STS 258/2017, 28 de Marzo de 2017

Con fecha 25 de junio de 2013, el Juzgado de lo Social núm. 1 de Vigo, dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: «Que desestimando la excepción de caducidad alegada por el Instituto Nacional de la Seguridad Social y estimando la demanda interpuesta por Ibermutuamur, debo revocar y revoco las resoluciones del Instituto Nacional de la Seguridad Social que declararon a dicha mutua responsable del pago de las prestaciones muerte y supervivencia reconocidas a Dª Marí Jose como viuda de D. Jose Enrique y declaro que dicha mutua no es responsable de dicho pago sino el Instituto Nacional de la Seguridad Social y condeno a éste, a la Tesorería General de la Seguridad Social, a Dª Esmeralda como heredera de Dª Marí Jose y a la empresa Duro Felguera, S.A. a estar y pasar por la anterior declaración».

En dicha sentencia se declararon probados los siguientes hechos: « 1º.- El trabajador D. Jose Enrique , con D.N.I. número NUM000 , tenía reconocida desde 1972 una incapacidad permanente absoluta derivada de enfermedad profesional con pensión de 1.108'94 euros mensuales.- 2º.- Fallecido D. Jose Enrique el día 25 de enero de 2012, su viuda Dª Marí Jose solicitó del Instituto Nacional de la Seguridad Social pensión de viudedad, indemnización a tanto alzado y auxilio por defunción, que le fueron reconocidos en las siguientes circunstancias: Viudedad mediante resolución de fecha 14 de febrero de 2012 en cuantía del 52% de la citada base reguladora y con efectos económicos desde el día 1 de febrero.- Indemnización a tanto alzado mediante resolución de fecha 9 de febrero y en cuantía de 12.410'84 euros.- Auxilio por defunción mediante resolución de fecha 14 de febrero en cuantía de 45'10 euros.- Todas fueron declaradas responsabilidad de Ibermutuamur, que procedió al abono de las dos segundas y capitalización de la primera pero al mismo tiempo presentó reclamación previa por entender que no era la responsable, reclamación que le fue desestimada por el Instituto Nacional de la Seguridad Social mediante resolución de fecha 9 de abril notificada a la mutua el día 17 de abril sin que la impugnase.- 3º.- El día 12 de junio presentó la mutua nueva reclamación previa que no le fue contestada, lo que recordó al Instituto Nacional de la Seguridad Social el 15 de noviembre, resolviendo éste el día 4 de diciembre no emitir nueva resolución porque la reclamación ya había sido resuelta y recibida por la recurrente.- 4º.- La viuda falleció, lo que comunicó a este Juzgado su hija Dª Esmeralda personándose ésta en las actuaciones».

Interpuesto recurso de suplicación contra la anterior resolución, la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, dictó sentencia con fecha 11 de marzo de 2015 , en la que consta la siguiente parte dispositiva: «Que desestimando el recurso de suplicación interpuesto por la Letrada de la Administración de la Seguridad Social, actuando en nombre y representación del INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL contra la sentencia de fecha veinticinco de junio de dos mil trece, dictada por el Juzgado de lo social nº 1 de Vigo , en los autos 1318/2012 seguidos a instancia de la Mutua IBERMUTUAMUR contra la TESORERÍA GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL, DÑA. Esmeralda , en calidad de heredera de Dña. Marí Jose , la empresa DURO FELGUERA S.A. y la Entidad Gestora recurrente sobre responsabilidad en materia de prestaciones debemos de confirmar y confirmamos en su integridad la resolución recurrida».

Contra la sentencia dictada en suplicación, se formalizó, por la representación procesal de INSS el presente recurso de casación para la unificación de doctrina, alegando la contradicción existente entre la sentencia recurrida y la dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja de fecha 12 de noviembre de 2013 , así como la infracción de lo establecido en el art. 71 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre , en relación con el art. 43.1 LGSS , con el art. 9.3 de la Constitución , con los arts. 56 , 57 y 62 de la ley 30/1992, de 26 de noviembre .

Por providencia de esta Sala de 29 de octubre de 2015, se admitió a trámite el presente recurso, dándose traslado del mismo a la parte recurrida para que formalizara su impugnación en el plazo de quince días.

Evacuado el trámite de impugnación, se dio traslado al Ministerio Fiscal para informe, dictaminado en el sentido de considerar el recurso procedente, e instruido el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, se declararon conclusos los autos, señalándose para la votación y fallo el 16 de marzo de 2017, fecha en que tuvo lugar.

La cuestión que ha de resolverse en el presente recurso de casación para la unificación de doctrina consiste en determinar si las resoluciones del Instituto Nacional de la Seguridad Social en las que se reconocen prestaciones derivadas de enfermedad profesional y se declara responsable de su abono a una Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales son susceptibles de impugnación y revisión en vía judicial, una vez que aquéllas han adquirido firmeza administrativa por no haber sido recurridas en tiempo y forma y por haber sido ya asumidas las prestaciones al constituirse entonces por la Mutua el correspondiente capital coste en la Tesorería General de la Seguridad Social.

Es sabido que la descrita no es una cuestión nueva, sino que la doctrina en este tema ha sido reiteradamente unificada por esta Sala de lo Social del Tribunal Supremo en múltiples sentencias. Esa doctrina se contiene en las dos primeras sentencias de Pleno de 15 de junio de 2015 ( RR. 2648 y 2766/14 ), seguidas por otras muchas, como las de 20- 10-2015 (R. 3927/14), 15-12-2015 [2] (RR. 288 y 291/15), 16-12-2015 (R. 441/15) y 2-3-2016 [2] (RR. 1448/15 y 2029/15) y la nº 279/2016, de 7 de abril de 2.016 (recurso 27/2015). Ahora nos vamos a remitir por razones de seguridad jurídica ( artículos 9.3 y 24 CE ) a esa doctrina.

En este caso la sentencia que recurre el INSS en casación para la unificación de doctrina es la dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en fecha 11 de marzo de 2.015 , en la que se trataba de un trabajador beneficiario desde 1972 de una prestación de incapacidad permanente absoluta derivada de enfermedad profesional, reconocida por resolución del INSS recurrente, prestación de la que se hacía responsable a la referida Mutua; fallecido el trabajador en fecha 25 de enero de 2012, su viuda solicitó del Instituto Nacional de la Seguridad Social pensión de viudedad, indemnización a tanto alzado y auxilio por defunción, que le fueron reconocidos en las siguientes circunstancias: Viudedad mediante resolución de fecha 14 de febrero de 2012 en cuantía del 52% de la citada base reguladora y con efectos económicos desde el día 1 de febrero; indemnización a tanto alzado mediante resolución de fecha 9 de febrero y en cuantía de 12.410'84 euros y auxilio por defunción mediante resolución de fecha 14 de febrero en cuantía de 4.510 euros. Todas ellas fueron declaradas responsabilidad de Ibermutuamur, que procedió al abono de las dos segundas y a la capitalización de la primera, presentando al mismo tiempo reclamación previa por entender que no era la responsable de tales prestaciones, reclamación que le fue desestimada por el Instituto Nacional de la Seguridad Social mediante resolución de fecha 9 de abril notificada a la mutua el día 17 de abril de 2012 sin que la impugnase.

El día 12 de junio de ese mismo año presentó la mutua nueva reclamación previa que no le fue contestada, lo que puso en conocimiento de nuevo del INSS el 15 de noviembre de 2012, resolviendo la Entidad Gestora el día 4 de diciembre no emitir nueva resolución porque la reclamación ya había sido resuelta y recibida por la recurrente.

Por la Mutua se llevó a cabo la interposición de la demanda que dio origen a las presentes actuaciones que fue estimada por el Juzgado de instancia atribuyendo la responsabilidad del pago de las prestaciones al INSS y TGSS. En suplicación, la sentencia hoy recurrida desestimó íntegramente el recurso y confirmó la decisión de instancia, razonando que la situación procesal en que se traduce la falta o ineficacia de la reclamación previa a la vía judicial es la caducidad de la vía administrativa solamente, no de la acción cuyo ejercicio permanece vivo mientras el derecho material que la sustenta no prescriba, de manera que cuando se ha abandonado el trámite de reclamación de una determinada resolución, no se pierde el derecho, sino la posibilidad de acceder a la vía jurisdiccional de forma directa, debiéndose reanudar a través de la reclamación oportuna, que inicia nuevamente la posible virtualidad del derecho, sin perjuicio de que los efectos de la reclamación únicamente se retrotraigan a los tres meses anteriores a la fecha de dicha reclamación.

Recurre ahora el INSS la referida sentencia y denuncia como infringido el artículo 71 de la LRJS y la indebida aplicación del art. 43.1 LGSS , proponiendo como sentencia de contraste, al igual que en otros muchos recursos anteriores resueltos en las sentencias de ésta Sala a las que nos hemos referido antes, la dictada por la Sala de lo Social del TSJ de La Rioja de 12 de noviembre de 2013 (R. 200/13 ).

Como ya hemos dicho en aquellas sentencia anteriores que hemos citado, entre la resolución recurrida y la invocada como referencial se produce la contradicción que exige el artículo 219 LGSS porque en ambas sentencias se parte de hechos sustancialmente iguales, de prestaciones derivadas de enfermedad profesional en las que se imputó por el INSS la responsabilidad de la constitución de capital coste para hacer frente a las mismas a las Mutuas correspondientes, que inicialmente y en ambos caso se aquietaron y cumplieron el contenido económico de la resolución del INSS, aunque varios años después pidieron la revisión de tal imputación de responsabilidad por entender que no eran responsables de tales prestaciones, a lo que se ha dado respuesta opuesta en cada una de dichas sentencias, pues en la recurrida, como se ha visto, se atribuyó la responsabilidad casi en su totalidad al INSS y en la de contraste se obtuvo la solución contraria, aplicándose en ambos casos los preceptos que hoy se denuncian en el recurso como infringidos.

La cuestión de la caducidad de la instancia por abandono del ejercicio del derecho ha sido abordada por esta Sala en las dos STS/4ª/Pleno de 15 junio 2015 (rcud. 2648/2014 y 2766/2014 ), siendo la primera de ellas, precisamente, la sentencia de contraste aquí analizada, con doctrina reiterada por las STS/4ª de 14 y 15 septiembre 2015 ( rcuds. 3775/2014 , 3477/2014 y 96/2015 , 3745/2014), 15 y 20 octubre 2015 (rcud. 3852/2014 y 3927/2014 ); entre muchas otras. Hemos sostenido que, en los casos en que, por resolución del INSS, se declare la responsabilidad de una Mutua respecto de prestaciones por enfermedad profesional, la ausencia de reclamación previa en el plazo legal obsta para que dicha Mutua reinicie el procedimiento porque la previsión del art. 71 LRJS , limitando los efectos del defecto de formulación de demanda a la exclusiva caducidad del expediente y dejando intacto el derecho sustantivo, únicamente se refiere al reconocimiento/denegación de prestaciones y a las personas individuales interesadas, no a las entidades colaboradoras y a reclamaciones por imputación de responsabilidad.

Por razones de seguridad jurídica e igualdad en la aplicación de la ley, siendo idénticos los problemas abordados, hemos de reiterar y aplicar lo en tales ocasiones expuesto y que seguidamente reproducimos.

Conforme a muy pacífica -hasta la fecha- doctrina de la Sala, el defectuoso agotamiento de la vía administrativa previa en materia de prestaciones de Seguridad Social, por inobservancia del plazo de treinta días que establece el art. 71.2 LRJS [antes, el art. 71.2 LPL ], no afecta al derecho material controvertido y no supone prescripción alguna, sino que únicamente comporta la caducidad en la instancia y la correlativa pérdida del trámite, por lo que tal defecto no resulta obstáculo para el nuevo ejercicio de la acción, siempre que la misma no estuviese ya afectada por el instituto de las referidas prescripción o caducidad. Así lo viene entendiendo unánimemente la doctrina jurisprudencial desde la STS 07/10/74 , dictada en interés de ley, y en la que se entendió que la indicada caducidad limita sus efectos a cerrar un procedimiento individualmente considerado y no afecta a las acciones para reivindicar los derechos de Seguridad Social objeto del expediente "caducado", que pueden promoverse de nuevo en cualquier momento siempre que la acción no haya decaído por el transcurso del tiempo, puesto que resulta inadmisible que el incumplimiento de un plazo preprocesal puedan comportar la pérdida de acción para hacer valer un derecho sustantivo cuya prescripción se determina por años (así, entre otras muchas anteriores, 19/10/96 -rcud 3893/95-; 21/05/97 -rcud 3614/96-; 03/03/99 -rcud 1130/98-; 25/09/03 -rcud 1445/02-; y 15/10/03 -rcud 2919/02-).

Esta doctrina se ha positivizado en el art. 71.4 de la vigente LRJS , a cuyo tenor «... podrá reiterarse la reclamación previa de haber caducado la anterior, en tanto no haya prescrito el derecho... ».

No podemos coincidir en la afirmación de que la claridad del precepto referido y el principio de legalidad impiden «acoger, por irrazonable, la desigualitaria interpretación ofrecida por la sentencia referencial», puesto que ni el precepto ni la jurisprudencia tradicionales, en ningún momento limitan «la posibilidad de reiniciar la reclamación previa a los beneficiarios de las prestaciones ni impide utilizar la misma a las entidades colaboradoras». Y nuestra discrepancia se sustenta en las siguientes consideraciones:

a).- En primer lugar, no ha de perderse de vista que la previsión del referido art. 71.4 LRJS significa una excepción al régimen común administrativo, en el que en aras al principio de seguridad jurídica, al interés general en juego y a la «ejecutividad» propia del acto administrativo [ arts. 56 y 57 LRJAP /PAC], se dispone la inatacabilidad del acto que gana firmeza por haber sido consentido [al no haberse recurrida en tiempo y forma] o por ser reproducción de otro consentido [ art. 28 LJCA ]. Y si se excepciona de tal consecuencia a la «materia de prestaciones de Seguridad Social», hoy en el art. 71 LRJS y antaño en nuestra más temprana jurisprudencia [desde la citada resolución en interés de Ley], muy posiblemente ello sea atribuible al presumible desvalimiento jurídico de los beneficiarios y a la consideración de que ciertos mecanismos protectores -frente a su desconocimiento legal- no solamente no están privados de justificación, sino que incluso responden más adecuadamente al principio de irrenunciabilidad de los derechos al que en ocasiones alude el Tribunal Constitucional (así, SSTC 120/1984, de 10/Diciembre ; 14/1985, de 1/Febrero ; y 97/1987, de 10/Junio ) y que en todo caso ha sido consagrado por nuestra más antigua doctrina.(vid., por ejemplo, las SSTS 07/05/53 Ar. 1217 ; 14/02/61 Ar. 1596 ; 04/04/61 Ar. 1419...).

b).- De otra parte, una cuidada lectura del referido art. 71 LRJS nos induce a pensar que la excepción va exclusivamente referida al «reconocimiento» de las prestaciones, que era precisamente a lo que se limitaba la jurisprudencia que el precepto ha positivizado, y que la misma -la excepción- tiene por destinatario implícito al «beneficiario», no a las Entidades colaboradoras, las que incluso se contemplan -apartado 3- como sujetos pasivos de la reclamación previa. Así, las expresiones utilizadas por la norma [«materia de prestaciones»; «alta médica»; «solicitud inicial del interesado»; «reconocimiento inicial»; «modificación de un acto o derecho»; y -sobre todo- «en tanto no haya prescrito el derecho»], resultan del todo ajenas a la reclamación efectuada por la Mutua Patronal frente al INSS, casi tres años después de dictada la resolución, pretendiendo que se deje sin efecto no los términos de la «prestación», sino la imputación de su responsabilidad, y que con su consentimiento había adquirido firmeza, pero que se pretende impugnar ahora tras novedoso criterio jurisprudencial en la materia.

c).- Finalmente, tampoco cabe argumentar la literalidad de la DA Sexta LRJAP /PAC [«La impugnación de los actos de la Seguridad Social y Desempleo en los términos previstos en el artículo 2º ... de la Ley de Procedimiento Laboral ... se regirán por lo dispuesto en dicha Ley»], para extender un comprensible privilegio procesal de los beneficiarios a quien no disfruta de tal cualidad. De un lado, porque la referida DA nada añade a la cuestión, puesto que no comporta interpretación alguna del art. 71 LRJS , que es de lo que aquí se trata; y de otra parte, casi parece ocioso recordar -frente al argumento del Fiscal, sobre la «desigualitaria interpretación»- que en materia de igualdad son criterios básicos: 1) no toda desigualdad de trato en la Ley supone una infracción del art. 14 de la Constitución , sino que dicha infracción la produce sólo aquella desigualdad que introduce una diferencia entre situaciones que pueden considerarse iguales y que carece de una justificación objetiva y razonable; 2) el principio de igualdad exige que a iguales supuestos de hecho se apliquen iguales consecuencias jurídicas; 3) el principio de igualdad no prohíbe al legislador cualquier desigualdad de trato, sino sólo aquellas desigualdades que resulten artificiosas, o injustificadas por no venir fundadas en criterios objetivos y suficientemente razonables de acuerdo con criterios o juicios de valor generalmente aceptados; y 4) por último, para que la diferenciación resulte constitucionalmente lícita no basta con que lo sea el fin que con ella se persigue, sino que es indispensable además que las consecuencias jurídicas que resultan de tal distinción sean adecuadas y proporcionadas a dicho fin, evitando resultados especialmente gravosos o desmedidos (entre las más recientes, SSTC 63/2011, de 16/Mayo, FJ 3 ; 117/2011, de 4/Julio, FJ 4 ; 79/2011, de 6/Junio, FJ 3 ; - Pleno- 41/2013, de 14/Febrero, FJ 6 ; ;- Pleno- 61/2013 )».

A estas argumentaciones hemos de atenernos, con acogimiento favorable del motivo de casación unificadora planteado por el INSS, tal y como también propone el Ministerio Fiscal. En consecuencia, la doctrina correcta es la que se plasma en la sentencia de contraste. En suma, hemos de estimar el recurso y casar y anular la sentencia recurrida, lo que implica la desestimación íntegra de la demanda inicial. Sin costas.