STS 588/2017, 4 de Abril de 2017
| Ponente | JOSE LUIS REQUERO IBAÑEZ |
| ECLI | ES:TS:2017:1459 |
| Número de Recurso | 1499/2015 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Número de Resolución | 588/2017 |
| Fecha de Resolución | 4 de Abril de 2017 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En Madrid, a 4 de abril de 2017
Esta Sala ha visto el recurso de casación registrado con el número 1499/2015 interpuesto por el procurador don Francisco Velasco Muñoz-Cuellar en representación de la COMUNIDAD DE REGANTES DIRECCION000 , asistida por el letrado don Francisco Delgado Piqueras contra la Sentencia de 23 de febrero de 2015 dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha en el recurso 574/2012 . Ha comparecido como parte recurrida la Administración del Estado, representada y asistida por el abogado del Estado.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. José Luis Requero Ibáñez
Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha se interpuso el recurso contencioso- administrativo 574/2012 contra la resolución del Secretario General Técnico por delegación de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente de 24 de mayo de 2013 por la que se desestima el recurso de alzada contra la resolución del Director General del Agua de 21 de diciembre de 2011 sobre régimen de explotación para el año 2012 del acuífero del Campo de Montiel, e indirectamente contra el Plan de Ordenación de Extracciones del acuífero del Campo de Montiel aprobado mediante resolución de la Dirección General de Obras Hidráulicas de fecha 12 de junio de 1989.
La citada Sección dictó sentencia de 23 de febrero de 2015 cuyo Fallo dice literalmente:
ESTIMAMOS PARCIALMENTE el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la COMUNIDAD DE REGANTES DEL DIRECCION000 contra la resolución del Secretario General Técnico del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medioambiente de fecha 24 de mayo de 2013 por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de la Dirección General del Agua, de fecha 26 de enero de 2012, sobre el régimen de explotación del acuífero del Campo de Montiel, resoluciones que ANULAMOS.
Se desestima en lo demás el recurso contencioso-administrativo.
Sin expresa imposición de costas procesales. »
TERCERO.- Contra la referida sentencia preparó recurso de casación la representación procesal de la Comunidad de Regantes de DIRECCION000 que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal de Superior de Justicia de Castilla-La Mancha tuvo por preparado mediante diligencia de ordenación de fecha 16 de abril de 2015 en la que, al tiempo, ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes .
CUARTO.- Emplazadas las partes y comparecidas en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, la recurrente presentó el escrito de interposición del recurso de casación basado, en síntesis y tras exponer los antecedentes que consideró de interés, en un único motivo al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, LJCA) por infracción de los artículos 33 , 67 y 70.1.b) de la LJCA y los artículos 120.3 y 24.1 de la Constitución Española , por incongruencia omisiva.
QUINTO.- Por auto de 15 de octubre de 2015 se declaró la admisión del recurso de casación interpuesto.
SEXTO.- Por diligencia de ordenación de 14 de enero de 2016 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que, en el plazo de treinta días, formalizara su escrito de oposición, lo que realizó el abogado del Estado en la representación que le es propia, solicitando la desestimación del recurso por las razones que constan en su escrito con imposición de costas a la recurrente.
SÉPTIMO.- Conclusas las actuaciones, por providencia de 21 de diciembre de 2016 se designó Magistrado ponente y se señaló este recurso para votación y fallo el día 28 de marzo de 2017, fecha en que tuvo lugar el acto.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- La Comunidad de Regantes DIRECCION000 impugnó en la instancia dos resoluciones: una, la resolución de la Dirección General de Obras Hidráulicas de 12 de junio de 1989, por la que se aprobó el Plan de Ordenación de Extracciones del acuífero del Campo de Montiel que estaba declarado acuífero sobreexplotado; y dos, la resolución, de 24 de mayo de 2013, de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, desestimatoria del recurso de alzada contra la resolución de 26 de enero de 2012, de la Dirección General del Agua, sobre el régimen de explotación del acuífero del Campo de Montiel para la campaña 2012 y en la que se fija un volumen máximo de extracción de 10 hm3.
SEGUNDO.- Junto con la pretensión de anulación de esas resoluciones, la demandante planteó las siguientes pretensiones de plena jurisdicción:
1º Que a los usuarios integrados en la Comunidad demandante se les reconociese el derecho a la utilización del agua de tal acuífero conforme a los derechos de aprovechamiento inscritos en el Registro de Aguas y en el Catálogo de Aguas Privadas de la cuenca del Guadiana.
2º Subsidiariamente, que tal derecho alcanzase en 2012 un volumen máximo de 28 hm3, condenando a la Administración a estar y pasar por dicha declaración restituyéndoles el uso del agua del que se les ha privado.
3º En defecto de lo anterior y para el pleno restablecimiento de los derechos, que se les indemnizase por los daños y perjuicios causados durante 2012 por los actos impugnados, conforme a los criterios sentados en su demanda.
TERCERO.- En concreto el planteamiento de la demanda era el siguiente:
1º Sostenía la invalidez y pérdida de eficacia de la resolución de 1989 que aprobó el Plan de Ordenación de Extracciones y la declaración de sobreexplotación del acuífero del Campo de Montiel.
2º Sostenía la invalidez de la resolución del Director General del Agua de 21 de diciembre de 2011 sobre el Régimen de Explotación para el año 2012 del Acuífero del Campo de Montiel por tres razones: por infracción del artículo 54 de la Ley 30/1992 Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , al carecer de motivación suficiente la fijación de la volumen máximo; por infracción de los preceptos que cita en cuanto al establecimiento de 10 hm3 como volumen de extracción máxima de agua para regadío y por infracción de los preceptos que cita en cuanto al establecimiento de una tabla de dotaciones de cultivo que no se ajusta a la realidad del Campo de Montiel.
3º Por último sostenía que las limitaciones derivadas de la declaración de sobreexplotación suponen una ablación patrimonial que debe ser indemnizada conforme al artículo 33 de la Constitución .
CUARTO.- La sentencia de instancia estimó en parte la demanda en estos términos:
1º Inadmitió el recurso contencioso-administrativo respecto de la resolución de 12 de junio de 1989, por unas razones que ahora no son relevantes.
2º Anuló la resolución de 26 de enero de 2012 por razón de la primera de las infracciones denunciadas, esto es, porque no estaba justificada o motivada la fijación de 10 hm3 como volumen máximo de extracción autorizable para la campaña 2012.
3º Al basarse su fallo anulatorio en esa razón es por lo que la estimación de la demanda fue parcial, de ahí que el Fundamento de Derecho Quinto concluyese de la siguiente manera: « sin que proceda entrar a analizar las restantes alegaciones formuladas por la actora », esto es: ni sobre las razones sustantivas alegadas por la demandante para sostener la ilegalidad de esa limitación, tampoco sobre el establecimiento de una tabla de dotaciones de cultivo ni sobre las pretensiones de plena jurisdicción antes expuestas.
QUINTO.- Dictada la sentencia la ahora recurrente entendió que había dejado sin resolver esas pretensiones de plena jurisdicción, por lo que planteó a la Sala que se subsanase la omisión advertida o bien que se completase el fallo con el pronunciamiento omitido ( artículo 215.1 y 5, respectivamente, de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil ). Tal solicitud fue denegada por auto de 1 de abril de 2015 en el que se le dice, en síntesis, lo siguiente:
1º Que la sentencia no ha incurrido en omisión alguna pues se dictó conforme a las pretensiones de las partes y es congruente con la pretensión de anulación. Recuerda que anuló las resoluciones de 26 de enero de 2012 y de 24 de mayo de 2013 porque no motivaban la fijación de 10 hm3 como volumen máximo extraíble, defecto que « no permitía valorar la conformidad o disconformidad a derecho de la misma, siendo que la ejecución de la sentencia corresponde, conforme el articulo 104 de la LJCA 29/98, al órgano que haya dictado el acto anulado, sin perjuicio de lo que acuerde esta Sala en el caso de que proceda el articulo 104 de la LJCA 29/98, al órgano que haya dictado el acto anulado, sin perjuicio de lo que acuerde esta Sala en el caso de que proceda ».
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También rechazaba en ese auto pronunciarse sobre las pretensiones de plena jurisdicción expuestas en el anterior Fundamento de Derecho Segundo. Dio como razón que estimó en parte la demanda por la falta de la debida motivación en la fijación del volumen máximo de extracción que se autorizaba, lo que impedía « a la Sala entrar a valorar si la misma resultaba conforme a derecho o no ».
La Sección Primera de esta Sala en el auto de admisión de 15 de octubre de 2015 precisó que en este recurso de casación no se hacen valer cuatro motivos de casación sino uno solo en el que se denuncia - según dicho auto - un defecto de incongruencia omisiva. Ahora bien, de la lectura del escrito de interposición del presente recurso y a los efectos del artículo 88.1.c) de la LJCA cabe deducir que lo que la recurrente atribuye a la sentencia, más al auto de aclaración de 1 de abril de 2015, no sólo es que haya incurrido en incongruencia omisiva sino, además, que la Sala de instancia no motivase o justificase la razón o razones por las que no enjuicia sus pretensiones de plena jurisdicción. No cuestiona, en cambio, que no se resolviese sobre la legalidad material o sustantiva del límite de 10 hm3 ni sobre el establecimiento de una tabla de dotaciones de cultivo.
Conforme a lo dicho el único motivo se centra en la falta de la motivación de la sentencia, lo que es coherente con la invocación como infringido del artículo 120.3 de la Constitución , y por razón de haber incurrido en incongruencia omisiva invoca como infringidos los artículos 33 , 67 y 70.1.b) de la LJCA . De estos tres últimos preceptos sólo tiene relevancia el artículo 33, referido a la congruencia, y se rechaza ya de plano la infracción de los artículos 67 y 70.1.b): el primero por regular el plazo para dictar la sentencia, lo que plantea una infracción ajena al caso, y el segundo por la sencilla razón de que no existe.
Respecto de la incongruencia omisiva hay que recordar lo siguiente:
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Que es jurisprudencia, luego doctrina reiterada, que para apreciar la incongruencia omisiva como patología de las resoluciones judiciales con alcance constitucional, que debe matizarse según que la sentencia no resuelva sobre alguna de las pretensiones y cuestiones planteadas por las partes respecto de lo que son meras alegaciones hechas por esas partes en defensa de sus pretensiones y estas últimas en sí mismas consideradas.
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Con respecto a las primeras sí que rige con todo rigor la exigencia de congruencia, de forma que es incongruente aquella resolución que deja de pronunciarse sobre las pretensiones formuladas por las partes o sobre cuestiones, hechos básicos o constitutivos de la argumentación de cada una de las partes.
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En el terreno de lo que ya son alegaciones o argumentos, esa jurisprudencia sostiene que no es necesario razonar explícita y pormenorizada todas ellas y tampoco se exige una correlación literal entre el desarrollo dialéctico de los escritos de las partes y la redacción de la sentencia: basta con que ésta se pronuncie categóricamente sobre las pretensiones formuladas.
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En este sentido es doctrina constitucional que no es necesario para la satisfacción del derecho a la tutela judicial efectiva una contestación pormenorizada y explícita a todas y a cada una de ellas, pudiendo bastar, en atención a las circunstancias particulares concurrentes, con una respuesta global o genérica, aunque se omita respecto de líneas de defensa concretas no sustanciales (cf. entre otras muchas, las sentencias del Tribunal Constitucional 26/1997 , 101/1998 o 132/1999 ).
Dicho lo anterior se desestima el presente recurso en lo que hace al defecto de incongruencia omisiva por las siguientes razones:
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La Sala es clara al fijar el alcance y razón de su fallo parcialmente estimatorio: anuló las resoluciones de 26 de enero de 2012 y de 24 de mayo de 2013 sólo porque la Administración no dio razón de cómo y por qué fijaba en 10 hm3 el límite del aprovechamiento del acuífero del Campo de Montiel.
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La consecuencia es que la anulación de ese limite de 10 hm3 se basa no en la ilegalidad en sí de tal limitación, sino porque al fijarlo la Administración no dio razón de la misma, de ahí que la Sala dijese que no tenía elementos para juzgar si tal límite era o no el procedente de acuerdo con la normativa invocada por la demandante y, en especial, según las previsiones del Plan de Ordenación de las Extracciones del acuífero.
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Además en el auto de aclaración la Sala, asumiendo el parecer de la Abogacía del Estado contrario a completar la sentencia, señaló que había anulado los actos impugnados por estar inmotivados, luego « sin [entrar a] analizar las restantes alegaciones formuladas por la actora, y desestimando las restantes pretensiones ...»; es decir, al constatar ese defecto formal invalidante puso punto final a su enjuiciamiento, sin entrar ya a juzgar las razones materiales alegadas por la demandante para que se anulase el limite litigioso de 10 hm3, de forma que sólo de atenderse a esas otras razones es cuando se hubiera entrado a juzgar las pretensiones de plena jurisdicción.
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En este punto podría advertirse alguna contradicción entre la sentencia y el auto pues la sentencia tras anular los actos impugnados por falta de motivación, concluía así: « sin que proceda entrar a analizar las restantes alegaciones formuladas por la actora »; sin embargo en el auto ese "no entrar a" lo ciñe a los motivos de impugnación materiales o sustantivos propiamente dichos referidos al límite del aprovechamiento y a la tabla de dotaciones para cultivo y añade que esto lo hace « desestimando las restantes pretensiones », esto es, las de plena jurisdicción.
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Pues bien, aparte de que la ahora recurrente nada dice al respecto, el criterio de la Sala debe entenderse en sus justos términos: entendía que era ya innecesario resolver sobre el resto de las pretensiones, esto es, las de plena jurisdicción pues su enjuiciamiento está necesariamente vinculado a la anulación de un acto por razón de su ilegalidad material y no por razones formales.
De lo expuesto cabe deducir las siguientes consecuencias:
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La que razona el auto de aclaración: que la sentencia anuló esa limitación por un defecto formal - falta de motivación -, dejando a la fase de ejecución la satisfacción de tal exigencia formal.
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Que no procedía satisfacer pretensión de plena jurisdicción alguna pues van ligadas a la declaración de nulidad del acto impugnado por razones de ilegalidad material, y sólo en ese caso el acto nulo o anulado sí sería causante de un daño resarcible.
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No hay incongruencia omisiva pues la Sala acota hasta dónde puede llegar en su enjuiciamiento y añade además que será en fase de ejecución cuando la Administración deberá dictar una resolución motivada, justificada, lo que permitirá ya impugnarla por razón de sus fundamentos y sólo si los mismos son contrarios a derecho, es cuando procederá entrar a restablecer la situación indebidamente creada y causante de un perjuicio a los usuarios integrantes de la Comunidad de Regantes.
Lo que acaba de exponerse ha sido a los efectos de resolver sobre el vicio de incongruencia omisiva, razonamientos que son aprovechables para desestimar el otro defecto que la recurrente atribuye a la sentencia: la falta de motivación. Basta estar así a lo dicho para deducir sin especial esfuerzo - tal y como ha hecho esta Sala - cuáles han sido las razones por las que la Sala de instancia consideró en la sentencia impugnada, más el auto de 1 de abril de 2015, que no era procedente entrar a juzgar las pretensiones de plena jurisdicción.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LJCA se imponen las costas a la recurrente. Y, al amparo del artículo 139.3 de la LJCA las costas procesales, por todos los conceptos, no podrán exceder de 4000 euros.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido PRIMERO.- Se desestima el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la COMUNIDAD DE REGANTES DIRECCION000 contra la Sentencia de 23 de febrero de 2015 dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha en el Procedimiento Ordinario 574/2012. SEGUNDO.- Se hace imposición de las costas en la forma expuesta en el último Fundamento de Derecho de esta Sentencia.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.
Así se acuerda y firma.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. D. José Luis Requero Ibáñez, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
