STS 1544/2017, 16 de Octubre de 2017

Dictado Real Decreto 413/2014, de 6 de junio por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de energías renovables, cogeneración y residuos, fue publicado en el BOE de 10 de junio.

La representación procesal de la demandante EGA-ASOCIACIÓN EÓLICA DE GALICIA, mediante escrito de 10 de septiembre de 2014, interpuso recurso contencioso- administrativo contra el Real Decreto mencionado. La Sala tuvo por interpuesto el recurso y por personado al recurrente, procediéndose a reclamar el expediente administrativo correspondiente.

Con fecha 5 de noviembre de 2014 se recibió comunicación del Tribunal Constitucional en el que se ponía en conocimiento de la Sala la admisión a trámite del conflicto positivo de competencia núm. 5958/2014 , promovido por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña contra diversas disposiciones del RD. 413/2014.

Oídas las partes, y no siendo el mismo objeto del presente recurso, se acordó la continuación del trámite.

El Abogado del Estado en su escrito de 21 de abril de 2015, comunica a esta Sala la existencia de un expediente ante la Comisión Europea de examen preliminar de ayudas del Estado -Nº de asunto SA. 40348.2014 N- y que dicho expediente se ha extendido al régimen de retribución de las energías renovables anterior al vigente, por lo que el Abogado del Estado solicita la suspensión de la tramitación procesal del recurso a resultas de la decisión que en su momento adopte la Comisión Europea.

La parte recurrente, se opone a la suspensión interesada por la Administración del Estado.

Mediante providencia de 11 de junio de 2015 se procedió a requerir a la Administración del Estado la aportación de copia de la comunicación estatal a la Comisión Europea sobre inicio del procedimiento de examen preliminar y régimen de retribución de las energías renovables.

Aportada la documentación requerida a la Administración del Estado, y oída la recurrente que se opone a la suspensión, por Auto de 17 de julio de 2015, la Sala acordó no haber lugar a la suspensión del procedimiento que propugnaba la Administración.

Tras varias ampliaciones del expediente administrativo, se dio traslado del mismo a la parte recurrente, para que en el plazo legal formulase escrito de demanda, lo que verificó por escrito de 25 de septiembre de 2015, en el que alegó los fundamentos de derecho siguientes:

(VII).- De la inadecuación a derecho del trámite consultivo previo.-Tramitación urgente del informe preceptivo y del trámite de audiencia de los interesados, vaciando ambos de contenido.

(VIII).- Del incumplimiento del mandato legal.- Nulidad de los artículos 14.2, 14.4 y 14.7 del RD impugnado, toda vez que no desarrolla reglamentariamente la retribución con criterios objetivos, transparentes y no discriminatorios, para este tipo de instalaciones y delega en una posterior Orden Ministerial su desarrollo.

(IX).- Del régimen transitorio en cuanto a instalaciones con derecho a prima con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto-Ley 9/2013.- La Disposición Adicional Segunda del RD impugnado es nula, toda vez que infringe el principio de jerarquía normativa.

(Xsic).- Costas.- Imposición de costas a la Administración demandada.

Y solicitó a la Sala que, en su día dicte sentencia que acuerde la nulidad del Real Decreto 413/2014, o, en su caso, con carácter subsidiario, decrete la nulidad del Título IV y de la Disposición Adicional Segunda del mismo cuerpo legal, todo ello con imposición de costas a la Administración demandada.

En otrosíes, solicita el recibimiento del pleito a prueba (Documental-documentación del escrito de demanda, oficios al IDAE, Boston Consulting Group SL, Roland Berger Strategy Consultants SA, y a la Administración; Testifical de BCG y RBSC), y el trámite de conclusiones escritas.

La Administración demandada contestó a la demanda mediante escrito de 16 de octubre de 2015, en el que se opuso a la pretensión de la actora, con las alegaciones que estimó convenientes a su derecho, solicitando la Inadmisibilidad del recurso o subsidiariamente la imposibilidad de que se constituyen objeto del proceso parte de las pretensiones formuladas de contrario (por desviación procesal o ausencia de legitimación para pedir la nulidad total del RD); y la desestimación del mismo con constas.

Se opone a la práctica de prueba y solicita el trámite de conclusiones escritas.

Mediante Decreto de 10 de noviembre de 2015, se fija la cuantía como indeterminada.

Por Auto de 24 de noviembre de 2015, se acuerda el recibimiento del pleito a prueba, teniendo por incorporado y reproducido los documentos obrantes en el expediente administrativo y por aportados los documentos que acompañan el escrito de demanda y no ha lugar al resto de las pruebas solicitadas.

Presentaron conclusiones escritas, EGA-ASOCIACIÓN EÓLICA DE GALICIA, y la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO.

Por providencia de 11 de marzo de 2016, se concedió a las partes plazo de alegaciones sobre la incidencia en el presente procedimiento de la STC 270/2015, de 17 de diciembre de 2015, dictada en el Recurso 5347/2013 . El demandante presentó alegaciones y el Abogado del estado aportó al procedimiento STC dictada en el recurso de inconstitucionalidad 5852/2013 .

El Abogado del Estado en su escrito de 4 de abril de 2016, aportó al procedimiento un documento del Parlamento Europeo en el que se rechaza una solicitud de la Asociación Nacional de Productores e Inversores de Energías Renovables (ANPIER) en la que se pedía que abriera una investigación a España por el cambio regulatorio de los apoyos a las renovables. La Administración del Estado pone de manifiesto que el mencionado documento indica "no procede tomar ninguna acción legal contra España porque la reforma eléctrica es una recomendación del propio Consejo, en línea con las Directrices de ayudas de Estado de la comisión y la elección de los sistemas de apoyo a las RES es una competencia de cada EEMM para poder cumplir con los objetivos 2020 y no hay ninguna limitación en la Directiva 28/2009/CE".

La parte recurrente manifiesta que la Notificación de la Comisión no incide en el presente procedimiento.

Se señaló para votación y fallo el día 3 de octubre de 2017, en que ha tenido lugar con observancia de las disposiciones legales.

La representación de la entidad EGA-ASOCIACIÓN EÓLICA DE GALICIA, interpone el presente recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 413/2014 de 6 de junio, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energías renovables, cogeneración y residuos.

La parte actora formula en su demanda las pretensiones de nulidad del RD 413/2014, de 6 de junio, con base en los motivos que desarrolla en los Fundamentos Jurídicos materiales de su demanda, que se exponen seguidamente:

1. ) De la inadecuación a derecho del trámite consultivo previo. Se dicta el informe de la Comisión Nacional del Mercado de la Competencia que requiere el informe preceptivo previo del Consejo Consultivo de Electricidad en el proceso de elaboración, y por tanto la tramitación urgente del informe y del trámite de audiencia previa a los interesados. Desconoce las razones de la urgencia, pues no hay nada que la motive, y tanto el periodo de trámite consultivo, como el de audiencia se reduce a la mitad, sin justificación alguna.

2. ) Del incumplimiento del mandato legal. Vulneración de artículos 14.2 , 14.4 y 14.7 de la Ley del Sector Eléctrico , toda vez que no desarrolla reglamentariamente la retribución para este tipo de instalaciones, y delega en una posterior Orden Ministerial su desarrollo. Alega falta de transparencia y metodología de los parámetros retributivos.

3. ) De régimen transitorio en cuanto a instalaciones con derecho a prima con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto-Ley 9/2013. El mandato legal exigía que el desarrollo económico de las instalaciones se implantase de manera reglamentaria, a través de un RD aprobado por el Consejo de Ministros, y el resultado es contrario al mandato legal, ya que el RD 413/2014 no establece, ni regula, ni desarrolla el régimen económico de este tipo de instalaciones, ya que somete el mismo al resultado de unas futuras variables a desarrollar mediante una Orden Ministerial, y por tanto la Disposición Adicional Segunda del RD impugnado será nula al infringir el principio de jerarquía normativa.

La parte actora en el suplico de la demanda interesa la anulación:

-del Real Decreto 413/2014, o, en su caso,

-con carácter subsidiario, la nulidad del Título IV y de la Disposición Adicional Segunda del mismo cuerpo legal.

Antes de examinar las cuestiones que plantea la parte recurrente en su demanda, debemos pronunciarnos sobre la causa de inadmisibilidad del recurso planteada por el representante procesal de la Administración demandada, que considera que el recurso es inadmisible por desviación procesal, o ausencia de legitimación.

La causa de inadmisión del recurso contencioso-administrativo por desviación procesal formulada por el Abogado del Estado, con base en el artículo 69 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, o al amparo del 69.b) por ausencia de legitimación, debe ser desestimada.

El Abogado del Estado considera que la demanda incurre en un desajuste entre lo solicitado y los argumentos de impugnación que determina una desviación procesal. Y ello por cuanto la demanda pide la anulación de la totalidad del Real Decreto impugnado pese a que no cuestiona la totalidad del régimen jurídico contenido en dicha norma, por lo que se produce un desajuste entre lo que se pide y lo que se alega que debe conducir a la inadmisión de la demanda.

Pues bien, no se aprecia la causa de inadmisión planteada por el Abogado del Estado pues en el suplico de su demanda no se solicita la nulidad de la totalidad del Real Decreto impugnado sino de determinados preceptos, coincidentes con los enunciados en el cuerpo de su demanda, a los que vincula el cambio del régimen retributivo al que imputa las infracciones denunciadas, por lo que no se aprecia la pretendida desviación procesal como causa de inadmisión, sin perjuicio de que en el examen de fondo pudiera considerase, caso de estimarse su pretensión impugnatoria, que las infracciones denunciadas y los motivos en los que se funda no guardan una relación directa con alguno de los preceptos cuestionados.

Iniciamos el examen de los motivos de impugnación del RD 413/2014 con unas consideraciones generales que la Sala ha efectuado en las sentencias recaídas en los recursos 403/2014 , 525/2014 , 531/2014 , 625/2014 , 629/2014 , 630/2014 , 636/2014 , 650/2014 , 651/2014 , 654/2014 , 660/2014 , 669/2014 , 704/2014 , 738/2014 , 742/2014 , 747/2014 , 782/2014 , 812/2014 y otros muchos, interpuestos por empresas productoras de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos como las recurrentes, sobre las reformas llevadas a cabo en el régimen jurídico de la producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energías renovables, iniciadas por el RD-ley 9/2013.

En las citadas sentencias de esta Sala efectuamos las siguientes consideraciones generales sobre el régimen jurídico y económico de la producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, establecido en el Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, y ulteriormente regulado en la Ley 24/2013, de 26 de diciembre:

1) El Real Decreto 413/2014, impugnado en este recurso contencioso-administrativo, no crea "ex novo" el régimen jurídico y económico aplicable a las instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos.

2) El nuevo régimen retributivo, que deroga el previsto en el Real Decreto 661/2007, fue introducido por el Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico, régimen que es asumido y completado por la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico.

El Real Decreto-ley 9/2013, fue la norma que modificó el artículo 30.4 de la Ley 54/1997, del Sector Eléctrico , que introdujo los principios y las bases sobre las que se articula el nuevo régimen económico para las instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovable, cogeneración y residuos. Y así se encargó de destacarlo la STC 270/2015 , afirmando que fue el Real Decreto Ley 9/2013 el que "viene a establecer un nuevo régimen retributivo para determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica" posteriormente asumido por la Ley 24/2013.

3) El nuevo régimen se basa en la retribución por la venta de la energía generada al precio del mercado, complementado con una retribución específica que permita a estas tecnologías competir en nivel de igualdad con el resto de las tecnologías en el mercado. Esta retribución específica complementaria debe permitir al titular de la instalación cubrir los costes de inversión y explotación y obtener una rentabilidad adecuada, si bien con referencia a una "instalación tipo" de una empresa "eficiente y bien gestionada".

La definición de los elementos esenciales de este nuevo sistema retributivo ya se encontraba en el artículo 1 del Real Decreto-ley por el que se modifica el artículo 30.4 de la ley 54//1997 , vinculando la retribución de estas instalaciones a la venta de energía valorada al precio de mercado, estableciendo una retribución específica por unidad de potencia instalada que comprenda los costes de inversión y los costes de explotación de una instalación tipo, aplicando la rentabilidad razonable "a lo largo de su vida útil regulatoria", y especificando que el cálculo de la rentabilidad razonable girará, antes de impuestos, sobre el rendimiento medio en el mercado secundario de las obligaciones del Estado a diez años aplicando el diferencial adecuado, que se concretó en un incremento de 300 puntos básicos (Disposición Adicional Primera).

Régimen que es asumido por la Disposición Final Tercera de la Ley 24/2013 del Sector Eléctrico por remisión a los criterios fijados por el Real Decreto-Ley 9/2013, añadiendo en su apartado cuarto, a modo de cláusula de cierre del sistema, que "En ningún caso podrá resultar de dicho nuevo modelo retributivo la reclamación de las retribuciones percibidas por la energía producida con anterioridad al 14 de julio de 2013, incluso si se considerase que en dicha fecha pudiera haberse superado dicha rentabilidad".

4) Este nuevo sistema retributivo requería el necesario desarrollo reglamentario que, respetando las bases y directrices fundamentales fijadas en dichas normas legales, completase el régimen jurídico para la aplicación efectiva a cada una de las instalaciones de producción de energía eléctrica. A tal efecto, la Disposición Final Segunda del Real Decreto-ley 9/2013 y la Disposición Final Tercera de la Ley 24/2013 encomendaron al Gobierno la aprobación de un Real Decreto que desarrollase ese régimen jurídico y económico, que finalmente se llevó a cabo a través del Real Decreto 413/2014, de 6 de junio y que se concretó en los aspectos más técnicos y de detalle por la Orden IET/1045/2014, de 16 de Junio.

5) Estas normas reglamentarias, (en lo que se refiere al RD 413/2014 impugnado), no introducen novedades en los elementos esenciales del nuevo régimen retributivo, ni puede entenderse que con ellas se defina un nuevo régimen jurídico desconocido o al menos imprevisible en su configuración final que no estuviese ya establecido en todos sus elementos básicos por las normas legales antes referidas. El cálculo de la retribución específica sobre parámetros estándar (costes de explotación y valor de la inversión) en función de las "instalaciones tipo" que se establezcan, o la proyección del nuevo modelo retributivo desde el comienzo del funcionamiento de las instalaciones y a lo largo de toda "su vida útil regulatoria" -con el límite de no tener que devolver las retribuciones ya percibidas que superasen la rentabilidad razonable fijada para cada una de las instalaciones tipo-, entre otras cuestiones, ya se contenían en dichas normas legales, por lo que el nuevo régimen retributivo ahora impugnado ni se crea ni se define por vez primera por la norma ahora impugnada.

6) La modificación del régimen retributivo primado establecido por el Real Decreto 661/2007, no es obra de la disposición general que se impugna en este recurso, el Real Decreto 413/2014, que se limita al desarrollo del nuevo régimen retributivo introducido por el Real Decreto-ley 9/2003 y por la Ley 24/2013, y la particular revocación o, más precisamente, derogación del RD 661/2007, fue establecida de forma expresa por la Disposición derogatoria única, apartado 2, del Real Decreto-ley 9/2013.

El motivo de impugnación que se formula en primer término contra el Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, basado en la alegación de que no se ha cumplido de forma efectiva la obligación de emitir informe por parte de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia y de la Comisión Nacional de Energía, en cuanto el proyecto de Real Decreto se ha tramitado por vía de urgencia, no puede ser acogido.

Esta Sala ya ha rechazado este argumento, recordando que es el propio Real Decreto-ley 9/2013 el que, en su disposición adicional segunda , establece que el Informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia deberá emitirse en el plazo mínimo de quince días señalado en la Ley del Gobierno, lo que determina que la tramitación de las normas de desarrollo deba efectuarse por la vía de urgencia, en consonancia con la exigencia de inmediatez en la aplicación de las previsiones legislativas, lo que evidencia que no resultase procedente reiterar la petición de emisión de informe al órgano regulador, porque ello resultaría incoherente con el designio formulado por el legislador de urgencia, tal como ha apreciado el Tribunal Constitucional en la sentencia 270/2015, de 17 de diciembre .

Desde una perspectiva material, cabe, así mismo, referir que la lectura del Informe emitido el 17 de diciembre de 2013 por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, sobre la propuesta de Real Decreto por el que se regulan las actividades de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, y, previamente, por la Comisión Nacional de Energía (Informe 18/2013, de 4 de septiembre), revela que el órgano regulador ha podido ejercer plenamente su función de asesoramiento con plenitud de conocimiento, haciendo una valoración global de la propuesta y realizar, asimismo, cuantas observaciones particulares al articulado ha estimado pertinente.

El Dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, de 6 de febrero de 2014, emitido al proyecto de Real Decreto por el que regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, evidencia que tanto la Comisión Nacional de Energía como la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia han ejercicio su función consultiva de forma efectiva, al formular numerosas observaciones a la propuesta de norma reglamentaria, muchas de las cuales fueron acogidas por el Ministerio promotor de la cuestionada regulación:

[...] f.- Informes de la Comisión Nacional de Energía y de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia y alegaciones formuladas ante el Consejo Consultivo de Electricidad

Un primer borrador del proyecto fue remitido el 16 de julio de 2013 a la Comisión Nacional de Energía (CNE) para informe.

En respuesta a esta solicitud, la CNE emitió el informe 18/2013, de 4 de septiembre, en el que se tomaron en consideración las alegaciones vertidas en el trámite de audiencia celebrado en el seno del Consejo Consultivo de Electricidad.

En el informe citado se expresaba, en primer lugar, que, dada la urgencia con la que había sido planteada la consulta, "coincidente en el tiempo con un anteproyecto de Ley del Sector Eléctrico y varios reales decretos y órdenes", no se garantizaba la participación efectiva de los distintos agentes implicados, menos todavía cuando se solicitaba el parecer de la CNE sobre una nueva metodología de retribución con efectos tanto sobre las instalaciones nuevas como sobre las existentes, "sin conocer el valor de los parámetros que dotarán de sentido económico a dicha metodología, que resulta por otra parte compleja".

En la valoración general del texto, se hacía constar que la CNE no tenía constancia de la existencia de un modelo retributivo similar al reflejado en la propuesta en otros Estados miembros de la Unión Europea ni en otros países de cuyos sistemas de apoyo a las energías renovables se tuviera conocimiento a través de asociaciones internacionales de organismos reguladores. Se añadía que "la nueva metodología podría asegurar una rentabilidad razonable en la medida en que ofrece una retribución adicional a las instalaciones durante su vida útil, lo cual igualaría el terreno de juego para que puedan participar en el mercado percibiendo asimismo la señal del precio sin distorsiones". Dicha nueva metodología incorporaba revisiones periódicas de la retribución específica con el fin de asegurar la obtención de la denominada rentabilidad razonable, "evitando infra-retribuciones y también supra-retribuciones", no obstante lo cual presentaba "asimismo grandes incertidumbres para su aplicación a las aproximadamente 60.000 instalaciones existentes, ya que su aplicación depende de una serie de parámetros estándar que serán definidos en la orden de desarrollo del real decreto".

El informe 18/2013 de la CNE contenía múltiples observaciones al contenido del borrador, muchas de las cuales tuvieron acogida en el proyecto, entre ellas: la definición de la noción de producción de energía eléctrica, la introducción de plazos transitorios para que determinadas instalaciones pudieran adaptarse al cumplimiento de las obligaciones para las que se establecían requerimientos más exigentes; la mejora del tratamiento dado a los requisitos de respuesta frente a los huecos de tensión; la flexibilización de la cuota máxima permitida de representación de instalaciones ajenas (que pasó del 5 al 10%), permitiendo el crecimiento de los "pequeños representantes"; la distinción entre horas de funcionamiento mínimo y el umbral de funcionamiento, así como la opción de renuncia temporal al régimen retributivo específico; y la exclusión de la posibilidad de obtener matemáticamente valores netos de inversión negativos (y, por ende, retribuciones negativas).

[...]

En la valoración general contenida en el informe de la CNMC, se insistía en que el diseño de los incentivos económicos a la producción de energía a partir de fuentes renovables, cogeneración y residuos debía basarse en la definición de unos adecuados parámetros de eficacia y eficiencia, fomentándose las inversiones competitivas y minimizando el coste de financiación de los proyectos, lo que, en definitiva, reducía el coste final para el consumidor.

En este sentido, se resaltaba que dichos incentivos se habían incluido tradicionalmente en los denominados costes de acceso a la red, con un impacto directo en la fijación de los peajes de acceso y, en función del tipo de consumidor, en el precio que pagaba por la electricidad. Así, las primas a la producción eléctrica a partir de fuentes renovables, cogeneración y residuos había sido el componente de los costes de acceso que había registrado un mayor incremento en los últimos años, originado por el aumento de este tipo de generación, que en el caso de determinadas tecnologías había superado con creces los objetivos de potencia instalada. Se añadía que el coste de las primas de la producción energética en régimen especial había representado el 43,8% de los costes de acceso del ejercicio 2012 y se esperaba, de acuerdo con las últimas previsiones, que alcanzasen en el ejercicio 2013 alrededor del 45% (unos 9.322 millones de euros), lo que suponía un incremento medio anual del 101% desde 1998 a 2012.

A continuación, tras valorarse favorablemente el tratamiento que habían recibido las consideraciones realizadas en el informe 18/2013 de la CNE, se formulaban diversos comentarios al contenido del texto en tramitación. Entre ellas, se llamaba la atención sobre la ausencia de referencia específica a los criterios según los cuales sería de aplicación la retribución a la operación extendida; por este motivo, considerando que "buena parte del parque de generación de energías renovables, cogeneración o residuos podría situarse ya en torno o por encima de dicha vida útil retributiva", se estimaba conveniente especificar tales criterios, sin perjuicio de la concreción del valor de los mismos mediante la remisión a un posterior desarrollo reglamentario.

El informe concluía con propuestas de mejora de redacción y de corrección de erratas

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Cabe tener en cuenta que el diseño del nuevo modelo retributivo de las energías renovables se encontraba en la regulación contenida en el Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico, y en la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico.

Se alega también la vulneración que del trámite de audiencia en la tramitación de la disposición reglamentaria impugnada, el RD 413/2014, siendo así que la Orden ITC es objeto de impugnación autónoma en el recurso 855/2014. Comenzaremos señalando que las razones dadas por el Tribunal Constitucional llevan a considerar también justificada la tramitación urgente del Real Decreto 413/2014, de 6 de junio.

Por otra parte, conviene recordar que el trámite de audiencia aparece contemplado con carácter general en el artículo 24.1, apartados b), c) y d), del que resulta que el plazo del trámite de audiencia ha de ser " un plazo razonable " nunca inferior a quince días hábiles (a salvo de la matización que el mismo precepto añade). Es innegable que la razonabilidad del plazo guarda relación con la mayor o menor complejidad de la normativa de que se trate, de manera que la duración el trámite de audiencia pueda ser distinta según venga referido a regulaciones de escasa entidad o a disposiciones normativas extensas y técnicamente complejas.

En este caso, sin embargo, fue el propio Real Decreto-ley 9/2913 (disposición adicional 2 ª) el que estableció que las alegaciones en trámite de audiencia y posterior informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia deberían producirse en el plazo mínimo de quince días señalado en la Ley del Gobierno.

Por ello, siendo comprensible el desacuerdo de los interesados con la brevedad del plazo que tuvieron para formular alegaciones durante el procedimiento de elaboración del que luego sería Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, al tener éste por objeto una regulación reglamentaria de considerable extensión y complejidad, lo cierto es que su tramitación por vía urgencia, con el correspondiente acortamiento del plazo para el trámite de audiencia, venía decidida por una norma con rango legal, que, por lo demás, resulta coherente con la apreciación de urgencia que llevó a la utilización de la vía del Real Decreto-ley, que, como hemos visto en el apartado anterior, se ha considerado suficientemente justificada en las STC 270/2015, de 17 de diciembre , y 61/2016, de 17 de marzo .

En el segundo y tercer motivos de impugnación se cuestiona la indebida delegación del Real Decreto 413/2014 en la Orden Ministerial para establecer la regulación fáctica de los parámetros retributivos de las instalaciones tipo, por entender que la previsión legal, en la redacción dada por el Real Decreto Ley 9/2013, permitía que la determinación de la retribución específica se realizase por medio de un Real Decreto (así lo disponía la Disposición Final Segunda del RD Ley 9/2013 ), sin embargo la Disposición Adicional Segunda apartado cuarto del Real Decreto 413/2014 ha delegado a su vez en una Orden Ministerial. Ambos motivos deben ser abordados conjuntamente.

Esta Sala ya resolvió planteamientos similares en el recurso 747/2014, a cuya fundamentación jurídica nos remitimos.

Tal y como hemos argumentado, el nuevo régimen retributivo, que deroga el previsto en el RD 661/2007, fue introducido por el Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico, régimen que fue asumido y completado por la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico.

Este régimen se basa en la retribución por la venta de la energía generada al precio del mercado, complementado con una retribución específica que permita a estas tecnologías competir en nivel de igualdad con el resto de las tecnologías en el mercado. Esta retribución específica complementaria debe permitir al titular de la instalación cubrir los costes de inversión y explotación y obtener una rentabilidad adecuada, si bien con referencia a una "instalación tipo" de una empresa "eficiente y bien gestionada".

Régimen que es asumido por la Disposición Final Tercera de la Ley 24/2013 del Sector Eléctrico por remisión a los criterios fijados por el Real Decreto-Ley 9/2013, añadiendo en su apartado cuarto, a modo de cláusula de cierre del sistema, que "En ningún caso podrá resultar de dicho nuevo modelo retributivo la reclamación de las retribuciones percibidas por la energía producida con anterioridad al 14 de julio de 2013, incluso si se considerase que en dicha fecha pudiera haberse superado dicha rentabilidad".

Este nuevo sistema retributivo requería el necesario desarrollo reglamentario. A tal efecto, la Disposición Final Segunda del RD-ley 9/2013 y la Disposición Final Tercera de la Ley 24/2013 encomendaron al Gobierno la aprobación de un Real Decreto que desarrollase ese régimen jurídico y económico, que finalmente se llevó a cabo a través del Real Decreto 413/2014, de 6 de junio y que se concretó en los aspectos más técnicos y de detalle por la Orden IET/1045/2014, de 16 de Junio.

Las remisiones legales a normas reglamentarias se admiten en nuestro ordenamiento jurídico como complemento de la regulación legal que sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia Ley, estableciéndose limites en las materias reservadas a la ley cuando mediante las cláusulas de remisión se produce una verdadera deslegalización de la materia reservada, esto es, una total abdicación por parte del legislador de su facultad para establecer reglas limitativas, transfiriendo esta facultad al titular de la potestad reglamentaria, sin fijar ni siquiera cuáles son los fines u objetivos que la reglamentación ha de perseguir.

La STC 233/2015 , FJ 3 a) recuerda que "la reserva de ley no impide que las leyes 'contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley, lo que supondría una degradación de la reserva formulada por la Constitución a favor del legislador' ( SSTC 83/1984, de 24 de julio, FJ 4 ; 292/2000, de 30 de noviembre, FJ 14 , y 18/2011, de 3 de marzo , FJ 9)".

En el supuesto que nos ocupa, no puede entenderse, que se haya producido una remisión "en blanco", pues los elementos esenciales de este nuevo régimen jurídico ya se encontraban en el artículo 1 del Real Decreto-ley por el que se modifica el artículo 30.4 de la ley 54/1997 , vinculando la retribución de estas instalaciones a la venta de energía valorada al precio de mercado, estableciendo una retribución específica por unidad de potencia instalada que comprenda los costes de inversión y los costes de explotación de una instalación tipo, aplicando la rentabilidad razonable "a lo largo de su vida útil regulatoria" , y especificando que el cálculo de la rentabilidad razonable girará, antes de impuestos, sobre el rendimiento medio en el mercado secundario de las obligaciones del Estado a diez años aplicando el diferencial adecuado, que se concretó en un incremento de 300 puntos básicos (Disposición Adicional Primera). Y el cálculo de la retribución específica sobre parámetros estándar (costes de explotación y valor de la inversión) en función de las "instalaciones tipo" que se establezcan, o la proyección del nuevo modelo retributivo desde el comienzo del funcionamiento de las instalaciones y a lo largo de toda "su vida útil regulatoria" -con el límite de no tener que devolver las retribuciones ya percibidas que superasen la rentabilidad razonable fijada para cada una de las instalaciones tipo-, entre otras cuestiones, ya se contenían en dichas normas legales.

En definitiva, la modificación del régimen retributivo primado establecido por el RD 661/2007, no es obra de la disposición general que se impugna en este recurso, el RD 413/2014, que se limita al desarrollo del nuevo régimen retributivo introducido por el RD-ley 9/2003 y por la Ley 24/2013, respetando las bases y directrices fundamentales fijadas en dichas normas legales.

Se cuestiona en el recurso la remisión que el Real Decreto realiza en favor de la Orden Ministerial, para concretar el régimen jurídico aplicable a cada una de las instalaciones de producción de energía eléctrica.

La Disposición Adicional Segunda en el apartado cuarto del Real Decreto 413/2014 dispone que:

4. Por orden del Ministro de Industria, Energía y Turismo, previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, se fijarán los parámetros retributivos de las instalaciones tipo que serán aplicables a las instalaciones reguladas en esta disposición.

Dicha orden podrá distinguir diferentes valores de los parámetros retributivos de la instalación tipo en función de la tecnología, potencia, antigüedad, sistema eléctrico, así como cualquier otra segmentación que se considere necesaria para garantizar la correcta aplicación del régimen retributivo específico. Para cada instalación tipo que se defina se fijará un código, que será incluido en el registro de régimen retributivo específico y se utilizará a efectos de liquidaciones.

El régimen retributivo específico aplicable a cada instalación será el correspondiente a la instalación tipo que en función de sus características le sea asignada

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Estima la parte recurrente que la Orden IET 1045/2014 carece de habilitación legal para aprobar los parámetros retributivos de las instalaciones de producción eléctrica, porque la única habilitación legal en esta materia es la que efectúa la disposición final cuarta de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, "al Gobierno " para que, en el ámbito de sus competencias, dicte las disposiciones reglamentarias necesarias para el desarrollo y aplicación de la Ley, y en relación con la retribución de las actividades de producción de energía eléctrica objeto de este recurso.

El RD regula el régimen retributivo específico de las indicadas instalaciones en su Título IV, en el que desarrolla, entre otros aspectos, los términos que lo componen, la retribución a la inversión y la retribución a la operación (artículo 11), que se determinaran mediante las fórmulas matemáticas que se detallan para cada retribución (artículos 16 y 17), con expresión de los períodos regulatorios (artículo 15), la revisión del valor sobre el que girará la rentabilidad razonable (artículo 19), la revisión y modificación de los parámetros retributivos (artículo 20) y las correcciones y ajustes del régimen retributivo (artículos 21 y 22), la retribución de las instalaciones híbridas (artículo 25), el devengo y las liquidaciones (artículos 28 y 29) y las inspecciones, renuncia e incumplimientos (artículos 30 a 34). Además de la regulación de las anteriores y otras cuestiones sobre el régimen retributivo específico, el artículo 13 del RD encomienda al Ministerio de Industria, Energía y Turismo, previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, la clasificación de instalaciones tipo o instalaciones estándar, en función de la tecnología, potencia instalada, antigüedad, sistema eléctrico, así como cualquier otra segmentación que se considere necesaria para la aplicación del régimen retributivo y el cálculo de los parámetros retributivos que indica, necesarios igualmente para la aplicación del régimen retributivo específico. Y también la disposición adicional segunda del RD 413/2014 , que establece el régimen retributivo específico para las instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, que tuvieran reconocida retribución primada a la entrada en vigor del RD-ley 9/2013, se remite a una Orden del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, previo acuerdo igualmente de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, para que fije los parámetros retributivos de las instalaciones tipo que sean aplicables a estas instalaciones.

Esta remisión del RD 413/2014 a una Orden del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, encuentra su justificación en el elevado carácter técnico de su contenido, por la clasificación de las instalaciones existentes en más de 1.500 de instalaciones tipo, y la elaboración de una ficha por cada instalación tipo, que recoge la cuantificación de los diferentes parámetros requeridos por el RD 413/2014 para la aplicación del régimen retributivo específico. La Orden IET/1045/2014 se limita, en lo que afecta a este recurso, a la clasificación de las instalaciones tipo y al cálculo de los parámetros retributivos de dichas instalaciones, de acuerdo con los criterios prefijados por el RD 413/2014, siendo su contenido por tanto de ejecución y desarrollo puramente técnico de las determinaciones del Real Decreto.

Ello es conforme con la jurisprudencia de este Tribunal que, por lo que se refiere al ámbito propio de regulación de las normas reglamentarias, ha señalado que puede ser perfectamente lícito, en palabras de la sentencia de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1996 (recurso de casación 873/1993 ), que el Consejo de Ministros, al promulgar un Reglamento, defiera al Ministerio correspondiente "puntos concretos y de carácter accesorio que no supongan una modificación o alteración sustantiva de aquél, sino simplemente un mero desarrollo objetivo y puntual de las normas reglamentarias". Y el mismo sentido, las sentencias de 19 de febrero de 2013 (recurso 1687/2011 ) y 27 de junio de 2013 (recurso 3438/2011 ), han estimado que no incide en un exceso en la colaboración reglamentaria un Real Decreto sobre normas técnicas de valoración catastral, dictado en virtud de habilitación de Ley del Catastro (RD Legislativo 1/2004), por remitirse a órganos especializados para la determinación de cuestiones puntuales, en las que resulta necesario la realización de operaciones complejas, como la fijación de los módulos y coeficientes de valoración, señalando al respecto que "la colaboración entre la ley y el reglamento no se agota en el primer escalón de la pirámide normativa -Real Decreto-, pudiendo diferirse a escalones inferiores, cuando las peculiaridades del caso, como aquí ocurre sobre la fijación de los criterios, módulos y demás elementos de valoración, requieran de una formulación mucho más precisa, al exigir complejas operaciones técnicas [...]". Doctrina ésta perfectamente trasladable al supuesto que nos ocupa por lo que tampoco puede considerarse que la remisión a la Orden como necesario complemento técnico y de detalle de los parámetros establecidos en el Real Decreto sea contrario a derecho.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , no procede imponer las costas del proceso a ninguna de las partes, pues la controversia planteada suscitaba dudas de derecho suficientes como para considerar improcedente la condena en costas al litigante vencido.