STS 140/2017, 31 de Enero de 2017
| Ponente | JOSE LUIS REQUERO IBAÑEZ |
| ECLI | ES:TS:2017:312 |
| Número de Recurso | 1198/2015 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Número de Resolución | 140/2017 |
| Fecha de Resolución | 31 de Enero de 2017 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En Madrid, a 31 de enero de 2017
Esta Sala ha visto el recurso de casación registrado con el número 1198/2015 interpuesto por la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS mediante escrito del Letrado de sus Servicios Jurídicos contra la Sentencia de 20 de enero de 2015 dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Las Palmas, en el recurso 558/2012 . Ha comparecido como parte recurrida la Administración del Estado representada y asistida por el Abogado del Estado.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez
Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Las Palmas, se interpuso el recurso contencioso-administrativo 558/2012 contra la resolución de la Consejería de Sanidad del Gobierno de Canarias de 6 de septiembre de 2012 por la que se acordó denunciar el concierto de fecha 20 de diciembre de 1985 celebrado entre el Instituto Nacional de la Seguridad Social y su Tesorería General y la Mutualidad de Funcionarios de la Administración Civil del Estado (en adelante, INSS, TGSS y MUFACE respectivamente).
La citada Sección dictó Sentencia de 20 de enero 2015 cuyo Fallo dice literalmente:
Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de la Mutualidad de Funcionarios civiles del Estado contra la resolución de la Consejera de Sanidad del Gobierno de Canarias a que se refiere el antecedente primero del presente fallo, la cual declaramos no ajustada a derecho por falta de motivación y revocamos. Ello sin imposición de costas.
Contra la referida Sentencia preparó recurso de casación el Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias en la representación que le es propia, que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal de Superior de Justicia de Canarias tuvo por preparado mediante diligencia de ordenación de fecha 13 de marzo de 2015 en la que, al tiempo, ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes .
Emplazadas las partes y comparecidas en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, la recurrente presentó el escrito de interposición del recurso de casación basado, en síntesis y tras exponer los antecedentes que consideró de interés y consideraciones generales sobre la sentencia recurrida, en un único motivo al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, LJCA) por:
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Infracción de los artículos 4 y 6 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante Ley 30/1992) en relación con los artículos 3.1 , 7 y, a su vez, con el artículo 1.281 y siguientes del Código Civil . Falta de buena fe en el actuar de la Administración demandante. Los términos de duración y extinción del Convenio suscrito el 20 de diciembre de 1985 entre el INSS, la TGSS y MUFACE son claros, no deja dudas sobre la intencionalidad de los firmantes y habrá que estar a la interpretación literal.
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Infracción del artículo 54 de la Ley 30/1992 en relación con los artículos 103.1 y 24 de la Constitución Española . La denuncia del concierto sí está motivada, es adecuada y suficiente.
Por Diligencia de Ordenación de 6 de julio de 2015 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que, en el plazo de treinta días, formalizara su escrito de oposición, lo que realizó el Abogado del Estado en la representación que le es propia solicitando la desestimación del recurso por las razones que constan en su escrito, con imposición de las costas a la entidad recurrente.
Conclusas las actuaciones, por Providencia de 13 de septiembre de 2016 se designó Magistrado Ponente y se señaló este recurso para votación y fallo el día 24 de enero de 2017, fecha en que tuvo lugar el acto.
En la instancia se impugnó la resolución de la Consejería de Sanidad del Gobierno de Canarias de 6 de septiembre de 2012 por la que se acordó denunciar el concierto de fecha 20 de diciembre de 1985 celebrado entre el INSS, la TGSS y MUFACE.
En dicha resolución se aducía como motivo para la denuncia del convenio de 20 de diciembre de 1985 que tácitamente se había ido prorrogando anualmente, la siguiente razón: que « la actual realidad legislativa en materia sanitaria lo ha dejado tan obsoleto que resulta ineludible la denuncia del mismo sin perjuicio de una concertación acorde con la legalidad vigente ».
La Sala de instancia estimó la demanda de MUFACE, representada por la Abogacía del Estado, porque consideró que faltaba la debida motivación en la denuncia del convenio. En concreto la sentencia sostuvo lo siguiente:
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No cabe admitir que un acto administrativo de profundas consecuencias pueda prescindir de motivación, sin que baste la mera denuncia.
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La motivación es imprescindible para evitar una indefensión, para asegurar el control jurisdiccional y evitar arbitrariedad.
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La fórmula empleada para denunciar carece de especificación pues se ciñe a que el concierto ha quedado obsoleto a la vista de la realidad legislativa en materia sanitaria. Cabe admitir una motivación sucinta, pero esa fórmula no es admisible para denunciar un convenio de gran importancia, como el de autos, y con una vigencia en el tiempo realmente prolongada.
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Añade que, como alegó MUFACE en sus conclusiones, cuando se pretende la renegociación de un convenio denunciado es conveniente intentar una aproximación entre las partes, pero en este caso la Administración autonómica demandada parece haber actuado de forma absolutamente unilateral.
Los dos motivos de casación expuestos en el Fundamento de Derecho Cuarto de esta sentencia, basados en el artículo 88.1.d) de la LJCA , pueden enjuiciarse conjuntamente. En ambos motivos se sostiene la infracción de los preceptos allí invocados y relacionados en ese Fundamento de Derecho Cuarto de esta sentencia, en los que se viene a plantear la suficiencia de la motivación dada atendiendo a que se trata de una posibilidad prevista en el propio convenio, al que hay que estar y que marca una relación entre una Administración autonómica, competente para la gestión de los servicios sanitarios, y un organismo público estatal mediante el que se presta uno de los regímenes especiales de la Seguridad Social.
Se estima el presente recurso y a los efectos del artículo 54 de la Ley 30/1992 , que se invoca como infringido, es secundario juzgar si el acto de denuncia entra en alguno de los supuestos de motivación exigible, en particular si cabe incluirlo por analogía en el apartado b) o en el c) en cuanto que con la denuncia la Administración canaria se habría apartado de un precedente, en este caso las renovaciones tácitas. Lo relevante para estimar esta casación es que da una razón, lo que no niega la sentencia impugnada como tampoco niega que sean admisibles motivaciones sucintas, pero lo determinante para la Sala de instancia es que la motivación es insuficiente e inespecífica, teniendo en cuenta la importancia del convenio. Ahora bien, el alcance y extensión de la motivación no puede dejar de lado que se trata de una expresión de la voluntad de denunciar el convenio, lo que debe juzgarse a la vista de las exigencias del propio convenio, y como se expondrá seguidamente, estas han quedado suficientemente cumplidas.
Como se ha dicho se está en un pleito entre dos Administraciones, una territorial y otra institucional, de las que cabe presumir - obviamente - no sólo el conocimiento de los problemas de la gestión del régimen especial de la Seguridad Social afectado, sino una relación basada en la lealtad y buena fe tal y como ordena la Ley 30/1992; y forma parte de esa relación no sólo lo relativo a esa gestión, sino la conciencia de que está presidida por un convenio cuya cláusula decimoquinta prevé la posibilidad de denuncia sin más exigencia objetiva de que se haga con una antelación de tres meses, requisito éste temporal cuyo cumplimiento no se ha cuestionado.
Por otra parte la sentencia de instancia sostiene que la exigencia de motivación va ligada a la interdicción de la indefensión y sobre tal aspecto no razona en qué se basa para considerar que se haya producido ese resultado de indefensión real o material. A tal efecto lo que consta en el expediente es, más bien, una relación en la que las desavenencias han estado presentes y se han tenido como fundamento los desfases del convenio denunciado en especial en relación a la prestación farmacéutica hospitalaria. La consecuencia es que no cabe entender - al menos no hay prueba - de que la denuncia hubiese sido una reacción sorpresiva e inesperada o que ignorasen las razones de la misma, tanto en lo formal como en la razón del motivo expresado.
También respecto de esa relación presidida por los principios deducibles del artículo 4 de la Ley 30/1992 , la sentencia invoca la conveniencia de un intento de aproximación y que "parece" que la Administración autonómica ha actuado de forma unilateral. Se trata de cuestiones invocadas por la Sala de instancia, una como reproche empleado como fórmula de "a mayor abundamiento", y otra para ilustrar o reforzar tanto la idea de indefensión como de ausencia de una motivación real. Pero no podemos aceptar, a la vista de lo ya razonado, que haya existido la indefensión efectiva que apreció la Sala de instancia, pues la motivación del acto de denuncia se ha ajustado a los requerimientos del convenio, así como al plazo exigido para comunicar aquella decisión y en modo alguno cabe constatar que haya existido lesión de las obligaciones de buena fe y lealtad institucional, pues por dilatada que haya sido la vigencia del convenio, no cabe excluir la facultad de denuncia cuando una de las partes vinculadas invoque razones serias y fundadas para ello, como es el caso.
De conformidad con lo expuesto se estima el recurso de casación, se casa y anula la sentencia y de conformidad con el artículo 95.2.d) de la LJCA se resuelve el pleito en los términos en que se planteó la cuestión controvertida en la instancia, desestimándose el recurso contencioso-administrativo con base en las razones expresadas para estimar el presente recurso de casación.
Al estimarse este recurso de casación no se hace imposición de costas de conformidad con el artículo 139.2 de la LJCA y tampoco se hace imposición de las causadas en la instancia pues que la sentencia de instancia fuera objeto de un voto particular evidencia que el caso presentaba serias dudas de derecho.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido PRIMERO.- Se estima el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS contra la Sentencia de 20 de enero 2015 dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Las Palmas, en el recurso contencioso-administrativo 558/2012 , Sentencia que se anula. SEGUNDO.- Se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Abogacía del Estado contra la resolución de la Consejería de Sanidad del Gobierno de Canarias de 6 de septiembre de 2012 por la que se acordó denunciar el concierto de fecha 20 de diciembre de 1985 celebrado entre el INSS, la TGSS y MUFACE por ser conforme a derecho. TERCERO.- No se hace imposición de las costas.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.
Así se acuerda y firma.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
