que establece como requisito para poder acceder a la financiación prevista en el artículo 172 del Decreto 135//2009, de 20 de octubre , el haber solicitado la subvención para la promoción y fomento del suelo con anterioridad al 1 de enero de 2012. Sin embargo, afirma la parte recurrente, la sentencia falla anulando toda la disposición transitoria.
Según la Administración autonómica, la disposición anulada regula cuestiones ajenas al debate habido en la cuestión de ilegalidad y la sentencia resuelve ultra petita, más allá de las peticiones de las partes y, por tanto, sobre pretensiones no formuladas.
El motivo ha de ser rechazado. Parece olvidar la Administración recurrente que la cuestión de ilegalidad no es formulada por la parte actora en el recurso contencioso administrativo del que trae causa en último término esta casación. En efecto, la Constructora Promotora Ania Tenerife, S.L., impugnó en su momento la resolución de 22 de noviembre de 2012 del Instituto Canario de la Vivienda, confirmada en reposición, que le denegó la subvención solicitada al no cumplir los requisitos establecidos para poder acceder a las medidas de financiación previstas en la disposición transitoria cuarta del Decreto 77/2012, de 30 de agosto .
Interpuesto recurso contencioso administrativo, fue estimado en parte por sentencia de 24 de julio de 2.014 del Juzgado de lo Contencioso nº 4 de Santa Cruz de Tenerife . Recurrida en apelación por el Instituto Canario de la Vivienda, el recurso fue desestimado por sentencia de 7 de julio de 2015 del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Santa Cruz de Tenerife).
Una vez firme la referida sentencia de 24 de julio de 2014, el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 4 de Santa Cruz de Tenerife que la dictó planteó cuestión de ilegalidad sobre la disposición transitoria cuarta del Decreto 77/2012, de 30 de agosto . La cuestión fue estimada por la sentencia de 21 de marzo de 2016 , impugnada en el presente recurso de casación.
Pues bien, como se deduce del breve resumen del iter procesal que se acaba de describir, la cuestión de ilegalidad -como es propio de este tipo de procedimiento- no se plantea por el demandante, sino por el órgano judicial. En efecto, según prescribe el artículo 27.1 de la Ley jurisdiccional "cuando un Juez o Tribunal de lo Contencioso Administrativo hubiere dictado sentencia firme estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disposición general aplicada, deberá plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo contra la disposición, salvo lo dispuesto en los dos apartados siguientes" (que el propio órgano judicial sea competente para declarar la ilegalidad de la disposición o, por igual fundamento, que se trate del Tribunal Supremo).
Por otra parte, el artículo 123.1 de la propia Ley de la Jurisdicción dice lo siguiente:
"Artículo 123.
-
El Juez o Tribunal planteará, mediante auto, la cuestión de ilegalidad prevista en el artículo 27.1 dentro de los cinco días siguientes a que conste en las actuaciones la firmeza de la sentencia. La cuestión habrá de ceñirse exclusivamente a aquel o aquellos preceptos reglamentarios cuya declaración de ilegalidad haya servido de base para la estimación de la demanda. Contra el auto de planteamiento no se dará recurso alguno.
-
En este auto se acordará emplazar a las partes para que, en el plazo de quince días, puedan comparecer y formular alegaciones ante el Tribunal competente para fallar la cuestión. Transcurrido este plazo, no se admitirá la personación."
De la regulación anterior se deduce con toda claridad que la cuestión de ilegalidad no responde al planteamiento del demandante en el pleito original, sino del órgano judicial en auto posterior una vez firme la sentencia dictada en dicho pleito, quien lo hace sobre el precepto cuya declaración de ilegalidad le hizo estimar la demanda y sólo respecto a dicho precepto. En dicho planteamiento de la cuestión las partes tiene ocasión de formular alegaciones, pero no determinan el alcance de la cuestión de ilegalidad, determinación que corresponde al órgano judicial en los términos que establecen los preceptos que se han indicado.
En el caso de autos, la Sentencia de 24 de julio de 2014 del referido Juzgado nº 4 de Tenerife estimó en parte la demanda dirigida contra la denegación de una subvención al considerar contraria a derecho la disposición transitoria cuarta del Decreto 77/2012 en que se basó tal denegación. De haberse producido incongruencia por exceso respecto a las pretensiones de la actora hubiera sido entonces. Sin embargo, el suplico de la demanda decía literalmente lo siguiente:
"- Haber lugar al recurso de reposición interpuesto, y declarar la nulidad de la Resolución impugnada, dejando sin efectos la denegación de la subvención concedida, y su abono de conformidad con las disposiciones del Decreto 135/2009, de 20 de Octubre por el que se regulan las actuaciones del Plan de vivienda de Canarias para el periodo de 2009.2012.
- Subsidiariamente, haber lugar al recurso de reposición interpuesto y dejar sin efecto la denegación de la subvención y su concesión conforme a las disposiciones contenidas en el RD. 87/2011, de 15 de Abril."
En cualquier caso, la Sentencia ahora recurrida responde de forma plenamente congruente al planteamiento de la cuestión por parte del Juzgado nº 4 de Santa Cruz de Tenerife y declara la nulidad de la referida disposición transitoria. Por todo ello procede desestimar el motivo.
Sobre el segundo motivo, referido a la retroactividad.
En el segundo motivo la Administración autonómica efectúa consideraciones sobre la retroactividad de grado medio y entiende que la sentencia impugnada no ha tenido en cuenta que la disposición transitoria cuarta del Decreto 77/2012 regula el régimen jurídico correspondiente a a la solicitudes presentadas y no resueltas a la fecha de entrada en vigor del citado Decreto. En su opinión no se incurre en retroactividad prohibida.
La parte recurrente no aporta en definitiva ninguna razón de fondo que evidencie un error jurídico por parte de la sentencia impugnada. La razón de la Sala juzgadora para declarar nula la disposición transitoria cuarta es que la misma impone un plazo ya transcurrido en el momento de ser aprobado, lo que es contrario a la noción de un régimen transitorio, puesto que tal plazo resulta ya imposible de cumplir a los afectados. Es por tanto un plazo imposible impuesto con carácter retroactivo pleno y consecuencias desfavorables para los interesados.
Debe también desestimarse el motivo.
Conclusión y costas.
Al no prosperar ninguno de los dos motivos en que se funda el recurso de casación, no ha lugar al mismo. En aplicación de lo dispuesto en el artículo 139.2 y 3 de la Ley de la Jurisdicción , se imponen las costas a la parte que lo ha sostenido hasta un máximo de 4.000 euros por todos los conceptos legales, más el IVA que corresponda a la cantidad reclamada.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido 1. Declarar que no ha lugar y, por lo tanto, desestimar el recurso de casación interpuesto por la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias contra la sentencia de 21 de marzo de 2016 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Santa Cruz de Tenerife (Sección Primera) en la cuestión de ilegalidad 37/2016 . 2. Confirmar la sentencia objeto de recurso. 3. Imponer las costas de la casación a la parte recurrente, conforme a lo expresado en el fundamento de derecho quinto.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.
Así se acuerda y firma.
Eduardo Espin Templado.-Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.-Eduardo Calvo Rojas.-Maria Isabel Perello Domenech.-Jose Maria del Riego Valledor.-Angel Ramon Arozamena Laso.-Firmado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.-Firmado.-
