STS 711/2017, 25 de Abril de 2017

Ante el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 3 de Málaga se siguió Recurso Contencioso administrativo ordinario 45/2008, promovido por la entidad Inversiones Shetland, S. L., en que fue parte demandada la Junta de Andalucía y codemandada el Ayuntamiento de Ronda, contra la Resolución de fecha 25 de enero de 2017 dictada por la Consejería de Obras Públicas de la Junta de Andalucía, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto frente al anterior Acuerdo de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo (CPOTU) de Málaga, adoptado en su sesión de 28 de junio de 2005, que denegó la aprobación definitiva de la modificación del Plan Especial "Los Merinos Sur", dictándose sentencia el 4 de junio de 2012 desestimando el citado recurso.

El 21 de noviembre de 2012 la entidad mercantil Inversiones Shetland, S. L. interpuso recurso de apelación contra la citada sentencia de 4 de junio de 2012 , quedando emplazadas las partes por treinta días, mediante diligencia de ordenación de 18 de julio de 2013, para comparecer ante la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 4 de junio de 2015 , cuyo fallo es del tenor literal siguiente:

"Desestimar el recurso de apelación interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Avelino Barrionuevo Gener, en nombre y representación de INVERSIONES SHETLAND, S.L., confirmando la sentencia recurrida de fecha 4 de junio de 2012 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 3 de Málaga , con expresa imposición de costas a la parte apelante".

Notificada dicha sentencia a las partes, la entidad mercantil Inversiones Shetland, S. L. presentó escrito preparando el recurso de casación, que fue tenido por preparado mediante diligencia de ordenación de 30 de noviembre de 2015, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal de la entidad Inversiones Shetland, S. L. compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 28 de enero de 2016 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los argumentos que consideró oportunos, solicitó a la Sala dicte sentencia por la que case y anule la sentencia de instancia.

El recurso de casación fue admitido por auto de fecha 21 de abril de 2016, ordenándose también por diligencia de ordenación de 25 de mayo de 2016 entregar copia del escrito de interposición del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse; dictándose diligencia el 2 de noviembre de 2016 teniendo por decaída en su derecho a la Junta de Andalucía, al haber transcurrido el plazo concedido sin formular oposición al presente recurso.

Por providencia de 23 de enero de 2017 se señaló para votación y fallo el día 18 de abril de 2017, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Se impugna en el presente Recurso de Casación 3830/2015 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, dictó en fecha de 4 de junio de 2015, resolviendo, en sentido desestimatorio el recurso de apelación 1785/2013 seguido contra la anterior sentencia de fecha 4 de junio de 2012 dictada por el Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 3 de Málaga en su Recurso Contencioso administrativo ordinario 45/2008, sobre denegación de aprobación definitiva de modificación del Plan Especial "Los Merinos Sur".

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso de apelación 1785/2013 seguido contra la sentencia de fecha 4 de junio de 2012 dictada por el Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 3 de Málaga, en su Recurso Contencioso administrativo ordinario 45/2008, que, por su parte, había desestimado el Recurso Contencioso administrativo 45/2008, formulado contra las resoluciones denegatorias de la aprobación definitiva de la Modificación del Plan Especial "Los Merinos Sur"; y se fundamentó para ello, en síntesis, y por lo que en el recurso de casación interesa, en las siguientes consideraciones:

1. En el Fundamento Jurídico Primero la Sentencia del TSJ de Andalucía, con sede en Málaga, deja constancia de la Sentencia apelada del Juzgado de lo Contencioso- administrativo, la cual, según expresa:

   "desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de INVERSIONES SHETLAND, S.L. Consejería de Obras Públicas de fecha 25 de enero de 2007 que desestima el recurso de alzada interpuesto frente al acuerdo de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Málaga (CPOTU), de fecha 28 de junio de 2005 que denegó la aprobación definitiva de la modificación del plan especial "Los Merinos Sur".

   A continuación expone la razón de decidir de la sentencia apelada:

   "que la competencia para la aprobación definitiva de la modificación del plan especial corresponde a la CPOTU por venir así previsto en el artículo 13.2.b) del Decreto 193/2003 , en atención a la singularidad del instrumento que se refiere a la implantación de actuaciones de interés social en suelos clasificados como no urbanizables a los que se asimila el régimen del suelo urbanizable no sectorizado. Así las cosas la decisión de la administración está suficientemente justificada, y entiende la sentencia que la modificación propuesta implica la habilitación de nuevos usos y la regularización de otros no previstos originariamente, que se traducen en una modificación sustancial respecto del plan original, y principalmente porque comprende propuestas impropias del suelo no urbanizable, incompatibles con las previsiones del PGOU para el SUNP-2, como consecuencia de la instalación de un vial para uso automovilístico, entre otras actuaciones".

   La Sentencia, igualmente, resume las alegaciones de la recurrente frente a la sentencia del Juzgado, así como la réplica de la Administración demandada:

   1. "Frente a esta sentencia se alza la recurrente y plantea el presente recurso de apelación al entender que la sentencia ha incurrido en una incongruencia ex silentio por haber omitido pronunciarse acerca de motivos de impugnación oportunamente deducidos por la actora, respecto del recurso indirecto planteado frente al art. 13.2.b) de D 193/2003 por resultar contrario al sistema de distribución de competencias en la aprobación de los instrumentos de planeamiento y sus modificaciones previsto en el art. 31 de LOUA en relación con el art. 36 del mismo texto legal. Por no ofrecer respuesta a la alegada infracción del principio de autonomía local, a la alegación de desviación de poder de la actuación autonómica. Considera que la sentencia adolece de falta de motivación por asumir acríticamente las conclusiones del informe evacuado por la Delegación en Málaga de la Consejería de Obras Públicas de 23 de mayo de 2005. Considera que la sentencia ha infringido la doctrina legal sobre los efectos del silencio administrativo positivo en lo relativo a la eficacia del silencio de la Administración autonómica por incumplimiento del plazo para emitir informe preceptivo sobre la innovación propuesta. En otro orden de cosas asigna a la sentencia error en la valoración de la prueba practicada y en la apreciación de los hechos resultantes, de modo que sostiene que el plan especial no tiene incidencia supramunicipal que justifique la intervención decisoria de la Administración autonómica, no se han considerado aspectos relevantes de la tramitación administrativa, y el modo contradictorio y errático de conducirse la administración autonómica, falta de notificación del informe de 23 de mayo de 2005, para posibilitar la subsanación de las deficiencias detectadas, se ignora que el modificado recibió un evaluación de impacto ambiental favorable".

   2. "La Administración autonómica que interviene como apelada se opone al recurso de apelación planteado y defiende la corrección de la sentencia criticada al entender que no existe yerro en la valoración de la prueba sino apreciación soberana del juzgador del material probatorio obrante en autos, defiende la competencia de la CPOTU en base a la naturaleza del instrumento concernido y a al carácter sustancial de la modificación, la resolución denegatoria viene justificada por razón de su intensidad y contradicción con el planeamiento en vigor, rechaza que el juez a quo haya incurrido en incongruencia o falta de motivación, da respuesta cabal y motivada a las pretensiones y motivos impugnatorios de la apelante, sin que esta conclusión se vea alterada porque no se respondan de forma pormenorizada cada uno de los argumentos blandidos por la actora en defensa de sus posiciones. Por último no considera preceptivo la valoración singularizada de la impugnación indirecta del Decreto autonómico 193/2003, cuando como es el caso no opta por su inaplicación".

2. En el Fundamento Jurídico Segundo la sentencia responde, en forma desestimatoria, a las deficiencias imputadas a la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo relacionadas con la insuficiencia de la respuesta ofrecida a los motivos de impugnación planteados, la incongruencia omisiva, la falta de motivación, y error en la valoración de la prueba:

   1. En relación con la incongruencia omisiva la sentencia de instancia recuerda la jurisprudencia de esta Sala, y del Tribunal Constitucional sobre la misma, y señala:

      "De acuerdo con lo dicho no puede tacharse de incongruente la sentencia de instancia que da cumplida respuesta a las cuestiones principales en las que funda su recurso la parte actora, la falta de competencia de la administración autonómica, y la justificación de la decisión adoptada por el ente competente, de lo que resulta el implícito rechazo a otro tipo de argumentos accesorios, como el de la desviación de poder que no es conciliable con la resolución adoptada por el juez a quo de aceptar la legalidad de la resolución combatida en base a la normativa que entiende de aplicación, como tampoco incurre en omisión alguna respecto de la impugnación indirecta del art. 13 del D 193/2003, que considera abiertamente de aplicación al caso al asignar la competencia a la CPOTU, resolviendo cualquier duda que la actora pudiera albergar en torno a la eventual inaplicación de este precepto reglamentario. El argumento relativo a la infracción del principio de autonomía local es igualmente desechado de manera implícita cuando se admite la prevalencia para el caso de la competencia de la Administración autonómica sobre la municipal. No puede obviarse que el principio de autonomía local se concibe como una garantía institucional de configuración legal, de modo que será la Ley la que determine el concreto contenido de la autonomía municipal en nuestro caso, siendo así que la competencia para legislar en materia de ordenación del territorio y urbanismo incumbe a las comunidades autónomas de acuerdo con lo establecido en el art. 148.1.6ª de CE , y a las aportaciones posteriores de la STC 61/1997, de 20 de marzo , lo que no quita para que esta regulación autonómica deje espacio para el ejercicio de la competencia municipal en materia de urbanismo (art. 25 LBRL), atribución que entendemos no se agota ni se reduce de manera significativa por el sistema de competencias para aprobación de los instrumentos de planeamiento que concibe la LOUA y las disposiciones que la desarrollan, que previenen un amplísimo margen de decisión a favor de los Ayuntamientos.

      En definitiva, no dejan de ser argumentos que giran en torno a la cuestión central de la competencia de la CPOTU para la aprobación definitiva del plan especial "Los Merinos Sur", que el juez a quo resuelve de manera explícita con una fundamentación que permite deducir sin dificultad el rechazo al resto de argumentos que acompañan al motivo de impugnación blandido por la actora".

   2. Sobre la imputación en la apelación de la falta de motivación del Juzgado en su inicial sentencia, la sentencia de instancia expone:

      "En cuanto a la falta de motivación de la sentencia por la asunción acrítica de los argumentos del informe emitido por la Delegación en Málaga de la Consejería de Obras Públicas de fecha 23 de mayo de 2005, es cierto que este informe tiene un peso trascendente en la decisión del órgano de instancia, pero no se debe perder de vista que se trata de un informe emitido por un órgano técnico de la Administración, cuya actuación viene presidida por criterios objetivos, ajenos a los intereses subjetivos de los particulares en orden a la consecución de fines de interés general, además recordemos, por nuestra parte, que una abundante jurisprudencia constitucional admite la motivación "in aliunde" [ vide STS de 17 de febrero de 2012 (Casación 6316/2010 )], cuando la remisión se hace con una técnica adecuada y contiene argumentos claros y comprensibles que conocen sobradamente los recurrentes.

      La motivación de la sentencia de apelada tiene, con estas premisas, un razonamiento impecable y da una respuesta proporcionada y congruente a los alegatos que la entidad recurrente, operando siempre dentro de los márgenes de la sana crítica y de la soberana apreciación del material probatorio, pudiendo en consecuencia dar prevalencia a unos elementos de crédito sobre otros, en función del mayor peso que adquieran en la convicción del juzgador, por razones de diferente índole, que en nuestro caso podemos entender relacionadas con la mayor objetividad del órgano del que proceden la razones técnicas que soportan la motivación de la sentencia".

   3. Sobre la alegación relativa a la deficiente valoración de la prueba, la respuesta de la sentencia fue la siguiente:

      "Por su relación con lo anterior, igual suerte debe correr la alegada valoración errática de la prueba, puesto que debe significarse de entrada que el debate fáctico no presenta decisiva trascendencia para la decisión del pleito, puesto que son hechos admitidos por la propia apelante que se ha producido una modificación respecto de la actuación inicialmente concebida , que implica un incremento en la intensidad del uso previsto ( vide relación folios 19 y 20 del escrito de interposición del recurso de apelación), realidad que no es controvertida, con independencia de la mayor o menor trascendencia que demos a este aumento en la explotación que es cuestión eminentemente valorativa, y que al margen de puntuales afirmaciones de la Administración, es lo cierto que el esfuerzo realizado por la apelante para minimizar la repercusión de la modificación, no ha sido bastante para vencer las conclusiones de la Administración autonómica vertidas en el ejercicio de su función genuina en base a criterios objetivos que superan con mucho las apreciaciones subjetivas del recurrente en cuanto a la menor significación del cambio operado".

3. En el Fundamento Jurídico Tercero la sentencia de instancia responde a la problemática planteada respecto de la competencia para la aprobación definitiva de la Modificación del Plan Especial debatido, señalando al respecto:

   " ...el artículo 31 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre de Ordenación urbanística de Andalucía, dispone que "A los efectos del ejercicio de la potestad de planeamiento corresponde a los municipios:

2. La aprobación definitiva de:

   3. Los Planes Especiales de ámbito municipal, salvo aquellos cuyo objeto incluya actuación o actuaciones urbanísticas con incidencia o interés supramunicipal o determinaciones propias de la ordenación estructural de los Planes Generales de Ordenación Urbanística".

   Por otro lado añade que Corresponde a la Consejería competente en materia de urbanismo:

2. La aprobación definitiva de:

   2. Cualquier instrumento de planeamiento que por su objeto, naturaleza o entidad tenga incidencia o interés supramunicipal".

   Por otra parte el plan especial "los Merinos Sur", se caracteriza por constituir una modalidad de instrumento de planeamiento de carácter excepcional que persigue la implantación de un uso, a saber un complejo hotelero y de ocio, en un espacio que tiene la clasificación de suelo urbanizable no programado en el PGOU de Ronda de 1993. Lo anterior significa que la figura empleada se justifica en atención a razones de utilidad pública o interés social, únicas que pueden amparar la ejecución de actuaciones acogidas a un régimen de uso del suelo no conciliable por si misma con la clasificación otorgada.

   En cuanto a la clasificación a efectos de determinación del régimen jurídico del uso del suelo, su calidad de suelo urbanizable no programado se equipara de acuerdo con la actual catalogación introducida por la LOUA a la categoría del suelo urbanizable no sectorizado, sobre el que no es posible intervención alguna al margen de los usos característicos de suelo rural definido en el art. 12 de RDLeg 2/2008, de 20 de junio, que aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo , en relación con el art. 52 de LOUA para el suelo no urbanizable. Así el art. 53.2 LOUA dispone que "Sobre la clase de suelo urbanizable no sectorizado podrán autorizarse actuaciones de interés público cuando concurran los supuestos de utilidad pública e interés social. En este caso se estará a lo dispuesto en los artículos 42 y 43 de esta Ley para el desarrollo de estas actuaciones en suelo no urbanizable".

   A este respecto, el art. 42 de LOUA habilita esta posibilidad con una serie de requisitos y presupuestos, entre estos últimos la adopción de un proyecto de actuación o de un plan especial, reservado éste último para amparar actividades que impliquen un uso más intenso, por su extensión superficial, por su contenido con incidencia económica, social o ambiental con alcance supramunicipal, o por su compromiso para la ordenación estructural del municipio.

   De este modo, por la trascendencia singular que va implícita a esta modalidad de plan especial, se prevé un régimen de competencia que atribuye a la Consejería titular de la atribución en materia de ordenación del territorio y urbanismo la aprobación definitiva del instrumento, y así se deduce a las claras de lo dispuesto en el art. 13.2.b) del Decreto 193/2003, de 1 de julio por el que se regula el ejercicio de las competencias de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo, que estatuye que corresponde a la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo "Aprobar, en todos los municipios, los Planes de Sectorización y sus innovaciones, los Proyectos de Delimitación de Suelo Urbano, y los Planes Especiales para la implantación de Actuaciones de Interés Público en Suelo No Urbanizable cuando no afecten a la totalidad de la provincia; en desarrollo de los artículos 31.2.B.a , 42.3 y disposición transitoria séptima LOUA", en similares términos se expresa el actualmente vigente art. 12.1.H del Decreto 36/2014, de 11 de febrero .

   En otro orden de cosas, establecida ya la competencia de la Comisión provincial para la aprobación definitiva de esta modalidad de Plan especial, se ha de abordar la cuestión relativa a la asignación de la competencia para la aprobación definitiva de las innovaciones de dicho instrumento singular.

   El artículo 36.1.II de LOUA establece una regla general, en cuya virtud las innovaciones de los instrumentos de planeamiento deberán establecerse "por la misma clase de instrumento, observando iguales determinaciones y procedimiento", por su lado el apartado segundo de este mismo artículo señala una serie de especialidades, o "reglas particulares" de ordenación, documentación y procedimiento. En lo que afecta a las especialidades en materia de procedimiento el subapartado c) incluye una regla competencial, referida a la innovación de PGOUs y planes intermunicipales, que no afecta por lo tanto a la figura que es objeto del presente proceso, cuya innovación deberá sujetarse por ende a la regla general, esto es, su aprobación deberá sujetarse a las mismas reglas que la aprobación del instrumento de planeamiento de cuya innovación se trata.

   Como hemos avanzado la competencia para la aprobación definitiva del Plan especial que permite la implantación de actuaciones de utilidad pública o interés social en suelo no urbanizable (o urbanizable no sectorizado), incumbe a la CPOTU, así se deduce a las claras de la disposición reglamentara indirectamente combatida, pero esta norma reglamentaria no es sino el desarrollo en el ámbito interno de reparto de atribuciones entre órganos de la Consejería de Ordenación del Territorio de las competencias que tiene asignadas la Administración autonómica en la LOUA, en particular debe inferirse así de la lectura de su artículo 31.2.B).a) y b), y 31.1.B).c), de manera que tratándose de un plan especial que habilita como excepción actuaciones de interés social, caracterizadas por su singular intensidad, razón por la que viene exigida la aprobación de dicho plan especial, es lógico entender que estamos ante uno de los supuestos previstos en art. 31 de LOUA que trasladan la decisión aprobatoria última al órgano competente de la Administración autonómica, por razones de su repercusión en la ordenación estructural del municipio, circunstancia ésta que puede relacionarse fácilmente con la habilitación de usos de singular intensidad en suelos clasificados como no urbanizables o urbanizables sin ordenación detallada, en cuyo caso se compromete a futuro el desarrollo urbanístico de la ciudad, que vendrá condicionada decisivamente por la implantación esta excepcional actividad con una trascendencia merecedora de calificarse de interés social, a lo que se añade la posibilidad de que nos encontremos con una actividad con una repercusión económica social o ambiental de alcance transmunicipal, eventualidad que se puede derivar de la catalogación de la misma como de interés social.

   En suma no existe incompatibilidad alguna entre la norma legal y la disposición reglamentaria, la presunción de legalidad que ha de predicarse de las disposiciones generales que se aprueban en desarrolla de normas legales, y una interpretación conforme de la norma reglamentaria desactivan esta vía impugnatoria, que fue igualmente desechada por el juez a quo cuando decidió optar por la aplicación de la norma reglamentaria luego que efectuada la exégesis de las normas legales en liza".

   En el mismo Fundamento la sentencia responde a la cuestión relativa a la viabilidad del silencio administrativo, que la sala rechaza:

   "De igual manera, superada la controversia en torno a la competencia para la aprobación definitiva de la modificación del plan especial de autos, no resultan susceptibles de favorable acogida las tesis de la actora en cuanto a la infracción de las previsiones del art. 43 de LRJAP y PAC respecto del efecto del silencio administrativo positivo. El silencio que preconiza el apelante como de carácter positivo es el que afecta a los preceptivos informes autonómicos en el marco de los procesos de modificación cuya aprobación definitiva incumbe al municipio, razón por la cual en caso de no emitir el preceptivo informe dentro del plazo previsto en la norma se entiende que este es favorable a los efectos de evitar la paralización de la actividad urbanística del municipio por la inactividad del ente autonómico. Nuestro caso por lo ya explicado es radicalmente distinto, y no es viable admitir la aplicación de la figura del silencio positivo respecto de la aprobación de un instrumento de planeamiento que tiene la consideración de disposición de alcance general".

4. En el Fundamento Jurídico Cuarto la sentencia analiza la cuestión de fondo impugnada, cual es la denegación de la aprobación definitiva de la Modificación del Plan Especial, la cual, según se expresa, se "enmarca dentro de la potestad discrecional de la Administración urbanística, que pondera intereses en juego con base a criterios de oportunidad".

   A tal efecto la sentencia de instancia teoriza sobre el carácter discrecional de tal potestad de planeamiento, en el marco de los preceptos y principios constitucionales, con cita de la clásica jurisprudencia del Tribunal Supremo, y tras ello, concluye señalando:

   "Alcanzado este punto del razonamiento la decisión que adopta la Administración autonómica está fundada en razones objetivas, la modificación interesada implica un exceso en el agotamiento de los usos autorizados bajo el régimen excepcional de las actuaciones de interés social, pues al entender de la Administración este interés social no justifica el incremento en la intensidad del uso que la modificación representa.

   El esfuerzo que efectúa la sociedad recurrente para minimizar la realidad de este incremento en la intensidad de la actuación es insuficiente. No nos es posible admitir, como razona la recurrente, que la instalación de una pista para la circulación de vehículos, o la inclusión novativa de aparcamientos en superficie constituyan simples movimientos de tierra, explanaciones sin relevancia, que no agotan edificabilidad. Tampoco es asumible que infraestructuras como un helipuerto o un lago drenante resulten inocuas desde la perspectiva de la intensidad del uso inicialmente autorizado. En todos los casos citados existe una evidente supra explotación del suelo respecto de la actuación que inicialmente venía concebida, no se trata de la más o menos significativa transformación del espacio que implican, sino de la actividad que permiten desarrollar, con un significado incremento del volumen de vehículos que puede transitar por el espacio, y con la eventualidad de la aparición de aeronaves, con las implicaciones de diferente índole que ello apareja. A ello se añade la conclusión no vencida por la actora y sentada en el informe de fecha 23 de mayo de 2005, en cuya virtud el volumen edificable que resulta de esta modificación inclusiva de actuaciones nuevas y de la regularización de otras llevadas a cabo al margen de plan especial, supera lo admisible en un ámbito de suelo no urbanizable, su incompatibilidad con las determinaciones del PGOU, puesto que el vial para uso automovilístico no encaje dentro del uso residencial y hotelero previsto en el PGOU para el SUNP-2, al que se adscriben los terrenos afectados.

   Son todas ellas consideraciones de neto contenido objetivo, a la que no puede asignarse ninguna desviación respecto de la finalidad pública que persigue la actividad administrativa en materia de urbanismo, de regulación del desarrollo urbanístico con arreglo a cánones de sostenibilidad, orientados a evitar una proliferación irregular de la construcción, y un reparto igualitario de los beneficios de la acción urbanística de los entes públicos, evitando la especulación.

   Por todo lo razonado el recurso de apelación planteado debe ser desestimado y confirmada la sentencia de instancia en base a sus propios argumentos que esta Sala comparte".

Contra esa sentencia ha interpuesto la parte recurrente recurso de casación, en el cual esgrime siete motivos de impugnación, encauzando el último al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), y, los seis primeros al amparo del apartado d) del artículo 88 de la misma LRJCA , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

Comenzando por el último de los motivos (7º) , dado su carácter formal (88.1.c de la LRJCA), en el mismo la recurrente considera que se ha producido ---por la sentencia que resolvió el recurso de apelación--- vulneración del artículo 218, y concordantes, de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC ), debido a la falta de motivación y a la incongruencia omisiva de la sentencia.

La Sentencia objeto de la presente impugnación ---según se expresa--- incurre en los vicios procesales de falta de motivación e incongruencia omisiva, que constituyen un manifiesto error " in procedendo ", a resultas del cual se ha ocasionado una grave indefensión a la parte recurrente, que sólo puede ser reparada por la Sala mediante la estimación de este recurso de casación.

En concreto se señala que la mera lectura de la Sentencia pone de manifiesto que la Sala no ha realizado un análisis exhaustivo del objeto litigioso, resultando su motivación parcial e incompleta, pues la Sala a quo ha omitido diversos hechos probados de indudable relevancia e incluso ---al no profundizar en los antecedentes fácticos--- se llega al punto de considerar que "el esfuerzo que efectúa la sociedad recurrente para minimizar la realidad de este incremento en la intensidad de la actuación es insuficiente" (sic)". Se añade que la sentencia no ha decidido todos los puntos objeto de debate y no ha tenido en cuenta la mayor parte de las pruebas practicadas, basándose, por el contrario en elementos subjetivos y de otra índole que no han podido ser rebatidos por las partes; igualmente expone que la sentencia, en su valoración probatoria, basa todo su razonamiento en el Informe de 23 de mayo de 2015, que igualmente carece de tal requisito de motivación. En efecto, se añade, como no se prueba por qué los contenidos del Modificado afectan a la ordenación estructural o tienen alcance supramunicipal es difícil rebatir la postura de la Administración autonómica, cristalizada en ese improcedente y arbitrario Informe al que, inexplicablemente, se ha agarrado la Sala a quo, como único clavo sobre el que sostener el fallo objeto de la presente vía casacional. Se insiste en que la Administración no ha justificado su cambio de criterio en relación con la aprobación del Plan Especial y en que la sentencia de instancia se ha limitado a aferrarse ciegamente al referido informe, faltado una adecuada motivación del fallo y una adecuada respuesta a las alegaciones y fundamentos invocados por la recurrente en el procedimiento.

Desde otra perspectiva, se imputa a la sentencia el vicio de incongruencia omisiva al no dar cumplida respuesta ---se olvida, dice el recurso--- al suplico del escrito de demanda, relativo a la legalidad del artículo 13.2.b) del Decreto, habiéndose, incluso, planteado por la recurrente un recurso indirecto contra el precepto reglamentario, lo que igualmente ha carecido de respuesta. La respuesta de la sentencia de instancia tampoco se ha producido respecto de la alegación de desviación de poder, basada en el cambio de criterio, ya que en 2002 no se esgrimió incidencia supramunicipal alguna, y extrañamente aparece en 2005.

El motivo, en su doble vertiente, no puede prosperar, por no concurrir ninguno de los dos defectos que se imputan a la sentencia de instancia, que, no obstante ser obvio, constituye el objeto del recurso de casación que resolvemos; recordamos, no obstante, que, en este supuesto concreto, la sentencia de instancia cuenta con la peculiaridad de que se trata de una sentencia dictada en apelación respecto de una anterior sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo de Málaga; esto es, en este motivo debemos contemplar los aspectos formales que se imputan (por la vía de la falta de motivación y de incongruencia omisiva) a la sentencia del TSJ de Andalucía, pero teniendo en cuenta que el objeto de dicha sentencia fue revisar la de instancia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo de Málaga.

1. Comenzando con la falta de motivación, si bien se observa, lo que la recurrente imputa a la sentencia sobre tal vicio no es otra cosa ---en realidad--- que haber llevado a cabo una defectuosa valoración probatoria. Como se expone en los motivos de fondo que luego examinaremos, la tesis que se mantiene por la entidad recurrente es que la Sentencia impugnada ha aceptado la valoración probatoria realizada por el Juzgado de instancia en relación con determinados aspectos fácticos relacionados con las características de las alteraciones que se introducían ---a través de la Modificación--- en el Plan Especial, sin aceptarse, en realidad, la valoración (realizada por el Juzgado y ratificada por la Sala) llevada a cabo de la prueba documental que constituye el Informe técnico de 23 de mayo de 2015, sobre las alteraciones introducidas en el Plan Especial.

Ello, en modo alguno, es así, al no concurrir la citada falta de motivación en la explicación de la valoración probatoria realizada por el Juzgado y ratificada por la Sala. Obviamente no nos vamos ahora a anticipar respondiendo a la citada cuestión de fondo, dado el ámbito casacional en el que ahora nos situamos, debiendo ahora, simplemente, constatar que la sentencia llega a la conclusión desestimatoria conocida realizando todo un prolijo razonamiento del porqué las características de las alteraciones de referencia determinan la competencia autonómica para la aprobación de la Modificación pretendida. Luego nos pronunciaremos respecto de dichas características fácticas y de su incidencia de la atribución de la competencia autonómica sobre las que reclama la recurrente en sus motivos de fondo, pero lo que, en modo alguno, se puede negar, es que la sentencia de instancia impugnada razona, motiva y explica, hasta la saciedad, el porqué no sigue la pretensión de la recurrente. Lógico es que se discrepe de tales razones ---como con profusión realiza la recurrente---, pero lo que no deja lugar a dudas es que las razones, y la motivación, han existido, como, por otra parte, acredita el recurso de la recurrente impugnado tales razones desde las más diversas perspectivas.

Como sabemos, el Tribunal Constitucional --- STC 6/2002, de 14 de enero --- ha expuesto que "la obligación de motivar las Sentencias no es sólo una obligación impuesta a los órganos judiciales por el artículo 120.3 CE , sino también, y principalmente, un derecho de los intervinientes en el proceso que forma parte del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva proclamado por el artículo 24.1 CE , que únicamente se satisface si la resolución judicial, de modo explícito o implícito, contiene los elementos de juicio suficientes para que el destinatario y, eventualmente, los órganos encargados de revisar sus decisiones puedan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos que fundamentan la decisión. Es por lo tanto ---y sobre todo--- una garantía esencial para el justiciable mediante la cual es posible comprobar que la decisión judicial es consecuencia de la aplicación razonada del ordenamiento jurídico y no el fruto de la arbitrariedad. En conclusión, una Sentencia que no dé respuesta a las cuestiones planteadas en el proceso, o de cuyo contenido no puedan extraerse cuáles son las razones próximas o remotas que justifican aquélla, es una decisión judicial que no sólo viola la Ley, sino que vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva (por todas, SSTC 13/1987, de 5 de febrero, F. 3 ; 56/1987, de 14 de mayo, F. 3 ; 14/1991, de 28 de enero, F. 2 ; 122/1991, de 3 de junio, F. 2 ; 165/1993, de 18 de mayo, F. 4 ; 122/1994, de 25 de abril, F. 5 ; 5/1995, de 10 de enero, F. 3 ; 115/1996, de 25 de junio , F. 2, 79/1996, de 20 de mayo, F. 3 ; 50/1997, de 18 de marzo, F. 4 y 139/2000, de 29 de mayo , F. 4)".

Basta la observación del amplio contenido del recurso de casación de la recurrente para comprobar, como hemos expuesto, que en modo alguno ha faltado información a la recurrente ---derivada de la sentencia de instancia--- para articular sus motivos casacionales, que, por otra parte, como veremos, giran en torno a los mismos argumentos utilizados al recurrir en apelación la primera de las resoluciones judiciales y al formular la demanda en el recurso contencioso administrativo seguido ante el Juzgado. En el Fundamento Jurídico segundo la sentencia impugnada responde a la imputación realizada ---como ahora--- a la sentencia del Juzgado de eventual incongruencia omisiva, exponiéndose la existencia de respuesta, en la citada sentencia, a las tachas de incompetencia autonómica para la aprobación de la Modificación del Plan Especial, al recurso indirecto respecto del artículo 13 del Decreto autonómico 193/2003, de 1 de julio, a la vulneración del principio de autonomía local, o a la misma falta de motivación de la sentencia del Juzgado ---que califica de impecable, proporcionado y congruente---; igualmente se rechaza la existencia, en tal sentencia inicial, de una "valoración errática de la prueba" con base en la aceptación ("hechos admitidos") de haberse "producido una modificación respecto de la actuación inicialmente concebida". En el Fundamento Jurídico Tercero se realiza una interpretación del artículo 31 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA), en relación con el 53.2 de la misma Ley , que contempla la posibilidad de autorización en suelo urbanizable no sectorizado de "actuaciones de interés público cuando concurran los supuestos de utilidad pública e interés social", ratificando la legalidad del citado precepto reglamentario, exponiendo que "la decisión que adopta la Administración autonómica está fundada en razones objetivas, la modificación interesada implica un exceso en el agotamiento de los usos autorizados bajo el régimen excepcional de las actuaciones de interés social", y concluyendo en el sentido de que a tales "consideraciones de neto contenido objetivo", no puede "asignarse ninguna desviación respecto de la finalidad pública que persigue la actividad administrativa en materia de urbanismo".

El contenido y sentido de las respuestas podrá ser tomado en consideración por la parte recurrente, discutirse o rechazarse, pero el pronunciamiento jurisdiccional ha existido, en los términos requeridos por la jurisprudencia, y ha constituido una respuesta motivada y razonada a la pretensión formulada. Baste, pues, para concluir con el vicio de incongruencia, con señalar que la ratio deciendi de la sentencia se percibe con nitidez de la lectura de la misma y que el recurrente ni siquiera ha expuesto en el desarrollo del motivo la existencia de indefensión alguna, jurisprudencialmente exigible para la viabilidad del citado vicio procesal.

2. Algo parecido debemos decir en relación con la incongruencia omisiva, que se produce "cuando, por dejar imprejuzgada la pretensión oportunamente planteada, el órgano judicial no tutela los derechos e intereses legítimos sometidos a su jurisdicción provocando una denegación de justicia" , lo cual requiere la comprobación de que "existe un desajuste externo entre el fallo judicial y las pretensiones de las partes", debiendo, no obstante, tenerse en cuenta "que no toda falta de respuesta a las cuestiones planteadas por las partes produce una vulneración del derecho a la tutela efectiva" pues resulta "preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar, primero, si la cuestión fue suscitada realmente en el momento oportuno ... y, segundo, si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del derecho reconocido en el art. 24.1 CE o si, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias de la tutela judicial efectiva". En consecuencia, se insiste en que "debe distinguirse entre lo que son meras alegaciones o argumentaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones", sin que las primeras requieran "una respuesta explícita y pormenorizada", mientras que, por el contrario, las pretensiones si exigen "de respuesta congruente ... sin más excepción que la de una desestimación tácita de la pretensión, de modo que del conjunto de razonamientos de la decisión pueda deducirse". Y, a todo lo anterior, habremos de añadir que "la incongruencia omisiva es un quebrantamiento de forma que sólo determina vulneración del art. 24.1 CE si provoca la indefensión de alguno de los justiciables" (extractado de la STC 8/2004, de 9 de febrero ).

Como ya hemos expuesto, la legalidad del precepto autonómico de precedente cita ---determinante de la competencia autonómica para la aprobación de la Modificación del Plan Especial--- y la alegación de concurrencia de desviación de poder han contado con cumplida respuesta de la Sala de instancia, como lo contaron en la sentencia que esta revisaba en apelación.

En el primer motivo ---ya al amparo del artículo 88.1.d de la LRJCA --- entiende la recurrente producida la vulneración del artículo 22.2 c) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL), en relación con el artículo 25 de la misma norma legal.

El citado artículo 22.2.c) de la LBRL, en relación con los artículos. 32.13º y 31.1.B).b) de la LOUA establece que: "Corresponde, en todo caso, al Pleno las siguientes atribuciones: (...) la aprobación que ponga fin a la tramitación municipal de los planes y demás instrumentos de ordenación previstos en la legislación urbanística". De acuerdo con esta norma, y con el artículo 25 del mismo cuerpo legal (LBRL), la aprobación de una modificación de un Plan Especial de ámbito municipal corresponde al Ayuntamiento siempre que, según se expresa, como acontece en el presente caso, su objeto no incluya una actuación con incidencia o interés supramunicipal o determinaciones propias de la ordenación estructural del municipio. Entiende la recurrente que la Modificación del Plan Especial sólo afectaba a "pequeñas modificaciones consistentes en la previsión de instalaciones complementarias al servicio de la actuación hotelera y del uso recreativo automovilístico", sin que las mismas incidieran en la ordenación estructural del municipio ni se extralimitaran del mismo, siendo, por ello, la competencia municipal. Ello se justificaba por la propia aprobación municipal del Plan Especial en 2002, variándose, ahora en 2005, de criterio de forma injustificada. Por otra parte, se rechaza el que la sentencia de instancia siga, acríticamente y sin mayor profundización, el Informe de 23 de mayo de 2005 evacuado por el Servicio de Ordenación del Territorio y Urbanismo de la Delegación Provincial de Málaga de la Consejería de Obras Públicas y Transportes y reitera que en la Modificación no se introducen nuevos usos ni infraestructuras que no se encuentren al servicio del uso hotelero y recreativo inicialmente previsto en el Plan Especial. Entiende, por ello, que la carga de la prueba de tal modificación correspondía a la Administración autonómica, sin que a tal efecto sirva el mencionado Informe de 23 de mayo de 2005, pues, se insiste en que la Modificación discutida no innova aspectos fundamentales de la ordenación ni los criterios informadores de la misma, resultando insostenible la supuesta incidencia supramunicipal.

El motivo no puede prosperar.

La tesis de la sentencia de instancia ha sido que, en el supuesto de autos, se está en presencia de una habilitación excepcional de una actuación de interés social, caracterizada por su singular intensidad, lo cual traslada la competencia municipal para la aprobación de los Planes Especiales a la Administración autonómica, ya que lo pretendido cuenta con "repercusión en la ordenación estructural del municipio", que la sentencia relaciona con la "habilitación de usos de singular intensidad en los suelos clasificados como no urbanizables o urbanizables sin ordenación detallada, en cuyo caso se compromete a futuro el desarrollo urbanístico de la ciudad, que vendrá condicionada decisivamente por la implantación (de) esta excepcional actividad con una trascendencia merecedora de calificarse de interés social", y que también tendría la consideración de una "actividad con una repercusión económica, social o ambiental de alcance trasmunicipal". Por otra parte, la sentencia de instancia ---resolviendo el recurso de apelación que le fue sometido a su consideración jurídica--- considera que la modificación interesada "implica un exceso en el agotamiento de los usos autorizados bajo el régimen excepcional de las actuaciones de interés social", y que el que califica de "esfuerzo para minimizar la realidad de ese incremento en la intensidad de la actuación", deviene insuficiente.

No podemos alterar tales conclusiones, que ratifican las de las resoluciones autonómicas impugnadas en el sentido de que "el alcance y objeto de esta actuación, por su volumen, extensión y emplazamiento acarrea una clara incidencia municipal", teniendo en cuenta que la Modificación del Plan Especial "introduce nuevos usos e infraestructuras y pretende regularizar actuaciones que modifican sustancialmente el primitivo Plan Especial ... y resultan incompatibles con los previstos en el PGOU para este Suelo Urbanizable No Sectorizado (SUNP-2), llegando de este modo a afectar la ordenación estructural del citado instrumento de planeamiento general".

Desde la perspectiva desde la que ahora analizamos la cuestión, que es la estrictamente competencial ---ajena, pues, ahora, a cualquier valoración probatoria---, obvio es que la competencia autonómica no ofrece dudas, dadas las características físicas que se introducen a través de la Modificación que revisamos, pues, obvio es, que la introducción de tales alteraciones, con las características expresadas, desplaza la competencia al ámbito autonómico.

En el segundo motivo (también al amparo del artículo 88.1 d) de la LRJCA ) la entidad recurrente entiende producida la vulneración de la doctrina legal sobre el principio de la autonomía local constitucionalmente garantizada.

La sentencia objeto de impugnación, se expone ahora ---de forma muy relacionada con lo anterior--- parte de una premisa errónea, sobre la que pivota todo el razonamiento que lleva a la Sala a quo a desestimar el recurso de apelación, por considerar la recurrente que en el proceso quedó argumentado y demostrado que el contenido y alcance de la Modificación del Plan Especial "Los Merinos" se limita sólo al ámbito del Municipio de Ronda, sin que tenga incidencia o afectación alguna de carácter supramunicipal. Por ello, tampoco ofrecía duda ---frente a lo concluido por la Sentencia impugnada---, que está fuera de toda duda que la competencia para la aprobación definitiva del Plan Especial Los Merinos Sur corresponde al Ayuntamiento de Ronda, de conformidad con lo establecido en los preceptos de la LBRL y de la LOUA anteriormente invocados, vulnerándose con ello la jurisprudencia del Tribunal Supremo relativa al alcance restrictivo que en nuestro Estado descentralizado debe darse a los conceptos jurídicos indeterminados.

Tampoco este motivo puede prosperar. La apelación a la autonomía local en el ámbito urbanístico nos lleva a dejar constancia de los pronunciamientos jurisprudenciales producidos al respecto, como elemento de contraste de la impugnación articulada por la recurrente, la cual deja bien patente que actuaciones normativas como la aquí cuestionada --- distribuyendo la competencia para la aprobación del planeamiento derivado entre los ámbitos municipal y autonómico--- se ajustan plenamente al sistema constitucional de distribución vertical competencial, sin afectación de normas constitucionales.

Pues bien, en la STC 51/2004, de 13 de abril , se ha recordado la doctrina ya contenida en la STC 159/2001, de 5 de julio (F. 4), según la cual:

"En definitiva, la autonomía local consagrada en el art. 137 CE (con el complemento de los arts. 140 y 141 CE ) se traduce en una garantía institucional de los elementos esenciales o del núcleo primario del autogobierno de los entes locales territoriales, núcleo que debe necesariamente ser respetado por el legislador (estatal o autonómico, general o sectorial) para que dichas Administraciones sean reconocibles en tanto que entes dotados de autogobierno. En la medida en que el constituyente no predeterminó el contenido concreto de la autonomía local, el legislador constitucionalmente habilitado para regular materias de las que sea razonable afirmar que formen parte de ese núcleo indisponible podrá, ciertamente, ejercer en uno u otro sentido su libertad inicial de configuración, pero no podrá hacerlo de manera que establezca un contenido de la autonomía local incompatible con el marco general perfilado en los arts. 137 , 140 y 141 CE . So pena de incurrir en inconstitucionalidad por vulneración de la garantía institucional de la autonomía local, el legislador tiene vedada toda regulación de la capacidad decisoria de los entes locales respecto de las materias de su interés que se sitúe por debajo de ese umbral mínimo que les garantiza su participación efectiva en los asuntos que les atañen y, por consiguiente, su existencia como reales instituciones de autogobierno".

Y, analizando si se vulneraba la autonomía local con la atribución ---en este caso--- a la Administración autonómica de Cataluña, en lugar de a los Ayuntamientos, la competencia de aprobación definitiva del planeamiento derivado, que se contenía en el artículo 50 del Decreto Legislativo 1/1990 , la citada STC 51/2004, de 13 de abril , añadía:

"Este precepto no se consideró inconstitucional. Se argumentó en aquella ocasión que, aunque el art. 25.2 d) LBRL establezca que el municipio ejercerá competencias en las materias de ordenación, gestión y disciplina urbanística, son las «Comunidades Autónomas quienes, en el ejercicio de su competencia urbanística exclusiva, determin[a]n el nivel de participación de los municipios en la elaboración de los instrumentos de planeamiento» (con cita de la STC 61/1997, de 20 de marzo , F. 25). Por otra parte, según el art. 58.2 LBRL «las Administraciones competentes en materia de aprobación de planes deberán necesariamente otorgar a las restantes (en este caso a los entes locales) algún tipo de participación que permita armonizar los intereses públicos afectados», pero «ni de la Constitución ni de aquellos preceptos de la legislación estatal (LBRL) que integren el bloque de la constitucionalidad se deduce cuál deba ser la intensidad o la medida concreta de las competencias que respecto de (determinados Planes) deba atribuirse en la legislación autonómica sectorial a los entes locales (redacción inicial o fase preparatoria, audiencia previa, informe vinculante o no, participación en organismos mixtos, etc.)». En aquel caso se consideró que las atribuciones conferidas a la entidad local en las primeras fases del procedimiento de aprobación del plan eran «competencias municipales relevantes y reconocibles en la ordenación y en el planeamiento urbanístico»; y que, por tanto, el precepto cuestionado respetaba las exigencias de la garantía de la autonomía local".

En su Fundamento Jurídico 12 se añade:

"La decisión sobre la configuración del asentamiento urbano municipal en que consiste el plan urbanístico ---marco regulador del espacio físico de la convivencia de los vecinos--- es una tarea comprendida prioritariamente en el ámbito de los intereses del municipio; y sobre aquella decisión se proyectan, por tanto, de forma especialmente intensa las exigencias de la autonomía municipal. Si en el procedimiento de elaboración del planeamiento urbanístico las Leyes reguladoras de la materia prevén la intervención ---de alcance diverso--- de otras Administraciones públicas es porque, con carácter general, aquella decisión puede afectar también a intereses cuya gestión constituye el objeto de competencias atribuidas a otras organizaciones jurídico-públicas distintas del municipio. También se justifica la mencionada intervención de otros sujetos públicos distintos de la Administración municipal por las exigencias del principio de colaboración que aconseja la audiencia, el intercambio de información y la ponderación de intereses ajenos ( art. 4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA ) y por los controles de legalidad que, de conformidad con la Constitución pueden ejercer, en el ámbito del urbanismo, las Comunidades Autónomas sobre las entidades locales.

Esta imbricación de intereses diversos que se proyectan sobre el mismo territorio municipal se soluciona en la LBRL con fórmulas como la participación o integración de las entidades locales en procedimientos que tramita y resuelve la Comunidad Autónoma cuando «la naturaleza de la actividad de que se trate haga muy difícil o inconveniente una asignación diferenciada y distinta de facultades decisorias» (art. 62 LBRL), o la participación de las entidades locales en procedimientos de aprobación de instrumentos de planeamiento que son formulados y aprobados por otras Administraciones, siempre que exista la necesidad de «armonizar los intereses públicos afectados» (art. 58.2 LBRL).

Pero esta regulación de las relaciones interadministrativas no ha de oscurecer el principio de que la ordenación urbanística del territorio municipal es tarea que fundamentalmente corresponde al municipio, y que la intervención de otras Administraciones se justifica sólo en la medida en que concurran intereses de carácter supramunicipal o controles de legalidad que, de conformidad con el bloque de la constitucionalidad, se atribuyen a las Administraciones supraordenadas sobre las inferiores".

Por su parte, más recientemente, la STC 252/2005, de 11 de octubre , ha resumido y reiterado la tradicional línea jurisprudencial en relación con la autonomía local y su garantía institucional:

"Es doctrina reiterada que la autonomía local reconocida en los arts. 137 y 140 de la Constitución «se configura como una garantía institucional con un contenido mínimo que el legislador debe respetar y que se concreta, básicamente, en el "derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias. Para el ejercicio de esa participación en el gobierno y administración en cuanto les atañe, los órganos representativos de la comunidad local han de estar dotados de las potestades sin las que ninguna actuación autonómica es posible" ( STC 32/1981 , F. 4). A esta misma concepción responde el art. 2.1 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local , según el cual "para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las Entidades locales, la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas ... deberá asegurar a los Municipios, las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y la capacidad de gestión de la entidad local, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos"» ( STC 40/1998, de 19 de febrero , F. 39).

La Constitución, en todo caso, no asegura a las corporaciones locales un ámbito de competencias determinado, no pudiendo hablarse de «intereses naturales de los entes locales» ( STC 32/1981, de 28 de julio , F. 4), sino que, más allá del contenido mínimo consistente en un derecho de intervención en los asuntos de su competencia, «la autonomía local es un concepto jurídico de contenido legal, que permite, por tanto, configuraciones legales diversas, válidas en cuanto respeten aquella garantía institucional» ( STC 170/1989, de 19 de octubre , F. 9), correspondiendo a la Ley la determinación concreta del contenido de la autonomía local, respetando el núcleo esencial de la garantía institucional de dicha autonomía ( SSTC 259/1988, de 22 de diciembre ; 214/1989, de 21 de diciembre ; y 46/1992, de 2 de abril ) y sin romper con la «imagen comúnmente aceptada de la institución que, en cuanto formación jurídica, viene determinada en buena parte por las normas que en cada momento la regulan y la aplicación que de las mismas se hace» ( STC 32/1981 , F. 3)".

Incluso, más recientemente aun, la STC 204/2006, de 20 de julio ---resolviendo por primera vez un conflicto suscitado en defensa de la autonomía local--- reitera la doctrina contenida en las citadas SSTC 32/1981, F. 4 ; 170/1989, de 19 de octubre, F. 9 ; 40/1998, de 19 de febrero, F. 39 ; 159/2001, de 5 de julio ; 51/2004, de 13 de abril, F. 9 ; 252/2005, de 11 de octubre , F. 4, señalando, en concreto que:

"Para determinar si los preceptos impugnados han vulnerado o no la autonomía municipal de la ciudad de Ceuta debemos comenzar recordando nuestra doctrina según la cual la autonomía local se proyecta sobre intereses locales y competencias municipales, siendo indiscutiblemente el urbanismo un asunto de interés de los municipios sobre el cual, por tanto, se extienden sus competencias ( STC 40/1998, de 19 de febrero , F. 39). A efectos del enjuiciamiento a efectuar ahora ha de tenerse presente la consolidada doctrina, sintetizada en la STC 159/2001, de 5 de julio , F. 4, según la cual la Administración territorial a la que el constituyente encomendó la competencia normativa en urbanismo (las Comunidades Autónomas, según el art. 148.1.3 CE , pero también el Estado, cuando resulte habilitado al efecto por otros títulos competenciales) está legitimada para regular de diversas maneras la actividad urbanística y para otorgar en ella a los entes locales, y singularmente a los municipios, una mayor o menor presencia y participación en los distintos ámbitos en los cuales tradicionalmente se divide el urbanismo (planeamiento, gestión de los planes y disciplina), siempre que respete ese núcleo mínimo identificable de facultades, competencias y atribuciones (al menos en el plano de la ejecución o gestión urbanística) que hará que dichos entes locales sean reconocibles por los ciudadanos como una instancia de toma de decisiones autónoma e individualizada.

Frente a la primera alegación de la ciudad promotora del conflicto, según la cual el Estado carecería de competencias en materia de planeamiento urbanístico en Ceuta, debemos empezar recordando nuestra doctrina sobre la autonomía local constitucionalmente garantizada y su relación con el planeamiento urbanístico, contenida en la STC 159/2001, de 5 de julio , F. 12, y luego reproducida en la STC 51/2004, de 13 de abril , F. 10. Dicha doctrina parte de la afirmación contenida en la STC 61/1997, de 20 de marzo , según la cual la regulación de los planes de ordenación urbana se inserta en la competencia sobre urbanismo, y ésta es exclusiva de las Comunidades Autónomas, quienes, «en el ejercicio de su competencia urbanística exclusiva, [determinan] el nivel de participación de los municipios en la elaboración de los instrumentos de planeamiento» (F. 25), siguiendo el criterio básico adoptado por el art. 2 LBRL de remitir tal determinación al legislador sectorialmente competente por razón de la materia. Pues bien, «lo que se exige a los legisladores autonómicos y estatal es que respeten la garantía mínima y reconocible de participación» ( STC 159/2001 , F. 12, con cita de la STC 109/1998, de 21 de mayo , F. 7) en el proceso de elaboración del planeamiento, ya que la Constitución no establece ni precisa cuál deba ser el haz mínimo de competencias que, para atender a la gestión de los respectivos intereses, debe el legislador atribuir a los entes locales ( STC 109/1998 , F. 2). De ello se concluyó que la norma según la cual los municipios no tienen competencias en la fase de aprobación definitiva de un tipo especial de planes no es contraria a la autonomía local, puesto que ésta sólo obliga «a que existan competencias municipales relevantes y reconocibles en la ordenación y en el planeamiento urbanístico», y la norma cuestionada «no elimina toda participación de los Ayuntamientos en el proceso de elaboración y aprobación del planeamiento derivado», puesto que les atribuye «competencias esenciales en relación con el planeamiento, concretamente en sus dos primeras fases de aprobación inicial y provisional» ( STC 159/2001 , F. 12)".

Añadiendo, la misma STC 240/2006 , que para resolver el conflicto planteado :

"Nuestro examen debe basarse en la doctrina de este Tribunal sobre la participación de los entes locales en la actividad de planeamiento urbanístico, a la que ya hemos hecho referencia, la cual se ve reforzada por la Carta Europea de Autonomía Local, que admite el control administrativo de legalidad y de constitucionalidad, e incluso el de oportunidad de los actos de las entidades locales (art. 8.2), si bien precisa que, en todo caso, dicho control «debe ejercerse manteniendo una proporcionalidad entre la amplitud de la intervención de la autoridad de control y la importancia de los intereses que pretende salvaguardar» (art. 8.3). Contemplación de intereses en la cual destacadamente cobra relevancia, como más adelante se verá, la proyección supralocal de determinadas manifestaciones del urbanismo".

Igualmente este Tribunal Supremo ha afrontado reiteradamente estas cuestiones relativas a la vulneración del principio de autonomía local. Así ---en supuesto similar al de autos--- la STS 26 de junio de 2008 ha señalado:

"Concretamente, las posibilidades de control de las Comunidades Autónomas cuando con motivo de la aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias pretendan introducir modificaciones no previstas originariamente en la aprobación inicial y provisional del plan, han de ser limitadas por elementales exigencias derivadas del citado principio de la autonomía local, de manera que la extensión del control de la Administración autonómica en el momento de la aprobación definitiva del planeamiento viene impuesto por el respeto a la autonomía local.

En materia urbanística, única que hace al caso, la competencia autonómica de aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento municipal tiene un contenido preciso, derivado de la consolidación de la jurisprudencia de esta Sala desde la conocida Sentencia de Sala de 13 de julio de 1990 , que distingue según se trate de los aspectos reglados o discrecionales del plan.

En relación con los aspectos reglados la Comunidad Autónoma tiene un control pleno, con alguna matización respecto de los conceptos jurídicos indeterminados, como señala la STS de 25 de octubre de 2006 , que no hace al caso abundar ahora.

Respecto a los aspectos discrecionales del plan, debemos distinguir, entre las determinaciones que afectan a un interés puramente local o municipal, o superior a este. Así, cuando el interés público concernido es municipal y no alcanza intereses que rebasen dicho ámbito, la competencia es estrictamente municipal, pues ha de prevalecer el modelo de ciudad que dibuja el Ayuntamiento, con la salvedad relativa al control tendente a evitar la lesión al principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, «ex» artículo 9.3 Constitución Española .

Las determinaciones discrecionales del plan, por otro lado, cuando afecten a materias que incidan sobre intereses supralocales, vinculándose con un modelo territorial superior al municipal, sí permiten intervenir a la Administración autonómica corrigiendo, modificando o sustituyendo las determinaciones discrecionales del plan, establecidas en la fase municipal del procedimiento. Dicho de otra forma, el posible control o modificación por la Comunidad Autónoma de todos aquellos aspectos discrecionales del planeamiento, estará en función de los intereses públicos concernidos, y aún en el caso de tratase de intereses locales, únicamente, que no se haya lesionado la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos".

Y, en forma parecida, en la STS 13 de diciembre de 2007 , tras recordar, entre otras, la doctrina ya expuesta de la STC 240/2006, de 30 de julio , y de la STC 159/2001, de 5 de julio , F. 12, luego reproducida en la STC 51/2004, de 13 de abril , F. 10, hemos añadido:

"Igualmente debemos dejar constancia de los conocidos pronunciamientos al respecto del Tribunal desde su clásica STS de 13 de julio de 1990 : "... resulta claro que la diversidad de intereses presentes en el campo del urbanismo hacen de la de Planeamiento una potestad de titularidad compartida por los Municipios y las comunidades Autónomas --- Sentencias de 20 de marzo , 10 y 30 de abril , 2 y 9 de julio de 1990 , etc.--. Su actuación se lleva a cabo de través de un procedimiento bifásico en el que a la aprobación provisional del Municipio, en lo que ahora importa, sigue en el tiempo la definitiva de la Administración Autonómica.

Partiendo de la base de que «en la relación entre el interés y el interés supralocal es claramente predominante este último» --- sentencia del Tribunal Constitucional 170/1989, de 19 de octubre --- queda perfectamente justificado que, en el aspecto temporal, la decisión autonómica se produzca con posterioridad a la municipal y que, en el aspecto sustantivo, aquélla haya de contemplar el plan no sólo en sus aspectos reglados sino también en los discrecionales que por su conexión con intereses supralocales hayan de ser valorados para asegurar una coherencia presidida por la prevalencia de tales intereses superiores".

Pues bien, es evidente que en el supuesto de autos ---que es el contemplado en los preceptos legales y reglamentarios de precedente cita--- laten unos intereses (como son los de carácter docente y medioambiental, que se vislumbran tras la protección de las dotaciones para equipamientos docentes y de espacios libres), que se proyectan más allá de los meros intereses locales. De ahí que, desde siempre, el legislador haya previsto ---en aras de su protección--- un especial, cualificado y reforzado régimen de aprobación de las modificaciones señaladas, por cuanto el contenido de las mismas implica una singular alteración de las determinaciones urbanísticas, deviniendo, por ello, en absolutamente inviable el cuestionamiento de la constitucionalidad de los preceptos citados que la recurrente apunta al final de su motivo tercero.

Nos encontramos ---con el establecimiento de un especial régimen de aprobación de la modificaciones cualificadas del planeamiento--- ante un aspecto reglado, en el que el control pleno de la Comunidad es evidente, por cuanto el mismo se sitúa en el ámbito de la legalidad y no en el de la discrecionalidad. Se trata, como sabemos, de determinaciones --- destinadas a la protección de los intereses docentes y medioambientales--- que requieren y precisan de controles tendentes a evitar la vulneración de las exigencias del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos tal como en este terreno las viene concretando la jurisprudencia, y no, por el contrario, ante revisiones de pura oportunidad. Esto es, con tal exigencia aprobatoria no se está invadiendo el terreno del modelo físico que dibuja el Municipio con la legitimación democrática de que le dota la participación ciudadana, sino en el de la protección de unos intereses de más intensa cualificación".

El motivo, pues, decae.

El motivo tercero (también por la vía del artículo 88.1.d de la LRJCA ) expone la que considera infracción artículo 54.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA ), y sus concordantes ( artículos 35 , 79 y 89 de la misma norma legal), en relación con los preceptos constitucionales y legales relativos a la motivación de las decisiones administrativas y al control de la legalidad de la actuación administrativa ( arts. 9.3 , 24 , 103 y 106 de la Constitución ).

La sentencia frente a la que se articula la presente vía casacional vulnera también el artículo 54.1 de la LRJPA, y los preceptos concordantes invocados ( 35 , 79 y 89 LRJPA, en relación con los 9.3 , 24 , 103 y 106 CE ), por la falta de motivación de la decisión denegatoria de la aprobación del modificado del Plan Especial "Los Merinos Sur", contradiciendo el criterio anterior de la propia Administración autonómica. La recurrente expone que las decisiones autonómicas denegatorias de la Modificación del Plan Especial adolecen de las más absoluta motivación por cuanto esta, según se expresa, no introduce y permite nuevos usos o infraestructuras ajenas al uso estrictamente hotelero y recreativo inicialmente previsto, insistiendo en que simplemente se tratan, las introducidas, de "pequeñas modificaciones relativas a la implantación de instalaciones complementarias al servicio de la actuación hotelera y del uso recreativo automovilístico", y reiterando sus críticas al Informe de 23 de mayo de 2005, que, según expresa la recurrente "se limita a realizar juicios de valor o apreciaciones que no se prueban y que desde luego se contradicen con los antecedentes obrantes en el expediente y con los propios actos de la Administración autonómica en relación con el Plan Especial". Pues bien, al confirmarse la legalidad de tales decisiones administrativas, la recurrente entiende que la decisión judicial del TSJ de Andalucía ---sin referencia alguna a la previa del Juzgado--- igualmente carece de motivación.

Debemos insistir en nuestra posición procesal, que no es otra que la revisión de la STSJ de Andalucía que confirmó, en apelación, la previamente dictada por el Juzgado de lo Contencioso administrativo de Málaga; sentencias, ambas, que confirmaron la motivación contenida en las dos Acuerdos autonómicos, llegando a decir la que revisamos, en relación con la primera, que su "motivación ... tiene ... un razonamiento impecable y da una respuesta proporcionada y congruente a los alegatos que la entidad recurrente", y ello, tras haber rechazado el mismo argumento que ahora se nos reitera (esto es, "la asunción acrítica de los argumentos del informe emitido por la Delegación de Málaga"). Esto es, si bien se observa lo que, en realidad, se nos demanda, es que revisemos la valoración probatoria llevada a cabo por el Juzgado y confirmada por la Sala de instancia. Más ello, nos está vedado, en los términos que expondremos en los dos últimos motivos del presente recurso.

La exigencia de motivación de los actos administrativos constituye una constante de nuestro ordenamiento jurídico y así lo proclama el artículo 54 de la LRJPA , invocado como infringido (antes, artículo 43 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 ---LPA---, y luego el vigente artículo 35 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento administrativo Común de las Administración Públicas ---LPACAP---), teniendo por finalidad la de que el interesado conozca los motivos que conducen a la resolución de la Administración, con el fin, en su caso, de poder rebatirlos en la forma procedimental regulada al efecto. Motivación que, a su vez, es consecuencia de los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad enunciados por el apartado 3 del artículo 9 Constitución Española (CE ) y que también, desde otra perspectiva, puede considerarse como una exigencia constitucional impuesta no sólo por el artículo 24.2 CE , sino también por el artículo 103 (principio de legalidad en la actuación administrativa).

Por su parte, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada por el Consejo Europeo de Niza de 8/10 de diciembre de 2000 incluyó dentro de su artículo 41, dedicado al "Derecho a una buena Administración", entre otros particulares, "la obligación que incumbe a la Administración de motivar sus decisiones". Tal precepto se integra hoy en el Tratado de la Unión Europea (Tratado de Lisboa), de 13 de diciembre de 2007, ratificado por Instrumento de 26 de diciembre de 2008, que, en su artículo 6, señala que "La Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 7 de diciembre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo, la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados".

Es evidente que las sentencias del Juzgado y de la Sala toman en consideración, para su valoración como elemento de prueba, el Informe de 23 de mayo de 2005 evacuado por el Servicio de Ordenación del Territorio y Urbanismo de la Delegación Provincial de Málaga de la Consejería de Obras Públicas y Transportes, considerando ---la sentencia de la Sala--- que el mismo "tiene un peso trascendente en la decisión del órgano de instancia", a lo que añade que "no se debe perder de vista que se trata de un informe emitido por un órgano técnico de la Administración, cuya actuación viene presidida por criterios objetivos, ajenos a los intereses subjetivos de los particulares en orden a la consecución de fines de interés general", aludiendo a la conocida jurisprudencia de la motivación "in aliunde" , en los supuestos en los que "la remisión se hace con una técnica adecuada y contiene argumentos claros y comprensibles que conocen sobradamente los recurrentes".

Lógicamente, deberemos completar la cuestión, con más profundidad, al responder a los dos últimos motivos de la recurrente, pero, centrando la misma, lo cierto es que no se está produciendo un cambio de criterio en la actuación administrativa al analizar la Modificación del Plan Especial en relación con la inicial aprobación del mismo Plan Especial, pues no son realidades iguales, sino diferentes, viniendo determinada tal diferencia, justamente, por las alteraciones que los recurrentes ---y el Ayuntamiento de Ronda--- pretenden y aceptan. La cuestión, pues, será la calificación de las mismas, pero lo cierto es que el tan denostado Informe lo que realiza es una valoración de las diferencias o alteraciones introducidas en la Modificación, de las que la recurrente discrepa en cuanto a su consideración jurídica, pero no en cuanto a su realidad fáctica.

No podemos, pues, considerar que la sentencia de instancia haya infringido la doctrina jurisprudencial de los actos propios, pues en el supuesto de autos, no concurren los requisitos que la jurisprudencia reclama.

En la STS de 15 de diciembre de 2006 ---siguiendo lo dicho por la STS de 13 de junio de 2000 la Sala Primera de este Tribunal--- hemos expuesto que "no puede aceptarse dicho razonamiento del motivo y no resulta aplicable al caso la doctrina de los actos propios, que exige y requiere que los mismos se realicen con el fin de crear, modificar o extinguir algún derecho, causando, estando y definiendo la situación jurídica del mismo y debiendo ser concluyente y definitivo --- sentencias, entre otras muchas, de 27 de julio y 5 de noviembre de 1987 , 15 de junio de 1989 , 18 de enero y 27 de julio de 1990 , 31 de enero y 30 de octubre de 1995 ---", pues "no pueden reputarse como actos propios los que no dan lugar a derechos y obligaciones --- sentencias de 9 de febrero de 1962 , 16 de junio y 5 de octubre de 1984 , 23 de junio , 25 de septiembre y 5 de octubre de 1987 , 25 de enero y 4 y 10 de mayo de 1989 , 20 de febrero de 1990 y 10 de junio de 1994 , entre otras muchas--- y requiere que los hechos tengan una significación y eficacia jurídica contraria a la acción ejercida --- sentencia de 6 de abril de 1962 --- lo que aquí no ocurre, precisando tener eficacia jurídica bastante a producir una situación de derecho contraria a la sostenida por quien lo realice --- sentencias de 4 de julio de 1962 , 5 de marzo , 14 de mayo y 27 de noviembre de 1991 , 9 de octubre de 1993 y 17 de diciembre de 1994 ---", ya que "han de tratarse de actos que por su trascendencia o por crear convención causen estado, no pudiendo ser alterada unilateralmente la relación jurídica por ellos creada y han de ser hechos de inequívoca significación --- sentencias de 7 de octubre de 1932 ( RJ 1932, 1226), 27 de noviembre y 20 de diciembre de 1952 , 30 de enero de 1963 (RJ 1963, 603) y numerosas posteriores---". "En definitiva ---concluye la STS---, el acto propio contra el que no puede ir válidamente aquel que lo realiza es el llevado a efecto con ánimo de producir una consecuencia jurídica, pero han de ser `los trascendentalesŽ de los que no cabe regresar contradiciéndose por vincular a quien los realiza a un estado o situación jurídica que por su proyección más allá del ámbito unilateral es inalterable --- sentencias de 11 de octubre de 1966 y 12 de abril de 1993 ---".

La STS (también Sala 1ª) de 21 de diciembre de 2001 añade que "viene a ser del todo necesario que el acto se presente como solemne, preciso, claro, determinante y perfectamente delimitado, no ambiguo ni inconcreto --- sentencias de 22 de septiembre y 10 de octubre de 1988 y 4 de junio de 1992 ---".

Por otra parte esta Sala ---STS 4 de junio de 1992 --- ha exigido que "los denominados actos propios vinculantes causen estado definiendo inalterablemente la situación jurídica de su autor, o que vayan encaminados a crear, modificar o extinguir algún derecho opuesto a sí mismo ( Sentencias, entre otras, de 22 junio y 5 octubre 1987 , 15 junio 1989 , 18 enero y 22 julio 1990 . Además, el acto ha de ser solemne, expreso, no ambiguo y perfectamente delimitado, definiendo de forma inequívoca la situación del que lo realiza ( STS de 22 septiembre y 10 de octubre de 1988 )".

Por lo que ahora interesa, las alegaciones no cuentan con un soporte probatorio ---anticipamos--- que las ratifique, pero el razonamiento que utiliza, partiendo de la doctrina jurisprudencial que hemos expuesto, no ha de considerarse como correcta y acertada, así como con entidad para entender infringida por la Sala de instancia la mencionada doctrina jurisprudencial.

El motivo, pues, también decae.

En el cuarto motivo (88.1.d de la LRJCA) la entidad recurrente considera producida la vulneración del artículo 43 de la LRJPA (en su redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero) y de la doctrina legal sobre la producción y efectos del silencio administrativo positivo.

Expone la recurrente que la sentencia cuya casación se pretende ---amén de lo ya argumentado--- desconoce también los efectos de la institución del silencio administrativo, tal y como están configurados con base en el artículo 43 y concordantes de la LRJPA , en su redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero. A tal efecto se recuerda ---siguiendo lo expresado en el Fundamento de Derecho VIII de la demanda--- que, conforme a lo dispuesto en los artículos 31.2.c ) y 36.2.c).1ª de la LOUA y su desarrollo reglamentario ( artículo 14.1.b del Decreto 193/2003 ), correspondía a la Delegación Provincial en Málaga de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía informar tras la aprobación provisional, las innovaciones de los instrumentos de planeamiento cuya aprobación definitiva era de competencia municipal, debiendo emitirse dicho informe en el procedimiento de Modificación del Plan Especial "Los Merinos Sur", en el plazo de un mes de forma preceptiva y no vinculante, sobre la innovación del instrumento de planeamiento; y añadiendo que, transcurrido dicho plazo, el sentido del informe es positivo ex artículo 83.4 de la LRJPA .

En concreto, el Ayuntamiento de Ronda dio traslado a la Delegación Provincial de Málaga, en fecha de 18 de noviembre de 1004, de la aprobación provisional de la Modificación, requiriendo, tal Delegación al Ayuntamiento, el 9 de diciembre de 2004, para subsanación documental con suspensión del plazo del mes para la emisión del informe. Tal remisión documental (Estudio de Impacto Ambiental y Texto Refundido del Plan Especial) fue remitida en fecha de 7 de abril de 2005, sin que ---según se expresa--- fuera emitido el informe por parte de la Delegación autonómica, entendiendo que, por ello, tal informe debe de ser considerado como positivo. En tal situación el Ayuntamiento (14 de junio de 2005) procedió a la aprobación definitiva de la Modificación, recayendo, no obstante, luego (28 de junio de 2005), el Acuerdo de la Comisión Provincial del Territorio y Urbanismo de Málaga, objeto de la revisión jurisdiccional. Pues bien, considera la recurrente que esta decisión no respecta el silencio administrativo producido por la falta de informe de la Delegación Provincial de Málaga, ya que estaba obligada a respectar tal silencio positivo resolviendo tardíamente, debiendo casarse la sentencia impugnada por confirmar jurisdiccionalmente tal errónea forma de actuar.

El planteamiento de la recurrente quiebra en su origen pues, en el fondo, sigue considerando que la competencia para la aprobación de la Modificación del Plan Especial era municipal, cuando, desde la perspectiva de las modificaciones que introducía y las finalidades que perseguía ya hemos expuesto la exigencia de la competencia autonómica, tanto aplicando la normativa estatal como autonómica; por otra parte, se confunde la institución del silencio administrativo ---que tiene lugar cuando trascurre el plazo previsto en un procedimiento para resolver y notificar--- con el carácter positivo de una informe emitido en tal procedimiento, como consecuencia de su emisión en tiempo, al objeto de no paralizar el discurrir procedimental.

Acierta, por ello la Sala de instancia en los razonamientos que efectúa al final del Fundamento Jurídico Tercero de la sentencia, debiendo decaer el motivo.

En el quinto motivo (88.1.d de la LRJCA) se entiende producida la vulneración del artículo 319, y sus concordantes, de la LEC , entendiendo la recurrente que la sentencia objeto del presente recurso de casación vulnera también el citado precepto, aplicable supletoriamente en el orden contencioso-administrativo, en relación con el valor probatorio de los documentos públicos, carácter que predica de los integrantes del expediente administrativo aportado a los autos. Imputa, en relación con ello a la sentencia impugnada que omita en su fundamentación la práctica totalidad de los hechos acreditados por la recurrente en autos sobre la base de varias pruebas documentales, que dimanan del propio expediente administrativo y, por tanto, tienen el valor a que se refiere dicho precepto legal. Más en concreto, se imputa a la misma que no valore conjuntamente todos los medios de prueba según las reglas de la sana crítica (348 de la LEC) y se aferre a la presunción de validez del Informe de 23 de mayo de 2005 la Delegación Provincial en Málaga de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía.

Más en concreto, se rechaza la conclusión de la sentencia relativa a que la Modificación implique "un exceso de agotamiento de los usos autorizados bajo el régimen excepcional de las actuaciones de interés social", rechazando, igualmente, la afirmación de la sentencia en el sentido de que "existe una evidente supra explotación del suelo respecto de la actuación que inicialmente venía concebida", e insistiendo en el limitado alcance de la modificación pretendida desde un punto de vista cuantitativo que recoge sólo pequeñas modificaciones que mejoran y complementan el Proyecto originario. Por otra parte, se rechazan los parámetros cuantitativos que la sentencia de instancia (24.000 y 80.000 metros cuadrados) asume, con referencia al documento denominado "Justificación del cumplimiento de la Normativa de Suelo No Urbanizable Común" del PGOU de Ronda, señalando que es manifiestamente incierto que el volumen edificable que resulta de la modificación planteada supere lo admisible en un ámbito de suelo no urbanizable, como equivocadamente viene a concluir la resolución impugnada. Algo similar expone respecto de la superficie construida, criticando, asimismo, que en los 80.000 m2 a los que se refiere la sentencia se incluya la superficie del vial interior (pista), que ya estaba prevista y autorizada en 2002. En el motivo se analizan, desde una perspectiva cuantitativa los diversos elementos tomados en consideración por la Sala de instancia, aceptando como diferencia esencial el aparcamiento de vehículos de estacionamiento prolongado, que considera no puede ser suficiente para entender que la modificación cuenta con incidencia municipal, siendo el resto de las actuaciones contempladas meros movimientos y explanaciones de tierra que no consumen edificabilidad no ocupación, o bien, infraestructuras accesorias e imprescindibles. Igualmente rechaza la obligatoriedad de construir el campo de golf prevista en el Plan Especial e insiste en el cambio de criterio de la Administración en relación con la aprobación inicial del Plan, que actúa contra sus propios actos, pues la mayoría de las actuaciones pretendidas ya se contemplaban en el Plan siendo limitándose su Modificación a concretarlas, desarrollarlas y completarlas.

Debemos recordar nuestros reiterados pronunciamientos en relación con la posibilidad de valoración de la prueba en el ámbito en que nos encontramos del recurso de casación. Por todas, en las recientes SSTS de 18 de mayo de 2016 (RC 1763/2015 ) y 14 de junio de 2016 (RC 802/2015, Sentencia 1400/2016 ) hemos expuesto, una vez más, que "la jurisprudencia ha recordado una y otra vez ---como por ejemplo, entre otras muchas, en la Sentencia de esta Sala y Sección de 17 de febrero de 2012, recurso nº 6211/2008 ---, que la naturaleza de la casación tiene como finalidad corregir los errores en que haya podido incurrir el Tribunal a quo en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico, y encuentra uno de sus límites en la imposibilidad de someter a revisión la valoración de la prueba realizada por la Sala de instancia, lo cual implica que cualquier alegación referida a una desacertada apreciación de la prueba debe partir de la premisa de que los medios probatorios aportados al proceso, su valoración, y la convicción resultante sobre los hechos relevantes para decidirlo incumben en exclusiva a la Sala sentenciadora, que no puede ser suplantada o sustituida en tal actividad por esta Sala de casación, pues el defecto en la valoración de la prueba no constituye motivo de casación en este orden contencioso-administrativo. En concreto ( Sentencias del Tribunal Supremo de 13 y 20 de marzo de 2012 ), hemos recordado unos principios, más que conocidos en el ámbito casacional y aplicados en multitud de sentencias:

"

1. Que es reiterada la doctrina de esta Sala, a la que se refiere, entre otras muchas la STS de 30 de octubre de 2007 , según la cual "la formación de la convicción sobre los hechos en presencia para resolver las cuestiones objeto del debate procesal está atribuida al órgano judicial que, con inmediación, se encuentra en condiciones de examinar los medios probatorios, sin que pueda ser sustituido en este cometido por el este Tribunal de casación".

2. Que, como regla general ( STS de 3 de diciembre de 2001 ) "la errónea valoración probatoria ha sido excluida del recurso de casación en la jurisdicción civil por la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, y no ha sido incluida como motivo de casación en el orden contencioso-administrativo, regulado por primera vez en dicha ley. Ello se cohonesta con la naturaleza de la casación como recurso especial, cuya finalidad es la de corregir errores en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico, y no someter a revisión la valoración de la prueba realizada por el tribunal de instancia". Y, como consecuencia de ello.

3. Que no obstante dicha regla general, en muy limitados casos declarados por la jurisprudencia, y por el cauce procesal oportuno, pueden plantearse en casación ---para su revisión por el Tribunal ad quem --- supuestos como el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio en relación con la proposición o la práctica de prueba; o como la infracción de normas que deban ser observadas en la valoración de la prueba ---ya se trate de las normas que afectan a la eficacia de un concreto medio probatorio, o a las reglas que disciplinan la carga de la prueba, o a la formulación de presunciones---; o, en fin, cuando se alegue que el resultado de dicha valoración es arbitrario, inverosímil o falto de razonabilidad".

   Pues bien, estas excepciones, como tales, tienen carácter restrictivo, por lo que no basta su mera invocación para franquear su examen por el Tribunal Supremo. Al contrario, partiendo del principio de que la valoración de la prueba queda excluida del análisis casacional, su posibilidad de su revisión únicamente procederá cuando la irracionalidad o arbitrariedad de la valoración efectuada por la Sala a quo se revele patente o manifiesta, siendo carga de la parte recurrente en casación aportar las razones que permitan a este Tribunal llegar a la convicción de que así efectivamente ha sido.

   Respecto de la forma de acometer la valoración de la prueba, también es consolidada la jurisprudencia que afirma la validez de la valoración conjunta de los medios de prueba, sin que sea preciso exteriorizar el valor que al Tribunal sentenciador le merezca cada concreto medio de prueba obrante en el expediente administrativo o la aportada o practicada en vía judicial. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha declarado que "... la Constitución no garantiza el derecho a que todas y cada una de las pruebas aportadas por las partes del litigio hayan de ser objeto de un análisis explícito y diferenciado por parte de los jueces y tribunales a los que, ciertamente, la Constitución no veda ni podría vedar la apreciación conjunta de las pruebas aportadas" ( ATC 307/1985, de 8 de mayo )".

   Desde dicha perspectiva contamos con poco margen para alterar las conclusiones probatorias alcanzadas por la sentencia de instancia que, no se olvide, en el supuesto de autos, lo que realiza es una ratificación, en apelación, de la valoración probatoria llevada a cabo por el Juzgado de lo Contencioso. Por otra parte, si bien se observa, la recurrente no nos sitúa en ninguno de los supuestos en los que, excepcionalmente, podríamos alterar en casación las conclusiones probatorias alcanzadas en la instancia, limitándose a discrepar de las conclusiones alcanzadas y de algunos datos objetivos, pero, y esto es lo esencial, sin calificar la actuación probatoria de los dos órganos judiciales de instancia de arbitraria o absurda. Esto es, es cierto que la recurrente discrepa del resultado probatorio judicial, puesto que sus conclusiones son otras, pero lo cierto es que no nos da razones para considerar que lo dicho por la Sala de instancia ---y antes por el Juzgado--- es un resultado absurdo o ilógico.

   Pues bien, de conformidad de la anterior doctrina jurisprudencial respecto de la valoración probatoria en casación, el motivo debe de ser rechazado, ya que no es cierto que el Tribunal de instancia actuara de forma arbitraria o irrazonable al analizar la prueba ---exclusivamente documental---obrante en las actuaciones.

   A mayor abundamiento debemos recordar que en nuestro sistema procesal viene siendo tradicional sujetar la valoración de prueba pericial a las reglas de la sana crítica ( artículo 348 de la LEC ), de donde resulta que no existen reglas preestablecidas y que los Tribunales pueden hacerlo libremente, sin sentirse vinculados por el contenido o el sentido del dictamen, sin olvidar tampoco que la libre valoración pueda ser arbitraria o contraria a las reglas de la lógica o la común experiencia. El juzgador no está obligado, pues, a sujetarse al dictamen pericial ---cuya ausencia destaca en el supuesto de autos---, ni a los informes documentales de apreciación subjetiva, y no se permite la impugnación casacional de la valoración realizada, a menos que sea contraria en sus conclusiones a la racionalidad y se conculquen las más elementales directrices de la lógica. Pues bien, nada de ello ocurre en un supuesto como el de autos en el que lo cierto es que la Sala de instancia (como antes el Juzgado de lo Contencioso), de forma clara y fundada, y sin absurdos de ninguna clase, opta por el contenido del Informe de 23 de mayo de 2005, evacuado por el Servicio de Ordenación del Territorio y Urbanismo de la Delegación Provincial de Málaga de la Consejería de Obras Públicas y Transportes, que había constituido el elemento esencial de motivación del Acuerdo denegatorio de la aprobación de la Modificación del Plan Especial. Informe que la sentencia de instancia considera que se fundamenta en razones objetivas y que le llevan a tomar en consideración, de forma positiva, las conclusiones alcanzadas.

   Por otra parte ---y pese a tratarse de una norma autonómica--- nos encontramos ante una autorización ya decidida por la Administración local en un suelo urbanizable no sectorizado, en el que, en principio solo resultarían posibles los usos previstos para el suelo rural, de conformidad con lo previsto en el artículo 12 del Texto Refundido de la Ley de Suelo , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio. No obstante, excepcionalmente, resultan posibles otras actuaciones (artículo 53.2 de la LUOA) ---que pueden encauzarse a través de un proyecto de actuación o de un Plan Especial--- cuando las mismas cuenten con una doble consideración: Que se trate de actuaciones de "interés público" y que nos encontremos ante "supuestos de utilidad pública e interés social".

   Esto es, en el supuesto de autos, a la vista del Plan Especial aprobado a instancia de la recurrente, el Ayuntamiento de Ronda consideró que concurrían las condiciones exigidas para tal autorización excepcional, pero aconteció que los parámetros objetivos del proyecto ---así como el destino y la finalidad del mismo--- resultaron afectados, por lo que fue precisa la tramitación de una Modificación del Plan Especial inicialmente autorizado que, sin embargo, no obtuvo el beneplácito de la Administración autonómica. En síntesis la Sala de instancia llega a la conclusión de que tal modificación "implica un exceso en el agotamiento de los usos autorizados bajo el régimen excepcional de las actuaciones de interés social", validando la decisión administrativa que se basaba en que el exigido "interés social no justifica el incremento de la intensidad del uso que la modificación representa". No se trata, pues, de una valoración mecánica y comparativa entre lo autorizado en el Plan Especial y lo no autorizado en su posterior Modificación, pues lo realmente acontecido es que el nuevo ámbito, finalidad y dimensiones del proyecto le hace perder la utilidad social requerida. Si bien se observa, lo que el Acuerdo denegatorio de la aprobación señala es "que el alcance y objetivo de esta actuación, por su volumen, extensión y emplazamiento acarrea una clara incidencia supramunicipal". Además, "introduce nuevos usos e infraestructuras y pretende regularizar actuaciones que modifican sustancialmente el primitivo Plan Especial". Y, a mayor abundamiento, tales nuevos usos "resultan incompatibles con los previstos en el PGOU para este Suelo Urbanizable No sectorizado (SUNP-2) llegándose de este modo a afectar la ordenación estructural del citado instrumento de planeamiento".

   Estas conclusiones son las que se nos someten a consideración y que obviamente no podemos alterar por acreditarse que sean absurdas o ilógicas.

   No obstante, la Sala de instancia, entra a considerar los incrementos que la Modificación del Plan Especial implica, destacando la existencia de unos nuevos aparcamientos descubiertos, o en superficie, no cuantificados, así como de otros cubiertos no previstos en el Plan (con una superficie de ocupación en dos plantes de 4.500 metros cuadrados); unas galerías de conexión y una torre de control con una altura de dos plantas; una pista de aprendizaje de conducción; otra pista de terrenos 4 x 4; una ampliación del edificio destinado a hotel con un aumento de 42 unidades de alojamiento; enfermería, almacenes y servicios, lago drenante y helipuerto. Y, tras ello, realiza algunas afirmaciones respecto de tale extremos:

1. Rechaza que la nueva pista y los aparcamientos de superficie "constituyan simples movimientos de tierra, explanaciones sin relevancia, que no agotan edificabilidad".

2. Considera inasumibles ---por no ser inocuas desde la perspectiva de la intensidad de uso inicialmente autorizado--- infraestructuras como el lago y el helipuerto.

3. Entiende que existe una sobre explotación del suelo respecto de la inicial autorización, que dará lugar a un incremento de la actividad a desarrollar y del volumen de vehículos que transitarían por el mismo, con una eventual aparición de aeronaves.

4. Por otra parte, entiende que las nuevas actuaciones superan lo admisible en el suelo no urbanizable, incompatible con las determinaciones del PGOU, ya que el vial para uso automovilístico no encaja en el uso residencial y hotelero previsto, a que se adscribían los terrenos afectados.

   Insistimos en que no valoramos la corrección jurídica de la decisión de la Sala de instancia en su valoración de prueba, sobre la que se hace preciso recordar ---se insiste-- que en nuestro Ordenamiento Jurídico se rige, como hemos expresado, por el principio de libre valoración de la prueba por el Tribunal, cuyos resultados obtenidos, a través de la valoración conjunta de los medios de prueba de que se han servido las partes; habiendo, pues, de afirmarse que no estamos en condiciones para alterar las conclusiones que la Sala de instancia ha decidido que han de prevalecer por hallarse inspirado en criterios objetivos y desinteresados, con una apreciación discrecional conforme a las reglas de la sana crítica, que han sido definidas por el Tribunal Supremo como "las más elementales directrices de la lógica humana" ( STS de 13 de junio de 2000 ), que solo se permite su impugnación cuando "sea contraria en sus conclusiones a la racionalidad y se conculquen las más elementales directrices de la lógica o abiertamente se aparta lo apreciado por la Sala a quo del propio contexto o expresividad del contenido pericial", o bien cuando resulte que "las conclusiones obtenidas lo han sido al margen de las pruebas llevadas a cabo, o se presentan ilógicas con acreditada incoherencia o irracionalidad entre sí, y también si se alcanzan conclusiones absurdas, disparatadas, extrañas al proceso". Lo que sí es exigible es que el juzgador explique motivadamente las razones por las que las pruebas le merecen o no credibilidad, indicando las razones por las ha alcanzado una conclusión probatoria determinada. Solo en aquellos supuestos en que la deducción obtenida por el juzgador sea ilógica, arbitraria, absurda o irrazonada, podrá el Tribunal de casación modificar o sustituir el estado de convicción alcanzado.

   Sin embargo, en el presente caso, la Sala asume y comparte en su integridad el proceso de valoración de prueba seguido por la Sala de instancia, pues la inferencia lógica obtenida tras el análisis y valoración de la prueba por la misma es correcta y no puede ser tachada de absurda e irracional. En realidad, lo que se pretende por las partes recurrentes es sustituir el criterio objetivo e imparcial de la Sala de instancia por la versión subjetiva y particular de lo acaecido, lo que es inadmisible, pues la valoración de la prueba sobre la base de las declaraciones personales, testificales, documentales y periciales practicadas debe llevarse a cabo por los jueces, llamados legal y constitucionalmente a desarrollar la tarea de valorar la prueba practicada, bajo los principios de inmediación, oralidad ---en su caso---, concentración y contradicción efectiva de las partes, y por ello, su criterio ha de ser respetado, salvo errores o valoración ilógica, irrazonada o arbitraria de la prueba.

   Debemos rechazar el motivo, pues la Sala de instancia ha valorado bajo inmediación y contradicción todos los medios de prueba tenidos a su alcance, y su criterio ha de ser respetado, por responder a un criterio lógico y razonable. Concluimos dejando constancia de lo que dijimos en la STS de 11 de enero de 2011 :

   "Y tampoco cabe apreciar la alegación de arbitrariedad en la valoración probatoria. Existe arbitrariedad en el actuar judicial cuando no se dan razones formales ni materiales, o cuando, aun constatada la existencia formal de una argumentación, la resolución resulte fruto del mero voluntarismo judicial o expresa un proceso deductivo "irracional o absurdo", de modo que, en tales casos, "la aplicación de la legalidad sería tan solo mera apariencia" (en tal sentido, entre otras, SSTC 105/2006, de 3 de abril ; 41/2007, de 26 de febrero ; y 157/2009, de 29 de junio ). En el presente caso no existe un actuar judicial que puede merecer la calificación de arbitrario. Las dos sentencias dictadas en instancia consideran justificados los importes correspondientes a la ejecución de las obras cuya necesidad no estaba prevista inicialmente y constatan que la promotora se negó a realizar pago alguno so pretexto de que el precio de la obra era cerrado. Las conclusiones pueden ser o no acertadas, pero excluyen cualquier asomo de arbitrariedad".

   El motivo decae.

En el sexto motivo , por último, e igualmente al amparo del artículo 88.1.d de la LRJCA , se entiende, lo mismo que en el anterior motivo, producida la vulneración del artículo 319, y sus concordantes, de la LEC .

Insiste la recurrente en que la sentencia objeto del recurso de casación vulnera también el artículo 319 de la LEC , en relación con el valor probatorio de los documentos públicos integrantes del expediente administrativo aportado a los autos, ya que la sentencia omite en su fundamentación la práctica totalidad de los hechos acreditados por esta parte en los autos sobre la base de varias pruebas documentales, que dimanan del propio expediente administrativo y, por tanto, tienen el valor a que se refiere dicho precepto legal. De tal actuación la recurrente deduce la incoherencia de la Administración autonómica, generadora de inseguridad e incertidumbre, siendo, pues, dicha mala praxis la única causa del error producido, circunstancia no valorada en la sentencia. Otro aspecto que no se valora en la sentencia impugnada es la falta de notificación a la recurrente del Informe de 23 de mayo de 2005 y de las supuestas deficiencias que se ponían de manifiesto a través del mismo, y, por último, también se omite la emisión, por parte de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de una Declaración de Impacto Ambiental favorable al documento de Modificación, que consideraba ---según expresa--- que el proyecto automovilístico disminuía el impacto ambiental en relación con la actuación prevista en el PGOU: campo de golf y viviendas. De ello se deduce una ausencia de valoración conjunta de toda la prueba obrante en el proceso, que contradice el informe técnico de referencia.

Poco debemos añadir a lo ya dicho al responder a los motivos anteriores, ya que ninguna de las circunstancias que se relatan tienen incidencia en las motivadas conclusiones alcanzadas por la Sala de instancia, a las que ha llegado tras un correcto proceso probatorio, sin concurrencia de desviación de poder y sin vulnerar la doctrina de los actos propios, según todo lo ya expuesto.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo ( artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional ).