ATS, 23 de Marzo de 2017

La procuradora de los Tribunales, Dª Ana Tartiere Lorenzo, en nombre y representación de las mercantiles Automóviles Luarca S.A. y Transportes accesibles de Asturias S.L.U., bajo la dirección letrada de D. Martín Moreno Fernández, ha preparado recurso de casación contra la sentencia núm. 949/2016, de 28 de noviembre, dictada por la Sección Única, Sala de lo Contencioso-Administrativo, del Tribunal Superior de Justicia de Asturias en el procedimiento ordinario núm. 142/2016.

La sentencia impugnada desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por las mercantiles Automóviles Luarca S.A. y Transportes accesibles de Asturias S.L.U., contra la resolución de 3 de noviembre de 2015, confirmada en reposición, dictada por la Dirección de la Agencia Asturiana de Transportes y Movilidad, que denegó las autorizaciones de alquiler de vehículos con conductor (VTC) al superar la proporción, (una por cada treinta), entre el las autorizaciones de alquiler de vehículo turismo (Auto- taxi) y las de alquiler de vehículos con conductor (VTC), prevista en el artículo 14.1 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, por la que se desarrolla la sección segunda del capítulo IV del título V, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor, del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres , aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre (BOE núm. 19, de 22 de enero de 2008), no siendo posible la concesión de nuevas autorizaciones.

La resolución administrativa acordaba, en lo que aquí interesa, lo siguiente:

[...] De acuerdo con lo señalado en el art. 14.1 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero por la que se desarrolla la sección segunda del capítulo IV del título V, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor, del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres , aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, establece que:

" El órgano competente podrá denegar la autorización solicitada si existe una desproporción manifiesta entre el número de autorizaciones de esta clase otorgadas en la zona en que esté situado el municipio y los potenciales usuarios del servicio.

En todo caso, se entenderá que es manifiesta la referida desproporción y que, en consecuencia, procede denegar la autorización, cuando la relación entre el número de autorizaciones de esta clase domiciliadas en la comunidad autónoma de que se trate y el de autorizaciones de transporte discrecional interurbano de viajeros en vehículos de turismo domiciliados en la misma sea superior a una de aquellas por cada treinta de éstas. "

Examinado el Registro General de Transportistas y de Empresas de Actividades Auxiliares y Complementarias del Transporte se comprueba que la relación entre el número de autorizaciones de alquiler de vehículo turismo (Auto-Taxi) y el número de autorizaciones de alquiler de vehículos con conductor (VTC) es actualmente superior a la proporción establecida en la normativa vigente, por lo que no es posible conceder nuevas autorizaciones de este ámbito [...]

.

La sentencia de instancia desestimó el recurso, confirmando la denegación de las meritadas autorizaciones al entender aplicable a la fecha de la solicitud, (2 de abril de 2014), la redacción del artículo 48 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (BOE núm. 182, de 31 de julio de 1987), (en adelante, LOTT), operada por la Ley 9/2013, de 4 de julio, por la que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres y la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea (BOE núm. 160, de 5 de julio de 2013), sin supeditar su aplicación al desarrollo reglamentario producido mediante RD 1057/2015, de 20 de noviembre, por el que se modifica el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor, para adaptarlo a la Ley 9/2013, de 4 de julio, por la que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres y la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea (BOE núm. 279, de 21 de noviembre de 2015). Concretamente, concluye:

[...] Conflicto jurídico que debe solventarse con desestimación del recurso, no solamente por aplicación del precedente que vincula a esta Sala por obvias razones de igualdad y seguridad jurídica, sino también porque no se estiman los motivos que se alegan para modificar el criterio de la Sala a partir de la sentencia 29-05-2015 y reiterado en las dictadas el 18-04-2016, rec. 436/2015 y 24 de octubre de 2016, rec. 864/2015, en esta última se señala "Con abstracción de las sentencias dictadas por los

Juzgados de lo Contencioso Administrativo, tenemos que decir, que el Tribunal Supremo, en ninguna de sus sentencias de las dictadas hasta la fecha publicadas por el CENDOJ, hace aplicación de la reforma operada por la Ley 9/2013, limitándose a mencionar en cuatro sentencias dictadas con fecha 29 de enero de 2014, en relación a las limitaciones reglamentarias a las autorizaciones para el arrendamiento de vehículos con conductor que "el renacer de estas limitaciones se vincula, según la nueva Ley 9/2013 a las restricciones cuantitativas que, en el ámbito autonómico o local, se puedan establecer para el transporte público de viajeros en vehículos turismo. La redacción que la nueva Ley 9/2013, de 4 de julio, ha dado al artículo 48 de la Ley 16/87, de Ordenación de los Transportes Terrestres , legitima por lo tanto, a partir de su entrada en vigor y con las reservas que se desprenden de su contenido, las limitaciones a las que la Ley 25/2009 privó de cobertura normativa y que la Sala de instancia, con acierto, consideró inaplicables a las autorizaciones denegadas por la Comunidad de Madrid en el año 2010 ".

En análogos términos se pronuncia la sentencia dictada el día 25 de enero de 2016 por el Tribunal Supremo al afirmar que "La redacción que la nueva Ley 9/2013, de 4 de julio, ha dado al artículo 48 de la Ley 16/1987, de Ordenación de los Transportes Terrestres , legitima por lo tanto, a partir de su entrada en vigor y con las reservas que se desprenden de su contenido, las limitaciones a las que la Ley 25/2009 privó de cobertura normativa ".

[...]

No obstante lo cual, en la referida Sentencia de 27 de enero de 2014 (RC 969/2012), se alude expresamente al cambio normativo producido en la materia señalando que: « (...) el propio legislador ha tenido, años después, que introducir una nueva modificación de la Ley 16/1987 para que la regulación de los transportes terrestres de viajeros vuelva a permitir limitaciones reglamentarias a las autorizaciones para arrendamiento de vehículos con conductor. El renacer de estas limitaciones se vincula, según la nueva Ley 9/2003 (inaplicable ratione temporis a este litigio, como resulta obvio) a las restricciones cuantitativas que, en el ámbito autonómico o local, se puedan establecer para el transporte público de viajeros en vehículos de turismo. La redacción que la nueva Ley 9/2013, de 4 de julio, ha dado al artículo 48 de la Ley 16/87, de Ordenación de los Transportes Terrestres , legítima por lo tanto, a partir de su entrada en vigor y con las reservas que se desprenden de su contenido, las limitaciones a las que la Ley 25/2009 privó de cobertura normativa y que la Sala de instancia, con acierto, consideró inaplicables a las autorizaciones denegadas por la Comunidad de Madrid en el año 2010. » Por esta última razón, habrá que entender que las limitaciones establecidas, cuya viabilidad resultaba prohibida a la luz de la Ley 25/2009, vuelven a resultar de aplicación desde la entrada en vigor de la Ley 9/2013, por lo que dicha inviabilidad únicamente afectaría a los recursos interpuestos contra resoluciones de denegación dictadas en relación con solicitudes que se hubieran producido entre el 27 de diciembre de 2009 y el 24 de julio de 2013, fechas de entrada en vigor de las mencionadas leyes, de manera tal que en el presente caso en la fecha en la que se solicitan las 4 nuevas autorizaciones de alquiler de vehículos con conductor (VTC), 2 de abril de 2014, se encontraba vigente la normativa que legítima de nuevo las limitaciones y, en consecuencia, la regla de la proporcionalidad entre vehículos de taxi y vehículos VTC, encontrándose superada en el Principado de Asturias la ratio de 1 vehículo de VTC por cada 30 de taxi [...]».

TERCERO.- La representación procesal del ambas mercantiles presentó escrito de preparación contra dicha sentencia, en el cual, tras acreditar el cumplimiento de los requisitos en orden al plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución que se impugna, identifica como norma infringida, en esencia, los artículos 21. 2 de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre , de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (BOE núm. 308, de 23 de diciembre de 2009), los artículos 48 y 99 de la LOTT, el artículo 2.2 CC , el artículo 39.bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (BOE núm.285, de 27 de noviembre de 1992), el artículo 4.1 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (BOE núm. 55, de 5 de marzo de 2011), los artículos 5 , 7 , 9 y Capítulo IV de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre , de garantía de la unidad de mercado (BOE núm. 295, de 10 de diciembre de 2013) y la jurisprudencia que cita. En primer lugar, considera que, derogado por la Ley 9/2013, de 4 de julio, implícitamente el art 21 Ley 25/2009, de 22 de diciembre , que impidió la restricción cualitativa del número de autorizaciones de arrendamiento con conductor establecida por los artículos 181.1 del Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (BOE núm. 241, de 8 de octubre de 1990) (en adelante, ROTT) y el artículo 14.1 FOM/36/2008, de 9 de enero, no recobraron estos su vigencia, al derogarse la norma que los dejó sin efecto. Añade que el desarrollo reglamentario operado por el RD 1057/2015, 20 noviembre, y la Orden FOM/2799/2015, 18 noviembre, por la que se modifica la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, por la que se desarrolla la sección segunda del capítulo IV del título V, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor, del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre (BOE núm. 307, de 24 de diciembre de 2015), entraron en vigor con posterioridad a las solicitudes. Considera que la sentencia infringe los principios de regulación económica eficiente y competencia efectiva invocados por la CNMC y consagrados, fundamentalmente, en los artículos 4.1 de la Ley 2/2011 y 5 , 7 , 9 y capítulo IV de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre . Finalmente, denuncia la infracción de jurisprudencia, al considerar vigente la nueva redacción del artículo 48.2 LOTT sin desarrollo reglamentario.

Añaden las recurrentes que el recurso de casación presenta interés casacional objetivo conforme al artículo 88, apartado 2.a) de la Ley Jurisdiccional , al existir numerosas sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia que supeditan la vigencia al desarrollo reglamentario previsto en la Disp. Final. Primera de la Ley 9/2013. En este sentido, cita las SSTSJ País Vasco de 18 de noviembre de 2014 ( rec.458/2013), de 2 de mayo de 2016 , ( rec.144/2015), de 13 de mayo de 2016 , ( rec.283/2015 ), STSJ Madrid de 8 de marzo de 2016 (rec.1248/2014 ) y STSJ Murcia de 27 de mayo de 2016 (rec.305/2015 ), entre otras. Igualmente, consideran concurre el supuesto previsto en el apartado c) del artículo 88.2 de la Ley Jurisdiccional , dados los numerosos procesos, (con cita de los mismos), que están en la actualidad pendientes de resolución y las propias sentencias dictadas. Considera, además, que la sentencia recurrida ha sentado doctrina que puede ser gravemente dañosa para el interés general desde la perspectiva del principio de los principios de regulación económica eficiente y competencia efectiva, conforme a lo previsto en el apartado b) del artículo 88.2 de la Ley Jurisdiccional , según el Informe de la CNMC y la regulación que hace depender las restricciones a la razón imperiosa de interés general. Finalmente, añade que concurre el apartado a) del artículo 88.3, al no haber sido objeto de interpretación jurisprudencial las limitaciones que introduce nuevamente el artículo 48.2 de la LOTT tras la reforma operada por la repetida Ley 9/2013 .

CUARTO.- Por escrito fechado el 1 de febrero de 2017 se ha personado como parte recurrida el Principado de Asturias a través de la Letrada de sus Servicios Jurídicos.

Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas, Magistrado de la Sala

RAZONAMIENTOS JURIDICOS

PRIMERO.- Como cuestión previa, y desde un punto de vista formal, cabe señalar que el escrito de preparación cumple con las exigencias del artículo 89.2 LJCA por lo que nada puede oponerse a la admisibilidad del recurso desde el punto de vista de los subapartados a) y b) del artículo 90.4 LJCA .

Así, el escrito se ha estructurado en apartados separados, encabezados con un epígrafe expresivo de su respectivo contenido y se ha razonado en el mismo tanto la recurribilidad de la resolución de instancia por este cauce extraordinario como la observancia de los requisitos de legitimación y plazo.

De otro lado, se han identificado debidamente las normas cuya infracción se imputa a la sentencia de instancia, cumpliéndose con la carga procesal de justificar, primero , su incardinación en el Derecho estatal; segundo , su alegación en el proceso de instancia y/o su toma en consideración por la sentencia impugnada; y tercero , su relevancia en el sentido del «fallo».

Finalmente, esa Sección considera que se ha realizado el imprescindible esfuerzo argumental, con singular referencia al caso, en relación a la concurrencia de los distintos supuestos o escenarios de interés casacional comprendidos en los apartados 2 º y 3º del artículo 88 LJCA que se invocan.

Comprobada, pues, la ausencia de impedimentos formales para la admisión del recurso de casación, procede determinar ahora cuál es la cuestión litigiosa y si ésta tiene interés casacional objetivo para la creación de jurisprudencia que justifique un pronunciamiento de esta Sala.

El debate procesal suscitado, primero en la instancia y ahora en casación, gira en torno a la aplicación del artículo 48.2 de LOTT, tras la redacción operada por la Ley 9/2013, de 4 de julio . Este precepto cuya redacción original preveía la posibilidad de limitaciones reglamentarias al otorgamiento de nuevas autorizaciones para el arrendamiento de vehículos con conductor fue objeto de desarrollo reglamentario por los artículos 180 y siguientes del ROTT y la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero. La Ley 25/2009, de 22 de diciembre , introdujo una serie de modificaciones en la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres en lo que se refiere al régimen jurídico del servicio de arrendamiento de vehículos con conductor, que debían ser interpretadas, según la jurisprudencia, partiendo de la consideración de que el ejercicio de aquella actividad era libre y que los únicos requisitos subsistentes para desempeñarla eran los que derivaban de la regulación de la propia Ley 16/1987 sobre el transporte discrecional de viajeros. A partir de la entrada en vigor de la Ley 25/2009 se consideró que ninguna norma de rango legal permitía que el número de autorizaciones para prestar el servicio de alquiler de vehículos con conductor pudiera condicionarse cuantitativamente en los términos que disponían el artículo 181.1 del Reglamento de desarrollo de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres y el artículo 14.1 de la Orden FOM/36/2008 ( SsTS, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, de 13 de febrero de 2015 , recurso casación para unificación doctrina 2076/2014, de 6 de mayo de 2014 , recurso 5896 / 2011, de 5 de mayo de 2014 , recurso 1438/2012, de 30 de enero de 2014 , recurso 4163/2012 , entre otras). Sin embargo, con la reforma operada por la Ley 9/2013, de 4 de julio, resurgieron las limitaciones impuestas a esta actividad, aunque el desarrollo reglamentario previsto en su Disposición Final Primera no se produjo hasta el Real Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre, y la Orden FOM /2799/2015, 18 noviembre.

La controversia se centra en dilucidar si resulta de aplicación la redacción del artículo 48. 2 de la LOTT dada por la Ley 9/2013, de 4 de julio , conforme al desarrollo reglamentario anterior, esto es, el ROTT y la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, o bien, si su aplicación está supeditada al desarrollo reglamentario producido con posterioridad ex Disposición Final Primera de la Ley 9/2013, (RD 1057/2015, 20 noviembre, y la Orden FOM/2799/2015, 18 noviembre), posterior en más de un año a la solicitud de las autorizaciones en liza.

Así planteada, consideramos que tal cuestión reviste un interés casacional justificativo de la admisión del recurso por cuanto que la sentencia recurrida ha sustentado, efectivamente, su razón de decidir en una aplicación de unas normas -las mencionadas- respecto de las que no existe doctrina jurisprudencial. Concurre, de este modo, la circunstancia que prevé el artículo 88.3.a) de la repetida Ley Jurisdiccional , pues no puede tenerse por tal doctrina la que recoge la sentencia impugnada (que trae a colación pronunciamientos anteriores de la propia Sala de instancia, y, de otros Tribunales Superiores de Justicia), ya que las sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia no constituyen jurisprudencia a los efectos del artículo 1.6 del Código Civil .

Asevera este aserto los numerosos recursos de casación, según la anterior redacción de la Ley Jurisdiccional, pendientes de resolución (recursos de casación 134/2014, 2188/2015, 2180/2015, entre otros).

Sentado, pues, que la resolución judicial de instancia es recurrible a través de este cauce procesal extraordinario, que el escrito de preparación cumple todos los presupuestos y requisitos exigibles, y que apreciamos la concurrencia de un interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia que justifica su admisión, queda por dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 90.4 LJCA , a cuyo tenor «los autos de admisión precisarán la cuestión o cuestiones en las que se entiende que existe interés casacional objetivo e identificarán la norma o normas jurídicas que en principio serán objeto de interpretación, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso» .

En cumplimiento de esta norma, declaramos que la norma jurídica que en principio debe ser objeto de interpretación es el artículo 48. 2 de la Ley de Ordenación de Transportes Terrestres , entendiendo que la cuestión que reviste interés casacional objetivo consiste en dilucidar si las limitaciones que recoge para la actividad consistente en alquiler de vehículos con conductor, resultan de aplicación conforme al desarrollo reglamentario anterior (ROTT y Orden/FOM/36/2008) o, si bien, su vigencia y aplicación se encuentra supeditadas al desarrollo reglamentario al que remite la Disposición final Primera de la Ley 9/2013, de 4 de julio (RD 1057/2015, 20 noviembre, y la Orden FOM/2799/2015, 18 noviembre). Cuestión que resulta sustancialmente coincidente con la señalada en el auto de esta Sección de fecha de 13 de marzo de 2017 por el que se acuerda la admisión del recurso de casación 117/2017.

Conforme a lo dispuesto por el artículo 90.7 este Auto se publicará íntegramente en la página web del Tribunal Supremo, haciendo referencia al mismo, con sucinta mención de las normas que serán objeto de interpretación.

Procede comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este Auto, como dispone el artículo 90.6 de la LJCA y conferir a las actuaciones el trámite previsto en los artículos 92 y 93 de la LJCA , remitiéndolas a la Sección Tercera de esta Sala, competente para su sustanciación y decisión de conformidad con las reglas de reparto.

Por todo lo anterior,