STS 1196/2017, 7 de Julio de 2017

En el procedimiento contencioso-administrativo número 203/2013, seguido ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, el Ayuntamiento de Gijón recurre el rechazo del requerimiento realizado por la Consejería de Hacienda y Sector Público del Principado de Asturias por incumplimiento de las obligaciones contraídas en el Convenio de Colaboración de 14 de enero de 2010 por el que se fija el esquema general de coordinación y financiación par la ejecución de las actuaciones incluidas en el Plan Asturias de Fomento de Empleo y de Mejoras de las Infraestructuras Locales: "Plan A".

El Tribunal Superior de Justicia de Asturias dictó sentencia de fecha 28 de noviembre de 2014 , en el procedimiento contencioso-administrativo número 203/13, cuya parte dispositiva dice textualmente:

FALLO: En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, ha decidido: Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª Cecilia López-Fanjul Álvarez, en nombre y representación del Ayuntamiento de Gijón contra el rechazo del requerimiento que fue realizado a la Consejería de Hacienda y Sector Público del Principado de Asturias por incumplimiento de las obligaciones contraídas en el Convenio de Colaboración celebrado con fecha 14 de enero de 2010, estando representada la Administración demandada Principado de Asturias por el Letrado de sus Servicios Jurídicos D. Álvaro Orejas Cámara, resolución que se confirma por ser ajustada a Derecho, con expresa imposición de costas a la parte recurrente con el límite fijado en el último fundamento de derecho.

Contra la referida sentencia, la representación procesal del Ayuntamiento de Gijón manifestó su intención de recurrir en casación, que la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Asturias tuvo por preparado al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, comparecieron en tiempo y forma ante el Tribunal Supremo. El AYUNTAMIENTO DE GIJÓN presentó escrito de interposición de 9 de enero de 2015, en el que planteó los cuatro motivos de casación siguientes:

Primero.- Al amparo del art. 88.1.c) de la LJCA , por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, concretamente por infracción del deber de motivación de la sentencia, artículo 218.2 LEC , en relación con los artículos 120.3 y 24 CE , junto con la jurisprudencia que los interpreta, por todas las sentencias del Tribunal Constitucional 50/2007 y 51/2007, ambas de 12 de marzo .

Segundo.- Al amparo del art.88.1.d) de la LJCA , por infracción de las normas el ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate (infracción del artículo 44 en relación con el 32.1, ambos, de la LJ ).

Tercero.- Al amparo del art. 88.1.d) de la LJCA , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate ( artículo 6 apartados 2 y 3 y artículo 8.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ).

Cuarto.- Al amparo del art. 88.1.d) de la LJCA , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate [ artículo 24 CE en relación con los artículos 44.2 y 69.e) de la LJ , y el artículo 58 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , y la jurisprudencia que los interpreta ( SSTS de 15-11-2012 y 4-3-2013 , y SSTC 11/1982 , 19/1983, de 14 de marzo , 179/2003 , 204/1987, de 21 de diciembre y 193/1992, de 16 de noviembre )].

Terminando por suplicar dicte sentencia por la que acogiendo los motivos formulados estime el recurso de casación, case y revoque la sentencia impugnada y declare la admisibilidad del recurso contencioso administrativo interpuesto por esta parte, y entrando a resolver el fondo del asunto declare el incumplimiento por la Administración del Principado de Asturias de las obligaciones asumidas por ésta en virtud del Convenio de Colaboración suscrito con el Ayuntamiento de Gijón de fecha 14 de enero de 2010, modificado por adendas de 24 de noviembre de 2010 y 20 de mayo de 2011, condenándola al cumplimiento de las actuaciones en los términos solicitados en la demanda.

Admitido el recurso de casación, y dado traslado para oposición, mediante escrito de 8 de junio de 2015 el Letrado del Principado de Asturias, suplicó a la Sala dicte sentencia en la que se desestime íntegramente el mismo, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

Se señaló para votación y fallo el día 4 de julio de 2015, fecha en que ha tenido lugar, con observancia de las disposiciones legales.

El Ayuntamiento de Gijón interpone recurso de casación contra la sentencia de la Sala Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, dictada el 28 de noviembre de 2014 en el recurso 203/2013 , desestimatoria del recurso promovido por aquella Corporación local contra la desestimación del requerimiento efectuado al Principado de Asturias por el incumplimiento de las obligaciones contraídas en el Convenio de Colaboración celebrado el 14 de enero de 2010.

En dicho Convenio de Colaboración suscrito entre el Ayuntamiento recurrente y el Principado de Asturias, se fijó el esquema de coordinación y financiación para la ejecución de las actuaciones incluidas en el Plan «Asturias» para el fomento de empleo y de mejora de las infraestructuras locales, «Plan A», modificado por las Adendas de 24 de noviembre de 2010 y de 20 de mayo de 2011.

El recurso de casación formulado por el Ayuntamiento de Gijón se funda en cuatro motivos, el primero de ellos acogido al apartado c) del artículo 88.1 de la LJCA y los tres restantes al cauce del d), según resulta del texto de los mismos y muy especialmente de su explícito planteamiento en el escrito de preparación bajo el signo de cada uno de aquellos apartados.

En el primer motivo se denuncia el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, concretamente la infracción del deber de motivación de la sentencia, artículo 218.2 LEC , en relación con los artículos 120.3 y 24 CE , junto con la jurisprudencia que los interpreta, con cita de las sentencias del Tribunal Constitucional 50/2007 y 51/2007, ambas de 12 de marzo , al considerar que los razonamientos jurídicos de la sentencia, en lo que se refiere a la fijación del día inicial para el requerimiento entre Administraciones resultan irrazonables o contrarios a la lógica

En el segundo motivo, por el cauce del apartado d) de la Ley Jurisdiccional, por infracción de las normas el ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, sostiene la infracción del artículo 44 en relación con el 32.1, ambos de la LJCA , al tratarse de un supuesto de inactividad de la Administración.

El tercer motivo de casación, acogido también al apartado d) se aduce la infracción del artículo 6 apartados 2 y 3 y artículo 8.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , dada la naturaleza y funciones de la Comisión de Seguimiento del Convenio.

Y en el cuarto y último motivo, sostiene la infracción del artículo 24 CE en relación con los artículos 44. 2 y 69.e) de la Ley Jurisdiccional , el artículo 58 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre y la jurisprudencia que los interpreta ( SSTS de 15-11-2012 y 4-3-2013 , y SSTC 11/1982 , 19/1983, de 14 de marzo , 179/2003 , 204/1987, de 21 de diciembre y 193/1992, de 16 de noviembre ).

En el primer motivo de casación por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, se censura la dictada por el Tribunal Superior de Asturias por contener una argumentación que la Corporación recurrente tilda de irrazonable e ilógica con cita de los artículos 218.2 LEC , 120.3 y 24 CE y las indicadas SSTC 50/2007 y 51/2007 .

En el desarrollo argumental del motivo sostiene la Corporación recurrente que la sentencia impugnada considera que las manifestaciones realizadas por los representantes del Principado de Asturias en la Comisión de Seguimiento del Convenio de Colaboración, celebrada el día 12 de septiembre de 2012, constituye una actuación del Principado de Asturias que desestima la solicitud de realizar nuevas obras o actuaciones y sostiene que la deducción de la Sala de instancia de manifiestamente irrazonable.

Como se desprende del planteamiento expuesto, lo que se discute por la Corporación recurrente es la determinación del dies a quo hecha por la Sala sentenciadora por considerar como tal el día en que la Administración del Principado manifestó su negativa a la pretensión municipal, y considera que esta manifestación tuvo lugar en la sesión de la Comisión de Seguimiento del Convenio celebrada el 12 de septiembre de 2012, fecha a partir de la cual se inicia el cómputo del plazo de dos meses contemplado en el artículo 44.2 de la Ley Jurisdiccional .

Por consiguiente -en el razonamiento de la Sala de instancia- cuando se notificó el requerimiento al Principado de Asturias, el día 26 de diciembre de 2012, había transcurrido el plazo de dos meses previsto en el artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , LJCA, toda vez que (en la sesión de seguimiento del Convenio) el Ayuntamiento de Gijón estaba representado por los Concejales de Urbanismo y Vivienda y de mantenimiento de Obras e Infraestructuras, así como por la Viceinterventora Consistorial «teniendo conocimiento por ello del mismo, del acto del Principado de desestimar tales obras y actuaciones, siendo por ello este el dies a quo de rechazo de sus pretensiones».

Con arreglo a tal razonamiento fija así el día inicial a efectos del cómputo del plazo de dos meses ex artículo 44.2 de la aludida Ley , declarando así la extemporaneidad del requerimiento formulado. En síntesis, denuncia por el Ayuntamiento de Gijón que la motivación que sustenta la declaración de extemporaneidad del requerimiento no responde a una exégesis racional del ordenamiento y en tal medida, es manifiestamente irrazonable y vulneradora de los artículos y doctrina jurisprudencial citada.

Para situar el caso en la perspectiva de examen adecuado, conviene exponer los antecedentes de los que trae causa el recurso:

Con fecha 14 de Enero de 2010 se suscribió entre el Ayuntamiento de Gijón y el Principado de Asturias un Convenio de Colaboración «por el que se fija el esquema general de coordinación y financiación para la ejecución de actuaciones incluidas en el «Plan Asturias» de Fomento de Empleo y Mejora de las Infraestructuras Locales «Plan A»», publicado en el BOPA el 2 de marzo de 2010.

En la cláusula Cuarta de dicho Convenio se crea una Comisión de Seguimiento «que coordinara el desarrollo del Convenio, resolverá los problemas de interpretación y cumplimiento que puedan plantearse pudiendo modificar las actuaciones contempladas en el Anexo». La aportación del Principado de Asturias ascendía a la suma de 10.449.524 Euros y el Ayuntamiento a 3.134.857 Euros, como se estableció en el Anexo suscrito en el que se determinaban las actuaciones a ejecutar por cada una de las Administraciones.

La Comisión de Seguimiento se reunió en varias ocasiones: en fecha 25 de febrero, 26 de abril y 9 de junio de 2010 (folios 12 a 17 del expediente administrativo) en las que se sustituyen ciertas actuaciones y con fecha 24 de noviembre de 2010 se suscriben sendas Addendas al reseñado Convenio de Colaboración entre el Principado de Asturias y el Ayuntamiento de Gijón (folios 83 a 85 del expediente administrativo) en las que se mantienen las aportaciones de cada parte en idénticos términos, modificando las actuaciones a realizar por cada una de las Administraciones, con ampliación de la vigencia del Convenio.

El 12 de septiembre de 2012 se reunió la Comisión de Seguimiento del Convenio de Colaboración del «Plan A» (folios 86 a 89 del expediente administrativo), en la que el Ayuntamiento de Gijón estaba representado por los Concejales de Urbanismo y Vivienda y de Mantenimiento de Obras e Infraestructuras, así como por la Viceinterventora Consistorial. En dicha sesión se manifestó por el Principado de Asturias la negativa a realizar nuevas obras y actuaciones.

Obra en el expediente administrativo el Acta correspondiente a dicha reunión de 12 de septiembre de 2012 que, por lo que aquí interesa, contiene las siguientes expresiones:

Manifiesta que el equipo de gobierno del Ayuntamiento de Gijón en mayo de 2011 acuerda no realizar la actuación de Bioma tropical por entender que no era prioritaria para los intereses de los ciudadanos de Gijón, y que vienen a pedir su sustitución por una actuación en la antigua Escuela de Comercio de Gijón y otra en la rehabilitación del colegio de Cabrales, teniendo un coste estimado de 3,5 millones la Escuela de Comercio y 1,5 millones para la Escuela de Cabrales, según la Memoria estimativa de los técnicos municipales.

Toma la palabra el Sr. Director General de Administración Local (...) Concluye señalando la imposibilidad de la Administración del Principado de Asturias, dadas las fechas, de ejecutar material ni formalmente el cambio de actuaciones planteado y ello por los tiempos de tramitación de los expediente de contratación a los que es necesario añadir el plazo de ejecución de las propias obras, así como atender a su coste estimado.

Finalmente, el 21 de diciembre de 2012, la Alcaldía de Gijón formula requerimiento a la Consejería de Hacienda y Sector Público del Principado de Asturias a fin de que proceda al cumplimiento íntegro de las obligaciones contraídas en el Convenio suscrito, que la Sala de instancia considera extemporáneo.

Pues bien, el núcleo litigioso consiste en dilucidar si es correcta la interpretación realizada por la Sala de Asturias que concluye sobre la extemporaneidad del requerimiento por haber superado el plazo contemplado en el artículo 44.2 de la Ley Jurisdiccional , que prevé el requerimiento entre Administraciones. Como se ha expuesto, considera dicha Sala de instancia que el día inicial, a los efectos del cómputo del reseñado plazo, es aquel en el que la Corporación recurrente tuvo conocimiento de la negativa del Principado de Asturias de acometer las obras cuya ejecución reclama y dicho conocimiento se sitúa en la reunión de la Comisión de seguimiento del Convenio de fecha 12 de septiembre de 2012, en la que el Ayuntamiento de Gijón -que estaba representado por los Concejales de Urbanismo y Vivienda y de Mantenimiento de obras e infraestructuras, así como por la Viceinterventora Consistorial- tuvo conocimiento de la negativa del Principado de Asturias a realizar las obras y actuaciones interesadas .

Conviene recordar el tenor literal del artículo 44.2 LJCA , que es el siguiente:

El requerimiento deberá dirigirse al órgano competente mediante escrito razonado que concretará la disposición, acto, actuación o inactividad, y deberá producirse en el plazo de dos meses contado desde la publicación de la norma o desde que la Administración requirente hubiera conocido o podido conocer el acto, actuación o inactividad

.

Por consiguiente, con arreglo a dicho precepto el referido plazo de dos meses para la formulación del requerimiento ha de contarse desde que la Administración requirente «hubiera conocido o podido conocer el acto, actuación o inactividad».

Pues bien, no cabe tildar de irrazonable la interpretación realizada por la Sala de Asturias que señala como inicio del plazo el día en el que los representantes del Ayuntamiento de Gijón tuvieron noticia y conocimiento pleno de la negativa del Principado de Asturias a acometer nuevas actuaciones en el seno del Convenio de Colaboración aludido. En este sentido, se desprende del Acta de la reunión celebrada por la Comisión de Seguimiento del Convenio el 12 de septiembre de 2012 que ante la solicitud del Ayuntamiento de realizar el camino o de incorporar nuevas o distintas actuaciones a las previstas, el representante del Principado de Asturias manifestó su rechazo a lo solicitado, bien por razones de falta de presupuesto, bien por razones temporales dada la vigencia del Convenio.

Se constata así que el representante del Principado de Asturias manifestó su inequívoca oposición a la realización de cualquier actuación, al afirmar la «imposibilidad formal y material de ejecución de las mismas», de modo que la apreciación judicial de que el Ayuntamiento requirente tuvo conocimiento en dicho acto de la negativa a la realización de la actuación que después combatiría a través del requerimiento del artículo 44.2 LJCA , obedece a las manifestaciones expresas obrantes en el Acta de la reunión en la que se constata de forma concluyente la posición del Principado de Asturias. Por ende, la apreciación judicial responde a razones lógicas al considerar, con base en las manifestaciones expuestas, que el Ayuntamiento de Gijón tuvo cabal conocimiento de la contestación absolutamente inequívoca, y en fin, de la posición adoptada por el Principado de Asturias en el asunto controvertido.

Por ello la decisión judicial atendió a lo manifestado en el Acta obrante en autos y resolvió el pleito de forma razonable al tomar en consideración el reseñado día 12 de septiembre de 2012, como fecha en la que el Ayuntamiento de Gijón tuvo constancia de la decisión del Principado de Asturias. No cabe apreciar que la razón de decidir en la que se apoya el pronunciamiento judicial resulte contrario a la lógica o que el pronunciamiento incurra en falta de motivación, como se sostiene en el primer motivo de casación, que ha de ser desestimado.

La jurisprudencia constitucional ha señalado en reiteradas ocasiones que el derecho a obtener una resolución judicial fundada en Derecho, favorable o adversa, es garantía frente a la arbitrariedad e irrazonabilidad de los poderes públicos, pues la exigencia de motivación está directamente relacionada con los principios de un Estado de Derecho ( art. 1.1 CE ) y con el carácter vinculante que para Jueces y Magistrados tiene la ley, a cuyo imperio están sometidos en el ejercicio de su potestad jurisdiccional ( art. 117.1 y 3 CE ). Ello implica, en primer lugar, que la resolución ha de estar motivada, es decir, contener los elementos y razones de juicio que permitan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos que fundamentan la decisión; y en segundo lugar, que la motivación debe contener una fundamentación en Derecho. Este último aspecto no incluye un pretendido derecho al acierto judicial en la selección, interpretación y aplicación de las disposiciones legales, salvo que con ellas se afecte al contenido de otros derechos fundamentales distintos al de tutela judicial efectiva. Pero la fundamentación en Derecho sí conlleva la garantía de que la decisión no sea consecuencia de una aplicación arbitraria de la legalidad, no resulte manifiestamente irrazonada o irrazonable o incurra en un error patente ya que, en tal caso, la aplicación de la legalidad sería tan sólo una mera apariencia. Y que, en todo caso, no cabe admitir como decisiones motivadas y razonadas aquellas que, a primera vista y sin necesidad de mayor esfuerzo intelectual y argumental, se comprueba que parten de premisas inexistentes o patentemente erróneas o siguen un desarrollo argumental que incurre en quiebras lógicas de tal magnitud que las conclusiones alcanzadas no pueden considerarse basadas en ninguna de las razones aducidas (por todas, STC 183/2011, de 21 de noviembre , FJ 5).

Los restantes motivos de casación acogidos al apartado d) del artículo 88.1 LJCA tampoco pueden tener favorable acogida. En todos ellos se plantea la misma cuestión de la extemporaneidad del requerimiento, si bien desde distintas perspectivas. Así con cita de los artículos 32.1 LJCA , sobre la inactividad de la Administración, o de los artículos 6, apartados 2 y 3 y 8.3 de la Ley 30/1992, de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y Procedimiento Administrativo Común , en cuanto prevén un órgano mixto de vigilancia y control en relación a la interpretación y cumplimiento de los problemas de colaboración, se suscita en los motivos segundo y tercero la viabilidad del requerimiento formulado por el Ayuntamiento de Gijón.

La Corporación recurrente sostiene en el segundo motivo de casación la infracción de los artículos 44 y 32.1 de la Ley Jurisdiccional , en cuanto prevén que el requerimiento puede dirigirse contra la inactividad de la Administración y «puede articularse la pretensión de condena al cumplimiento de las obligaciones en los términos establecidos». Y en el motivo tercero alega la infracción de los artículos indicados en cuanto considera competente para la extinción del Convenio la Comisión de Seguimiento.

La alegación aquí vertida sobre la supuesta inactividad no puede ser acogida en la medida que, como se desprende de la mencionada Acta de 12 de Septiembre, en la que se resume la solicitud del Ayuntamiento, era que: a) la obra del BIOMA fuera sustituida por las dos actuaciones citadas; b) la prórroga de la vigencia del Convenio para acometer las actuaciones de sustitución planteadas. Así pues, lo que el Ayuntamiento pretendía no era la ejecución de la actuación prevista -la del BIOMA-, sino redirigir la inversión y su sustitución por otras obras de rehabilitación, lo que no constituye propiamente una «inactividad» que pueda tener su encaje en el artículo 32.1 LJCA , en el sentido de instar el cumplimiento de una obligación derivada del Convenio.

Así pues, la pretensión principal que interesaba el Ayuntamiento requirente fué la sustitución de una obra prevista inicialmente, del Bioma tropical -por entender que no era prioritaria para los ciudadanos de Gijón- por otras dos diferentes: una actuación en la antigua Escuela de Comercio de Gijón y la rehabilitación de la escuela de Cabrales. Y sobre esta solicitud de modificación -y también sobre el camino de Valdornón- se pronuncia de forma clara el representante del Principado de Asturias indicando la imposibilidad de dicho cambio por razones presupuestarias y temporales.

Así pues, cabe concluir que no se ha desvirtuado la apreciación judicial expuesta de que no se trata de un supuesto de mera inactividad, como la parte sostiene en el motivo segundo, sino que lo interesado por la Corporación de forma principal era la sustitución de unas obras por otras en el seno del Convenio de referencia. Y a partir de tal consideración, hemos de convenir que el pronunciamiento de la Sala de instancia impugnado y la declaración de extemporaneidad no resulta contrario a los preceptos invocados.

De igual modo, tampoco pueden tener favorable acogida la infracción de los preceptos invocados en el tercer motivo pues la toma en consideración de lo exteriorizado por el Principado de Asturias en el transcurso de la reunión de la Comisión de Seguimiento no infringe ni guarda relación con la naturaleza y finalidad con la que se crea la Comisión, ni sus funciones, pues únicamente se toma en consideración un dato objetivo plasmado en un Acta a los efectos del cómputo de un determinado plazo legal. Por ende, no resultan relevantes las alegaciones sobre las facultades de la Comisión de Seguimiento en relación a la denuncia o extinción del Convenio. Con arreglo a lo expuesto, procede el rechazo de los motivos segundo y tercero del recurso de casación.

Finalmente, los artículos 24 CE y 58 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre y la jurisprudencia que los interpreta que se citan en el cuarto y último motivo de casación tampoco presentan fundamento en la medida que la formulación del extemporáneo requerimiento por la Administración local es la determinante del pronunciamiento judicial. Ni la interpretación más favorable del artículo 24 CE ampara la pretensión aquí deducida, ni el artículo 58 de la Ley 30 /1992, de 26 de noviembre resulta relevante, dados los términos del artículo 44.2 LJCA , que sitúa el dies a quo del plazo legal en el momento de que la requirente «hubiera conocido o podido conocer el acto, actuación o inactividad» con independencia de las notificaciones formales de los actos administrativos. La alegación sobre «el cambio de un supuesto de inactividad por desestimación» y el otorgar «valor de extinción del Convenio a lo manifestado por quien no tiene competencia para la denuncia» no son sino reiteración de los anteriores argumentos, que ya hemos rechazado y, en fin, la interpretación pro actione que propugna la parte no altera las anteriores conclusiones sobre la extemporaneidad apreciada.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo, de conformidad con el artículo 139.2 LJCA , si bien, la Sala haciendo uso de la facultad que le confiere el apartado tercero del citado precepto, limita en la cantidad de 4.000 € el importe máximo a reclamar por todos los conceptos como costas procesales (más el IVA si corresponde a la cantidad reclamada).