STS 1352/2017, 24 de Julio de 2017

En el recurso contencioso-administrativo núm. 80/2016 seguido en la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, con fecha 10 de octubre de 2016, se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

FALLO: Que desestimamos el Recurso interpuesto por D. JOSÉ JULIO CORTÉS Y GONZÁLEZ en nombre de D. Fidel frente a los actos a los que se refiere el fundamento primero que confirmamos en base a las consideraciones expuestas. Ello con imposición en costas a la recurrente

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El Procurador de los Tribunales D. José Julio Cortés González, en representación de D. Fidel , presentó con fecha 24 de noviembre de 2016 escrito de preparación del recurso de casación.

Habiendo dictado el Tribunal de instancia auto de fecha 25 de noviembre de 2016, teniendo por debidamente preparado el recurso de casación, con emplazamiento a las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo , la parte recurrente, en la indicada representación procesal y dirección letrada, se ha personado ante este Tribunal Supremo en tiempo y forma mediante escrito presentado el 13 de diciembre de 2016.

El Letrado de la Junta de Extremadura, en la representación que le es propia y por ley ostenta, se ha personado ante este Tribunal Supremo en calidad de parte recurrida, formulando en su escrito de personación su oposición a la admisión del recurso de casación de acuerdo con la posibilidad prevista en el artículo 89.6 de la LJCA .

La Sección Primera de la Sala Tercera -Sección de admisión- de acuerdo al artículo 90.2 de la LJCA acordó, por auto de fecha a 3 de febrero de 2017 :

1º) Admitir el recurso de casación nº 203/2016 interpuesto por la representación procesal de D. Fidel contra la Sentencia de 10 de octubre de 2016, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, dictada en el recurso nº 80/2016 .

2º) Declarar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si una ley autonómica como la Ley extremeña 19/2015 de 23 de diciembre (la que legitima y da pie a los actos impugnados en el proceso) puede, sin atentar al sistema de fuentes y al principio de jerarquía, suprimir el Consejo Consultivo de Extremadura atendiendo a las previsiones contenidas en el Estatuto de Autonomía. Y estrechamente vinculado con lo anterior si la supresión de dicho organismo y consecuentemente el cese de uno de sus miembros, pese a la expresa previsión y referencia a la autonomía orgánica y funcional de este organismo en diversos preceptos del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma, vulnera su derecho al cargo.

3º) Se ordena publicar este Auto en la página web del Tribunal Supremo, haciendo referencia al mismo, con sucinta mención de las normas que serán objeto de interpretación.

4º) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.

5º) Para la sustanciación del recurso, remítanse las actuaciones a la Sección tercera de esta Sala Tercera, a la que corresponde con arreglo a las normas sobre reparto de asuntos

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Admitido el presente recurso de casación y remitidas las actuaciones a la Sección Tercera de esta Sala, por diligencia de ordenación de fecha 13 de febrero de 2017 se comunicó a la parte recurrente la apertura del plazo de treinta días para presentar su escrito de interposición del recurso de casación, trámite que evacuó mediante su escrito presentado en fecha 23 de marzo de 2017 en el que, tras exponer los razonamientos que consideró oportunos, precisó el sentido de sus pretensiones y recoge los pronunciamientos que solicita de la siguiente forma:

De conformidad con lo dispuesto en el art. 87 bis 2) en relación con el art. 93.1, ambos de la LJCA : esta parte recurrente solicita respetuosamente a la Sala: 1º) Que con estimación del presente recurso de casación se anule la sentencia impugnada, con imposición de las costas del recurso a la parte recurrida.

2º) Que de acuerdo a las cuestiones de interés casacional apreciadas por el Auto de admisión:

- Se determine que la Ley extremeña 19/2015 atentó al sistema de fuentes y al principio de jerarquía normativa al suprimir el Consejo Consultivo de Extremadura al no atender a las previsiones contenidas en el Estatuto de Autonomía de Extremadura.

- Sean declarados nulos los actos que condujeron al cese de mi representado como Consejero del Consejo Consultivo de Extremadura, y en su virtud, se acuerde la reposición de sus derechos además de ser indemnizado en la cantidad determinada por las retribuciones dejadas de percibir desde la fecha de dicho cese hasta el momento en que se dicte sentencia

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Por diligencia de ordenación de fecha 24 de marzo de 2017, se concedió el plazo de treinta días al Letrado de la Junta de Extremadura, parte recurrida, dándole traslado del escrito de interposición del recurso de casación, para que pudiera oponerse al recurso, trámite que evacuó mediante su escrito de oposición al recurso presentado en fecha 10 de mayo de 2017, formulando los argumentos de contrario que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala:

dicte sentencia por la que desestimando el recurso confirme en todos sus extremos la sentencia de instancia, con imposición de costas al recurrente

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Terminada la sustanciación del recurso, y llegado su turno, se señaló para vista pública el siguiente día 11 de julio de 2017, fecha en la que tuvo lugar el acto.

El asunto litigioso y la sentencia impugnada: cese delos miembros del Consejo Consultivo de Extremadura y baja a efectos de nóminas y cotizaciones a la Seguridad Social, en virtud de la Ley autonómica 19/2015, de 23 de diciembre, que deroga la Ley 16/2001, de 14 de diciembre, reguladora del Consejo Consultivo de Extremadura.

La sentencia impugnada acordó desestimar el recurso interpuesto por D. Fidel , ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, contra:

- la resolución de la Consejera de Hacienda y Administración Pública de la Junta de Extremadura de 29 de diciembre de 2015, por la que se comunicó a los miembros del Consejo Consultivo de Extremadura que en virtud de la Ley autonómica extremeña 19/2015, de 23 de diciembre (de derogación de la Ley 16/2001, de 14 de diciembre, reguladora del Consejo Consultivo de Extremadura) se había producido su cese automático con fecha de efectos de 31 de diciembre de 2015 y

- la resolución del Letrado General de la Abogacía General de la Junta de Extremadura de 4 de enero de 2016, por la que se acuerda la baja a efectos de nóminas y cotizaciones a la Seguridad Social de los miembros del Consejo Consultivo de Extremadura.

La Sala de instancia rechaza la inadmisión postulada por la Administración demandada, por falta de jurisdicción y desviación procesal, al considerar que el recurso se ha entablado no directamente contra una Ley, sino contra actos administrativos dictados en ejecución de la misma (FJ 2º). Dicho esto, el Tribunal entra al examen del tema de fondo, centrando el tema de debate en torno a la siguiente cuestión (FJ 4º):

El núcleo del debate es quizás, más simple de lo que se pretende y consiste en determinar si la Ley Autonómica 19/2015 puede derogar a la Ley 16/2001 y si el contenido de la citada Ley derogatoria, supone una extralimitación de competencias constitucionales de manera aparente y clara, al vulnerar de forma flagrante el Estatuto de Autonomía aprobado por Ley Orgánica 1/2011

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Pues bien, situada en esa perspectiva de examen del asunto, razona la Sala que:

[...] es palmario que conforme al art 2 del Código Civil , las Leyes se derogan por otras posteriores, teniendo el alcance que expresamente se disponga y extendiéndose a lo que, sobre la misma materia sea incompatible con la anterior. Asimismo, del contenido dispuesto en los artículos 16.2, 22 y 40 del EAEXT. Resulta igualmente nítido, la competencia de la Asamblea legislativa Extremeña para dictar Normas dentro de su competencia y de acuerdo a las formalidades y publicidad exigibles. El art 9, manifiesta que: La Comunidad Autónoma de Extremadura tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: ...Creación, organización, régimen jurídico y funcionamiento de sus instituciones, asi como la organización de su propia Administración y la de los entes instrumentales que de ella dependan. Por su parte el art 15, contempla como Instituciones Estatutarias dotadas de autonomía orgánica, funcional y presupuestaria, el Consejo Consultivo, el Consejo de Cuentas, el Consejo Económico y Social y el Personero del Común. Así pues, la conclusión es que en relación al Consejo Consultivo la Asamblea Extremeña posee la competencia legislativa para su regulación, no debiendo olvidar además que ello se refuerza en el art 45, cuando la Norma expone que por ley de la Asamblea , aprobada por mayoría absoluta, se regulará su composición, su régimen jurídico, su organización y su funcionamiento, determinando los casos en los que su dictamen deba ser vinculante. En base a lo expuesto, la Asamblea aprobó la Ley 19/2015, (Ley, que SEUO, no consta haya sido recurrida por quien está legitimado para ello). Esa Ley en su Disposición derogatoria única y en su art único, derogan la Ley 16/2001. Es decir, una Ley posterior y de apariencia válida, deroga otra anterior en materia de su competencia, haciendo de facto desaparecer el Consejo Consultivo y descargando las funciones atribuidas al mismo tanto a la Comisión Jurídica de Extremadura, que se crea en la propia Norma como al Consejo de Estado en virtud de lo que dispone el art 24 de la LO 3/80

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Añadiendo a continuación que:

En este supuesto, la Sala, entiende que no es necesario plantear cuestión de constitucionalidad. Existe una Ley dictada por órgano competente y con las formalidades oportunas que deroga otra Ley anterior. La materia sobre la que se ha pronunciado la mayoría de la Asamblea es suya de acuerdo a las competencias Constitucionales y Estatutarias, (lógicamente sin prejuzgar) Se trata en definitiva de un poder de autoorganización Legislativo. De innovación política sin más. Cierto es que el art 45 del EAEXT. Atribuye al Consejo una serie de competencias, pero ello será siempre que se desarrolle por Ley y el Legislador entienda que debe crearse atendiendo a motivos de oportunidad u otros de índole presupuestario. Eso ocurre sin más en el resto de Entes Estatutarios (Consejo de Cuentas, Personero del Común, Consejo Económico y social) A diferencia de las Asambleas, del Presidente o del órgano de Gobierno, que si son obligatorios, el resto sólo son desarrollados y existentes "de facto" si una Ley lo aprueba y por el contrarío, habrá que entender como ha sucedido en este caso que dejan de hacerlo si la voluntad popular así lo dictamina de manera legal. Insistimos además que no nos consta (SEUO) que el resto de legitimados, haya formulado recurso de inconstitucionalidad. Entendemos que no se invaden competencias constitucionales ni se vulnera el Estatuto. Por lo demás, no provoca vulneración de los Derechos alegados, desde el momento que esos Derechos que se mencionan, inamovilidad, Derecho al cargo, etc. Existen si existe el órgano, no si el mismo ha desaparecido de manera legal. Consecuencia de todo lo hasta aquí expuesto y por lo que ya avanzábamos en los anteriores fundamentos es la desestimación del Recurso

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El auto de admisión y el interés casacional: determinar si una ley autonómica puede, sin atentar al sistema de fuentes y al principio de jerarquía, suprimir el Consejo Consultivo de Extremadura atendiendo a las previsiones contenidas en el Estatuto de Autonomía. Y si la supresión de dicho organismo y consecuentemente el cese de uno de sus miembros, pese a la expresa previsión y referencia a la autonomía orgánica y funcional de este organismo en diversos preceptos del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma, vulnera su derecho al cargo.

El auto de esta Sala de 3 de febrero de 2017 , reseña que los actos administrativos directamente impugnados, por los que se le cesó en su condición de miembro del Consejo Consultivo con las consecuencias económicas correspondientes, estaban motivados y eran consecuencia directa de la Ley 19/2015, de 23 de diciembre, de la Comunidad Autónoma de Extremadura que derogó la Ley 16/2001, de 14 de diciembre, reguladora del Consejo Consultivo de Extremadura.

La Ley 19/2015 suprimió el citado órgano consultivo autonómico pese a que el Estatuto de Autonomía de Extremadura, tras la modificación operada por la Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, hacía referencia a dicho organismo como una de las "instituciones estatutarias, dotadas de autonomía orgánica, funcional y presupuestaria" (artículos 15.2 y 78.2), lo regulaba y le atribuía diferentes competencias en diversos preceptos del Estatuto ( artículos 44.2 , 45 y 65.3 ).

Así, para la sentencia impugnada y para la Junta de Extremadura, la ley autonómica se limita a derogar una ley anterior (la que creó y reguló el citado órgano consultivo), y ha sido dictada en el ejercicio de las competencias constitucionales y estatutarias exclusivas asumidas, ejerciendo así un poder de autoorganización legislativo. Y consideran que no puede dudarse de la constitucionalidad de la norma por vulneración de las previsiones del Estatuto (en las que se menciona y regula dicho órgano consultivo), porque las previsiones estatutarias siguen intactas en lo que respecta a la posibilidad de crear un órgano consultivo y las eventuales funciones que éste pudiera tener, pero su existencia depende de la voluntad del legislador, el cual decidirá si debe crearse o mantenerse dicho órgano por motivos de oportunidad o presupuestarios. Se argumenta que la existencia de dicho órgano, a diferencia de otros (asamblea, presidente o órgano de gobierno), no es obligatoria, pudiendo el legislador optar por suprimirlo y atribuirle sus funciones a otros órganos diferentes. Todo ello lleva al tribunal a entender que no existe vulneración ni de la Constitución ni del Estatuto de Autonomía, y consecuentemente no existe vulneración del derecho a la inamovilidad del cargo invocada por el recurrente.

Por el contrario, el recurrente sostiene que tanto la existencia misma de este órgano consultivo en la Comunidad Autónoma de Extremadura como el bloque competencial propio tiene un reconocimiento estatutario institucional e indisponible para el legislador autonómico ordinario, por lo que la ley autonómica que lo suprimió infringe los preceptos del Estatuto que contemplan y regulan dicho organismo ( artículos 15.2 , 44.2 , 45 y 65.3) y la jurisprudencia constitucional sobre la alteración de las normas contenidas en un Estatuto de Autonomía y la jerarquía en el sistema de fuentes. Y, así mismo, se infringe el artículo 23.2 de la Constitución y la jurisprudencia constitucional relativas al derecho al cargo y su permanencia en él, al entender que la autonomía funcional del Consejo Consultivo aparece vinculada con el derecho al cargo y a permanecer en el mismo (inamovibilidad) por lo que al desaparecer el órgano se infringe este derecho.

La cuestión planteada en casación versa, en definitiva, sobre si una ley autonómica, a consecuencia de la cual se ha producido el cese del recurrente en su condición de vocal, puede suprimir el Consejo Consultivo de dicha Comunidad Autónoma, derogando la ley que lo creó y reguló, o si, por el contrario, ello no resulta posible al existir una reserva estatutaria que impide su supresión sin modificar previamente el Estatuto.

La cuestión planteada reviste interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia desde dos perspectivas que la parte recurrente suscita, esto es; 1º) porque la resolución judicial aplica normas sobre las que no existe doctrina jurisprudencial en el sentido y perspectiva que aquí interesa; y 2º) porque se ha discutido en el proceso, y así lo recoge la sentencia de instancia, sobre la validez constitucional de una norma con rango de Ley, sin que puede afirmarse con suficiente evidencia, ya en el momento inicial del trámite casacional, que sea manifiestamente improcedente elevar en su momento la pertinente cuestión de constitucionalidad ( artículo 88.2.d] LJCA ).

Y concluye:

Que la cuestión planteada por la parte recurrente presenta interés casacional objetivo consistente en determinar si una ley autonómica, como la Ley extremeña 19/2015, de 23 de diciembre (la que legitima y da pie a los actos impugnados en el proceso) puede, sin atentar al sistema de fuentes y al principio de jerarquía, suprimir el Consejo Consultivo de Extremadura atendiendo a las previsiones contenidas en el Estatuto de Autonomía. Y estrechamente vinculado con lo anterior si la supresión de dicho organismo y consecuentemente el cese de uno de sus miembros, pese a la expresa previsión y referencia a la autonomía orgánica y funcional de este organismo en diversos preceptos del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma, vulnera su derecho al cargo.

En coherencia con esta cuestión, declara que las normas jurídicas que en principio deben ser objeto de interpretación son los artículos 15 , 44.2 , 45 , 65.3 y 78.2 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura (aprobado por Ley Orgánica 1/1983, de 25 de febrero , y modificado por Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero) en relación con la Ley autonómica de Extremadura 19/2015, de 23 de diciembre, por la que se deroga la Ley 16/2001, de 14 de diciembre, reguladora del Consejo Consultivo de Extremadura. Todo ello a tenor de la doctrina constitucional sobre la jerarquía de los Estatutos de Autonomía en el sistema de fuentes y los cauces adecuados para su modificación.

De la inadmisión del recurso por la alteración de las pretensiones.

Sostiene la Junta de Extremadura, a modo de cuestión previa, que tal y como se recoge en la sentencia de instancia el pronunciamiento que la misma realiza, solo puede hacerse -so pena de incongruencia- conforme a lo solicitado: "que se acuerde el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional contra la Ley 19/2015, de 23 de diciembre, por la que se deroga la Ley 16/2001, de 14 de diciembre, reguladora del Consejo Consultivo de Extremadura, de suerte que cuando por parte de éste se dicte sentencia declarando la inconstitucionalidad de la referida Ley 19/2015, la Sala dicte a su vez sentencia por la que estime el presente recurso contencioso-administrativo, declarándose la nulidad del cese de mi representado como Consejero del Consejo Consultivo de Extremadura, y en su virtud se acuerde la reposición de sus derechos y sea indemnizado en la cantidad determinada por las retribuciones dejadas de percibir desde la fecha de dicho cese hasta el momento en que se dicte sentencia". Pretensiones sobre las que se ha pronunciado la Sala de instancia, en sentido desestimatorio, al considerar la no procedencia de la cuestión de inconstitucionalidad.

Sin embargo, el recurrente ahora lo que solicita de la Sala es: "Que se determine que la Ley extremeña 19/2015 atentó al sistema de fuentes y al principios de jerarquía normativa al suprimir el Consejo Consultivo de Extremadura al no atender a las previsiones contenidas en el Estatuto de Autonomía de Extremadura" y que "sean declarados nulos los actos que condujeron al cese de mi representado como Consejero del Consejo Consultivo de Extremadura, y en su virtud, se acuerde la reposición de sus derechos además de ser indemnizado en la cantidad determinada por las retribuciones dejadas de percibir desde la fecha de dicho cese hasta el momento en que se dicte sentencia", produciendo con ello una alteración de las pretensiones.

Y, dado que el artículo 92.5 de la Ley de la Jurisdicción impide solicitar la inadmisión del recurso en esta fase por tal motivo, interesa de esta Sala que declare su desestimación por la alteración producida.

A pesar de la aparente contradicción o alteración del suplico de la demanda -o, en todo caso, su defectuosa formulación-, y lo que ahora sostiene el recurrente en casación, debe entenderse que en la instancia, a través de la impugnación de los reseñados actos administrativos, de 29 de diciembre de 2015 y de 4 de enero de 2016, la exclusiva finalidad y alcance del recurso se limitaba al planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad, lo que la Sala "a quo", entrando en el fondo del asunto, rechazó.

Ahora, en sede casacional, no nos cabe duda que dicha solicitud de planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad está implícita en el suplico de su recurso de casación por lo que, sin atender al rigor formalista que supondría la desestimación del recurso por la aparente alteración de las pretensiones, examinaremos el fondo del recurso en los términos planteados por el auto de 3 de febrero de 2017 que quedaron reseñados.

Determinar si una ley autonómica, como la Ley extremeña 19/2015 de 23 de diciembre (la que legitima y da pie a los actos impugnados en el proceso) puede, sin atentar al sistema de fuentes y al principio de jerarquía, suprimir el Consejo Consultivo de Extremadura, atendiendo a las previsiones contenidas en el Estatuto de Autonomía.

A) La Ley 19/2015, de 23 de diciembre, por la que se deroga la Ley 16/2001, de 14 de diciembre, reguladora del Consejo Consultivo de Extremadura, recoge en su exposición de motivos:

El Estatuto de Autonomía de Extremadura prevé la existencia de un órgano de carácter consultivo, cuya creación y regulación corresponde a la Asamblea de Extremadura mediante una ley.

La Asamblea de Extremadura, mediante la Ley 16/2001, de 14 de diciembre, creó y reguló el funcionamiento del Consejo Consultivo de Extremadura.

El Consejo Consultivo de Extremadura, desde su creación en 2001, ha venido desempeñando su función consultiva con rigurosidad e independencia.

La ejecución de políticas de racionalización y efectividad de los recursos públicos de la Comunidad Autónoma de Extremadura, justifican la derogación de la vigencia de la Ley 16/2001, de 14 de diciembre, sin que ello conlleve una merma en la encomienda de la garantía de los derechos de los ciudadanos atribuida por nuestro ordenamiento jurídico a los poderes públicos.

Esta ley da cumplida respuesta a la voluntad política mayoritariamente expresada de aunar las necesidades de racionalización de la administración autonómica, motivada en las graves circunstancias económicas que soporta, con la garantía que supone, en el ámbito de la Comunidad Autónoma, la función consultiva encomendada por mandato constitucional al Consejo de Estado y en los asuntos detallados por esta ley a la Comisión Jurídica de Extremadura.

La optimización de los recursos de la Comunidad Autónoma con una iniciativa como es la derogación del Consejo Consultivo, cobra mayor relevancia, tanto en la eficiencia del gasto como en la prestación del servicio, mediante la creación, en el seno de la Junta de Extremadura de un órgano verdaderamente profesionalizado, independiente, que aproveche el personal y los medios existentes en el extinto Consejo Consultivo que asuma aquellas funciones no reservadas expresamente a la Administración consultiva. De ahí la creación de la Comisión Jurídica de Extremadura como órgano colegiado, integrado en la administración autonómica y con una composición profesional y no política.

Las funciones que el Consejo Consultivo tiene atribuidas por la disposición final segunda de la Ley 13/2015, de 8 de abril , como Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales, pasan al ámbito competencial de la Junta de Extremadura y en aras a la independencia que debe presidir dichas funciones, serán desempeñadas con imparcialidad y criterios de naturaleza jurídica por la Comisión Jurídica de Extremadura, profundizando aún más en el objetivo de racionalización del gasto y mejora en la prestación de los servicios.

En resumen, la Ley 19/2015 deroga la Ley 16/2001 por la que se crea y regula el Consejo Consultivo de Extremadura. Se justifica por las necesidades de racionalización de la administración autonómica y efectividad de los recursos públicos, motivadas por las graves circunstancias económicas que soporta. Y se hace eco de la función consultiva encomendada por mandato constitucional al Consejo de Estado y en los asuntos detallados por esta ley a la Comisión Jurídica de Extremadura.

B) Sobre las presuntas infracciones de los artículos 15.2 y 45 del Estatuto de Autonomía de Extremadura, modificado por la Ley Orgánica 1/2011 :

Dice el artículo 15 del Estatuto de Autonomía de Extremadura, sobre "Instituciones de autogobierno y otras instituciones estatutarias":

1. La Comunidad Autónoma ejercerá sus poderes a través de la Asamblea, del Presidente y de la Junta de Extremadura.

2. Además, son instituciones estatutarias, dotadas de autonomía orgánica, funcional y presupuestaria, el Consejo Consultivo, el Consejo de Cuentas, el Consejo Económico y Social y el Personero del Común.

(...)

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Por su parte, el artículo 45, sobre el " Consejo Consultivo" dispone:

1. El Consejo Consultivo, con sede en la ciudad de Badajoz, es el órgano consultivo superior de las instituciones y de las administraciones de la Comunidad Autónoma. Por ley de la Asamblea, aprobada por mayoría absoluta, se regulará su composición, su régimen jurídico, su organización y su funcionamiento, determinando los casos en los que su dictamen deba ser vinculante.

2. El Consejo dictaminará sobre la adecuación a la Constitución, al presente Estatuto y al resto del ordenamiento jurídico, de los anteproyectos de reforma estatutaria, de los proyectos de ley, de los anteproyectos de otras normas con rango de ley, de la interposición o mantenimiento de recursos y acciones ante el Pleno del Tribunal Constitucional y su personación en ellos, y de los demás supuestos previstos en este Estatuto. Igualmente, dictaminará, en los casos que establezca su ley constitutiva, sobre la legalidad de las disposiciones generales y actos de las instituciones autonómicas, de la Administración regional, de las universidades públicas y de las corporaciones locales de Extremadura, y de los organismos y entes de derecho público dependientes o vinculados a ellas.

3. La Asamblea de Extremadura, por conducto de su Presidente, podrá solicitar dictamen en los supuestos que determine el Reglamento para las iniciativas legislativas no gubernamentales

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La Ley 19/2015 no suprime la previsión del Consejo Consultivo de Extremadura como órgano estatutario. Lo que hace la Ley de la Asamblea de Extremadura, en virtud de las facultades que prevé el propio Estatuto de Autonomía de Extremadura, es derogar el desarrollo normativo existente del mismo, por las causas que se expresan en su exposición de motivos, lo cual no es óbice para que en un futuro se pueda de nuevo regular y volver a poner en funcionamiento. La supresión de este órgano no afecta a la autonomía de la Comunidad y corresponde a las potestades propias de autoorganización de la misma en materias de su competencia ( artículo 148.1.1 de la Constitución y artículo 9.1 del Estatuto).

En el Estatuto de Autonomía de Extremadura las instituciones de la Comunidad Autónoma, Asamblea, Presidente y Junta de Extremadura, están directa y plenamente configuradas en el texto estatutario, tanto en cuanto a su estatus y composición como en lo relativo a sus atribuciones; mientras que los "Órganos o instituciones de relevancia estatutaria" recogidos en el Estatuto en el Capítulo V como "De otras instituciones estatutarias", del Título II, que regula la "Organización institucional de Extremadura. Poderes de la Comunidad", y precisan de desarrollo legislativo para determinar todas o alguna de las siguientes funciones: composición, competencias, régimen jurídico, organización y funcionamiento. Así se recoge en el artículo 46 del Estatuto para el Consejo de Cuentas, artículo 47 para el Consejo Económico y Social, y artículo 48 para el Personero del Común.

Se trata de un órgano instrumental de la misma al igual que lo es la previsión estatutaria del Consejo de Cuentas, el Consejo Económico y Social, y el Personero del Común. Estos órganos derivan del principio de autonomía organizativa y en su virtud se pueden crear cuantos órganos se estimen oportunos o se juzgue necesario para su propio autogobierno. En este sentido, entre otras, la STC 247/2007, de 12 de diciembre (FJ 12º) cuando establece -y menciona los Consejos Consultivos de las Comunidades Autónomas- que "se trata de instituciones no previstas constitucionalmente, aunque algunas de ellas se incluyeran ya en los primeros Estatutos de Autonomía. (...) En todo caso, hemos considerado suficiente la cobertura implícita que ofrece la potestad autoorganizatoria de las Comunidades Autónomas (...) para posibilitar que aquéllas puedan crear dichos órganos u otros similares y, por tanto, incluirlos en los Estatutos, siempre que ello se realice "dentro de los términos" de la Constitución ( artículo 147.1 CE ), es decir, siempre que su regulación concreta no infrinja las previsiones constitucionales".

Ahora bien, una cosa es que se pretenda dar relevancia estatutaria a un órgano y otra cosa distinta es que este o estos órganos se eleven al mismo plano que las instituciones de las Comunidades Autónomas establecidas en la Constitución. Así las instituciones básicas de la Comunidad Autónoma son las contempladas en el artículo 152.1 de la Constitución : la Asamblea, el Consejo de Gobierno y el Presidente.

Por lo tanto, los órganos estatutarios son entes instrumentales creados en virtud del principio de autonomía organizativa que precisan para su puesta en marcha una ley que les desarrolle. En virtud de ello, la Asamblea de Extremadura puede tanto no proceder a su desarrollo (como así ocurre con el Personero del Común y el Consejo de Cuentas) como proceder, asimismo por Ley, a su derogación, como se ha realizado en el caso del Consejo Consultivo, y tal situación no vulnera "el bloque de la constitucionalidad".

Como alega el Letrado de la Junta de Extremadura, no se razona por qué no considera el recurrente que el no desarrollo normativo de las otras instituciones previstas en el Estatuto de Autonomía -con el mismo rango jerárquico que atribuye al Consejo Consultivo-, como son el Personero del Común o el Consejo de Cuentas, no vulnera así mismo "el bloque de la constitucionalidad" al no estar en funcionamiento.

Por ello, el no desarrollo o posterior derogación de los entes instrumentales creados por ley (como es el caso del Consejo Consultivo de Extremadura) previstos en los Estatutos de Autonomía no vulnera "el bloque de la constitucionalidad" ya que la Constitución no fija pauta sobre la creación o no de "otras instituciones" de las Comunidades Autónomas ni de su obligatoriedad de puesta en marcha.

Aun previsto en el acervo estatutario, lo relevante es su simple existencia legal y así se puede crear o se puede suprimir o abolir por decisión del legislador autonómico conforme a la propia normativa estatutaria que exige Ley de la Asamblea aprobada por mayoría absoluta.

La regulación del Consejo Consultivo no está blindada por su previsión estatutaria. Ya examinaremos luego porqué están garantizadas o salvaguardadas sus funciones.

El Consejo Consultivo de Extremadura no es un órgano o institución básica, sino de relevancia estatutaria que puede, o no, existir. Se trata de una mera previsión sujeta o condicionada a su creación o regulación que corresponde a la Asamblea de Extremadura. Otra cosa es que sus funciones no queden en el vacío, como luego se examinará.

Examinaremos más adelante como ha sido pacífica, tanto la supresión en los últimos años de numerosos órganos similares a los mencionados de la Comunidad de Extremadura, como la falta de desarrollo de otros.

C) Sobre la garantía institucional.

La STC 204/1992, de 26 de noviembre (cuestión de inconstitucionalidad núm. 2414/1991), ampliamente citada por ambas partes, es cierto que dice "La intervención preceptiva de un órgano consultivo de las características del Consejo de Estado, sea o no vinculante, supone en determinados casos una importantísima garantía del interés general y de la legalidad objetiva y, a consecuencia de ello, de los derechos y legítimos intereses de quienes son parte de un determinado procedimiento administrativo" (FJ 4), pero no es menos cierto que lo que viene a reconocer es la posible existencia de órganos similares al Consejo de Estado en las Comunidades Autónomas, no su imposición, estableciendo en su FJ 5: "La aplicación de aquellos principios, esenciales para el correcto funcionamiento del Estado de las Autonomías, debe llevar a concluir que la intervención del órgano consultivo autonómico excluye la del Consejo de Estado, salvo que la Constitución, los Estatutos de Autonomía, o la Ley Autonómica establezcan lo contrario para supuestos determinados (...) también es necesario afirmar que en donde o en tanto semejantes órganos consultivos autonómicos, dotados de las características de organización y funcionamiento que aseguren su independencia, objetividad y rigurosa cualificación técnica, no existan, es decir, en aquellas Comunidades Autónomas que no cuenten con esta especialidad derivada de su organización propia, las garantías procedimentales mencionadas exigen mantener la intervención preceptiva del Consejo de Estado, en tanto que órgano al servicio de la concepción global del Estado que la Constitución establece". No es pues imperativa su existencia, como demuestra la propia historia reciente de estos órganos consultivos autonómicos, tal y como más adelante reseñaremos.

Por lo tanto, la "garantía institucional" está garantizada o asegurada ante la derogación de la Ley 16/2001 que desarrollaba el Consejo Consultivo de Extremadura, por el Consejo de Estado.

El Consejo Consultivo ya se preveía estatutariamente en la originaria redacción de la Ley Orgánica 1/983, de 25 de enero, del Estatuto de Autonomía de Extremadura en su artículo 54; en la siguiente reforma del mencionado Estatuto de Autonomía llevada a cabo por la Ley Orgánica 12/1999, de 6 de mayo , nuevamente, en su artículo 51, también preveía como órgano estatutario el Consejo Consultivo, y no se establece sin embargo, hasta la Ley 16/2001 .

La "garantía institucional" existía o estaba cubierta antes de su regulación por la mencionada Ley 16/2001, por el Consejo de Estado; y sigue existiendo una vez derogada la misma por la Ley 19/2015. La voluntad, en definitiva, corresponde a la Asamblea de Extremadura en la competencia que tiene atribuida y de acuerdo a lo establecido en el artículo 45 del Estatuto de Autonomía, esto es, por una Ley de la Asamblea aprobada por mayoría absoluta. En todo caso, su función no queda en el vacío.

D) Sobre los artículos 44.2, 45.2 y 65.3 del Estatuto de Autonomía de Extremadura.

Sostiene el recurrente la vulneración por la sentencia recurrida de tales preceptos en la medida que prevén la intervención del Consejo Consultivo.

Ya hemos dicho que no es imperativa la creación o no de "otras instituciones" de la Comunidad Autónoma. Es competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma.

Existiendo una previsión estatutaria residenciada en el artículo 45.1 del Estatuto para que mediante Ley aprobada por mayoría absoluta se pueda poner en funcionamiento este órgano, en consecuencia habilita en los mismos términos a la Asamblea de Extremadura para su derogación, no pudiéndose considerar que cuando se actúa de este modo se modifica el Estatuto de Autonomía, ya que las previsiones en él contenidas continúan existiendo, ni tampoco que infringe la jerarquía normativa porque es el mismo Estatuto de Autonomía el que de modo expreso establece y habilita la puesta en funcionamiento de este órgano estatutario mediante ley previa. Por lo tanto, ni por competencia en la materia, ni por el órgano que ha dictado la derogación de la Ley (Asamblea de Extremadura) ni por el procedimiento que se ha realizado (mayoría absoluta) ni por el rango de la norma (Ley) se puede decir que la derogación de la Ley 16/2001, reguladora de Consejo Consultivo de Extremadura por otra Ley posterior, Ley 19/2015, sea antiestatutaria o atente a la jerarquía normativa.

En consecuencia, los preceptos del estatuto cuya vulneración denuncia el recurrente, quedan inaplicados en tanto en cuanto la ley que regula el Consejo Consultivo ha sido derogada, sin afectación directa de la Ley Orgánica que aprueba el Estatuto de Autonomía de Extremadura

E) Sobre el artículo 78.2 del Estatuto de Autonomía de Extremadura.

El artículo 78.2 se limita a prever que el Presupuesto de la Comunidad incluya el presupuesto de la Asamblea y de las otras instituciones estatutarias. Las circunstancias serían las mismas que las de los restantes órganos o instituciones de relevancia estatutaria, pero, es obvio, solo para el caso de que estén en funcionamiento.

Sobre la alteración del régimen competencial propio del Consejo de Estado y las competencias propias de la Comisión Jurídica de Extremadura.

Partiendo de la base que la creación o no de un Consejo Consultivo propio en las Comunidades Autónomas es algo que afecta a las facultades de autoorganización y por lo tanto no es un órgano institucional de obligada creación (así la Comunidad de Cantabria nunca lo ha tenido, y la Comunidad de Madrid y la de Extremadura han decidido suprimirlo), como ya expresaba la citada STC 204/1992, de 26 de noviembre , FJ 5: " también es necesario afirmar que en donde o tanto semejantes órganos consultivos autonómicos ... no existan ....las garantías procedimentales mencionadas exigen mantener la intervención preceptiva del Consejo de Estado, en tanto que órgano al servicio de la concepción global del Estado que la Constitución establece". Así, no existe merma de las garantías que supone la derogación del Consejo Consultivo de Extremadura, pues sus funciones más relevantes quedan reservadas al Consejo de Estado. Previsión que se establece a tal fin en el artículo 24 de su Ley Orgánica 3/1980, de 23 de abril, del Consejo de Estado , y que faculta a las Comunidades Autónomas, por conducto de su Presidente, para solicitar dictamen del Consejo de Estado, en Pleno o en Comisión Permanente, en aquellos asuntos que, por la especial competencia o experiencia del mismo, lo estimen conveniente. Aún más, el párrafo segundo del mismo artículo señala que el dictamen será preceptivo para las Comunidades Autónomas que carezcan de órgano consultivo propio en los mismos casos previstos por dicha Ley Orgánica para el Estado, cuando hayan asumido las competencias correspondientes. Es evidente, pues, que se está preveyendo la posibilidad de que pueda no existir órgano consultivo autonómico.

Por otra parte, ya quedó antes reseñada la exposición de motivos de la Ley 19/2015 y la creación, por su disposición adicional primera , de la Comisión Jurídica de Extremadura.

Lo que está disponiendo la disposición adicional primera es el establecimiento de las competencias de la Comisión Jurídica, excluyendo de su consulta "los supuestos previstos por el Estatuto" determinando que en estos casos será competente el Consejo de Estado, conforme a lo dispuesto en el artículo 24 de su Ley Orgánica.

Sobre si la supresión de dicho organismo y consecuentemente el cese de uno de sus miembros, pese a la expresa previsión y referencia a la autonomía orgánica y funcional de este organismo en diversos preceptos del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma, vulnera su derecho al cargo.

Es cierto que la derogación de la Ley 16/2001 por la Ley 19/2015 hace de facto desaparecer al Consejo Consultivo, descargando sus funciones tanto en la Comisión Jurídica de Extremadura como en el Consejo de Estado, pero no supone invasión de competencias constitucionales ni vulneración del Estatuto. En cierta forma, la normativa estatutaria sobre el Consejo Consultivo queda en suspenso y cabría ser restablecida por otra Ley de la propia Asamblea.

Dicho esto, en todo caso, el derecho al cargo y la inamovilidad existen mientras existe el órgano y no cuando, legalmente, el mismo desaparece.

Así, el "derecho al cargo y a permanecer en el mismo durante su periodo de mandato" invocado por el recurrente desaparece, y con ello también su normativa en cuanto a las funciones, atribuciones, duración del nombramiento, incompatibilidades, causas de cese y cargo concreto que desempeñaba el recurrente conforme a la ley derogada.

Como establece el artículo 2 del Código Civil , las leyes se derogan por otras posteriores, teniendo el alcance que expresamente se disponga y extendiéndose a lo que, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior. Y esta es, en definitiva, la ratio decidendi de la sentencia impugnada, todo ello en el marco de la potestad autoorganizatoria de las Comunidades Autónomas y conforme a los márgenes que tiene atribuidos el legislador autonómico.

Las leyes no solo tienen como fin el sustituir con una nueva regulación la que deroga, sino que, obviamente, puede tener un fin plenamente derogatorio de lo que hasta en entonces se había regulado, por no considerar necesario su existencia tal y como hasta entonces estaba regulado y sin merma de las funciones que tenía encomendada la ley derogada, como es el caso que nos ocupa, al existir otro órgano que tiene las mismas funciones y que viene a suplir al mismo, o porque se considere innecesaria.

Tomando una expresión de la importante STC 31/2010, de 28 de junio , FJ 6: "La reversibilidad de las decisiones normativas es inherente a la idea de democracia" .

En resumen, no hay merma de derechos ni el derecho al cargo puede operar como límite en la racional actuación del legislador autonómico. En este caso, los artículos 45, 46, 47 y 48 del Estatuto de Autonomía de Extremadura observan análogas previsiones para el Consejo Consultivo, el Consejo de Cuentas, el Consejo Económico y Social o el Personero del Común.

Veremos luego como la supresión de otros órganos análogos ha sido bastante generalizada y no parece que el pretendido derecho al cargo lo haya impedido.

Su establecimiento, regulación y, en su caso, derogación está sometido a la ley propia de la Comunidad Autónoma. No cabe someter al procedimiento reforzado de modificación estatutaria cualquier alteración de estos organismos instrumentales propios de la autoorganización de la Comunidad.

En cuanto a la sentencia de 19 de enero de 2017, de esta Sección Tercera -recurso núm. 506/2013 -, no es aplicable al presente caso. Así, en dicha sentencia la inmovilidad en el cargo viene determinada por una Directiva europea que lo impone en garantía del marco de la autoridad nacional regulatoria (ANR) y que se vulnera por la ley nacional con el cese del Presidente y Consejero de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones cuando por ley se suprime este órgano regulador independiente para crear un solo organismo regulador de los distintos reguladores existentes donde quedarían integradas también las funciones atribuidas a la referida Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones.

Por el contrario, el cese que se produce del recurrente -como del resto de los Consejeros del Consejo Consultivo de Extremadura- lo es mediante una ley en la competencia exclusiva que en la materia ostenta esta Comunidad Autónoma de conformidad con la Constitución y el Estatuto de Autonomía de Extremadura y conforme a la habilitación establecida en el mismo (artículo 45.1 del Estatuto) suprimiendo el funcionamiento del Consejo Consultivo de Extremadura establecido mediante una ley anterior.

Sobre la supresión de órganos institucionales autonómicos.

En este sentido otras Comunidades Autónomas ya han procedido de igual manera a suprimir órganos que han sido considerados en sentido amplio como "institucionales" por la garantía que presuponían, bien por duplicidad de funciones con los del Estado o bien por considerarlos innecesarios han sido suprimidos mediante una ley derogatoria. Así, por ejemplo: Defensor del Pueblo de Murcia (Ley 14/2012, de 27 de diciembre); Defensor del Pueblo de Castilla-La Mancha (Ley 12/2011, de 3 de noviembre); Procurador General del Principado de Asturias (Ley 2/2013, de 21 de junio); Consejo Económico y Social de Madrid (Ley 8/2012, 28 de diciembre), Cantabria (Ley 2/2012, de 30 de mayo), Castilla-La Mancha (Ley 13/2011, de 3 de noviembre); Consejo Consultivo de Madrid (Ley 7/2015, de 28 de diciembre), entre otros.

Cabe recordar que, dada la situación económica por la que pasan todas las Comunidades Autónomas (como en la de Extremadura se refleja en la exposición de motivos de la Ley 19/2015) intentan racionalizar y optimizar recursos públicos, como ha sido recomendado por el informe de 21 de junio de 2013 de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas creada por acuerdo Consejo de Ministros de 26 de octubre de 2012, evitando duplicidades y sin merma de las garantías que los mismos suponen, de modo que, entre otros aspectos se recomienda prescindir de órganos similares tal y como están configurados por las Comunidades Autónomas, como los órganos de fiscalización externos o Tribunales de Cuentas autonómicos, Defensores del Pueblo y órganos Consultivos, asumiéndose por los órganos estatales correspondientes las referidas funciones: Tribunal de Cuentas, Defensor del Pueblo y Consejo de Estado.

De aquella finalidad de simplificación de estructuras, principios de austeridad, sostenibilidad y racionalidad, así como reducción de gastos y reordenación del sector público, se hacen eco las distintas leyes citadas.

Sobre la creación de la Comisión Jurídica de Extremadura.

Alega el recurrente que la Ley 19/2015 de derogación de la Ley 16/2001 del Consejo Consultivo, crea un órgano que no se prevé en el Estatuto de Autonomía, sustituyéndolo para el ejercicio de algunas funciones, por la Comisión Jurídica de Extremadura.

Dentro de las potestades de autoorganización que tiene la Comunidad Autónoma se pueden crear los órganos que se estimen convenientes (la ya citada STC 247/2007 , FJ 12°), creando, así, esta Ley, la Comisión Jurídica de Extremadura formada exclusivamente por funcionarios ( artículo 49.1 del Decreto 3/2016, de 12 de enero , de modificación del Decreto 99/2009, del Reglamento de Organización y Funcionamiento de los Servicios Jurídicos), en términos similares a la existente en la Comunidad de Madrid, cuando por esta Comunidad se suprimió su Consejo Consultivo por Ley 7/2015, de 28 de diciembre.

Dicha Comisión Jurídica, en los términos que apunta la exposición de motivos de la Ley 19/2015, como órgano colegiado, verdaderamente profesionalizado, independiente, integrado en la administración autonómica y con una composición profesional y no política, desempeña sus funciones con imparcialidad y criterios de naturaleza jurídica, contribuyendo a aquella salvaguarda de la garantía institucional que antes señalábamos.

La Ley 19/2015 establece las funciones de la Comisión Jurídica de Extremadura que deberá ser consultada en todos aquellos asuntos que por ley resulte preceptiva la emisión de dictamen por la Administración consultiva, así como en los dispuestos por esta ley, a excepción de los supuestos previstos por el Estatuto de Autonomía de Extremadura en los que se estará a lo dispuesto por el artículo 24 de la Ley Orgánica 3/1980 del Consejo de Estado , y el Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura, por conducto de su Presidente, podrá recabar dictamen del Consejo de Estado en aquellos asuntos en que, por la especial competencia o experiencia del mismo, lo estimen conveniente.

Esto es, las funciones más relevantes quedan reservadas al Consejo de Estado.

La respuesta de la Sala a la cuestión que presenta interés casacional objetivo.

De acuerdo con lo hasta aquí razonado, el criterio de la Sala respecto de las cuestiones planteadas -ex artículo 93.1 de la LJCA - es el siguiente:

- una ley autonómica, como la Ley extremeña 19/2015, de 23 de diciembre, que legitima y da pie a los actos impugnados en el proceso puede, sin atentar al sistema de fuentes y al principio de jerarquía, suprimir el Consejo Consultivo de Extremadura atendiendo a las previsiones contenidas en el Estatuto de Autonomía;

- y, en conexión con lo anterior, la supresión de dicho organismo y consecuentemente el cese de uno de sus miembros, pese a la expresa previsión y referencia a la autonomía orgánica y funcional de este organismo en diversos preceptos del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma, no vulnera su derecho al cargo.

La desestimación del recurso de casación y las costas.

Procede, de conformidad con los razonamientos anteriores, rechazar el recurso de casación.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, deben imponerse a la parte recurrente las costas procesales del recurso de casación ( artículo 139.2 de la LJCA ).

Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.4 de la citada Ley , se determina que el importe de las costas procesales, por todos los conceptos, no podrá rebasar la cantidad de 4.000 euros más el IVA que corresponda.