STS 593/2017, 5 de Julio de 2017

Con fecha 22 de septiembre de 2015, el Juzgado de lo Social nº 1 de Logroño, dictó sentencia en la que consta la siguiente parte dispositiva: « Estimando parcialmente la demanda formulada por D. Ambrosio frente al Servicio Público de Empleo Estatal, debo efectuar los siguientes pronunciamientos: 1. Revocar parcialmente la Resolución dictada por el Director Provincial del Servicio Público de Empleo Estatal de fechas de 24 de julio de 2.013; y dejar sin efecto la extinción de la prestación de desempleo acordada en las mismas en lo que exceda del periodo de prestaciones comprendido entre el 13 de agosto y el 11 de septiembre de 2.011, manteniendo la suspensión de la misma durante el periodo de ausencia de España del actor. 2. Declarar el derecho del actor a seguir percibiendo la prestación en los meses anteriores y posteriores a esas fechas hasta su extinción por causa legal. 3. Condenar al Servicio Público de Empleo Estatal a estar y pasar por los anteriores pronunciamientos».

Que en la citada sentencia y como hechos probados se declaran los siguientes: «PRIMERO. D. Ambrosio , con NIE n° NUM000 , tenía reconocida la prestación por desempleo de nivel contributivo por Resolución de 24 de agosto de 2.011 que percibió desde el 21 de agosto de 2.011 al 20 de abril de 2.012; y del 26 de octubre de 2.012 al 25 de abril de 2.013 en virtud de nueva Resolución de 21 de noviembre de 2.012. SEGUNDO . Consta acreditado que con fecha de 13 de agosto de 2.011 el actor viajó a Ecuador regresando a España el 11 de septiembre de 2.011, sin solicitar autorización. TERCERO . El Servicio Público de Empleo Estatal por Resolución de 24 de julio de 2.013, notificada el 2 de agosto de 2.013, acordó extinguir la prestación contributiva y subsidio por desempleo desde el día 13 de agosto de 2.011, declarando la percepción indebida de prestaciones por desempleo, por una cuantía total de 8.431'14 euros, correspondiente a los periodos siguientes: de 21 de agosto de 2.011 a 19 de septiembre de 2.012, y de 26 de octubre de 2.012 a 30 de marzo de 2.013. En dicha resolución se indicaba al actor que el plazo para la interposición de reclamación previa era de 30 días desde su notificación. CUARTO. Con fecha de 23 de agosto de 2.013, el actor interesó el fraccionamiento del pago de las prestaciones indebidas, fraccionamiento aceptado por resolución de 25 de septiembre de 2.013. QUINTO . Con fecha de 12 de marzo de 2.014 el actor presentó ante la Dirección Provincial del Servicio Público de Empleo Estatal de La Rioja un escrito de acción de nulidad contra la resolución de fecha de 24 de julio de 2.013; presentando nuevo escrito de nulidad con fecha de 11 de septiembre de 2.014; que fue desestimada por Resolución del Director Provincial del Servicio Público de Empleo Estatal de fecha de 24 de octubre de 2.014; interponiéndose posteriormente demanda».

Contra la anterior sentencia, el Servicio Público de Empleo Estatal (SPEE), formuló recurso de suplicación y la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, dictó sentencia en fecha 26 de noviembre de 2015 , en la que consta el siguiente fallo: «Que DESESTIMANDO el Recurso de Suplicación interpuesto por la letrada Habilitada de la Abogacía del Estado Sra. Miguel Manzanares en representación de SERVICIO PÚBLICO DE EMPLEO ESTATAL contra la Sentencia dictada por el Juzgado de lo Social n° 1 de Logroño con fecha 22 de septiembre de 2015 , en Autos n° 895/2014 seguidos contra dicha parte por D. Ambrosio , representado por el Letrado Sr. Garrido Peran, en materia de prestación por desempleo, debemos CONFIRMARLA».

Contra la sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, el Servicio Público de Empleo Estatal (SPEE), interpuso el presente recurso de casación para la unificación de doctrina, que se formalizó mediante escrito fundado en la contradicción de la sentencia recurrida con la dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de fecha 13 de mayo de 2014 (rec. 1605/2014 ).

Se admitió a trámite el recurso, y tras ser impugnado por la parte recurrida, se pasaron las actuaciones al Ministerio Fiscal para informe, el cual fue emitido en el sentido de estimar improcedente el recurso. Se señaló para la votación y fallo el día 5 de julio de 2017 llevándose a cabo tales actos en la fecha señalada.

1. La cuestión que se debate en las presentes actuaciones, se centra en determinar si resulta aplicable -la reiterada doctrina de esta Sala que, en aplicación del artículo 71 de la LRJS , ha venido señalando que, en supuestos de reconocimiento/denegación de prestaciones, los actos administrativos de las Entidades Gestoras de la Seguridad Social pueden ser impugnados por las personas individuales interesadas mediante ulteriores reclamaciones-, a casos, como el aquí enjuiciado, en que el SPEE notificó en su día al demandante que procedía a la extinción de la prestación por desempleo por haberse ausentado de España sin comunicación a la entidad gestora.

2. Constan como antecedentes en la sentencia recurrida, por lo que al presente recurso interesa, los siguientes : a) El demandante tenía reconocida prestación por desempleo y habiendo viajando a Ecuador entre el 13/08/2011 y el 11/09/2011 sin solicitar autorización, se dictó resolución del SPEE de 13/08/2011 que acordó extinguir la prestación contributiva y subsidio por desempleo, reclamándole 8.431,14 euros por las prestaciones percibidas entre el 21/08/2011 y el 19/09/2012, constando en la resolución que el plazo para la interposición de la reclamación previa era de 30 días desde su notificación; b) El demandante interesó el fraccionamiento de pago el 23/08/2013, lo que se concedió por resolución de 25/09/2013; y, c) Con fecha de 12/03/2014 el demandante presentó ante la Dirección Provincial del Servicio Público de Empleo Estatal de La Rioja un escrito de acción de nulidad contra la resolución de fecha de 24/07/2013; presentando nuevo escrito de nulidad con fecha de 11/09/2014; que fue desestimada por Resolución del Director Provincial del Servicio Público de Empleo Estatal de fecha de 24/10/2014.

3. Formulada demanda, la misma se estimó en instancia mediante sentencia que dejó sin efecto la extinción de la prestación, en lo que exceda del periodo de prestaciones comprendido entre el 13/08/2011 y el 11/09/2011, manteniendo la suspensión de la misma durante el periodo de ausencia de España del demandante, declarando su derecho a seguir percibiendo la prestación en los meses anteriores y posteriores a esas fechas hasta su extinción por causa legal. El SPEE denuncia en suplicación -y ahora en casación-, la infracción del art. 71 de la LRJS en relación con los artículos 25.3 y 47.1.b) de la LISOS , alegando que no nos encontramos en materia prestacional, en las que la falta de reclamación previa por el beneficiario sólo hubiera producido la caducidad de la instancia pero no la pérdida del derecho mientras no hubiera prescrito la acción, sino ante un expediente sancionador, y teniéndose en cuenta que el demandante impugno mediante reclamación previa presentada el 12 de marzo de 2014, una resolución de 24 de julio de 2013, notificada el 2 de agosto de 2013, la misma ha de entenderse extemporánea, no siendo posible entrar a conocer si la resolución era o no ajustada a derecho. La Sala desestima el recurso, entendiendo que la reclamación previa tardía "no impide el ejercicio de la acción judicial posterior, que tuvo lugar dentro de los 30 días siguientes a la desestimación de la reclamación previa; y dado que, habiendo quedado acreditado el incumplimiento por el demandante de su obligación de comunicar su salida al extranjero, y superando su estancia allí los quince días, ( entre el 13 de agosto y el 11 de septiembre de 2011), que no alcanza los 90 días, no puede equipararse la misma a un traslado de residencia, generadora de extinción de la prestación a que se refiere el Art. 213.g) de la LGSS por cuanto no alcanzó los 90 días que se consideran de referencia según la doctrina Jurisprudencial expuesta, debiendo entenderse que estamos en el supuesto de la prestación "suspendida".

4. Contra dicha sentencia, se interpone por el SPEE recurso de casación unificadora, denunciando la infracción del artículo 71.1 y 2 de la LRJS , en relación con artículo 213.1 de la Ley General de la Seguridad Social , en la redacción vigente a los efectos de este litigio, siendo seleccionada como sentencia de contraste, por ser la más reciente de las invocadas, la dictada por Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia en 13-05-2014 (recurso 1605/2014 ), confirmatoria de la sentencia de instancia, desestimatoria de la demanda sobre desempleo. Se trata de supuesto en el que el demandante pretende impugnar, mediante una reclamación formulada el 07-09-12, una resolución de 06-09-11, que le fue notificada personalmente el 14-09-11, por la que se declaró la percepción indebida de 4.402 € correspondiente a un subsidio desempleo que percibió del 21-08-10 al 30-06-11 al haber dejado de reunir los requisitos para su percepción. Frente a aquella resolución de 06-09-11, notificada personalmente, el actor no había interpuesto reclamación previa dentro del plazo de 30 días, ni había formulado demanda. La Sala señala que al haber devenido firme y ejecutiva, no es posible ahora entrar a conocer si dicha resolución fue o no ajustada a derecho, pues iría en contra del principio de seguridad jurídica que proclama el art. 9.3 de la Constitución .

5. Aun cuando existen diferencias entre las sentencias objeto de comparación, a juicio de esta Sala concurre el requisito de contradicción, que exige el artículo 219.1 de la LRJS , para la viabilidad del recurso de casación para la unificación de doctrina, pues las sentencias comparadas llegan a soluciones distintas al resolver sobre reclamaciones previas extemporáneas, y sobre la interpretación que ha de darse al artículo 71.2 de la LRJS , en supuestos de resoluciones del SPEE extinguiendo la prestación o el subsidio de desempleo reconocidos anteriormente.

1. La cuestión controvertida, como ya hemos anticipado, se centra en determinar si resulta aplicable -la reiterada doctrina de esta Sala que, en aplicación del artículo 71 de la LRJS , ha venido señalando que, en supuestos de reconocimiento/denegación de prestaciones, los actos administrativos de las Entidades Gestoras de la Seguridad Social pueden ser impugnados por las personas individuales interesadas mediante ulteriores reclamaciones-, a casos, como el aquí enjuiciado, en que el SPEE notificó en su día al demandante que procedía a la extinción de la prestación por desempleo por haberse ausentado de España sin haberlo comunicado a la entidad gestora.

2. Pues bien, esta cuestión ha sido ya resuelta por esta Sala en las sentencias de 21 de marzo de 2017 (rcud. 3810/2015 ) y 5 de mayo de 2017 (rcud. 1219/2016 ). En los fundamentos jurídicos segundo y tercero de esta última sentencia se razona lo siguiente :

   "SEGUNDO.- 1.- La resolución del asunto exige partir de lo que dispone el art. 71. 4º LRJS : " Cuando en el reconocimiento inicial o la modificación de un acto o derecho en materia de Seguridad Social, la Entidad correspondiente esté obligada a proceder de oficio, en el caso de que no se produzca acuerdo o resolución, el interesado podrá solicitar que se dicte, teniendo esta solicitud valor de reclamación previa. Del mismo modo podrá reiterarse la reclamación previa de haber caducado la anterior, en tanto no haya prescrito el derecho y sin perjuicio de los efectos retroactivos que proceda dar a la misma".

   Para delimitar a sus justos términos el alcance de este precepto, es necesario exponer unas consideraciones previas en orden a establecer la verdadera naturaleza jurídica de la actuación del SPEE en esta materia, de lo que va a depender la posibilidad de rehabilitar la reclamación previa caducada que esa disposición legal concede.

2. - Los arts. 212 y 213 Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, (que se corresponden con los arts. 271 y 272 del vigente texto refundido LGSS ), establecen las diferentes causas de suspensión y extinción del derecho a las prestaciones de desempleo, y en ambos casos incluyen como una de tales causas la imposición de la sanción de extinción o suspensión de la prestación en los términos establecidos en la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social. En concreto, el art. 212. 1º en su letra a ) contempla la suspensión, durante el periodo que corresponda por imposición de sanción por infracciones leves y graves en los términos establecidos en la LISOS; y el art. 213 .1º en la letra b ) que impone la extinción por la imposición de sanción en los términos previstos en la LISOS.

   Junto a esta específica causa de naturaleza estrictamente sancionatoria, los antedichos preceptos de la LGSS establecen un listado de otros posibles motivos de suspensión o extinción de la prestación de carácter puramente prestacional y referidos a la dinámica aplicable al mantenimiento del derecho, en razón de las circunstancias concurrentes en el beneficiario y la modalidad, contributivo o asistencial, de la prestación.

   Por este motivo, la resolución del SPEE que acuerde la extinción o la suspensión de la prestación puede sustentarse en el ámbito prestacional del régimen jurídico regulador del desempleo, o entrar en el territorio del derecho sancionador para pasar a regirse por el régimen de aplicación en esta materia.

   Cuando la prestación de desempleo se suspende o extingue por concurrir causas legales de incompatibilidad o cualquiera de los supuestos que contemplan a tal efecto los referidos preceptos de la LGSS, desde la perspectiva puramente prestacional de la dinámica del derecho, resultará sin duda aplicable aquella regla del art. 71.4 LRJS en la medida en que estaríamos ante la modificación de los términos en los que había sido inicialmente reconocido.

   Esto exige que el interesado no haya incurrido en una falta a la que pueda aparejarse la sanción de suspensión o extinción de la prestación, es decir, que haya notificado debidamente a la entidad gestora la concurrencia de cualquiera de las causas que legalmente dan lugar a la suspensión, extinción o modificación de la prestación de desempleo, en cuyo caso la actuación del SPEE se circunscribiría al ámbito estrictamente prestacional en la gestión ordinaria de la dinámica del derecho, mediante la adopción de la oportuna resolución, modificativa, extintiva o suspensiva de la prestación, en razón de los efectos legales que deba desplegar la concurrencia de la causa debidamente notificada por el beneficiario, que podrá hacer uso de la posibilidad de rehabilitar la reclamación previa caducada en tanto no haya prescrito su derecho, instando la revisión de la resolución que inicialmente no hubiere impugnado en plazo.

   Pero si lo que sucede es que el beneficiario no ha puesto en conocimiento del SPEE la concurrencia de una causa de suspensión o extinción de la prestación de desempleo, y ha incurrido con ello en la comisión de la infracción grave prevista en el art. 25. 3 de la LISOS , (no comunicar, salvo causa justificada, las bajas en las prestaciones en el momento en que se produzcan situaciones determinantes de la suspensión o extinción del derecho, o cuando se dejen de reunir los requisitos para el derecho a su percepción), la resolución sancionatoria que al efecto se dicte en aplicación del art. 47 b) de esa misma norma (que castiga esa infracción con la extinción de la prestación de desempleo), habrá recaído extramuros del ámbito prestacional y se enmarca dentro del territorio jurídico sancionador para el que no resulta de aplicación aquella extraordinaria previsión del art. 71.4 LRJS .

   Es evidente que cualquier resolución en la que se imponga la sanción de suspensión o extinción de la prestación de desempleo supone, sin duda, una modificación de la situación jurídica anterior que surge con el inicial reconocimiento del derecho a la prestación.

   Pero no por ello se desvirtúa el sentido y la naturaleza jurídica de lo prevenido en art. 71.4 LRJS , cuando se refiere al reconocimiento inicial "o la modificación " de un acto o derecho en materia de Seguridad Social, en referencia el ámbito estrictamente prestacional y a la dinámica en la que se desenvuelve el derecho.

   El fundamento que justifica la excepcional posibilidad que concede este precepto para rehabilitar la reclamación previa caducada y la revisión de la resolución que adquirió firmeza, encuentra su razón de ser en la consideración estrictamente prestacional de la situación jurídica generada por la inicial pasividad del beneficiario, que mantiene vigente el derecho no prescrito a reclamar la prestación indebidamente suspendida, extinguida o modificada.

   Lo que es distinto a la aplicación del régimen sancionador previsto en la LISOS, que no está vinculado a la dinámica prestacional del derecho y en cuyo ámbito no tiene cabida la singular posibilidad del art. 71. 4 LRJS .

   TERCERO. 1.- Ha tenido ya ocasión esta Sala de pronunciarse en fecha reciente sobre la misma cuestión, en nuestra STS de 21 de marzo de 2017, rcud.3810/2015 .

   Tal y como en la misma se explica, la previsión del art. 71.4 LRJS , " únicamente se refiere al reconocimiento/denegación -inicial o rectificador- de prestaciones; y tal acto administrativo -añadimos ahora- por definición tienen la proyección de futuro que corresponde a los derechos de tracto sucesivo, de manera que la tardía reclamación perjudicaría exclusivamente a devengos pasados [en los términos que determinan los arts. 43 LGSS / 94 y 53 LGSS /2015] y dejaría incólumes los posteriores a la extemporánea solicitud."

   Pero el supuesto ahora debatido no se ajusta a tales consideraciones, pues no se trata de una reclamación frente a la denegación del derecho a prestaciones [hipótesis -como dijimos- propia del art. 71.4 LJS], sino de impugnar una decisión administrativa sancionadora, y aunque si bien en la resolución de la cuestión de fondo -con la complejidad derivada de la existencia de dos bloques reguladores- la Sala se ha inclinado en doctrina previa por el tratamiento de la materia desde la perspectiva prestacional y no en el marco de la sancionadora (así, SSTS SG 21/04/15 -rcud 3266/13 -; 26/05/15 -rcud 1982/14 -; 29/06/15 -rcud 2896/14 -; 27/01/156 -rcud 3856/14 -; y 02/03/16 -rcud 1006/15 -), no lo es menos que la aplicación del consiguiente bloque normativo -prestacional- para nada significa que en supuesto debatido estemos en presencia del ya referido «reconocimiento/denegación -inicial o rectificador- de prestaciones», ni tampoco -tan siquiera- «modificación» de la misma, sino que el mismo persiste en su cualidad de simple determinación de las consecuencias -no favorables para el beneficiario- que han de anudarse a una específica infracción legal en materia de prestaciones ya reconocidas por desempleo, e incluso -este es el caso- con exclusiva proyección respecto de derechos ya devengados. Así las cosas, aplicar nuestra referida interpretación del art. 71.4 LJS a un supuesto como el ahora examinado, no sólo forzaría la doctrina tradicional y aún vigente arriba expuesta, sino que desbordaría el marco natural de la excepción de que tratamos, con desatención de su finalidad [limitar el perjuicio causado por la «firmeza» a prestaciones devengadas, sin alcanzar a las futuras] y paralela conculcación del mandato general del apartado «2» del mismo precepto; sin que tampoco podamos perder de vista -como se ha destacado en la doctrina ya citada- que la previsión del referido art. 71.4 LRJS significa una excepción al régimen común administrativo, en el que en aras al principio de seguridad jurídica [ art. 9.3 CE ], al interés general en juego y a la «ejecutividad» propia del acto administrativo [ arts. 56 y 57 LRJAP /PAC], se dispone la inatacabilidad del acto que gana firmeza por haber sido consentido [al no haberse recurrida en tiempo y forma] o por ser reproducción de otro consentido [ art. 28 LJCA ]".

2. Esta doctrina jurisprudencial -que hemos de mantener por compartir el criterio y por razones de seguridad jurídica acordes con la finalidad de este recurso-, es aplicable al presente caso, dado que el SPEE ya notificó al demandante, mediante resolución administrativa de fecha 24 de julio de 2013, notificada el 2 de agosto de 2013, la propuesta de extinción de la prestación de desempleo, por la falta grave de no haber comunicado su salida al extranjero ni antes de la salida ni después de la misma. Esta resolución no fue impugnada en plazo, lo que impide -de acuerdo con la jurisprudencia expuesta- cuestionar su firmeza mediante una reclamación presentada el 12 de marzo de 2014, es decir, cuando habían transcurrido más de siete meses desde la fecha de notificación de la citada resolución.

1. Las precedentes consideraciones nos llevan a afirmar -visto el informe del Ministerio Fiscal-, que la doctrina ajustada a Derecho es la mantenida por la sentencia de contraste y que, en su consecuencia, la recurrida ha de ser casada y anulada, sin que proceda imposición de costas ( artículo 235.1 LRJS ).