STS 96/2017, 24 de Enero de 2017

Los Acuerdos del Consejo de Ministros de 12 de septiembre de 2014, establecen los Objetivos de Estabilidad Presupuestaria y de Deuda Pública para cada una de las Comunidades Autónomas de Régimen Común para 2014 y para cada una de las Comunidades Autónomas de Régimen Común para el período 2015-2017.

Dichos acuerdos han sido recurridos por la JUNTA DE ANDALUCÍA, mediante escrito de interposición de 11 de noviembre de 2014, del presente recurso que se ha seguido con el número 2/910/2014.

El Letrado de la JUNTA DE ANDALUCÍA en su escrito de demanda de fecha 5 de marzo de 2015 formuló los siguientes motivos de impugnación:

Primero.- Fija como objeto del recurso los Acuerdos del Consejo de Ministros de 12 de septiembre de 2014. Solicita la anulación de los Acuerdos impugnados por no respetarse las previsiones Constitucionales y de la LOEPSF, en el particular de la distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas Comunidades Autónomas.

Segundo.- La infracción de las previsiones de la LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera y del sistema jurídico aplicable, como causa y fundamento de la nulidad de pleno derecho ex artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992 . Se ha prescindido total y absolutamente del procedimiento establecido, incurriendo en vicio de nulidad absoluta. Art.16 LOEPSF , Art. 18 LO 3/2013, de 14 de noviembre , de creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal.

Tercero.- La falta de motivación y arbitrariedad como vicio invalidante de los Acuerdos impugnados, ex art 63 de la Ley 30/1992 , contraria a los artículos 54 y 85 de la Ley 30/1992 .

Cuarto.- Anulabilidad de los Acuerdos impugnados ex artículo 63 Ley 30/1992 , por infracción del artículo 135 CE . Existen razones para que el Tribunal, en especial al analizar la infracción del art. 135.5 CE , acuerde el planeamiento de cuestión de inconstitucionalidad del art. 16 LO 2/2012 .

Suplicando a la Sala que «dicte sentencia por la que, con estimación de la misma, anule los Acuerdos Impugnados, condenando a la Administración del Estado al dictado de nuevos Acuerdos que respeten los dispuesto en el artículo 135 CE y en la ley 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, en los términos postulados por esta parte, con condena en costas a la Administración demandada.»

Mediante primer otrosí digo, solicitó el recibimiento del recurso a prueba (expediente administrativo), en el segundo otrosí digo interesa la práctica de conclusiones escritas, en el tercer otrosí digo señala la cuantía como indeterminada, y en el cuarto otrosí digo, interesa el planteamiento de cuestión de constitucionalidad del artículo 16 de la Ley 2/2012 , por vulneración del mandato constitucional contenido en el artículo 135.5 CE .

Emplazada la parte demandada, para contestar a la demanda, el ABOGADO DEL ESTADO presentó su escrito de contestación a la demanda de fecha 13 de abril de 2015 y solicitó «dictar sentencia desestimando el recurso, con condena en costas a la parte recurrente». Por otrosí digo primero, fija la cuantía como indeterminada. En otrosí digo segundo solicita el recibimiento a prueba (aporta documentos 1 y 2).

Mediante Decreto de 17 de abril de 2015, se fijó la cuantía del procedimiento en indeterminada.

En el posterior Auto de 5 de mayo de 2015, se acordó el recibimiento del proceso a prueba, teniendo por reproducidos los documentos obrantes en el expediente administrativo y los aportados con el escrito de contestación a la demanda. Se abrió el plazo de conclusiones.

El Letrado de la JUNTA DE ANDALUCÍA presentó escrito de conclusiones de 11 de junio de 2015, y el ABOGADO DEL ESTADO presentó las suyas el 30 de junio de 2015.

Por Providencia de 3 de marzo de 2016, la Sala acordó emplazar a las Comunidades Autónomas a fin de que pudieran comparecer en el procedimiento como codemandadas.

Personándose en el procedimiento el Abogado de la GENERALITAT DE CATALUNYA, el Letrado de la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA REGIÓN DE MURCIA, el Letrado de la JUNTA DE EXTREMADURA, y el Letrado del GOBIERNO DE CANTABRIA.

Dado traslado para contestar a la demanda, evacuó el trámite la JUNTA DE EXTREMADURA. Y el GOBIERNO DE CANTABRIA manifestó su declinación para formalizar el trámite de contestación a la demanda y que se la tenga por apartada del procedimiento.

Por Providencia de 1 de junio de 2016, la Sala acordó se oficiara al Congreso de los Diputados y del Senado a fin de solicitar certificación acerca de sí fueron o no sometidos a la aprobación de las Cortes Generales todos o alguno de los dos acuerdos siguientes del Congreso de Ministros: de 27 de junio de 2014, por el cual fueron aprobados los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública del año 2014, y el de 27 de junio de 2014, por el que se fijaron los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública referidos al trienio 2015/2017, para el conjunto del sector público y para cada uno de los grupos de agentes comprendidos en el artículo 2.1 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril .

Por Providencia de 23 de junio de 2016, y a la vista del escrito presentado por la JUNTA DE EXTREMADURA a requerimiento de la Sala, se acordó no ha lugar a tenerla por personada en estas actuaciones.

Por Diligencia de Ordenación de 29 de junio de 2016 se acordó tener por caducado y perdido el trámite de contestación a la demanda a la GENERALIDAD DE CATALUÑA y a la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE MURCIA.

Recibidas las certificaciones del Senado y del Congreso, y dado traslado a las partes personadas, se tuvo por evacuado el trámite a la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, y la JUNTA DE ANDALUCÍA, y por caducado en el mismo a las codemandadas GENERALIDAD DE CATALUÑA y la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE MURCIA.

Por Providencia de 6 de octubre de 2016 se concedió a las partes personadas plazo de alegaciones sobre la posible existencia de una causa de estimación del recurso contencioso-administrativo respecto del Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 12 de septiembre de 2014, consistente en no haber sido aprobado por las Cortes Generales el Acuerdo de 27 de junio de 2014, del que aquél trae causa.

El ABOGADO DEL ESTADO manifiesta que en caso de existir algún vicio, éste solo afectaría al Acuerdo de 12 de septiembre de 2014 por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las CCAA de régimen común para el año 2014, aunque según la LOEPSF no precisa para su validez y efectividad la ratificación por parte de las Cortes Generales, siendo esta aprobación por parte del Congreso y Senado requisito o trámite esencial exclusivamente exigible respecto de los Acuerdos de objetivos conjuntos.

La JUNTA DE ANDALUCÍA alega que no estamos ante un acto legislativo, y no ven sostenible mantener que los Acuerdos impugnados y que son obra del Consejo de Ministros, no puedan ser revisados aunque resulten lesivos para las Comunidades Autónomas destinatarias de los mismos. El Tribunal Supremo «debería declararse competente y entrar en el examen de los vicios denunciados en nuestra demanda y que evidencian la ausencia total de procedimiento, antes, durante y ex post, a lo que habría de sumarse la ausencia de control jurisdiccional, vicios determinantes de nulidad absoluta y no de mera anulabilidad.»

Se señaló para votación y fallo el día 10 de enero de 2017, en que ha tenido lugar con observancia de las disposiciones legales.

Por la Junta de Andalucía se interpone recurso contencioso administrativo contra los siguientes Acuerdos :

- El Acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de Septiembre de 2014, por el que se establecen los Objetivos de Estabilidad Presupuestaria y de Deuda Pública para cada una de las Comunidades Autónomas para el ejercicio 2014 .

- El Acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de septiembre de 2014, por el que se establecen los Objetivos de Estabilidad Presupuestaria y de Deuda Pública para cada una de las Comunidades Autónomas de régimen común para el período 2015-2017.

Cabe recordar que los referidos Acuerdos del Consejo de Ministros impugnados se adoptan en virtud de lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera y tras la adopción de sendos Acuerdos del Consejo de Ministros de 27 de junio de 2014, por los que respectivamente, y con arreglo al artículo 15 de la reseñada Ley Orgánica 2/2012 , se aprueban los Objetivos de Estabilidad Presupuestaria y de Deuda Pública del año 2014 para el conjunto del sector público y para cada uno de los grupos de agentes comprendidos en el artículo 2.1 de la citada Ley y se fijan los Objetivos de Estabilidad Presupuestaria y Deuda Publica referidos al trienio 2015-2017 para el conjunto del sector público y para cada uno de los agentes comprendidos en el artículo 2.1 de la citada Ley .

La Junta de Andalucía dirige su impugnación de manera conjunta contra ambos Acuerdos del Consejo de Ministros de 12 de septiembre de 2014. Los reparos a la legalidad que opone a dichos Acuerdos en su escrito de demanda, pueden sintetizarse en tres diferentes argumentos.

En primer término, sostiene la nulidad de pleno derecho de ambos Acuerdos por haber prescindido total y absolutamente del procedimiento establecido al dictarlos, con arreglo al artículo 62.1 e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común . El vicio procedimental que la parte recurrente invoca es la ausencia del informe preceptivo de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal contemplado en el artículo 16 de la Ley Orgánica 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera , el artículo 18 de la Ley Orgánica 6/2013, de 14 de noviembre , de creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal y el artículo 16 del Real Decreto 215/2014, de 28 de marzo , que aprueba el Estatuto Orgánico de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal. Afirma la Comunidad Autónoma recurrente la ausencia de dicho informe previo, de carácter preceptivo previsto en la normativa señalada y que la esencialidad del trámite implica que se haya prescindido totalmente del procedimiento.

Seguidamente aduce que los Acuerdos del Consejo de Ministros de 12 de septiembre de 2014 carecen total y absolutamente de motivación e incurren en arbitrariedad, pues no existe en el expediente ni un solo elemento justificador de la fijación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas de régimen común, máxime cuando se trata de objetivos de estabilidad presupuestaria idénticos para cada una de las Comunidades Autónomas, sin considerar las diferentes situaciones existentes.

Finalmente, sostiene la Junta de Andalucía la «anulabilidad de los Acuerdos impugnados ex artículo 63 de la Ley 30/1992 , por infracción del artículo 135 CE ». Argumenta que las cifras consignadas en los Acuerdos impugnados fijan unos objetivos de estabilidad presupuestaria idénticos para todas las Comunidades Autónomas en Régimen Común y este modo de proceder, desconociendo las diferentes situaciones existentes en cada una de ellas vulnera lo previsto en el artículo 135.5 CE .

La ausencia de regulación en la ley Orgánica 2/2012 -especialmente en su artículo 16- no solo vulnera, en su opinión el artículo 135.5 CE , sino también el artículo 9 CE , los principios de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, así como las exigencias derivadas del principio de lealtad institucional y de igualdad, que exige también un tratamiento diferente cuando las circunstancias lo son, para con ello hacer efectiva una igualdad real y material.

Termina afirmando que concurren razones para que este Tribunal Supremo acuerde el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad del artículo 16 de la L.O. 2/2012 , en la medida en que su ausencia de regulación de «la distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas Administraciones Públicas, los supuestos excepcionales de superación de los mismos y la forma y plazo de corrección de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse», con desconocimiento del mandato constitucional, posibilita la existencia de Acuerdos como los impugnados.

Expuestos así los términos del debate, resulta conveniente el análisis separado de los Acuerdos del Consejo de Ministros objeto de impugnación, al presentar cada uno de ellos peculiaridades propias.

Comenzaremos con el análisis del Acuerdo de Ministros de 12 de septiembre de 2014, por el que se aprueban los Objetivos de Estabilidad Presupuestaria y Deuda Pública para cada una de las Comunidades Autónomas en régimen común para el año 2104.

Este Acuerdo de 12 de septiembre de 2014 trae causa del precedente Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 27 de junio de 2014, por el que se aprobaron los Objetivos de Estabilidad Presupuestaria y Deuda Pública para el año 2014 para el conjunto del sector público y para cada uno de los grupos de agentes comprendidos en el artículo 2.1 de la citada Ley Orgánica 2/2012 , previo informe favorable del Consejo de Política Fiscal y Financiera.

Respecto a este último Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de junio de 2014, esta Sala acordó oficiar al Congreso de los Diputados y al Senado, a fin de que certificaran si había sido aprobados y una vez recibidos los respectivos oficios -en los que se indicaban que dicho Acuerdo no había sido objeto de aprobación ni por el Congreso de los Diputados ni por el Senado-, esta Sala dictó providencia el 6 de octubre de 2016 a fin de oír a las partes sobre la posible causa de estimación del recurso consistente «en no haber sido aprobado por las Cortes Generales el Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de junio de 2014, del que aquél trae causa ( artículo 16 en relación con el 15.6 de la ley 2/2012, de 27 de abril , y sentencias de esta Sala de 10 de mayo de 2016, recurso contencioso- administrativo nº 383/13 ; de 10 de mayo de 2016, recurso contencioso-administrativo nº 511/13 , y de 10 de mayo de 2016, recurso contencioso-administrativo nº 385/13 ), todo ello al amparo de lo establecido en el artículo 33.2 de la ley Jurisdiccional 29/98 y «sin prejuzgar el fallo definitivo».

Pues bien, en la medida que el Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de junio de 2014 que aprobó los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el ejercicio 2014 -del que trae causa el aquí recurrido-, no fue sometido a aprobación por las Cortes Generales, el Acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de septiembre de 2014 que aquí se impugna debe ser anulado por carecer del presupuesto habilitante.

En las Sentencias del Pleno de esta Sala Tercera de 10 de mayo de 2016 dictadas en los recursos 383/2013 , 385/2013 y 511/2013 abordamos esta misma cuestión que ahora se suscita, relativa a las consecuencias derivadas del incumplimiento del trámite de sometimiento a aprobación parlamentaria del Acuerdo del Consejo de Ministros adoptado con arreglo a lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera .

En los fundamentos jurídicos tercero a octavo de la Sentencia de 10 de Mayo de 2016, dictada en el recurso contencioso número 511/2013 , razonamos que el Acuerdo del Consejo de Ministros entonces impugnado -de 12 de julio de 2013- al no contar con la posterior aprobación parlamentaria era «un acto carente de autonomía, preparatorio, inhábil por sí mismo para surtir efectos y para servir de soporte a actos de ejecución». Y declaramos la nulidad del posterior Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013 que distribuye tales objetivos entre las Comunidades Autónomas en régimen común para el año 2013, en cuanto es derivación o ejecución del precedente Acuerdo de 12 de julio de 2013, al carecer de presupuesto habilitante.

Razonamos en esta línea lo siguiente:

[...] La aprobación del acuerdo del Consejo de Ministros por las Cortes Generales, de conformidad con lo previsto en el artículo 15, números 6 y 7, de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril , no es una aprobación que carezca de efectos o que nada añada al acuerdo del Gobierno, pues le confiere una especial fuerza ejecutiva y de directriz vinculante, dado que, como hemos visto, «... aprobados los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública por las Cortes Generales, la elaboración de los proyectos de Presupuestos de las Administraciones Públicas habrán de acomodarse a dichos objetivo » ( artículo 15.7 de la Ley Orgánica 2/2012 ). Y por su parte, el artículo 7.3 de la misma Ley Orgánica establece que « las disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboración y aprobación, los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboración, así como cualquier otra actuación de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley que afecten a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, deberán valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera» . De esta manera, la naturaleza de la aprobación que nos ocupa se aproxima a la propia de los Presupuestos Generales del Estado; siendo este último un aspecto sobre el que habremos de volver.

[...] La jurisprudencia de esta Sala aprecia, en general, su falta de jurisdicción cuando ante ella se impugnan actos o disposiciones emanados de las Cortes Generales. Son muestra de ello las siguientes resoluciones:

a/ Autos de 24 de marzo de 2014, 2 de abril de 2014 y 27 de junio de 2014, que inadmitieron por falta de Jurisdicción los recursos contencioso-administrativos interpuestos contra los Reales Decretos 930/2013, de 29 de noviembre y 931/2013, de 29 de noviembre, por los que fueron nombrados los Vocales del Consejo General del Poder Judicial a propuesta del Congreso y del Senado.

b/ Autos de 10 de febrero de 2011 y 9 de marzo de 2011, que inadmitieron el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre, que declaró el estado de alarma, y ello por haber sido asumido ese Real Decreto por el Congreso de los Diputados al autorizar su prórroga.

c/ sentencia de esta Sala de 21 de diciembre de 2011 (casación 120/2011 ) en la que, con cita de jurisprudencia representada por sentencias de 26 de octubre de 1999 (casación 3478/1992 ) y 2 de marzo de 2009 (casación 1846/2006 ), ya expusimos que entre las potestades y funciones que el artículo 97 de la Constitución atribuye al Gobierno cabe distinguir aquéllas que transcienden por su sustantividad constitucional de su sujeción al Derecho Administrativo, en cuanto tienen encaje en las relaciones Gobierno-Cortes Generales, asumiendo facultades de decisión política que le atribuye el mencionado precepto constitucional, lo que determina que no sean susceptibles de ser impugnados en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo los acuerdos adoptados por el Gobierno de iniciativa legislativa en materia presupuestaria (en aquel supuesto del Consejo de Gobierno de las Comunidad Autónoma del País Vasco).

d/ En ese mismo sentido, el auto de 30 de septiembre de 2015 (recurso contencioso-administrativo 110/2015) declara la falta de jurisdicción de esta Sala del Tribunal Supremo para conocer de la impugnación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de julio de 2015 por el que se aprueba el proyecto de ley de presupuestos generales del Estado, porque el "acuerdo impugnado no alberga propiamente una actuación administrativa".

Cuando en alguna ocasión hemos afirmado la jurisdicción de esta Sala para enjuiciar actos emanados del Congreso de los Diputados o de algún Parlamento autonómico, concurrían circunstancias específicas que conviene ahora precisar. Así:

A/ La sentencia 5 de marzo de 2014 (recurso 64/2013 ) fue dictada por el Pleno de esta Sala en un recurso contencioso-administrativo en el que se impugnaban los reales decretos de nombramiento del Presidente y de los Vocales del Consejo de Seguridad Nuclear; según el artículo 5.2 de la Ley 15/1980 dichos cargos son nombrados por el Gobierno "previa comparecencia de la persona propuesta para el cargo ante la Comisión correspondiente del Congreso de los Diputados. El Congreso, a través de la Comisión competente y por acuerdo de los tres quintos de sus miembros, manifestará su aceptación o veto razonado en el plazo de un mes natural, a contar desde la recepción de la correspondiente comunicación. Transcurrido dicho plazo sin manifestación expresa del Congreso, se entenderán aceptados los correspondientes nombramientos." Pues bien, aceptamos en esa sentencia nuestra propia jurisdicción sobre la base de que, así caracterizados, los nombramientos de esos cargos están única y exclusivamente encomendados al Gobierno, si bien supeditados a la posibilidad de veto por el Congreso de los Diputados (...) "de forma que si el veto no llega a formalizarse en estos términos, el Gobierno dispone de plena libertad para ejercer su competencia con plenitud." La intervención del Congreso de los Diputados se enmarca así en un procedimiento típicamente administrativo -nombramientos de determinados cargos de un organismo público-, en el que incluso no es necesaria la aprobación expresa del Congreso de los Diputados, toda vez que basta su silencio o inactividad para que sean efectivos los nombramientos previamente decididos por el Gobierno. Nuestro caso es distinto pues, como seguidamente veremos, la intervención de las Cortes Generales no se enmarca en un procedimiento administrativo sobre materia ajena a la típica parlamentaria, sino sobre una que, como la presupuestaria, forma parte del núcleo de las atribuciones de las Cortes Generales.

B) La sentencia de 19 de julio de 2014 (casación 3080/2001 ) se refiere a un caso el que se impugnaba un Plan Gestor de Residuos Especiales de Navarra, aprobado por la Comisión correspondiente del Parlamento navarro. Después de plantear de oficio la posible falta de jurisdicción, esta Sala aceptó su propia jurisdicción por la circunstancia de que el extremo que se impugnaba por ciertos Ayuntamientos y Concejos -a saber, la localización de una planta de tratamiento de residuos especiales- era una determinación que, aunque estaba en el Plan, no formaba parte de lo que según la Ley Foral es su contenido "típico y necesario", de suerte que el Plan podría haber prescindido de ese extremo sin por ello tener un contenido incompleto. Sólo por eso este Tribunal afirmó tener jurisdicción para conocer del asunto y así lo hizo (para anular, por cierto, la determinación impugnada).

Puede verse que en esas dos sentencias que acabamos de reseñar se trataba de casos muy distintos al del supuesto que nos ocupa y a los examinados en las otras resoluciones que antes hemos dejado señaladas.

[...] Para concluir este bloque de consideraciones relativas a la impugnación el Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de junio de 2013, es oportuno señalar que la cuestión que estamos examinando tiene una indudable implicación de naturaleza constitucional, que completa las vertientes administrativa y procesal hasta ahora analizadas y que viene a corroborar la conclusión que ya hemos dejado expuesta, esto es, la falta de jurisdicción de esta Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo para enjuiciar el citado Acuerdo de 28 de junio de 2013. Veamos.

El artículo 97 de la Constitución encomienda al Gobierno la dirección de la política económica y, en la medida en que la orientación que pretenda establecer se plasma esencialmente en los presupuestos generales del Estado, el artículo 134.1 le atribuye en exclusiva la elaboración del proyecto de ley de presupuestos. Nadie puede sustituirle en esa tarea, pero la aprobación de ese proyecto de ley es, a su vez, competencia exclusiva de las Cortes Generales según el artículo 66.2 del propio texto constitucional.

Es congruente con ello que el artículo 15.1 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril , de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, aprobada en virtud del artículo 135 de la Constitución , disponga que sea el Gobierno el que fije los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública a que se refiere la norma; y que el apartado 6 del mismo artículo 15 establezca que el acuerdo del Consejo de Ministros será aprobado o rechazado por el Congreso de los Diputados y por el Senado. El legislador orgánico sigue así el esquema trazado por la Constitución : el Gobierno, el Consejo de Ministros, decide cuáles han de ser esos objetivos, pero son las Cortes Generales quienes los aprueban y, de ese modo, les dan valor. Es congruente que la Ley Orgánica 2/2012 lo haya previsto así, porque la fijación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública inciden de lleno en los ingresos y gastos que se deben consignar en los presupuestos generales del Estado y la potestad de aprobarlos es uno de los atributos esenciales de los Parlamentos en los Estados democráticos. La Constitución refleja bien la importancia que tienen los presupuestos del Estado entre los cometidos de las Cortes Generales, pues siendo una ley la que los aprueba, el artículo 66.2 ha querido singularizarlos en el ejercicio de la potestad legislativa del Estado. El concepto de aprobación, obsérvese, es el mismo que utiliza el artículo 15.6 de la Ley Orgánica 2/2012 . Por lo demás, esta misma aprobación de las Cortes Generales la exige la Ley Orgánica 2/2012 en su artículo 23 respecto de los Planes Económico-Financieros y de los Planes de Equilibrio de la Administración Central, del mismo modo que exige una norma con rango de ley para aprobar los mecanismos de revalorización y ajuste que resulten necesarios para garantizar el equilibrio presupuestario y la sostenibilidad financiera del sistema de Seguridad Social; todo lo cual revela la intervención sustancial que, vista la relación de estos mecanismos con las previsiones presupuestarias, ha reservado la Ley Orgánica 2/2012 a las Cortes Generales.

Se trata, por tanto, de dos atribuciones sustancialmente semejantes (la de aprobación de los presupuestos y la de aprobación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública), y han de entenderse del mismo modo. En ambos casos son decisiones que toman las Cortes Generales aprobando o rechazando las que previamente ha adoptado el Gobierno. El hecho de que el legislador orgánico se haya autolimitado, estableciendo que las Cámaras habrán de aprobar o rechazar los objetivos fijados por el Consejo de Ministros sin poder modificarlos, en nada cambia la afirmación principal: la aprobación o el rechazo es un acto parlamentario y sin esa aprobación carecen de valor y de fuerza vinculante los objetivos señalados por el Consejo de Ministros. De ahí que el acuerdo gubernamental que los fija, inserto en este procedimiento especial, sea un acto carente de eficacia por sí mismo

La potestad aprobatoria de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública ejercida por el Congreso de los Diputados y el Senado se incardina en el artículo 135 de la Constitución , en la redacción introducida por la Ley Orgánica de reforma de la Constitución de 27 de septiembre de 2011, que consagra el principio de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera del conjunto del sector público, en consonancia con las exigencias derivadas del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea ( artículos 4 y 126 TFUE ) y del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria, hecho en Bruselas el 2 de marzo de 2012, y habilita a las Cortes Generales a delimitar con carácter vinculante el ejercicio de la potestad presupuestaria por el Estado, las Comunidades Autónomas y las demás Administraciones Públicas.

En la sentencia del Tribunal Constitucional 215/2014, de 18 de diciembre , que enjuició la constitucionalidad de determinadas disposiciones de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, se pone de relieve que esta Ley Orgánica -que desarrolla el artículo 135 de la Constitución -, somete la actuación de las Administraciones Públicas a un marco de estabilidad presupuestaria, «razón por la cual no permite que se incurra, en la programación o ejecución presupuestaria en situaciones de déficit estructural, salvo en el supuesto de reformas estructurales con efectos presupuestarios a largo plazo»; por lo que la aprobación por las Cortes Generales de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas delimita el contenido del ejercicio de la potestad presupuestaria de las Administraciones Públicas y demás sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de dicha Ley, a los efectos de velar por la observancia de la disciplina presupuestaria.

Cabe añadir que ni el Derecho de la Unión Europea ni la reforma del artículo 135 de la Constitución conducen a conclusiones distintas, porque no han alterado el reparto del poder establecido en 1978 entre las Cortes Generales y el Gobierno. El primero ni se lo propone ni podría hacerlo, ya que no se inmiscuye en la distribución interna del poder en los Estados, y nada hay en el Ordenamiento Comunitario que diga cuáles hayan de ser los órganos internos que deben ocuparse de la determinación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública ni de los que deban enjuiciar los recursos que procedan contra tal fijación. Y el segundo, el artículo 135 de la Constitución , nada dice sobre el particular.

Sostener que el acuerdo del Consejo de Ministros tiene sustantividad propia, no subordinado a la decisión parlamentaria, supondría desapoderar a las Cortes Generales de una facultad que constitucionalmente les corresponde en exclusiva. Y si se afirma la jurisdicción de la Sala para enjuiciar este acuerdo, no habría argumentos serios para rechazarla respecto de otros actos del Consejo de Ministros, como sería el caso del que apruebe el proyecto de ley de presupuestos generales o cualquier otro proyecto de ley, actuaciones éstas que, como hemos visto, la jurisprudencia considera ajenas al ámbito propio de esta Jurisdicción.

En fin, el pronunciamiento de inadmisión del recurso contencioso-administrativo en cuanto a la impugnación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de junio de 2013, por falta de jurisdicción, no vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24.1 de la Constitución . Sucede que, tratándose de una decisión parlamentaria con las características que antes hemos dejado señaladas, la impugnación de los objetivos de estabilidad presupuestaria que son aprobados por las Cortes Generales habrá de formularse ante el Tribunal Constitucional, de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional.

[...] Pasamos a examinar ahora la impugnación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de julio de 2013 por el que se adecuó el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para el año 2013.

Este acuerdo de 12 de julio de 2013, a diferencia de lo que ocurrió con el de 28 de junio de 2013, no fue enviado por el Gobierno a las Cortes Generales para su aprobación. Ese hecho negativo suscita dos cuestiones que debemos abordar de manera sucesiva: 1º/ Si dicho acuerdo debió ser enviado a las Cortes Generales para su aprobación. 2º/ En caso afirmativo, qué consecuencias se derivan del no cumplimiento de ese trámite.

[...] Respecto de la primera cuestión podría en principio pensarse que en este caso no era necesaria la aprobación por las Cortes Generales de los objetivos de estabilidad presupuestaria, habida cuenta, por un lado, de que el artículo 15, apartados 1 y 6, de la Ley Orgánica 2/2012 sólo la exige para la fijación de los objetivos "referidos a los tres ejercicios siguientes", siendo así que el acuerdo de referencia sólo se refiere a una anualidad, la de 2013; y por otro lado, de que el Acuerdo que examinamos no dice fijar tales objetivos sino "adecuarlos" a lo establecido por el ECOFIN en el marco del Procedimiento de Déficit Excesivo (PDE) en que España se hallaba.

Esta Sala considera que el trámite parlamentario era también necesario en este caso, por las siguientes razones, que vienen a dar respuesta a las objeciones que acabamos de enunciar:

a/ En primer lugar, debe tenerse presente que los objetivos de estabilidad presupuestaria para el año 2013 estaban ya fijados por acuerdo anterior de las Cortes Generales. En efecto, estando incluida esa anualidad en el trienio 2013-2015, resulta que las Cortes Generales habían aprobado los objetivos de ese trienio mediante acuerdo del Congreso de los Diputados adoptado en sesión de 24 de julio de 2012 (B.O. de las Cortes Generales nº 136, de 27 de julio de 2012, página 17, y mediante acuerdo del Senado de 26 de julio de 2012), (B.O. de las Cortes Generales, Senado, nº 88, de 27 de julio de 2012, página 2).

Siendo ello así, ningún precepto de la Ley Orgánica 2/2012 autoriza al Gobierno a modificar por su sola decisión un acuerdo de las Cortes Generales. Ni podría hacerlo por la circunstancia de referirse el acuerdo a una sola anualidad (2013) en lugar de a un trienio, porque la inalterabilidad por el Gobierno de la previa decisión de las Cortes Generales debe predicarse del trienio afectado y también de cada una de sus anualidades, careciendo de sentido que lo prohibido en conjunto fuera permitido por partes. La fijación por las Cortes Generales de los objetivos para el trienio 2013-2015 tiene su valor de acto parlamentario para el periodo en su conjunto y para cada una de las anualidades, sin que el Gobierno puede por sí mismo alterar ninguno de sus valores.

De hecho, el ulterior Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de agosto de 2013 por el que se establecen los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas en régimen común para el año 2013 -cuyo análisis abordaremos más adelante- afirma expresamente en su preámbulo que este Acuerdo de 12 de julio de 2013 que ahora examinamos se adoptó "...en aplicación de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril ...", lo que conlleva que debió ser sometido a la aprobación parlamentaria, como el citado artículo 15 determina.

b/ En segundo lugar, tal conclusión no cambia por la circunstancia de que esa adecuación -en realidad, variación o modificación- viniera impuesta o permitida por las decisiones del ECOFIN en el marco del Procedimiento de Déficit Excesivo (PDE).

Es cierto que la Disposición Transitoria Primera de la Ley Orgánica 2/2012 dispone en su apartado b/ que "en caso de PDE, la reducción del déficit se adecuará a lo exigido en el mismo" ; y que el artículo 15.4 de la misma Ley Orgánica establece que "para la fijación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública se tendrán en cuenta las recomendaciones y opiniones emitidas por las instituciones de la Unión Europea sobre el Programa de Estabilidad de España o como consecuencia del resto de mecanismos de supervisión europea". Pero siendo todo ello cierto, también lo es que ninguna norma -ni de Derecho Comunitario ni de Derecho interno- permite a las Instituciones europeas inmiscuirse en el ordenamiento interno español a fin de decidir cómo, por qué procedimientos o por decisión de qué organismos nacionales han de cumplirse las medidas adoptadas por la Unión Europea en un Procedimiento de Déficit Excesivo. Sólo al Derecho interno le compete hacer esas precisiones, y, por tanto, la variación de los objetivos que vengan impuestos por la U.E. habrá de someterse en España a los trámites señalados por la Ley Orgánica 2/2012, es decir, a la fijación por el Gobierno y a la posterior aprobación por las Cortes Generales.

Esa es la razón por la que el Consejo de Política Fiscal y Financiera en su informe sobre lo que luego sería el acuerdo de 12 de julio de 2013 que ahora nos ocupa vino a recordar que la fijación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública "deberá remitirse a las Cortes Generales" (folio 42 del expediente administrativo); cosa que no se hizo.

c/ Finalmente, la llamada "adecuación" era una auténtica modificación del objetivo de estabilidad presupuestaria respecto de la fijada para el año 2013 por acuerdos parlamentarios de 24 y 27 de julio de 2012, (y concretamente, una ampliación de 0Ž2 % del PIB respecto del recogido en el Programa de Estabilidad para el período 2013-2016). Como tal modificación de unos acuerdos parlamentarios, requería la correspondiente autorización de las Cortes Generales.

[...] Llegados a esa conclusión, debemos abordar la segunda cuestión que antes anunciábamos, a saber, qué consecuencias se derivan del no cumplimiento del trámite de sometimiento a aprobación parlamentaria del acuerdo del Gobierno de 12 de julio de 2013.

En realidad la respuesta viene dada con los argumentos que ya hemos utilizado, pues decíamos -fundamento de derecho quinto, párrafo cuarto- que "la aprobación o el rechazo [de los objetivos propuestos por el Gobierno] es un acto parlamentario y sin esa aprobación carecen de valor y de fuerza vinculante los objetivos señalados por el Consejo de Ministros. De ahí que el acuerdo gubernamental que los fija, inserto en este procedimiento especial, sea un acto carente de eficacia por sí mismo".

El acuerdo del Gobierno, sin la posterior aprobación de las Cortes Generales, es un acto carente de autonomía, un acto preparatorio, inhábil por sí mismo para surtir efectos y para servir de soporte a actos de ejecución.

En definitiva, el acto carece de efectos jurídicos ad extra del procedimiento regulado en el artículo 15 de la Ley Orgánica 2/2012 , careciendo por tanto de sustantividad propia y de eficacia jurídica fuera de sus efectos preparatorios de la decisión parlamentaria.

Por ello el presente recurso contencioso-administrativo es inadmisible en cuanto dirigido contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 12 de julio de 2013 por el que se adecúa el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para 2013, por ser este un acto preparatorio o de trámite, no susceptible de ser impugnado en la vía contencioso-administrativa ( artículo 69.c/ en relación con el 25.1 de la Ley 29/98 , reguladora de esta Jurisdicción).

En fin, la conclusión de que el recurso dirigido el acuerdo de 12 de julio de 2013 es inadmisible no nos impide afirmar que dicho acuerdo es inhábil para producir efectos y para servir de soporte a actos de ejecución, pues tales consecuencias no son un pronunciamiento de esta Sala sino una constatación derivada del hecho de ser tal acuerdo una mera propuesta sujeta a la ulterior aprobación parlamentaria.

Por las mismas razones que acabamos de trascribir, consideramos que el Acuerdo de Consejo de Ministros de 27 de junio de 2014, en cuanto no fue sometido a la aprobación por las Cortes Generales, es inhábil por si mismo para surtir efectos y para servir de soporte a actos de ejecución.

Pues bien, el Acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de septiembre de 2014 que aquí se impugna, que distribuye aquellos objetivos entre las Comunidades Autónomas, no es sino una derivación o ejecución del precedente Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de Junio de 2014, inhábil para surtir efectos y para servir de soporte a actos de ejecución, por lo que cabe concluir que este último Acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de septiembre de 2014 debe ser anulado al carecer de presupuesto habilitante, pues pretende ser desarrollo o ejecución de un anterior Acuerdo que carece de eficacia.

Distinta es la impugnación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de septiembre de 2014, por el que se establecen los Objetivos de Estabilidad Presupuestaria y de Deuda Pública para cada una de las Comunidades Autónomas de régimen común para el período 2015-2017.

A diferencia del anterior Acuerdo del Consejo de Ministros que hemos analizado, el que ahora examinamos trae causa del precedente Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de junio de 2014 que sí fue sometido a la aprobación de las Cortes Generales, aprobándose por el Congreso de los Diputados el día 8 de julio de 2014 y por el Senado el día 9 de julio siguiente.

De modo que como señalamos en las Sentencias de 10 de mayo de 2016 , tras la aprobación por las Cortes Generales del Acuerdo del Consejo de Ministros de fijación de los Objetivos de Estabilidad Presupuestaria y Deuda Publica para el trienio 2015-2017, se trata de «un acto parlamentario no comprendido entre los que, excepcionalmente, están contemplados en el artículo 1.3.a) de nuestra Ley Jurisdiccional » y sobre los que esta Sala carece de jurisdicción.

Respecto al Acuerdo aquí impugnado de 12 de septiembre de 2014, por el que se establecen los Objetivos de Estabilidad Presupuestaria y Deuda Pública para cada una de las Comunidades Autónomas en régimen común para el periodo 2015-2017, no hay duda de que esta Sala tiene Jurisdicción para su enjuiciamiento, pues se trata de un Acuerdo que no está sujeto a la aprobación de las Cortes Generales y que fue adoptado por el Consejo de Ministros en ejercicio de la competencia propia y plena que le confiere el artículo 16 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera .

Sucede que en el presente recurso, la Junta de Andalucía no discute realmente el objetivo global del déficit fijado el 27 de junio anterior, sino que impugna el contenido del propio Acuerdo de 12 de septiembre, planteando un vicio de forma, por la ausencia del informe de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, y alegando que no está motivado, ni justificados los objetivos de cada una de las Comunidades Autónomas, especialmente en cuanto concierne al hecho de que se han fijado objetivos de estabilidad presupuestaria idénticos -y no singularizados- para todas las CCAA. Y por otro lado discute el hecho mismo de que en el Acuerdo impugnado que ahora nos ocupa, de 12 de septiembre de 2014, la distribución del objetivo trienal de déficit es homogénea para todas y cada una de las CCAA, sin tener en cuenta la situación distinta y peculiar de cada una.

Pues bien, estas alegaciones no pueden ser acogidas.

En cuanto se refiere a la falta de informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera, el Abogado del Estado ha aportado junto con su contestación a la demanda copia del correo electrónico dirigido con fecha 24 de julio de 2014 desde el Gabinete del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas al Sr. Presidente de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal y Vocal del Consejo de Política Fiscal y Financiera D. Benito , con el siguiente contenido: «de conformidad con lo previsto en el artículo 18 de la L.O. 6/2013 de 14 de noviembre , de creación de la Autoridad, y lo dispuesto en el Estatuto Orgánico aprobado por Real Decreto 215/2014, de 28 de marzo, se remite adjunta una posible propuesta de fijación de objetivos individuales para las Comunidad Autónomas». A tenor del contenido de este mensaje - cuya validez como tal no ha sido discutida por la parte recurrente- ha de concluirse que el informe fue efectivamente pedido, siendo cuestión distinta que el mismo no pudiera emitirse, por la razón que el propio Abogado del Estado pone de manifiesto y es cierta, a saber, que esta Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal no comenzó sus trabajos efectivos y funcionales hasta el mes de septiembre de 2014, como se acredita por el siguiente párrafo de la pág. 5 de su Memoria anual de actividades para el año 2014 (página web de esta Institución):

La AIREF ha iniciado su funcionamiento en 2014. Benito fue nombrado Presidente de la AIREF en febrero, con un mandato no renovable de seis años, tras la aceptación por la Comisión de Hacienda y Administraciones Públicas del Congreso de la propuesta del Gobierno. Un mes más tarde fue aprobado el Estatuto Orgánico de la AIREF y a lo largo del segundo trimestre, se incorporó el resto del Comité Directivo, compuesto por el Presidente y los Directores de las tres divisiones que integran la AIREF, con la asistencia de la Directora del Gabinete del Presidente. El Comité Directivo se reunió por primera vez a principios de junio, momento que puede considerarse como el de inicio de las actividades de la institución, aprobando el Presidente, en aras de la transparencia, la publicación de todas las actas del Comité. En julio se hizo público el Plan de Actuaciones para 2014, anunciando la emisión de los primeros informes y opiniones de la institución. El grueso del equipo actual de la AIREF se incorporó a lo largo del mes de septiembre.

Indicándose en la misma Memoria (pág. 7) que la Autoridad comenzó a publicar sus documentos a partir de julio de 2014, siendo el primero (intitulado "opinión sobre cambios en los procedimientos del ciclo presupuestario") de fecha 22 de julio de 2014.

Así las cosas, no deja de ser explicable que el informe requerido no llegara a ser emitido, visto que la propuesta de determinación de los objetivos conjuntos se aprobó por el Gobierno el 27 de junio de 2014, el Senado aprobó esos objetivos conjuntos en sesión celebrada el 9 de julio de 2014, y el Consejo de Política Fiscal y Financiera que debatió sobre el Acuerdo impugnado que ahora nos ocupa se reunió el día 31 de julio siguiente. En estas fechas la Autoridad apenas se había constituido y se encontraba sin completar aún su organización, por lo que mal cabe reprochar la falta de emisión de su informe.

De todos modos, ha de tenerse en cuenta que el RD 215/2014 de 28 de marzo, por el que se aprueba el Estatuto Orgánico de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, dispone en su artículo 9.3 lo siguiente:

Cuando el informe de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal sea necesario para continuar un procedimiento sometido a plazos legales y reglamentarios y dicho informe no haya sido emitido antes de la finalización de tal plazo, la Administración afectada podrá continuar el procedimiento hasta la finalización del mismo, haciendo constar públicamente esta circunstancia. En estos casos, el informe de la Autoridad podrá incorporarse a la documentación del procedimiento si la Autoridad lo emite con posterioridad, sin que ello afecte a la validez de los procedimientos concluidos por la Administración afectada.

De este modo, la efectiva emisión del informe no es imprescindible para la válida continuación y finalización del procedimiento, y siendo esto así con carácter general, más lo ha de ser a la vista de las circunstancias ya expuestas del caso examinado, en que ratione temporis la Autoridad no se hallaba en condiciones de emitir el informe requerido en la fecha en que le fue solicitado.

Por lo que respecta a la motivación del Acuerdo impugnado, hay que tener en cuenta que el mismo se tiene que integrar necesariamente con los antecedentes administrativos que lo precedieron, y singularmente con la deliberación de la propuesta gubernamental que tuvo lugar en la sesión del Consejo de Política Fiscal y Financiera celebrada el día 31 de julio de 2014, a la que asistió el Sr. Consejero de Hacienda y Administración Pública de Andalucía, y en la que -según se recoge en el acta de dicha sesión- se debatió largamente sobre esa propuesta que luego se plasmó en el Acuerdo aquí impugnado, discutiéndose ampliamente sobre cuestiones como la procedencia de un reparto homogéneo y no asimétrico de los objetivos de déficit entre las distintas CCAA.

Basta, pues, con leer el acta de la sesión plenaria del Consejo de Política Fiscal y Financiera a la que como hemos dicho asistió un alto representante de la Junta de Andalucía, para constatar que ahí se expusieron distintas consideraciones de fondo sobre las premisas, criterios y parámetros de cálculo que cada cual consideraba más adecuados. Por eso, resulta artificioso sostener que el Acuerdo del Consejo de Ministros carece de motivación, pues lo cierto es que por su participación e intervención activa en el Consejo de Política Fiscal y Financiera la Junta recurrente conoce las razones que han determinado el señalamiento de un objetivo de déficit homogéneo para las distintas CCAA. Cuestión distinta y concerniente al tema de fondo es que tal criterio sea más o menos ajustado a Derecho, pero no puede decirse que se trata de una decisión anulable por falta de motivación.

Por lo demás, la recurrente insiste en criticar el criterio de distribución del objetivo de déficit mediante magnitudes homogéneas para todas las CCAA, pero parece partir de la base de que tal criterio es de por sí, contrario a la Ley, pues insiste en desautorizarlo pero no aporta razones consistentes para justificar lo que realmente importa, a saber, no ya su inconveniencia o inoportunidad sino su ilegalidad. Y lo cierto es que no se aprecian razones para concluir que un reparto como el realizado a través del Acuerdo impugnado sea contrario a Derecho.

El Abogado del Estado ha expuesto en sus sucesivos escritos procesales de contestación y conclusiones que para 2013 se fijaron objetivos asimétricos para las distintas CCAA con el objeto de dar un periodo de adaptación singularizado para las CCAA con mayores desequilibrios previos derivados del stock de deuda acumulado, de los déficits asimismo acumulados y en definitiva de la situación de crisis peculiar de cada Comunidad Autónoma; de manera que una vez procurada esta adaptación, para 2014 se retomó el criterio del reparto homogéneo. Frente a esta explicación, la Comunidad autónoma recurrente no invoca razones que permitan concluir que el criterio de reparto es de por sí ilegal, ni da tampoco razones sólidas para concluir que dicho reparto homogéneo es contrario a Derecho desde la propia perspectiva de la Comunidad autónoma andaluza.

Finalmente, al hilo de la impugnación de los acuerdos impugnados la Junta de Andalucía sostiene la infracción del artículo 135 CE y pretende el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad sobre el artículo 16 de la Ley 2/2012 , por vulneración del mandato constitucional contenido en el artículo 135.5 CE .

Aduce la actora que el artículo 16 de la Ley Orgánica 2/2012 al no ofrecer criterios de distribución de los límites de déficit y deuda entre las Comunidades Autónomas deja al arbitrio del Gobierno su establecimiento, que a su vez los fija sin justificación alguna y pone en cuestión la constitucionalidad de la Ley Orgánica 2/2012 por que «no desarrolla los principios que contempla el artículo 135 ».

Pues bien, dichas alegaciones no pueden tener favorable acogida pues la queja se refiere en esencia a la omisión en la ley de criterios de distribución entre las Comunidades Autónomas, laguna legal que conlleva su fijación arbitraria y no justificada por el Gobierno como- en su opinión- sucede en este caso. No obstante, no cabe acoger dicha tesis, pues como ya hemos razonado, el déficit no derivaría del tenor del artículo 16 de la L.O 272012, pues la justificación en la distribución de los objetivos entre las Comunidades Autónomas debe incluirse en los correspondientes Acuerdos del Consejo de Ministros y en las actuaciones precedentes que le dan soporte. Precisamente en el anterior fundamento jurídico hemos analizado la justificación de los criterios de distribución del Acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de septiembre de 2014 y hemos concluido que se expusieron de forma suficiente las razones que determinaron el señalamiento de un objetivo de déficit homogéneo entre las Comunidades Autónomas.

Por lo demás, no procede el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad del artículo 16 de la Ley Orgánica 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria , que se interesa en relación con el tercer motivo de impugnación, y por otrosí cuarto del suplico de la demanda en la medida que con arreglo a lo antes expuesto, no albergamos dudas de constitucionalidad del citado precepto.

Por lo expuesto, procede la estimación parcial del recurso en lo que se refiere al Acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de septiembre de 2014, que establece los Objetivos de Estabilidad Presupuestaria y de Deuda Pública para cada una de las CCAA en régimen común para 2014, que anulamos por carecer de presupuesto habilitante.

Sin que sea procedente la condena en costas a ninguna de las partes que en él han intervenido.

Para dar cumplimiento al artículo 72.2 de la Ley Jurisdiccional procede la publicación del fallo de esta sentencia en el Boletín Oficial del Estado.