STS 537/2017, 28 de Marzo de 2017

Ante la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, se ha seguido el recurso contencioso-administrativo 410/2011 (y acumulado 278/2012 ), promovido a instancia de "VALLEHERMOSO DIVISIÓN PROMOCIÓN, SAU" y "REALIA BUSSINES, SA", representadas por la procuradora de los tribunales Sra. Yagüe Gómez-Reino y defendidas por el letrado Sr. Carrera, contra la Generalitat de Catalunya, representada y defendida por su letrado, siendo parte codemandada el Ayuntamiento de Sant Vicenç de Montalt, representado por la procuradora Sra. Jorba Pàmies y defendido por el letrado Sr. Fajardo i Graupera.

Dicho Tribunal dictó sentencia nº 554, el día 8 de julio de 2015, cuyo fallo es del siguiente tenor literal:

DESESTIMAMOS el recurso contencioso administrativo interpuesto en nombre y representación de "VALLEHERMOSO DIVISIÓN PROMOCIÓN, SAU" y "REALIA BUSSINES, SA" contra los acuerdos de la Comissió Territorial d'Urbanisme de Barcelona de 12 de mayo de 2.011, aprobando definitivamente el Plan de Ordenación Urbanística Municipal de Sant Vicenç de Montalt, y de la Dirección General de Ordenación del Territorio y Urbanismo de la Generalitat de Catalunya de 5 de septiembre de 2.012, estimando en parte el requerimiento previo formulado por el ayuntamiento contra el acuerdo anterior y efectuando determinadas modificaciones en las prescripciones impuestas. Sin imposición de costas.

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de "VALLEHERMOSO DIVISIÓN PROMOCIÓN, SAU" y "REALIA BUSSINES, SA", se presentó ante la Sala de instancia escrito preparando recurso de casación, y luego ante esta Sala Tercera presentó escrito de interposición, al que se acompañaba documentos, el día 2 de febrero de 2016, solicitando ". .. tener por interpuesto, en tiempo y forma, y en la representación de VALLEHERMOSO DIVISIÓN PROMOCIÓN, SAU y REALIA BUSSINES, SA, que tengo acreditada, RECURSO DE CASACIÓN contra la sentencia nº 554 dictada el día 8 de julio de 2015 por la Sección Tercera, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en los autos del recurso 410/2011 (y su acumulado 278/2012 ) y previa su tramitación, el Tribunal dicte en su día sentencia que case y anule la recurrida y se pronuncie de conformidad con los motivos del presente recurso y los pedimentos contenidos en el original escrito de demanda ".

Por la representación procesal del Ayuntamiento de Sant Vicenç de Montalt se presentó escrito solicitando la inadmisión del recurso, del que se dió traslado a la representación procesal de la parte recurrente a fin de que en el plazo de diez días formulase alegaciones, tramite que fué evacuado por la procuradora D.ª Mª José Bueno Ramírez mediante escrito presentado el 31 de marzo de 2016, en el que solicitó: "... acuerde la admisión del recurso de casación presentado por ésta parte ".

El recurso de casación fué admitido por auto, de fecha 9 de junio de 2016, cuyo tenor literal es el siguiente:

" LA SALA ACUERDA :

Primero.- No acceder a la solicitud de inadmisión del recurso propuesta por la parte recurrida, el Ayuntamiento de Sant Vicenç de Montalt.

Segundo.- Declarar la admisión del recurso de casación interpuesto por la representación procesal de VALLEHERMOSO DIVISIÓN PROMOCIÓN SAU y REALIA BUSSINES S.A. contra la Sentencia de 8 de julio de 2015, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 410/2011 (y acumulado 278/2012 ); y, para su sustanciación, remítanse las actuaciones a la Sección Quinta de conformidad con las reglas de reparto de asuntos.

Tercero.- Imponer las costas de este incidente al Ayuntamiento de Sant Vicenç de Montalt, declarándose que la cantidad máxima a reclamar por todos los conceptos por la parte recurrente es de 1.500 euros ".

Por diligencia de ordenación de 8 de septiembre, y visto el estado en que se encontraban las actuaciones practicadas fueron convalidadas, al tiempo que se acordó hacer entrega del escrito de interposición al letrado de la Generalidad de Cataluña en nombre y representación que ostenta de dicha Administración y a la procuradora D.ª Consuelo Rodríguez Chacón en nombre y representación del Ayuntamiento de Sant Vicenç de Montalt, a fin de que en el plazo de treinta días, formalizasen sus escritos de oposición.

Tramite que fué evacuado por el abogado de la Generalidad y por la procuradora Sra. Rodríguez Chacón, en nombre y representación de los recurridos.

Mediante providencia dictada el 4 de noviembre de 2016, se acordó no haber lugar a la admisión de los documentos aportados por la representación procesal de la recurrente, junto con su escrito de interposición, al no reunir los requisitos previstos en el artículo 271.2 de la LEC , al tiempo que se declararon las actuaciones conclusas y pendientes de señalamiento para votación y fallo.

Por Providencia de 23 de enero de 2017, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 15 de marzo de 2017, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar.

Se impugna en el presente recurso de casación nº 3921/2015 la sentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña el 8 de julio de 2015, en su recurso 410/2011 y acumulado 278/2012 , por medio de la cual se desestimó el formulado por "VALLEHERMOSO DIVISIÓN PROMOCIÓN, SAU" y "REALIA BUSSINES, SA", contra (1) el acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Barcelona de 12 de mayo de 2.011, que aprobó definitivamente el Plan de Ordenación Urbanística Municipal de Sant Vicenç de Montalt, y (2) el acuerdo de la Dirección General de Ordenación del Territorio y Urbanismo de la Generalitat de Catalunya, de 5 de septiembre de 2.012, que estimó en parte el requerimiento previo formulado por el Ayuntamiento contra el anterior acuerdo, efectuando determinadas modificaciones en las prescripciones impuestas.

Si bien el objeto del recurso lo constituyen el acuerdo y la resolución citados, el debate se centra en las previsiones que el planeamiento general hace sobre el Plan de Mejora Urbana 2 "Hoteles-Golf" (PMU-2).

Interesa señalar, en relación con el mencionado PMU-2, que su delimitación en el PGOU impugnado deriva del acuerdo de 19 de enero de 1994, por el que la Comisión de Urbanismo de Barcelona autorizó la construcción en suelo no urbanizable de un campo de golf con una edificación complementaria a dicha actividad deportiva principal, consistente en 3.440Ž80 m2 para un hotel de 60 habitaciones, 8246`50 m2 para un apartotel y 889Ž 62 m2 para casa club.

El Texto Refundido del PGOU aprobado por el Pleno del Ayuntamiento de San Vicente de Montalt de 30 de diciembre de 2010 delimita un ámbito de suelo urbano no consolidado, sometido a la elaboración y aprobación de un Plan Parcial de Mejora Urbana de una superficie de 18.000 m2 y una edificabilidad de 14.000 m2, unas cesiones del 30% destinadas a zonas verdes y equipamientos y la condición de preservar los terrenos forestales con pendientes superiores al 20%.

El acuerdo recurrido de la Comisión Territorial de Urbanismo de 12 de mayo de 2011, que aprobó definitivamente el PGOU introdujo en relación con el PMU-2 la prescripción 1.4.1 que modificó la superficie del sector que pasó a tener 23.800 m2, se redujo la edificabilidad a 3.440 m2 de techo hotelero y de 1.000 m2 para casa club, a la vez que se fijaba una cesión del 40% de la superficie del suelo para ser destinado a sistemas de espacio libre.

El Ayuntamiento de San Vicent de Montalt formuló, al amparo del artículo 44 de la Ley de ésta Jurisdicción , requerimiento previo contra el anterior acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo, dando lugar a la segunda resolución recurrida, en la que se delimita un ámbito de 18.000 m2 con una edificabilidad de 7.000 m2 y, entre otras condiciones, preservar los terrenos forestales con pendiente superior al 20%.

Las entidades recurrentes solicitaron en sus demandas la nulidad de los acuerdos recurridos y, como situación jurídica individualizada, el reconocimiento de su derecho al aprovechamiento urbanístico -14.000 m2 de techo hotelero- e imputación de cargas -cesiones del 30%- conforme a los términos del acuerdo del Plan Municipal de 30 de diciembre de 2010 o, subsidiariamente, el reconocimiento de su derecho a ser indeminizadas con la cantidad de 3.478.134 euros, por la perdida del aprovechamiento urbanístico derivado de las decisiones adoptadas por las Administraciones autonómica y municipal en la fase de aprobación del Plan, más los intereses de demora que correspondan.

La Sala de instancia desestimó ambos recursos, y se fundamentó para ello, en síntesis, en la siguiente argumentación:

1. - Los convenios urbanísticos suscritos entre el Ayuntamiento de San Vicente de Montalt y las entidades recurrentes sólo generan efectos jurídicos entre los firmantes, sin comprometer la potestad de planeamiento de la Administración, pues sabido es que las exigencias del interés público que justifican la potestad de planeamiento, y por tanto el ius variandi , implican que su actuación no puede encontrar límite en los convenios que la Administración haya concluido con los administrados.

2. - El aprovechamiento urbanístico reconocido en el referido Acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Barcelona de 19 de enero de 1994, por el que se autorizó la construcción en suelo no urbanizable de un campo de golf, con una edificación complementaria destinada a casa club, hotel y apartotel, no fué materializado ni patrimonializado en su integridad, sin que los convenios urbanísticos posteriores suscritos con el Ayuntamiento vinculen a la Administración planificadora.

3. - Inexistencia de infracción del principio de autonomía local, al estar en juego aspectos reglados del plan e interés supramunicipal, cuya competencia corresponde a la Comunidad Autónoma.

4. - Por último, en cuanto a la pretensión subsidiaria de indemnización, la sentencia lo rechaza por la pasividad de las recurrentes en la ejecución del aprovechamiento que en su momento le fué concedido en suelo no urbanizable.

Contra esa sentencia han interpuesto las actoras en la instancia recurso de casación en el que esgrimen cuatro motivos de impugnación, todos ellos al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de ésta Jurisdicción , ésto es, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate:

1. - Vulneración del principio de autonomía municipal reconocido en el artículo 140 de la Constitución Española .

2. - Falta de motivación suficiente.

3. - Vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24 de la Constitución Española , y

4. - Vulneración del artículo 41 y siguientes de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones .

Las recurrentes fundamentan su primer motivo de impugnación en el hecho de que en su opinión, y " por los motivos que dejamos extensamente expuestos en nuestra Demanda ", no existen razones de legalidad ni de oportunidad, de naturaleza supralocal, que justifiquen el hecho de que la Administración Autonómica, en el trámite de aprobación definitiva del vigente PGOU, introdujera en ese instrumento de planeamiento cambios de tal naturaleza que llegan a dejar sin efecto el contenido de los convenios que, en su momento, suscribieron con la Administración Municipal.

Las recurrentes citan a continuación diversas sentencias de éste Tribunal Supremo, relativas al principio de autonomía municipal, transcribiendo diversos párrafos de las mismas, para acabar afirmando que " la sentencia analiza de manera errónea el contenido y alcance de las modificaciones impuestas en este caso por la Administración Autónoma, lo cual le lleva a concluir que no existe la vulneración de la Autonomía Municipal que denunciaron, cuando dicha vulneración es más que evidente ". Sin embargo las recurrentes no llegan siquiera a citar en el motivo, y por tanto menos a rebatir, las razones tenidas en cuenta por la Sala de instancia para sostener que las modificaciones introducidas en las resoluciones recurridas respetaban el principio de autonomía municipal.

Procede, pues, acoger la denuncia formulada en este sentido por la Generalidad de Cataluña, ya que ésta Sala tiene reiteradamente declarado, así sentencia de 2 de noviembre de 2010 -recurso de casación 3698/2007 - y 6 de marzo de 2008 -recurso de casación 4397/2007 - que la finalidad del recurso de casación es, antes de dar solución al litigio surgido en la instancia, depurar la sentencia recaída en función de las infracciones jurídicas en que haya podido incurrir y que hayan sido objeto de denuncia en el marco que estable el artículo 88 de la Ley de ésta Jurisdicción . De ahí que constituya una desnaturalización del recurso de casación repetir lo alegando ante el Tribunal a quo, sin razonar adecuadamente las infracciones jurídicas de que adolece, a su juicio, la resolución judicial impugnada, lo contrario supondría convertir la casación en una nueva instancia o, lo que sería igual, confundir éste recurso extraordinario con un recurso ordinario de apelación.

En relación con la cuestión relativa al principio de autonomía municipal y a las competencias de la Administración Autonómica en la aprobación de los planes, la resolución recurrida se apoya en la importante sentencia de 13 de julio de 1990 , recordada en la de 1 de diciembre de 2014 . En dichas resoluciones se parte de que en la potestad de planeamiento, de titularidad compartida por los municipios y Comunidades Autónomas, se actúa a través de un procedimiento bifásico, en el que primero se produce la aprobación provisional por el municipio y después la definitiva por la Administración Autonómica, si bien en virtud del principio de la autonomía local, esta administración tan sólo podrá denegar la aprobación del Plan por razones de legalidad, por resultar sus determinaciones arbitrarias, o por ser contrarias a intereses supralocales.

Desde dicha sentencia, el juego combinado de sus aspectos reglados y discrecionales del planeamiento , por una parte, y de los intereses en juego, municipales o supralocales, por otro, se ha convertido en el criterio jurisprudencial determinante a la hora de concretar a que autoridad, municipal o autonómica, le está atribuido la competencia.

En función del referido criterio jurisprudencial, y de la Ley 6/1988, de 30 de marzo, Forestal de Cataluña, la sentencia recurrida analiza las determinaciones debatidas en el proceso para concluir que estamos en presencia de intereses supralocales, resaltando además que el Ayuntamiento de San Vicente de Montalt ha negado " expresamente cualquier vulneración de la autonomía municipal ".

Pues bien, el presente recurso de casación es en la práctica, como hemos dicho, una mera reiteración de la demanda, pues no contiene una verdadera crítica razonada de la sentencia de instancia.

Las consideraciones anteriores sirven también para rechazar el segundo motivo de casación, relativo a la falta de motivación suficiente, ya que la carencia denunciada, no se refiere a la sentencia recurrida sino a la decisión adoptada por el planificador.

La única referencia que se contiene en el motivo la resolución impugnada es para denunciar que la misma no se ha pronunciado en relación con unos informes de los servicios municipales solicitados como complemento del expediente, lo cual, sólo puede denunciarse, previa petición de la pertinente subsanación por la vía del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de ésta Jurisdicción .

Prescindiendo incluso de ésta observación, el resto de la argumentación del motivo está referido a la resolución recurrida en la instancia y no a la sentencia objeto de impugnación, y ya hemos dicho que el recurso de casación no es una nueva instancia o una prolongación del proceso antecedente, sino un recurso extraordinario que se dirige contra el fallo de la sentencia y contra los fundamentos de Derecho que conducen directamente a él, por lo que el debate y consiguiente examen del litigio por ésta Sala se ha de limitar a la crítica de las eventuales infracciones jurídicas en que pudiera haber incurrido la resolución judicial que pretende ser casada, y no la resolución administrativa precedente.

La recurrente conoce sin duda que la errónea valoración de la prueba ha sido excluida del recurso de casación en la jurisdicción civil por la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, y no ha sido incluida como motivo de casación en el orden contencioso-administrativo. Por ello en el epígrafe del tercer motivo de casación se denuncia como infringido la " Vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24 de la Constitución Española ", pero en su desarrollo procede a valorar la prueba pericial practicada en la instancia.

La recurrente vuelve a incidir en el mismo defecto que de los motivos anteriores, esto es, analiza la prueba practicada en la instancia pero no la pone en relación con la argumentación efectuada por la Sala de instancia.

En efecto, la recurrente transcribe parte de los informes emitidos en las actuaciones, reproduciendo en gran medida lo dicho en el escrito de conclusiones de la instancia, pero no examina las razones tenidas en cuenta por la sentencia impugnada para rechazar dichos informes, limitándose a decir que la Sala de instancia se aparta del criterio de los peritos " en nuestra opinión, de manera injustificada ".

Olvida la recurrente que ésta Sala tiene reiteradamente declarado que la revisión de la valoración de la prueba en casación únicamente procede cuando la irracionalidad o arbitrariedad de la valoración efectuada por la Sala de instancia se revela patente o manifiesta, siendo carga de la parte recurrente aportar los datos o razones que permitan a éste Tribunal llegar a la convicción de que así efectivamente ha sido - sentencia de 15 de junio de 2011 -, por la que no basta la mera cita del artículo 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , seguida de la simple alegación de que la apreciación de la prueba por la Sala a quo es ilógica o arbitraria para franquear su examen por éste Tribunal Supremo.

Por lo que se refiere en concreto a la valoración de los daños patrimoniales que la recurrente manifiesta haber sufrido como consecuencia de no haberse respetado el contenido de los convenios urbanísticos suscritos con la Administración municipal, única ocasión en la que la recurrente analiza en el motivo lo dicho en la sentencia recurrida, conviene señalar, como veremos a continuación al examinar el motivo siguiente, la razón por la que aquella rechaza tal petición no descansa en la prueba pericial practicada al efecto, sino en la " pasividad de la actora en la ejecución del aprovechamiento que en su momento le fué concedido en suelo no urbanizable ".

En el cuarto y último motivo de impugnación se denuncia "vulneración del artículo 41 y siguientes de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen de suelo y valoraciones ".

Prescindiendo de otras consideraciones en orden a la pretensión indemnizatoria formulada en la instancia con carácter subsidiario, que no han sido tenidas en cuenta por la Sala de instancia, nos limitaremos a examinar el motivo en los términos en que viene planteado.

Conviene reiterar que la Sala de instancia no aprecia en el caso de autos la concurrencia de ninguno de los supuestos indemnizatorios contemplados en los artículos 41 y siguientes de la Ley 6/1998, de 13 de abril , de aplicación temporal al caso, " atendida la misma pasividad de la actora en la ejecución del aprovechamiento que en su momento le fue concedido en suelo no urbanizable, pasividad en forma alguna imputable a la administración, y su misma renuncia al uso de apartotel inicialmente autorizado y luego legalmente vedado en tal clase de suelo", conclusión a la que llega la Sala de instancia después de exponer en el fundamento de derecho quinto que "las actoras, que en el año 1.994, bajo la vigencia del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, aprobando el texto refundido de las disposiciones vigentes en Catalunya en materia urbanística, recibieron un trato muy favorable, al autorizárseles en suelo no urbanizable, con arreglo a sus artículos 127 y 128 , el proyecto de implantación deportiva y de edificios destinados a casa club y restaurante, hotel y apartotel en el Golf Maresme, y proyecto que hasta la fecha no han materializado ni patrimonializado en su integridad, pretenden ahora, interpretando en su exclusivo interés unos convenios posteriores suscritos con el ayuntamiento, en forma alguna vinculantes para la labor planificadora, como se ha visto, que en ellos renunciaron únicamente al uso de apartotel, pero no a la edificabilidad y aprovechamiento a él vinculados, cuando la autorización edificatoria en su momento otorgada lo fue para un determinado y concreto uso, y no para el que a ellas convenga en cada momento, pues aquellos parámetros (edificabilidad-uso) constituyen un binomio inescindible, de forma que nadie tiene derecho a una edificabilidad o aprovechamiento para el uso que le interese o convenga en cada momento, sino para el que específicamente le fue concedido.

Más aún cuando el uso para el que la edificabilidad fue concedida en su momento en suelo no urbanizable no podía ya en buena medida mantenerse en tal clase de suelo, pretendiendo ahora la actora, ello no obstante, trasvasarla en bloque a la nueva ordenación, siendo así que la renuncia al uso que en su momento efectuó (en todo caso íntimamente conexo y complementario al principal de campo de golf en suelo no urbanizable), parece de otro lado y por ello mismo que no puede resultar ajena, atendidas las fechas de los convenios que se alegan, a la misma tramitación y/o entrada en vigor tanto de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Catalunya, como del posterior Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, aprobando su texto refundido, que en sus respectivos artículos 47 no permiten ya el uso de apartotel en suelo no urbanizable, uso expresamente excluido por la segunda en el 47.3 para el caso de autorizarse la reconstrucción o rehabilitación de masías o casas rurales con los requisitos en ella establecidos. "

Vemos, pues, que desde el 19 de enero de 1994, en el que la Comisión de Urbanismo de Barcelona autorizó la construcción en suelo no urbanizable de un campo de golf con la edificación complementaria a dicha actividad deportiva, y, al menos, hasta la entrada en vigor de la ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña, el titular de los terrenos, cualquiera que fuere, dispuso de casi ocho años para materializar la edificabilidad reconocida en dicha autorización. En todo caso no está de más señalar que si bien las recurrentes tratan de eludir su responsabilidad aduciendo que no adquirieron los terrenos de constante referencia hasta el año 2000, no tienen por menos que reconocer que, con la finalidad de implantar el campo de golf litigioso, tanto la Modificación Puntual de las normas de planeamiento general aprobadas definitivamente el 27 de noviembre de 1991, como el proyecto de Implantación aprobado por la Comisión Territorial de Urbanismo de Barcelona de fecha 19 de enero de 1994, fueron " promovidos por mis mandantes ".

En definitiva las recurrentes tratan de encubrir su pasividad, apreciada debidamente por la Sala de instancia, en el ejercicio del " ius variandi " que se reconoce a las administraciones en el marco de la actuación planificadora.

Procede, pues, rechazar también éste motivo de casación.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la parte recurrente las costas del mismo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de ésta Jurisdicción , si bien, la Sala haciendo uso de la facultad que confiere el apartado tercero del citado precepto, limita a 2.000 euros más IVA el importe máximo a reclamar por todos los conceptos por cada uno de las partes recurridas.