STS 2588/2016, 13 de Diciembre de 2016
| Ponente | MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA |
| ECLI | ES:TS:2016:5590 |
| Número de Recurso | 822/2014 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Número de Resolución | 2588/2016 |
| Fecha de Resolución | 13 de Diciembre de 2016 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En Madrid, a 13 de diciembre de 2016
Esta Sala ha visto el recurso contencioso administrativo nº 822/2014 interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dña. Cristina Deza García, en nombre y representación de la Sociedad Española de Medicina de Urgencias y Emergencias (SEMES), contra el Real Decreto 639/2014, de 25 de julio, por el que se regula la troncalidad, la reespecialización troncal y las áreas de capacitación específica, se establecen las normas aplicables a las pruebas anuales de acceso a plazas de formación y otros aspectos del sistema de formación sanitaria especializada en Ciencias de la Salud y se crean y modifican determinados títulos de especialista. Se ha personado como parte demandada la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.
Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª Maria del Pilar Teso Gamella
El presente recurso contencioso-administrativo se interpuso, el día 12 de septiembre de 2014, contra el Real Decreto 639/2014, de 25 de julio, por el que se regula la troncalidad, la reespecialización troncal y las áreas de capacitación específica, se establecen las normas aplicables a las pruebas anuales de acceso a plazas de formación y otros aspectos del sistema de formación sanitaria especializada en Ciencias de la Salud y se crean y modifican determinados títulos de especialista.
Mediante diligencia de ordenación de 15 de septiembre de 2014, se tuvo por interpuesto dicho recurso y se requirió al Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad a fin de que remitiera el expediente administrativo correspondiente a la resolución impugnada. Recibido el expediente administrativo, y con entrega del mismo a la parte recurrente, se confirió trámite para la formulación del correspondiente escrito de demanda.
En el escrito de demanda, presentado el día 12 de marzo de 2015, se solicita que se dicte sentencia que estime el recurso y declare la nulidad del Real Decreto «a) por vulnerar los artículos 14 , 23 , y 103 CE y generar una discriminación profesional como consecuencia de la no creación de una especialidad primaria del tronco médico en Medicina de Urgencias y Emergencias, de manera acorde a las exigencias que derivan del principio de reconocimiento automático consagrado por la normativa europea. b) por vulnerar el derecho reconocido por los artículos 35 y 23 de la Constitución , en la medida en que configura una ACE de urgencias y emergencias que alarga innecesariamente los períodos formativos y acorta injustificada y sustancialmente la vida profesional. Subsidiariamente c) por vulnerar el artículo 24 de la Ley 50/1997 y el artículo 2.1.d) del RD 1089/2009, de 3 de julio , que regula la memoria de análisis de impacto normativo, prescindiendo de elementos esenciales en el procedimiento de elaboración de la norma (MAIN, justificación de la oportunidad y acuerdo y memoria económica y presupuestaria). d) por cualquier otra infracción de las señaladas en los fundamentos jurídicos de la demanda»
Conferido traslado de la demanda a la Administración General del Estado, el Abogado del Estado presenta, el día 27 de abril de 2015, escrito de contestación en el que, tras las alegaciones oportunas, suplica que sea desestimado el recurso interpuesto, con imposición de costas a la entidad recurrente.
Mediante auto de 13 de mayo de 2015 se acuerda no haber lugar al recibimiento a prueba del pleito solicitada por la parte recurrente.
En el recurso contencioso administrativo nº 903/2014, en el que se impugna el mismo Real Decreto 639/2014, acordamos realizar una prueba pericial con el resultado que obra en dicho recurso. También se acordó practicar una diligencia final encaminada a la incorporación a los autos del acta del Pleno de la Comisión de Recursos Humanos del Sistema Nacional de Salud de 3 de junio de 2014 y que se evacuara informe por las Comunidades Autónomas sobre los estudios realizados en las mismas respecto de los costes del nuevo sistema y sobre el alcance económico y el impacto presupuestario de la implantación en el territorio correspondiente del nuevo sistema de troncalidad.
Igualmente se incorporó a dichos autos el acta de aquella reunión y emitidos informes por las Comunidades Autónomas de Andalucía, Aragón, Islas Baleares, Islas Canarias, Cantabria, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Cataluña, Galicia, Madrid, Navarra, País Vasco y Región de Murcia, se dio traslado a las partes actora y demandada de aquella acta y de estos informes para que alegaran lo que tuvieran por conveniente, lo que efectuaron en los correspondientes escritos, tras cuya presentación se señaló para la votación y fallo del recurso la audiencia del 8 de noviembre de 2016, fecha en la que se inició la deliberación, que continuó en días sucesivos y que concluyó el 29 de noviembre de 2016. Entregada la sentencia por la magistrada ponente el día 13 de diciembre de 2016.
En el presente recurso contencioso administrativo se impugna el Real Decreto 639/2014, de 25 de julio, por el que se regula la troncalidad, la reespecialización troncal y las áreas de capacitación específica, se establecen las normas aplicables a las pruebas anuales de acceso a plazas de formación y otros aspectos del sistema de formación sanitaria especializada en Ciencias de la Salud y se crean y modifican determinados títulos de especialista.
Debemos señalar, con carácter general, que no procede el examen, en el presente recurso contencioso administrativo, de la legalidad de la disposición de carácter general impugnada --Real Decreto 639/2014, de 25 de julio--, toda vez que dicho real decreto ya ha sido declarado nulo por sentencia firme anterior. Nos referimos a nuestra Sentencia de 12 de diciembre de 2016, recaída en el recurso contencioso administrativo nº 903/2014, en la que declaramos nulo, por disconforme con el ordenamiento jurídico, el real decreto que ahora se impugna.
En definitiva, la expulsión del ordenamiento jurídico que comporta la citada declaración de nulidad del mentado Real Decreto 639/2014, de 25 de julio, determina que carezca de objeto el presente recurso, al postular un nuevo enjuiciamiento de una norma ya inválida.
No está de más añadir que el artículo 72, apartado 2, de la LJCA dispone que " las sentencias firmes que anulen una disposición general tendrán efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada". Esta previsión legal abunda, por tanto, en el carácter superfluo de un pronunciamiento judicial que anule lo ya declarado nulo, o que expulse del ordenamiento jurídico lo ya eliminado por sentencia judicial firme anterior.
Pues bien, en la citada Sentencia de 12 de diciembre de 2016 declaramos que << la finalidad de la Memoria del análisis de impacto normativo es asegurar que los encargados de elaborar y aprobar los proyectos de disposiciones generales tengan la información necesaria que les permita estimar qué impacto tendrá en los ciudadanos y qué medios serán necesarios para su aplicación. Se contiene, así, en dicho acto la motivación de la necesidad y de la oportunidad de la norma proyectada, una valoración de las distintas alternativas existentes, un análisis de las consecuencias económicas y jurídicas, especialmente sobre la competencia, que se derivarán de su aplicación, así como su incidencia, en el ámbito presupuestario, de impacto de género y en el orden constitucional de distribución de competencias.
Señalamos también que la exigencia de una Memoria del Análisis de Impacto Normativo se incorpora a nuestro Derecho con el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula tal trámite; si bien dicha exigencia se vincula con la imposición que ya la Ley del Gobierno de 1997 había establecido para los procedimientos de aprobación de la iniciativa legislativa y elaboración de reglamentos, en los artículos 22 y 24 de dicha Ley. Nuestro país atiende, así, la recomendación de la Comisión a los Estados miembros de la Unión Europea en la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, de 16 de marzo de 2005, sobre legislar mejor para potenciar el crecimiento y el empleo en la Unión Europea, con la finalidad de "permitir a los responsables políticos adoptar decisiones a partir de análisis minuciosos de las posibles consecuencias económicas, sociales y medioambientales de las nuevas propuestas legislativas", planteamiento que exige "un estudio completo y equilibrado de todas las consecuencias y permite presentar un análisis exhaustivo y determinar, en su caso, el mejor término medio".
Según nuestra jurisprudencia, que también citamos más arriba, cabe efectuar un control judicial sobre la suficiencia de la memoria económica que debe acompañar a las disposiciones reglamentarias, sin que la existencia de ciertos márgenes discrecionales que acompañan al ejercicio de la potestad reglamentaria constituya un obstáculo insalvable para que los órganos judiciales puedan efectuar un efectivo e intenso control sobre los fundamentos (en este caso, de naturaleza económica o presupuestaria) en que se asienta la disposición reglamentaria correspondiente.
Cabe, pues, que las normas reglamentarias sean nulas no solo en los casos en que carezcan por completo de análisis económico y presupuestario, sino también en aquellos otros en los que el que acompaña a la decisión de que se trate resulta ser de todo punto insuficiente de manera que no permita a la Memoria cumplir la importante finalidad que, a tenor de la normativa vigente, le es propia (motivar la necesidad y oportunidad de la norma, suministrar información relevante a la propia Administración y a sus destinatarios y facilitar, en su caso, el necesario control del ejercicio de la actividad).
En el caso de autos, entendemos que la Memoria que acompaña al Real Decreto recurrido resulta palmariamente insuficiente, lo que determina la nulidad de la disposición reglamentaria que nos ocupa. Y ello por las razones que a continuación exponemos:
En primer lugar, resulta cuando menos extraño que una reforma tan significativa como la que implanta el Real Decreto carezca completamente de impacto económico en las organizaciones administrativas (las Comunidades Autónomas) en cuyo seno debe llevarse a efecto aquel sistema. No olvidemos que aquella disposición reglamentaria implanta la troncalidad (estableciendo una enseñanza común durante un tiempo a varias especialidades, a la que seguirá un período específico de concreta especialización), lo que debe conllevar un evidente esfuerzo de gestión (que la propia Memoria del Real Decreto llama "esfuerzo organizativo importante de reorganización de unidades docentes, comisiones de docencia, tutores, etc.").
En segundo lugar, la disposición reglamentaria que nos ocupa no solo se refiere a la troncalidad, sino que incorpora también nuevos y relevantes conceptos al sistema como la reespecialización, que permitirá a los profesionales que prestan servicios en el sistema "adquirir un nuevo título de especialista del mismo tronco", o las Áreas de Capacitación Específica, una suerte de "superespecialidades" a las que se accede desde una especialización anterior y que requerirán, sin duda, nuevas estructuras docentes y la elaboración de los correspondientes estudios e informes.
En tercer lugar, la propia Exposición de Motivos del Real Decreto que nos ocupa, cuando se refiere a la implantación de las medidas que el mismo dispone, exige a las administraciones sanitarias que incorporen elementos de innovación docente y que usen las nuevas tecnologías de la información y comunicación, exigencia que contrasta con el presunto coste cero que la memoria prevé para las Comunidades Autónomas, pues éstas son las "administraciones sanitarias" a las que aquella Exposición de Motivos se refiere, al punto de constituirse en las verdaderas protagonistas de la gestión del nuevo sistema.
En cuarto lugar, el Consejo de Estado y el Consejo Nacional de Especialidades en Ciencias de la Salud del Ministerio de Sanidad ya pusieron de manifiesto en la tramitación del proyecto -el primero de aquellos órganos hasta en dos ocasiones- la insuficiencia de las previsiones de la Administración sobre el impacto económico y presupuestario, sobre todo teniendo en cuenta la profunda transformación de la formación docente especializada que la reforma entrañaba.
En quinto lugar, la práctica totalidad de las Comunidades Autónomas que han informado a la Sala sobre el particular ha entendido que existe o existirá un relevante impacto económico y presupuestario en absoluto coincidente con el coste cero que se defiende en la memoria. Aunque, ciertamente, algunas Comunidades Autónomas han sostenido que no contemplan la existencia de impacto alguno (Andalucía o Canarias) y otras señalan que no tienen constancia de tales extremos (Navarra y Madrid), el resto de las que han informado señala con claridad que habrá una significativa repercusión económica cuando se implante el nuevo sistema, repercusión que incluso se cuantifica en ciertas ocasiones (Aragón, Castilla y León, Murcia y País Vasco) o que, en todo caso, se afirma sin ambages, sean los costes directos, sean indirectos (Castilla-La Mancha, Cantabria, Cataluña y Galicia).
Estas circunstancias contrastan con la parquedad con la que se manifiesta la Memoria cuando se refiere al impacto presupuestario en las Comunidades Autónomas, respecto de las que se señala apodícticamente que no habrá incremento alguno -como consecuencia de la implantación del sistema- al contar ya con estructuras de formación especializada, añadiendo genéricamente y con una muy escasa argumentación, que tampoco tiene por qué producirse tal impacto respecto de los nuevos tutores troncales, o en relación con las nuevas especialidades o con las áreas de capacitación específica o con las plazas en formación que se convoquen.
Entendemos, finalmente y como señalaba el Consejo de Estado, que una modificación de tan importante calado como la que ahora nos ocupa debió llevar a la Memoria a analizar con mucho mayor detenimiento los costes económicos y presupuestarios del nuevo sistema, habida cuenta que en la tramitación del proyecto se había puesto de manifiesto con reiteración en varios informes (del propio Consejo de Estado, del Consejo Nacional de Especialidades en Ciencias de la Salud del Ministerio de Sanidad y de algunas Comunidades Autónomas) la insuficiencia de los datos que, respecto de aquel impacto, se incluían en la Memoria correspondiente.
Por último, no obliga a conclusión distinta la circunstancia de que ninguna Comunidad Autónoma haya interpuesto recurso contra el Real Decreto o el hecho de que tampoco mostraran su oposición expresa al mismo en las Comisiones de las que forman parte (señaladamente, en la sesión correspondiente del Pleno de la Comisión de Recursos Humanos del Sistema Nacional de Salud). Decimos que tales extremos no alteran el sentido de nuestro pronunciamiento porque lo auténticamente decisivo para estimar el recurso ha sido la constatación de que el material probatorio del que la Sala dispone nos ha permitido afirmar que el análisis del impacto económico y presupuestario efectuado por la Administración al elaborar el Real Decreto se ha revelado notoriamente insuficiente a efectos de que la Memoria en la que tales impactos deben apreciarse cumpla su importante finalidad, insuficiencia que, a tenor de la jurisprudencia que ahora reiteramos, determina la nulidad del Real Decreto por concurrir en el mismo un defecto procedimental de carácter esencial pues lo que aparece como Memoria Económica no cumple con el contenido mínimo exigible a un documento de tal naturaleza».
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la LJCA no se hace imposición de costas.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido Que carece de objeto el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de la Sociedad Española de Medicina de Urgencias y Emergencias (SEMES), contra el Real Decreto 639/2014, de 25 de julio, por el que se regula la troncalidad, la reespecialización troncal y las áreas de capacitación específica, se establecen las normas aplicables a las pruebas anuales de acceso a plazas de formación y otros aspectos del sistema de formación sanitaria especializada en Ciencias de la Salud y se crean y modifican determinados títulos de especialista. No se hace imposición de costas.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.
Así se acuerda y firma.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
