STS 275/2017, 16 de Febrero de 2017
| Ponente | PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA |
| ECLI | ES:TS:2017:505 |
| Número de Recurso | 1556/2015 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Número de Resolución | 275/2017 |
| Fecha de Resolución | 16 de Febrero de 2017 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En Madrid, a 16 de febrero de 2017
Esta Sala ha visto el recurso de casación en interés de la Ley nº 1556/2015, interpuesto por el Ayuntamiento de Torrent, representado por la procuradora doña Victoria Pérez-Mulet y Díez-Picazo y asistido por la letrada doña Pilar Guillén Zaragoza, contra la sentencia nº 16, dictada el 21 de enero de 2015 por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 2 de los de Valencia , recaída en el procedimiento abreviado nº 159/2014, sobre acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Torrent de 17 de febrero de 2014, que impone la penalidad de 5.000 € por la comisión de falta grave de la cláusula 30.1.2 a) del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares, en relación con la contratación de la concesión de la gestión de la piscina "La Cotxera" y de los equipamientos deportivos "Ciudad del Deporte y del Ocio". Se ha personado Gaia, Gestión Deportiva, S.L., representada por la procuradora doña Mercedes Caro Bonilla. Han presentado escrito de alegaciones el Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
En el procedimiento abreviado nº 159/2014, seguido en el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 2 de los de Valencia, el 21 de enero de 2015 se dictó la sentencia nº 16/2015 cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:
FALLO
1.- Estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la mercantil GAIA GESTION DEPORTIVA SL contra el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Torrent de 17 de febrero de 2014 que impone penalidad de 5.000 euros por falta grave de la cláusula 30.1.2.a) del PCAP.
2.- Declarar dicha resolución contraria a Derecho, y en consecuencia, anularla y dejarla sin efecto, con los efectos inherentes, incluida la devolución de ingresos indebidos.
3.- Imponer las costas a la Administración
.
Por escrito presentado el 30 de abril de 2015 en el Registro General de este Tribunal Supremo, la procuradora doña Victoria Pérez-Mulet y Díez- Picazo, en nombre y representación del Ayuntamiento de Torrent, interpuso recurso de casación en interés de la Ley contra la referida sentencia solicitando a la Sala que se estime el recurso y
respetando la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrrida, declare que ésta infringe el Ordenamiento Jurídico, y, fijando la doctrina legal correcta, establezca que:
La Junta de Gobierno Local es el órgano competente para resolver las cuestiones que se susciten respecto de los efectos, cumplimiento y extinción-incluida su duración y régimen de prorrogas, de los contratos adjudicados por el Pleno del Ayuntamiento, aun antes de las Leyes 53/2003, 1/2005 y 30/2007 --actual R.D. Legislativo 3/2011 que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público--, puesto que es el único órgano que conforme a la citada Disposición Adicional Segunda del citado Texto Refundido tiene competencias en materia de contratación local en los municipios de gran población a que se refiere el artículo 121 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local .
La remisión normativa que efectúa la Disposición Transitoria Primera , apartado segundo del R.D. Legislativo 3/2011 que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público -, respecto de los contratos administrativos adjudicados con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 30/2007, de Contratos del Sector Público, se entiende realizada al contenido normativo-sustantivo, por el principio de especialidad normativa, por tanto al régimen contractual sin afectar al ámbito competencial-funcional regulado singularmente en la Disposición Adicional Segunda del citado Real Decreto Legislativo 3/2011 .
La distribución de competencias en materia de contratación de los órganos que conforman la Administración Local, es la regulada específicamente en la legislación contractual, por la derogación de todas las normas referidas a la contratación administrativa local,-Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2000, Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril,- por la Disposición Derogatoria Única de la Ley 30/2007, de Contratos del Sector Público, siendo aplicable la Disposición Adicional Segunda del citado Real Decreto Legislativo 3/2011 , que aprueba su Texto Refundido, por su carácter orgánico-funcional, sin que sea relevante para determinar la competencia, el órgano que adjudicó el contrato
.
Ajustándose en principio el recurso presentado a los requisitos exigidos en el artículo 100.3 de la Ley de la Jurisdicción , se remitieron las actuaciones a la Sección Séptima de esta Sala, conforme a las reglas del reparto de asuntos y, recibidas las de instancia junto con el expediente administrativo y practicados los emplazamientos correspondientes, se dio traslado a las partes recurridas para que formularan alegaciones.
Transcurrido el plazo otorgado a la procuradora doña Mercedes Caro Bonilla, en representación de Gaia Gestión Deportiva, S.L., sin que presentara escrito alguno, se dio traslado al Abogado del Estado y al Ministerio Fiscal a los efectos oportunos.
Evacuando el traslado conferido, el Fiscal, en virtud de las alegaciones expuestas en su escrito de 14 de marzo de 2016, interesó la inadmisión y, subsidiariamente, la desestimación del recurso.
Por su parte, el Abogado del Estado se opuso al recurso de casación en interés de la Ley interpuesto de contrario solicitando a la Sala que declare no haber lugar al mismo, con expresa imposición de las costas causadas al Ayuntamiento recurrente.
Por necesidades del servicio, por providencia de 19 de septiembre de 2016 se suspendió el señalamiento para votación y fallo que venía acordado para el día 18 de octubre de 2016 y se señaló nuevamente para el 7 de febrero de 2017, designando como ponente al Excmo. Sr. don Pablo Lucas Murillo de la Cueva.
El acuerdo de la Sala de Gobierno de 14 de junio de 2016 (BOE núm. 163, de 7 de julio de 2016) ha establecido una nueva organización de las secciones de la Sala Tercera para acomodarla al nuevo régimen del recurso de casación. Como consecuencia de lo previsto en la regla segunda de dicho acuerdo las materias de las que conocía la anterior Sección Séptima pasan a esta nueva Sección Cuarta .
En la fecha acordada, 7 de febrero de 2017, han tenido lugar la deliberación y fallo del presente recurso. Y el 14 siguiente se pasó a la firma esta sentencia.
El Ayuntamiento de Torrent pretende que fijemos como doctrina legal la que hemos reproducido en los antecedentes porque entiende que la sentencia contra la que dirige el presente recurso de casación en interés de la Ley no sólo es gravemente dañosa para el interés general sino que, también, es errónea.
Esa sentencia estimó el recurso interpuesto por Gaia, Gestión Deportiva, S.L. contra el acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Torrent de 17 de febrero de 2014 que le impuso una penalidad de 5.000€ por considerarle responsable de la infracción prevista como falta grave de las previstas la cláusula 30.1.2 a) del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares. La razón determinante del fallo estimatorio consiste en que la magistrada acogió el argumento de la demanda según el cual no era competente la Junta de Gobierno Local para imponer esa penalidad, sino que debió hacerlo el Pleno municipal por ser el órgano de contratación.
Explica la sentencia que no cabe llegar a otra solución porque la disposición adicional segunda , 3 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público , no es aplicable por impedirlo su disposición transitoria primera , párrafo segundo y porque en la disposición adicional novena del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, no se contiene esa atribución de la Junta de Gobierno Local.
Los dos preceptos de la Ley 30/2007 son del siguiente tenor:
Disposición adicional segunda 3. de la Ley 30/2007
3. En los municipios de gran población a que se refiere el artículo 121 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local , las competencias que se describen en los apartados anteriores se ejercerán por la Junta de Gobierno Local, cualquiera que sea el importe del contrato o la duración del mismo.
Disposición transitoria primera, apartado 2
2. Los contratos administrativos adjudicados con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley se regirán, en cuanto a sus efectos, cumplimiento y extinción, incluida su duración y régimen de prórrogas, por la normativa anterior
.
La sentencia entiende, en definitiva, que el régimen transitorio establecido por el legislador, no es aplicable a los contratos adjudicados en su día por el Pleno del Ayuntamiento. En consecuencia, como hemos dicho, estimó el recurso, anuló el acuerdo de la Junta de Gobierno Local impugnado y ordenó la devolución del importe de la penalidad ya satisfecho.
En su escrito de interposición, el Ayuntamiento de Torrent explica que, a su parecer, la sentencia de instancia es errónea e incurre en grave daño para el interés general.
Esto último lo explica diciendo que el efecto dañoso se proyecta sobre un amplio número de municipios, los de gran población, los sometidos al Título X de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local, porque, de no corregirse la interpretación, a su juicio, equivocada seguida por la sentencia de instancia, se repetirá ulteriormente, afectando a un número muy importante de contratos adjudicados en su día por los plenos municipales. Además, denota también el grave daño requerido por el artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción la circunstancia de que la solución alcanzada por la sentencia del Juzgado conduce a que haya dos procedimientos distintos para imponer las penalidades previstas, si es el caso, según si el contrato fue o no adjudicado por el pleno de la corporación.
El error lo sitúa en que la sentencia no tuvo en cuenta que (i) en 2000 no se podían atribuir competencias a las Juntas de Gobierno Local porque no existían; (ii) tras la Ley 30/2007 la competencia en materia de contratación no se rige por la Ley reguladora de la bases de Régimen Local, sino por la normativa sobre contratación pública: los apartados 1 a 3 de la disposición adicional segunda de aquélla y hoy del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, cuyo apartado 3 atribuye esas competencias a la Junta de Gobierno Local cualesquiera que sean el importe o la duración del contrato; (iii) la sentencia infringe la disposición transitoria primera de la Ley 30/2007 porque esta se refiere a los expedientes de contratación pero no afecta al órgano competente en esa materia; (iv) las reglas sobre la competencia son las vigentes en el momento de dictar el acto en materia de contratación de que se trate.
El Abogado del Estado sostiene que no debemos dar lugar a este recurso de casación en interés de la Ley porque es de todo punto ostensible y manifiesta la falta de concurrencia de las condiciones procesales exigidas por el artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción . Así, apunta que la doctrina legal propuesta no se centra en un solo precepto sino que atiende a varios y tiene carácter complejo. Además, no se ha cumplido el requisito de acreditar que la interpretación seguida por la sentencia de instancia es gravemente perjudicial. Observa el Abogado del Estado que de ninguna manera resulta previsible a la vista del escrito de interposición.
También el Ministerio Fiscal propugna la inadmisión o, subsidiariamente, la desestimación del recurso porque, pese considerar confuso el razonamiento de la sentencia del Juzgado y errónea su conclusión, el recurrente no ha justificado suficientemente la existencia del grave daño al interés general.
El artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción define en términos muy estrictos el recurso de casación en interés de la Ley. 1) Respecto del objeto, pues solamente cabe contra sentencias firmes, dictadas en única instancia por los Jueces de lo Contencioso-Administrativo y contra las pronunciadas por las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia o de la Audiencia Nacional que no sean susceptibles de recurso de casación ordinario o para la unificación de doctrina. 2) A propósito de los sujetos legitimados para interponerlo, que son únicamente la Administración Pública territorial que tenga interés legítimo en el asunto, las Entidades o Corporaciones representativas de intereses generales o corporativos que tengan interés legítimo en el asunto, el Ministerio Fiscal o la Administración General del Estado. 3) En cuanto a los presupuestos que han de darse conjuntamente para que pueda utilizarse: grave daño para el interés general y error en la resolución dictada. 4) Respecto de las exigencias de tiempo --tres meses de plazo para interponerlo-- y forma --escrito razonado en el que se fijará la doctrina legal que se postule a presentar ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo con copia certificada de la sentencia impugnada en la que conste la fecha de su notificación--, pues, advierte la Ley de la Jurisdicción, su incumplimiento obligará a que se ordene de plano el archivo. 5) Sobre el alcance del enjuiciamiento, ya que sólo puede extenderse a la correcta interpretación y aplicación de normas emanadas del Estado que hayan sido determinantes del fallo recurrido. 6) En fin, el pronunciamiento también se ve restringido pues debe respetar en todo caso la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida y, de ser estimatorio, habrá de fijar en el fallo la doctrina legal, publicándose la sentencia del Tribunal Supremo en el Boletín Oficial del Estado.
Vemos, pues, que si, ya en los recursos de casación contemplados en los artículos 86 y 96, la Ley de la Jurisdicción impone requisitos severos cuyo cumplimiento se vigila por la Sala, en este caso, lo hace especialmente. Por eso, procede exigir con rigor su observancia para cumplir fielmente las determinaciones del legislador. En realidad, ese es el criterio mantenido reiteradamente por la jurisprudencia, por ejemplo, en las sentencias de 5 de mayo (casación en interés de la Ley 3456/2001) y 23 de junio de 2003 (casación en interés de la Ley 2829/2001), y en las allí citadas, o en la de 23 de julio, también de 2003, (casación en interés de la Ley 9450/1997), entre otras. Jurisprudencia que ha añadido, más bien explicitado, requisitos adicionales que resultan de la interpretación de la Ley de la Jurisdicción.
Así, el grave daño al interés general ha de ser justificado por el recurrente de forma concreta y precisa sin que valgan las referencias a perjuicios futuros e hipotéticos o la simple afirmación de su existencia [ sentencias de 10 y 3 de febrero de 2014 (casación en interés de la Ley 5837/2011 y 76/2010), 22 de octubre y 24 de enero de 2012 (casación en interés de la Ley 5303/2011 y 36/2010)]. Puede ser de carácter patrimonial, organizativo o de cualquier otra naturaleza pero no lo constituye la sola colisión entre dos intereses públicos hechos valer por distintos entes públicos [ sentencias de 9 de julio de 2014 (casación en interés de la Ley 692/2013) y de 15 de diciembre de 2011 (casación en interés de la Ley 17/2010)].
Por lo que se refiere a la doctrina cuya fijación se pretende, el primer requisito exigido por la jurisprudencia es que ha de referirse a un concreto precepto [ sentencias de 6 , 8 y 20 de junio de 2005 (recursos de casación en interés de la Ley 26 y 21/2004 y 46/2003)] y no a las cláusulas de un contrato o a la valoración de la prueba [ sentencia de 26 de marzo de 2013 (casación en interés de la Ley 6063/2011]. El segundo estriba en que no haya sido establecida ya por esta Sala [sentencia de 28 de enero de 2003 (recurso de casación en interés de la Ley 8199/2000) con cita de una larga lista de otras anteriores coincidentes]. Otro consiste en que el recurso tenga utilidad, lo que no sucede cuando la doctrina cuya fijación se solicita ya resulta por sí misma de las propias normas, es una obviedad o ha sido declarada por la jurisprudencia [ sentencias de 11 de julio de 2014 (casación en interés de la Ley 2479/2013), 11 de febrero de 2014 (casación en interés de la Ley 2131/2012), 16 de noviembre de 2006 (casación en interés de la Ley 50/2005), 8 de junio de 2005 (casación en interés de la Ley 21/2004), de 15 de febrero de 2005 (casación en interés de la Ley 66/2003) y de 23 de enero de 2004 (casación en interés de la Ley 30/2004)]. Tampoco procede mediante este recurso pretender que se establezca una doctrina legal contraria a la mantenida por el Tribunal Supremo y aplicada correctamente por la sentencia cuestionada [ sentencia de 7 de febrero de 2014 (casación en interés de la Ley 4607/2012)] ni para reproducir el debate suscitado en la instancia [ sentencia de 27 de mayo de 2011 (casación en interés de la Ley 17/2010)].
A la vista de las premisas que nos ofrece la Ley de la Jurisdicción y la jurisprudencia dictada en interpretación de su artículo 100 , debemos concluir que no procede dar lugar a este recurso de casación en interés de la Ley.
Las razones principales que conducen a este fallo las han apuntado el Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal.
Por un lado, el carácter complejo de la doctrina legal propuesta que se extiende a varios preceptos de distintos textos legales. De otro lado, la falta de justificación del grave perjuicio para el interés público que derivaría de la observancia del mismo criterio aplicado en este caso por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo nº 2 de los de Valencia. En el escrito de interposición no hay datos ni explicaciones que permitan deducir razonablemente el perjuicio en que piensa el artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción .
De conformidad con el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción y dada la naturaleza del recurso de casación en interés de la ley, no procede hacer pronunciamiento sobre costas.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido Que no ha lugar al recurso de casación en interés de la Ley nº 1556/2015, interpuesto por el Ayuntamiento de Torrent contra la sentencia nº 16, dictada el 21 de enero de 2015 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de los de Valencia, recaída en el recurso nº 159/2014 .
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.
Así se acuerda y firma.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo, lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.
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