STS 1169/2017, 4 de Julio de 2017
| Ponente | MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZ |
| ECLI | ES:TS:2017:2780 |
| Número de Recurso | 2643/2016 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Número de Resolución | 1169/2017 |
| Fecha de Resolución | 4 de Julio de 2017 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En Madrid, a 4 de julio de 2017
Esta Sala ha visto el recurso de casación número 2643/2016 interpuesto por la procuradora Dª Mª José Carnero López, actuando en nombre y representación del Concello de Melón , asistida del letrado D. Amadeo Rodríguez Nogueira, contra la sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de fecha 30 de junio de 2016, en el recurso contencioso-administrativo número 4280/2015 , sobre aprobación definitiva del Plan Especial de Dotaciones. No ha comparecido parte recurrida.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez
Ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Orense, se interpuso recurso por D. Jose Pablo , contra el Acuerdo de 16 de abril de 2015, por el que se aprobó definitivamente el "Plan especial de dotacións para o establecemento e a ordenación das infraestructuras básicas relativas ao Cruceiro Gordo", dictando dicho Jugado resolución, cuyo tenor literal es el siguiente:
" 1º.- Declarar la FALTA DE COMPETENCIA de este Juzgado para conocer del asunto de referencia, remitíéndose las presentes actuaciones a la SALA DE LO CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE GALICIA para que allí se continúe el curso del proceso.
-
- Emplazar a las partes del proceso para que se personen ante dicha Sala en el plazo de diez días ."
Elevadas las actuaciones a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, fué dictado auto en el día 20 de octubre de 2015 , cuya parte dispositiva es como sigue:
" - Estimar la competencia objetiva de éste Órgano judicial, para el conocimiento y resolución del presente recurso procedente del Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 1 de Orense, y tramitado con el nº PO 230/2015 .
- Una vez se personen las partes o trascurra el concedido al efecto se acordará ".
Practicadas las diligencias oportunas, se ordenó que por la parte recurrente se dedujese demanda, lo que realizó por medio de escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho pertinentes, solicitó se dictase sentencia estimando íntegramente el recurso interpuesto, dicho recurso fué registrado por dicha Sala bajo el número 4280/2015 .
Dicho Tribunal dictó sentencia nº 434/2016 con fecha 30 de junio , cuyo fallo es del siguiente tenor literal:
"Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Jose Pablo contra el acuerdo del Ayuntamiento de Melón indicado en el primer fundamento de derecho de esta sentencia y lo anulamos por ser contrario a derecho. Se imponen a la Administración demandada, con el límite indicado, las costas del recurso ."
Notificada dicha sentencia a las partes, el procurador D. Juan Antonio Garrido Pardo en nombre y representación del Concello de Melón presentó escrito solicitando la aclaración del segundo de sus fundamentos de derecho y en su caso subsanación o complemento de la sentencia, así como la interrupción de plazo para formular recurso de casación, dictando la Sala resolución en el día 8 de julio de 2016, cuya parte dispositiva es como sigue:
" No ha lugar a la solicitud de la Administración demandada de que se aclare la sentencia dictada con fecha 30 de junio de 2016 en el presente recurso. Contra este auto no cabe recurso alguno ".
Por dicho procurador, se preparó recurso de casación, que fue tenido por preparado en virtud de diligencia de ordenación dictada por la Sala a quo el 28 de julio de 2016, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes, por plazo de treinta días.
Emplazadas las partes, la representación procesal del Concello de Melón, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, e interpuso recurso de casación en fecha 2 de noviembre de 2016, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó: "... se tenga por interpuesto el presente recurso y, previos los trámites oportunos dicte sentencia por la que, estimando el motivo expuesto, case y anule la sentencia recurrida en la parte del fallo que se refiere a la anulación del plan especial litigioso en virtud del reconocimiento incluido en el fundamento jurídico sexto de la misma, por infracción del ordenamiento jurídico estatal aplicable".
El recurso de casación fue admitido por providencia de 19 de diciembre de 2016, con remisión de actuaciones a la Sección Quinta .
Por providencia de 4 de abril de 2017, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 21 de junio del mismo año, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar.
Se impugna en el presente recurso de casación nº 2643/2016 la sentencia que la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó el 30 de junio de 2016, en su recurso nº 230/2015 , que estimó el formulado por D. Jose Pablo contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Melón -Orense- de 16 de abril de 2015, por el que se aprueba definitivamente el "Plan especial de dotacións para o establecimiento e a ordenación das infraestructuras básicas relativas ao Cruceiro Gordo".
Como decimos la Sala de instancia estimó el recurso por considerar que el Plan Especial impugnado carece de informe de sostenibilidad económica y de un estudio económico que garantice la real posibilidad de su ejecución y función, así como por infringir la disposición adicional primera en relación con los artículos 46 y 48 de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia .
En el escrito de preparación del recurso de casación, el Ayuntamiento recurrente anuncia que el mismo se interpondrá fundado tanto en infracción de normas de derecho estatal - artículo 15.4 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , en relación con el artículo 14.1 de la misma norma , en la interpretación dada en el fundamento jurídico sexto de la sentencia recurrida- como en infracción de derecho autonómico -en la interpretación dada en la Disposición Adicional 1ª en relación a los artículo 46 y 48 de la Ley de Galicia 9/2002 " invocando la posibilidad abierta en virtud de la redacción dada tras la reforma del artículo 86.3 de la LJCA que entra en vigor al momento de presentar este anuncio -".
Conviene ante todo señalar que la nueva regulación casacional que invoca el recurrente no resulta aplicable al presente recurso que se interpuso contra la sentencia y auto de aclaración pronunciados con anterioridad al 22 de julio de 2016, y que, por tanto, debe regirse por la legislación anterior, según Acuerdo de esta Sala Tercera, de 22 de julio de 2016, por el que se establecen los criterios sobre la entrada en vigor de la nueva casación contencioso-administrativa instaurada por la Disposición Final 3.1 de la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio -BOE de 22 de julio-.
En virtud del mencionado acuerdo, "la nueva regulación casacional se aplicará a sentencias y autos susceptibles de recurso de casación que tengan fecha de 22 de julio en adelante", mientras que las sentencias y autos pronunciados con anterioridad a 22 de julio "se regirán a efectos del recurso de casación, por la legislación anterior, cualquiera que sea la fecha en que se notifiquen". Por tanto, habiendo sido dictada la sentencia que se pretende recurrir en casación en fecha de 30 de junio de 2016 , resulta claro que el régimen aplicable es el establecido en la legislación anterior, independientemente de la fecha en que haya sido notificada la resolución y de los plazos para la preparación del recurso de casación.
Las consideraciones expuestas en el fundamento anterior condicionan el resultado final del recurso contencioso-administrativo del que dimana el presente recurso de casación, ya que en el mismo, como a continuación veremos, tan sólo se cuestionan los aspectos relativos a los defectos procedimentales del Plan impugnado. No obstante examinaremos, si bien con brevedad, el único motivo de casación formulado en el actual recurso.
En dicho motivo se denuncia que la sentencia recurrida ha infringido las normas del ordenamiento jurídico estatal al aplicar indebidamente las exigencias del artículo 15.4 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, del Texto Refundido de la Ley del Suelo estatal, respecto al Plan especial litigioso, al considerar que debería haberse incluido un informe o memoria de sostenibilidad económica por ser temporalmente aplicable a la tramitación del mencionado plan.
Si bien la Administración recurrente reconoce que la reciente jurisprudencia de esta Sala ha hecho especial énfasis en recientes pronunciamientos, especialmente a partir de la sentencia de 30 de marzo de 2015 , relativa a las modificaciones del Plan General de Logroño -con traslación en los posteriores fallos de 27, 29 de octubre y 3 de noviembre de 2015, respecto al planeamiento urbanístico de Marbella- no sólo en precisar las diferencias entre el informe de sostenibilidad económica, el estado de viabilidad económica y el económico- financiero, sino en matizar su contenido y finalidad, anulando los instrumentos en cuestión por la falta de previsiones al respecto, también aduce la recurrente que "estas figuras de ordenación cuestionadas no son parangonables al actual plan litigioso, cuya génesis y alcance- pese a su categorización como plan especial- está más próximo a un proyecto de obras cualificado en cuanto a su destino, que a una figura de ordenación urbanística que proponga transformaciones urbanísticas relevantes respecto al modelo general del municipio".
En relación con el informe o memoria de sostenibilidad económica, esta Sala tiene declarado, así entre otras muchas, en sentencia de 5 de febrero de 2016 -recurso de casación 1473/2015 -, que:
« En la STS de 27 de octubre de 2015 pasado, dictada en el Recurso de casación 2180/2014 hemos procedido, igualmente, a decretar la nulidad de las Órdenes y Revisión impugnadas, exponiendo los siguientes argumentos en torno a las deficiencias de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) y del Informe de Sostenibilidad Económica del mismo PGOU:
[...]
Y, en relación con el Informe se sostenibilidad económica, añadimos lo siguiente:
"Según el art. 14 del Texto Refundido la Ley del Suelo , en su redacción originaria, se entiende por actuaciones de transformación urbanística: a) Las actuaciones de urbanización, que incluyen: 1) Las de nueva urbanización, que suponen el paso de un ámbito de suelo de la situación de suelo rural a la de urbanizado para crear, junto con las correspondientes infraestructuras y dotaciones públicas, una o más parcelas aptas para la edificación o uso independiente y conectadas funcionalmente con la red de los servicios exigidos por la ordenación territorial y urbanística. 2) Las que tengan por objeto reformar o renovar la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado. b) Las actuaciones de dotación, considerando como tales las que tengan por objeto incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito y no requieran la reforma o renovación de la urbanización de éste.
Sentado lo anterior, conviene aclarar que el concepto de sostenibilidad económica a que se refiere el legislador estatal en el artículo 15.4 del Texto Refundido de la Ley de Suelo no debe confundirse con el de viabilidad económica, más ligado al sentido y finalidad del estudio económico-financiero, sino que va relacionado con dos aspectos distintos, la justificación de la suficiencia del suelo productivo previsto y, el análisis del impacto de las actuaciones previstas en las Haciendas de las Administraciones Públicas intervinientes y receptoras de las nuevas infraestructuras y responsables de los servicios resultantes. Por otra parte, desde una perspectiva temporal el informe de sostenibilidad económica ha de considerar el coste público del mantenimiento y conservación de los nuevos ámbitos resultantes en función de los ingresos que la puesta en marcha de la actuación vaya a generar para las arcas de la Administración de que se trate. Es decir, mientras el estudio económico-financiero preverá el coste de ejecución de la actuación y las fuentes de financiación de la misma, el análisis de sostenibilidad económica no se ha de limitar a un momento o período temporal limitado, sino que ha de justificar la sostenibilidad de la actuación para las arcas públicas desde el momento de su puesta en marcha y en tanto siga generando responsabilidad para la Administración competente respecto de las nuevas infraestructuras y servicios necesarios. En definitiva, el Estudio Económico debe demostrar la viabilidad económica de una intervención de ordenación detallada en un Sector o ámbito concreto y el informe o memoria de sostenibilidad económica debe garantizar analíticamente que los gastos de gestión y mantenimiento de las infraestructuras y servicios en ése Sector o ámbito espacial pueden ser sustentados por las Administraciones públicas, en especial la Administración local competente en la actividad urbanística".
La exigencia de la Memoria en la que se pondera el impacto de las infraestructuras y los servicios previstos en el plan sobre la hacienda municipal afectada no ofrece duda alguna a la vista de lo dispuesto en el artículo 15.4 del T.R. de la Ley del Suelo . Sin embargo, la Administración recurrente para tratar de eludir dicho incumplimiento aduce que el plan especial litigioso, esta más próximo a un proyecto de obras cualificado que a una figura de ordenación urbanística.
Prescindiendo de la contradicción en que incurre la Administración recurrente, al tramitar un plan especial para tratar de legalizar una dotación que carece de la necesaria cobertura, y negar después que tenga dicha naturaleza, es lo cierto que dicha Administración reconoce en la contestación a la demanda que, a la vista de la anulación del planeamiento general y de desarrollo anteriormente existente, el Plan litigioso "se justifica en el deseo de restaurar la legalidad mediante la previsión de la figura de ordenación adecuada que dé amparo a un equipamiento público ya materializado y su entorno que responda a un fin de interés general".
Por último, no está de más señalar que en nuestras citadas sentencias de 30 de marzo y 27, 28 y 29 de octubre hemos expuesto con carácter general, en relación con el artículo 15.4 del TRLS de 2008, lo siguiente:
" el artículo 15.4 del RD Legislativo 2/2008 , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo, incorpora a nuestro Ordenamiento Jurídico el denominado informe de sostenibilidad económica, documento complementario, pero no sustitutivo del Estado Económico de la legislación autonómica.
El referido informe responde a un mandato con la finalidad de lograr un equilibrio entre las necesidades de implantación de infraestructuras y servicios y la suficiencia de recursos públicos y privados para su efectiva implantación y puesta en uso, funcionamiento y conservación. Se trata, en definitiva, de asegurar en la medida de la posible y mediante una planificación adecuada, la suficiencia de recursos para hacer frente a los costes que la actuación ha de conllevar en orden a proporcionar un adecuado nivel de prestación de servicios a los ciudadanos ".
Así las cosas, y reconociendo la propia recurrente que el informe de sostenibilidad económica no figura entre la documentación del plan, obligado resulta, sin necesidad de más consideraciones, rechazar el motivo de casación.
La declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto conlleva, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de ésta Jurisdicción , la imposición de las costas procesales del presente recurso de casación a la parte recurrente.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido : No haber lugar al recurso de casación nº 2643/2016, interpuesto por el Ayuntamiento de Melón contra la sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, el 30 de junio de 2016, en su recurso 230/2015 , con expresa imposición de costas a la Administración recurrente.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.
Así se acuerda y firma.
Jose Manuel Sieira Miguez Rafael Fernandez Valverde Juan Carlos Trillo Alonso Wenceslao Francisco Olea Godoy Ines Huerta Garicano Cesar Tolosa Tribiño Mariano de Oro-Pulido y Lopez PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.
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