STS 2615/2016, 14 de Diciembre de 2016

El procedimiento contencioso-administrativo número 666/11, interpuesto por D. Íñigo , D. Jose Miguel , D. Augusto , Dª María Inmaculada , D. Fermín , D. Teodoro , Dª Felicidad , Dª Rosaura , Dª Violeta , D. Modesto , D. Carlos Jesús , D Arturo , y Dª Celia , contra la desestimación presunta de la solicitud de 10 de septiembre de 2010, dirigida al Ministerio de Economía y Hacienda pidiendo su intervención para imponer a la Real Federación Española de Fútbol el cumplimiento de la obligación legal de externalizar el Fondeo de Pensiones Interno -conjunto de compromisos por pensiones-, subsidiariamente, imponerle la externalización de las cantidades por ese concepto correspondientes a los demandantes de esa petición y, además, sancionar a la Federación y sus directivos por ejercer la actividad propia de un fondo de pensiones desde 2002 sin contar con autorización administrativa, e, igualmente, contra la desestimación por silencio del recurso administrativo, de 7 de marzo de 2011, formulado contra esa inactividad.

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictó sentencia de fecha 27 de febrero de 2013 cuya parte dispositiva dice textualmente:

Que debemos DESESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto, por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén en nombre y representación de D. Íñigo , D. Jose Miguel , D. Augusto , Dª María Inmaculada , D. Fermín , D. Teodoro , Dª Felicidad , Dª Rosaura , Dª Violeta , D. Modesto , D. Carlos Jesús , D Arturo , y Dª Celia , contra la desestimación presunta de la solicitud de 10 de septiembre de 2010, dirigida al Ministerio de Economía y Hacienda pidiendo su intervención para imponer a la Real Federación Española de Futbol el cumplimiento de la obligación legal de externalizar el Fondeo de Pensiones Interno -conjunto de compromisos por pensiones-, subsidiariamente, imponerle la externalización de las cantidades por ese concepto correspondientes a los demandantes de esa petición y, además, sancionar a la Federación y sus directivos por ejercer la actividad propia de un fondo de pensiones desde 2002 sin contar con autorización administrativa, e, igualmente, contra la desestimación por silencio del recurso administrativo, de 7 de marzo de 2011, formulado contra esa inactividad. Sin costas.

Contra la referida sentencia, el representante legal de los recurrentes, preparó recurso de casación que fue admitido a trámite y remitidas las actuaciones al Tribunal Supremo, con emplazamiento de las partes. Presentado ante el Tribunal Supremo el recurso de casación en tiempo y forma, fue admitido a trámite con el número 1197/2014.

La representación procesal de los recurrentes en su escrito de 28 de marzo de 2014 de interposición del recurso de casación, formuló 6 motivos de casación:

Primero.- Inadmitido por Auto de 9 de octubre de 2014 .

Segundo.- Al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables, por infracción de los artículos 70, 42, 54 y 58 LJRPAC reguladora de la actuación de los órganos administrativos como la Dirección General de Seguros. La sentencia en su FJ4 vulnera la normativa administrativa común en cuanto la obligación de resolver las solicitudes, el deber de motivación de los actos restrictivos de derechos, y los requisitos exigibles para la eficacia de la comunicación a los interesados de los actos administrativos.

Tercero.- Al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia, por infracción de los artículos 24 y concordantes del Texto Refundido de la Ley de regulación de Fondos de Pensiones , artículo 72 y concordantes de la Ley de Ordenación de los Seguros Privados , las disposición final segunda del RD. 1588/1999, de 15 de octubre, del Reglamento sobre instrumentación de los compromisos por pensiones de las empresas con los trabajadores, artículo 12 y 51 LRJPAC, 9.3 y 97 CE . La sentencia vulnera la legislación de fondos de pensiones en relación con las competencias del Ministerio de Economía y Hacienda, infringe el principio de irrenunciabilidad de la competencia, y quiebra el principio de jerarquía normativa que ordena la relación ley-reglamento.

Cuarto.- Al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia, por infracción de artículo 81.15ª del Texto Refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones del Orden Social , el artículo 24 y disposición adicional 11 ª, 19, del Texto Refundido de la Ley de Ordenación y Supervisión de Seguros Privados , y el artículo 8.1.4 y la disposición transitoria cuarta del Texto Refundido de la Ley de Fondos y Planes de Pensiones . La sentencia infringe la normativa en relación con la competencia del Ministerio de Economía y Hacienda en relación con la intervención de la inspección de trabajo.

Quinto.- Al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia, por infracción de los artículos 48 , 53 y 60.4 LJCA ; artículo 8 de la Directiva 1980/987/CEE , de 20 de octubre, actual Directiva 2008/94/CE; disposición adicional primera de la Ley 8/1987 ; artículos 35 y 36 del Texto Refundido de la Ley de Ordenación de los Seguros Privados ; y artículo 9.3 CE . La sentencia recurrida en su FJ6, se basa en una determinada interpretación de la normativa sobre valoración de la prueba, en concreto del expediente administrativo, un entendimiento particular de lo que son los compromisos de pensiones y los fondos de pensiones, internos y externos, sobre protección de trabajadores asalariados en caso de insolvencia, y de la responsabilidad de quienes incumplen lo ordenado por la normativa reguladora de esos fondos y planes de pensiones, interpretación que es infundada y arbitraria.

Sexto.- Al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia, por infracción de los artículos 2 y 3 LJCA y Social, y artículo 9 de la LOPJ por infracción de la normativa determinante de las cuestiones jurídico-administrativas, en el FJ6 de la sentencia recurrida. Sobre las competencias de externalización, a consecuencia de las normas de distribución de competencias entre órdenes jurisdiccionales incurriendo en el equívoco de considerar la controversia como un conflicto de carácter laboral y no administrativo.

Terminando por suplicar a la Sala, dicte sentencia que estimando los motivos de este recurso de casación case y anule la sentencia recurrida, acordando, igualmente, la nulidad de la desestimación presunta de la solicitud, de 10 de septiembre de 2010, dirigida al Ministerio de Economía y Hacienda pidiendo su intervención para imponer a la Real Federación Española de Fútbol el cumplimiento de la obligación legal de externalizar el Fondo de Pensiones Interno -conjunto de compromisos por pensiones-, subsidiariamente, imponerle la externalización de las cantidades por ese concepto correspondientes a los demandantes de esa petición y, además, sancionar a la Federación y sus directivos por ejercer la actividad propia de un fondo de pensiones desde 2002 sin contar con autorización administrativa; e, igualmente, declare la nulidad de la desestimación por silencio del recurso administrativo, de 7 de marzo de 2011, formulado contra esa inactividad, ordenando al Ministerio la realización de esas actuaciones; todo ello de acuerdo con los fundamentos y el suplico de la demanda.

Por Auto de 9 de octubre de 2014, se inadmite el motivo primero del recurso de casación admitiéndose motivos segundo a sexto, remitiéndose las actuaciones a la Sección Tercera de esta Sala .

Dado traslado a la recurrida para oposición, el Abogado del Estado en su escrito de 10 de diciembre de 2014, suplica dicte sentencia que desestime el recurso de casación, con costas.

Se señaló para votación y fallo el día 15 de noviembre de 2016, continuando la deliberación el día 29 de noviembre siguiente, fecha en que ha tenido lugar, con observancia de las disposiciones legales

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 27 de febrero de 2013 , desestimó el recurso contencioso-administrativo 666/11, interpuesto por D. Íñigo , D. Jose Miguel , D. Augusto , Dª María Inmaculada , D. Fermín , D. Teodoro , Dª Felicidad , Dª Rosaura , Dª Violeta , D. Modesto , D. Carlos Jesús , D Arturo , y Dª Celia , contra la desestimación presunta de la solicitud de 10 de septiembre de 2010, deducida ante el Ministerio de Economía y Hacienda. En esta solicitud se interesaba la intervención del Ministerio de Economía y Hacienda para imponer a la Real Federación Española de Fútbol el cumplimiento de la obligación legal de externalizar el Fondo de Pensiones Interno, y del conjunto de los compromisos asumidos por el Plan de pensiones. De manera subsidiaria se interesaba la externalización de las cantidades por ese concepto correspondientes a los demandantes y además, sancionar a la Federación y a sus directivos por ejercer la actividad propia de un fondo de pensiones desde 2002 sin contar con autorización administrativa. Igualmente el recurso contencioso se dirige contra la desestimación por silencio del recurso administrativo de 7 de marzo de 2011, formulado contra esa inactividad.

La Sala de instancia rechazó en su sentencia las objeciones de inadmisibilidad opuestas por la Administración frente a la demanda consistentes en la falta de legitimación activa de los recurrentes , la extemporaneidad del recurso contencioso administrativo y la falta de competencia jurisdiccional para, acto seguido, analizar (fundamento jurídico sexto) la cuestión de fondo planteada.

Las consideraciones en las que se basó el Tribunal sentenciador para pronunciarse en el sentido en que lo hizo, una vez expuestos los antecedentes de la solicitud deducida por los recurrentes fueron las siguientes:

[...] En primer lugar debe resolverse sobre las causas de inadmisión opuestas por la Abogacía del Estado, comenzando por la falta de legitimación activa de los recurrentes, ya que el artículo 19.1.a) de la ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante LJCA), dispone:

1. Están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo:

a. Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo .

En definitiva la legitimación activa supone la exigencia de ostentar una especial posición respecto de determinados derechos, relaciones o situaciones jurídicas, que por ello habilitan al titular para que pueda, por medio del ejercicio de la acción procesal ante los Tribunales, desencadenar el mecanismo procesal de tutela de los derechos.

Como recordábamos en nuestra Sentencia de 13 de enero de 2010 (Rº 973/08), el Tribunal Constitucional (entre otras muchas, STC 143/87 ) ha dicho que el interés legítimo al que se refiere el artículo 24.1 CE , y también el artículo 19 de la Ley jurisdiccional 6/1998, equivale a una titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión, y que se materializaría de prosperar ésta.

En este caso, de la numerosa documentación aportada se aprecia que los recurrentes se hallan plenamente legitimados en su condición de trabajadores de la Federación y potencialmente beneficiados del Plan de Pensiones que reclaman, y se aprecia también que la propia Administración nunca les he negado esta legitimación como respuesta a los numerosos escritos y actuaciones que han desarrollado algunos de los ahora recurrentes, por lo que no es posible que ahora se objete la misma por primera vez y que pueda ser acogida por esta Sala.

Por otro lado, considera la Abogacía del Estado que el recurso administrativo sería extemporáneo por haberse promovido, excediendo el plazo de un mes desde que operó el silencio negativo. Igualmente denuncia que ha incumplido la parte actora el deber formal que cree que pesa sobre ella de solicitar y aportar la oportuna certificación de actos presuntos.

Sin embargo, como la Abogacía del Estado sin duda conoce, el requisito de la certificación de actos presuntos ha sido ya suprimido como exigencia antes de recurrir tal silencio a los Tribunales de Justicia.

Tampoco puede acogerse la extemporaneidad invocada, puesto la Administración ha incumplido la obligación que pesa sobre ella de resolver directamente, y por ello existe una consolidada jurisprudencia (que se origina en sentencias del Tribunal Constitucional ), que sostiene que mientras la Administración no cumpla su obligación de resolver no pueden operar en contra de los administrados los plazos para impugnar la desestimación presunta por silencio administrativo negativo, puesto que tales plazos permanecen indefinidamente abiertos hasta el momento en que se produzca la resolución expresa.

De tal doctrina puede citarse como ejemplo la STC 149/2009, de 17 de junio de 2009 (sección 1ª, rec. 4509/2005 , ponente Excmo. Sr. D. Manuel Aragón Reyes), concluye que la interpretación de las resoluciones impugnadas, imponiendo al recurrente la obligación de reaccionar en vía judicial contra la desestimación presunta de su solicitud, so pena de incurrir en extemporaneidad, supone una interpretación irrazonable que choca frontalmente con la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva ( art. 24.1 CE ), en su vertiente de acceso a la jurisdicción. La misma doctrina es plenamente trasladable a los recursos administrativos, que son previos a la vía judicial.

Finalmente, la Abogacía del Estado considera incompetente a esta Sala de lo Contencioso administrativo para conocer del recurso contencioso-administrativo, de conformidad con el artículo 51.1 a) en relación con el 3.a) de la LJCA , puesto que el recurso versaría sobre pretensiones - necesidad de externalizar los Fondos Internos de Pensiones sobre las que la sala carece de jurisdicción para entender de las mismas, ya que su conocimiento corresponde a los Juzgados y Tribunales del Orden Social.

Sin embargo, lo que en este caso se está recurriendo es la desestimación presunta por silencio administrativo negativo y no una resolución expresa que tuviera un determinado contenido, el cual pudiera entenderse que no encaja con el ámbito de la jurisdicción contencioso- administrativa.

Por ello, lo primero sobre lo que habrá de pronunciarse esta Sala de lo Contencioso-administrativo es sobre si el Ministerio de Economía y Hacienda tiene o no competencia para ejercer la actuación que se le solicita, puesto que de no ser así el recurso habría de ser desestimado y no habría necesidad de efectuar pronunciamiento alguno sobre el fondo del asunto planteado, y por ello no habría lugar a plantearse si la materia puede ser objeto de revisión o no por la jurisdicción contencioso-administrativa.

[...] Se comprueba que en el expediente administrativo figuran numerosas actuaciones de algunos de los ahora recurrentes, reiterando la misma petición que ahora nos ocupa, a diversos órganos de la Administración General del Estado o de la Comunidad de Madrid, y también la han instado ante los Tribunales de Justicia, por lo que, ante la falta de respuesta a la nueva petición que ahora se hace al Ministerio de Economía y Hacienda y ante el silencio de éste, debe partirse de la respuesta que se ha ofrecido en anteriores ocasiones a las mismas peticiones que ahora se reiteran una vez más, y que recordemos que son esencialmente imponer a la Real Federación Española de Futbol el cumplimiento de la obligación legal de externalizar el Fondo de Pensiones Interno y subsidiariamente, imponerle la externalización de las cantidades por ese concepto correspondientes a los demandantes de esa petición y, además, sancionar a la Federación y sus directivos por ejercer la actividad propia de un fondo de pensiones desde 2002 sin contar con autorización administrativa.

En el expediente administrativo figura que el propio Ministerio de Economía y Hacienda ya ha dado respuesta a tales pretensiones, en cuanto a su competencia se refiere, y lo hizo en escrito del Subdirector General de Planes y Fondos de Pensiones de 23.09.04, donde se hacían las siguientes observaciones, en relación con una solicitud dirigida por los dos primeros recurrentes de este recurso contencioso-administrativo:

Dada su naturaleza funcional, el régimen de exteriorización no genera per se la aparición o génesis de compromisos por pensiones que no hayan sido previamente acordados entre las partes. Corresponde a la autonomía de las partes determinar la naturaleza, configuración y características y condiciones en relación con estos compromisos.

En definitiva, en relación con la naturaleza y condiciones de los compromisos pensiones, como conjunto de derechos y obligaciones acordados en el ámbito laboral, habría que considerar que no corresponde a este Ministerio, ni en particular a Dirección General, determinar cuáles son los compromisos vigentes en cada momento en cualquier sector y/o empresa.

Funciones y competencias administrativas previstas en la norma.

Como se ha indicado a estos efectos, en relación con la naturaleza y condiciones de compromisos por pensiones, como conjunto de derechos y obligaciones acordados en el ámbito laboral, habría que considerar que no corresponde a éste Ministerio, ni en particular a esta Dirección General, determinar cuáles son los compromisos vigentes en cada momento en cada empresa. La experiencia demuestra que la configuración de los compromisos pactados entre empresas y trabajadores están sometidas a una continua evolución en función de las coyunturas de la negociación. De no existir acuerdo en la nación de los compromisos por pensiones en vigor, sin perjuicio de los procedimientos de interpretación o solución de conflictos y arbitraje en el ámbito laboral, los Tribunales de Justicia serían los competentes en último término para resolver tales diferencias.

Todas estas cuestiones pertenecen al ámbito laboral o empresarial sobre las que la Dirección General de Seguros y Fondos de pensiones no tiene competencias o funciones asignadas por la normativa.

Por otra parte, y ante un nuevo escrito de reclamación ante la Dirección General de Seguros efectuado esta vez el 1.12.08 por tres de los ahora recurrentes, contesta dicha Dirección General lo siguiente en escrito de 19.01.09:

" Debe destacarse que en materia de compromisos por pensiones, como conjunto de os y obligaciones acordados en el ámbito laboral, habría que considerar que no corresponde a este Ministerio, ni en particular a este Centro Directivo, determinar cuáles son los compromisos Vigentes en cada momento, ni interpretar el contenido de los os. De no existir acuerdo en la determinación de los compromisos por pensiones en vigor, sin perjuicio de los procedimientos de interpretación o solución de conflictos y arbitraje en el ámbito laboral, los Tribunales de Justicia serían los competentes en último término para resolver tales diferencias ".

Pese a tales respuestas expresas de la Dirección General de Seguros (encuadrada en el Ministerio de Economía y Hacienda) donde argumentaba su falta de competencia (que no consta que fueran impugnados), una vez más vuelven los interesados a formular nuevo escrito reiterando la misma petición, y ante el silencio impugnan por medio de este recurso contencioso-administrativo, argumentando que el Ministerio de Economía es el órgano competente para exigir el cumplimiento de la Ley de Fondos y Planes de Pensiones, e invocando que el cumplimiento de lo dispuesto por la legislación de fondos y planes de pensiones es competencia de la Administración General del Estado, de forma expresa del Ministerio de Economía y Hacienda. La normativa es clara. El artículo 24 del vigente Texto Refundido de la Ley de regulación de Fondos y Planes de Pensiones dice lo siguiente:

"1. Corresponde al Ministerio de Economía la ordenación y supervisión administrativa del cumplimiento de las normas de la presente Ley... ".

Citan los recurrentes, en particular, con respecto a la obligación de externalización, la disposición final segunda del R.D. 1588/1999, de 15 de octubre , que aprueba el Reglamento sobre la instrumentación de los compromisos por pensiones de las empresas con los trabajadores y beneficiarios, establece lo siguiente:

"1. Se faculta al Ministerio de Economía y Hacienda para dictar las disposiciones que fuesen necesarias para la mejor ejecución y desarrollo del Reglamento sobre la instrumentación de los compromisos por pensiones de las empresas con los trabajadores y beneficiarios".

Sin embargo, de tal precepto solo se deduce la competencia en lo que se refiere a elaborar las disposiciones normativas, y no para resolver casos concretos ni tampoco para sancionar eventuales incumplimientos, como se pretende ahora por los ahora recurrentes.

[...] A mayor abundamiento se aprecia del expediente administrativo, que no es que los interesados no hayan encontrado respuesta de la Administración ante su petición, sino que más bien la respuesta que han encontrado no les ha resultado conforme a sus deseos (por razones que se desconoce) y, en lugar de impugnarla ante los Tribunales de Justicia, se han dedicado a puentear a los organismos de la Administración, e incluso de diversas Administraciones, reiterando las mismas peticiones ante los más diversos órganos, quizás con la esperanza de que alguno de ellos resuelva conforme a sus intereses.

Se aprecia que la infracción de la actuación omisiva que ellos imputan a la Federación está perfectamente contemplada, como infracción muy grave en el artículo 8.1.15 del Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social:

15. El incumplimiento por la empresa de la obligación de instrumentar los compromisos por pensiones con el personal de la empresa en los términos establecidos en la normativa reguladora de los planes y fondos de pensiones .

En consecuencia, deberían los órganos de la inspección de trabajo los competentes para inspeccionar tales infracciones y proponer las oportunas sanciones, lo que además se constata que se ha realizado por tales órganos, pues se comprueba que han existido diversas Actas de la Inspección de Trabajo reconociendo su competencia y proponiendo sancionar a la Federación, así como también se constata del expediente administrativo, la resolución de 10.07.06 del Dirección General de Trabajo de la Comunidad de Madrid donde se impone a la Federación una sanción por tal omisión de 30.050,61 €.

En consecuencia y ante los antecedentes apuntados, no se entiende la insistencia de los actores en pretender imponer una actuación del Ministerio de Economía y Hacienda, que ya ha declarado su falta de competencia en el asunto, habiendo sido asumida además dicha competencia por otros órganos del Estado o de la Comunidad Autónoma.

[...] Por otro lado y respecto de la petición de sancionar a la Federación y sus directivos por ejercer la actividad propia de un fondo de pensiones desde 2002 sin contar con autorización administrativa, es una construcción que se considera artificiosa puesto que del expediente administrativo se deduce que no existe Fondo alguno, ni interno ni externo, y que precisamente ésa omisión sería la que eventualmente podría ser sancionable.

Por último se aprecia también, que cuestiones vinculadas con el litigio que nos ocupa han sido llevadas a los Tribunales de Justicia de la jurisdicción social, que en realidad son los competentes para dilucidar los conflictos de fondo en último término, por lo que se aprecia que la misma actuación que han mostrado pretendiendo solicitar la intervención de muy diversos órganos de la Administración, también las han desarrollado en relación con los Tribunales de Justicia, porque se comprueba que existe una sentencia del Juzgado de lo Social nº 1 de Madrid de 29.01.10 , que absuelve a la Federación por inadecuación del procedimiento instado por los actores, pero obviamente no resuelve entendiendo que el orden social sea incompetente para conocer de este conflicto.

En consecuencia, no puede accederse a la petición de que el Ministerio de Economía y Hacienda resuelva las cuestiones que le fueron solicitadas, por lo que debe desestimarse el recurso contencioso administrativo.

Finalmente y respecto de la cuantía del recurso contencioso-administrativo, que en el Auto de 29.12.11 se declaró como "indeterminada", sin embargo un conocimiento más profundo del asunto permite entender que la cuantía es determinable y debe identificarse, o bien con los derechos supuestamente consolidados por cada uno de los actores individualmente considerados o bien con la sanción que pudiera recaer, sin que sea posible la adición de todas esas sumas, lo que permite entender que la cuantía del procedimiento no es indeterminada sino más bien determinable e inferior al límite casacional.

El recurso de casación se articula en seis diferentes motivos de casación, formulados todos ellos al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción , de los cuales el primero es inadmitido por Auto de la Sala de 9 de octubre de 2014 .

El segundo motivo de casación denuncia la infracción de los artículos 70, 42, 54 y 58 LJRPAC reguladora de la actuación de los órganos administrativos como la Dirección General de Seguros. Manifiesta la parte recurrente que la sentencia en su fundamento jurídico cuarto vulnera la normativa administrativa común en cuanto la obligación de resolver las solicitudes, el deber de motivación de los actos restrictivos de derechos y los requisitos exigibles para la eficacia de la comunicación a los interesados de los actos administrativos.

En el tercer motivo, se aduce la infracción de los artículos 24 y concordantes del Texto Refundido de la Ley de regulación de Fondos de Pensiones , artículo 72 y concordantes de la Ley de Ordenación de los Seguros Privados , la Disposición Final segunda del RD. 1588/1999, de 15 de octubre, del Reglamento sobre instrumentación de los compromisos por pensiones de las empresas con los trabajadores, los artículos 12 y 51 LRJPAC, 9.3 y 97 CE . Considera la parte actora que la sentencia vulnera la legislación de fondos de pensiones en relación con las competencias del Ministerio de Economía y Hacienda, infringe el principio de irrenunciabilidad de la competencia, y quiebra el principio de jerarquía normativa que ordena la relación ley-reglamento.

El cuarto motivo de casación, por infracción de los artículos 81.15ª del Texto Refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones del Orden Social , 24 y Disposición Adicional 11 ª, 19, del Texto Refundido de la Ley de Ordenación y Supervisión de Seguros Privados , y 8.1.4 y Disposición Transitoria cuarta del Texto Refundido de la Ley de Fondos y Planes de Pensiones . La parte recurrente aduce que la sentencia infringe la normativa en relación con la competencia del Ministerio de Economía y Hacienda en relación con la intervención de la inspección de trabajo.

En el quinto motivo, se alega la infracción de los artículos 48 , 53 y 60.4 LJCA ; del artículo 8 de la Directiva 1980/987/CEE , de 20 de octubre, actual Directiva 2008/94/CE; la Disposición Adicional primera de la Ley 8/1987 ; artículos 35 y 36 del Texto Refundido de la Ley de Ordenación de los Seguros Privados ; y artículo 9.3 CE . Alega la recurrente que la sentencia recurrida en su fundamento jurídico sexto, se basa en una determinada interpretación de la normativa sobre valoración de la prueba, en concreto del expediente administrativo, un entendimiento particular de lo que son los compromisos de pensiones y los fondos de pensiones, internos y externos, sobre protección de trabajadores asalariados en caso de insolvencia, y de la responsabilidad de quienes incumplen lo ordenado por la normativa reguladora de esos fondos y planes de pensiones, interpretación que es infundada y arbitraria.

Por último, el sexto motivo de casación, denuncia la infracción de los artículos 2 y 3 LJCA , del artículo 9 de la LOPJ por infracción de la normativa determinante de las cuestiones jurídico-administrativas, en el fundamento jurídico sexto de la sentencia recurrida, sobre las competencias de externalización, a consecuencia de las normas de distribución de competencias entre órdenes jurisdiccionales, que según manifiesta la recurrente, incurre en el equívoco de considerar la controversia como un conflicto de carácter laboral y no administrativo.

En el segundo motivo de casación se sustenta en la infracción de los artículos 70, 42, 54 y 58 LJRPAC, censurando el fundamento jurídico cuarto de la sentencia impugnada «en cuanto asume acríticamente la actuación de la Dirección General de Seguros» que, en su opinión, vulnera la reseñada normativa administrativa que establece la obligación de resolver las solicitudes, el deber de motivación de los actos restrictivos de derechos y los requisitos exigibles para la eficacia de la comunicación a los interesados de los actos administrativos.

En el desarrollo argumental se sostiene que la Administración no ha cumplido las exigencias legales de motivación contempladas en los aludidos preceptos y que la afirmación contenida en la sentencia de que «no consta que los actos fueran impugnados» no tiene en cuenta que las solicitudes deducidas fueron atendidas con cartas y no con resoluciones, con infracción de las garantías legales, de modo que la actuación de la Dirección General de Seguros es arbitraria y carece de efectos, al igual que la interpretación que la sentencia realiza.

El motivo no puede tener favorable acogida pues la respuesta de la Sala de instancia no resulta contraria a los preceptos invocados. En los fundamentos jurídicos cuarto y quinto de la Sentencia impugnada se examinan por el Tribunal de Madrid las diversas actuaciones promovidas por la parte recurrente y en ellos se transcriben las respuestas emitidas por la Subdirección General de Planes y Pensiones de 23 de septiembre de 2004 y por la Dirección General de Seguros de 19 de enero de 2009 afirmando su falta de competencia para dirimir las reclamaciones formuladas, dada la naturaleza y condiciones de los compromisos de pensiones, exponiendo así los criterios esenciales de la desestimación de la pretensión deducida. La Administración ha expuesto de forma suficientemente motivada -y reiterada- las razones determinantes de su decisión, cual es su incompetencia en función de la materia controvertida, circunscrita a la obligación de externalizar los planes de pensiones de la Federación Española de Fútbol, por corresponder su conocimiento al ámbito de lo social. Ello implica que la parte recurrente ha tenido cabal y puntual conocimiento de las razones que se expresan en dichos escritos y que sustentan el rechazo de su petición.

Los posteriores escritos de la parte son reproducción de la pretensión originaria y la consideración de la comunicación de la Dirección General de Seguros como «una carta» no resulta relevante, pues consideradas desestimadas las pretensiones por silencio administrativo, la parte ha formulado el presente recurso contencioso administrativo y ha podido debatir las cuestiones suscitadas, sin que se aprecie indefensión material alguna.

Los restantes motivos casacionales se examinaran de forma conjunta dada su conexión argumental, pues aun invocando distintos preceptos, en todos ellos se plantea idéntica cuestión, cual es la competencia del Ministerio de Economía y Hacienda -a través de la Dirección General de Seguros- para intervenir en la controversia suscitada en torno a los planes de pensiones de la Federación Española de Fútbol.

De forma previa, es necesario recordar los precedentes más relevantes para considerar si tal como lo entendió la Sala de instancia, la cuestión planteada es competencia del orden jurisdiccional social. En síntesis, y en cuanto ahora interesa, cabe destacar lo siguiente:

El Reglamento de Régimen Interior de la Real Federación Española de Futbol de 1976 estableció un sistema complementario de pensiones, modalidad de prestación indefinida, que se extendía a las contingencias de jubilación, viudedad y orfandad, e invalidez, además de premio de fidelización, a cuyo efecto el propio reglamento previó la creación de un Fondo de Pensiones, que la misma Federación vino dotando en las anualidades sucesivas.

En 1995, la Ley de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados modificó la Ley de Fondos y Planes de Pensiones, imponiendo la obligación de externalizar los compromisos por pensiones asumidos por las empresas, incluyendo las prestaciones causadas, bien mediante contratos de seguros, bien a través de la formalización de planes de pensiones, o ambos. El plazo de cumplimiento de esta obligación fue ampliado por sucesivas modificaciones legales hasta el 16 de noviembre de 2002.

Lo cierto es que la Federación no llevó a cumplimiento esta externalización, por lo que a partir de 2004, vencido el plazo legal máximo establecido a tal efecto, algunos trabajadores formularon una denuncia ante la Inspección de Trabajo, que dio lugar al levantamiento de Acta de Infracción y a la imposición a la Federación de una sanción de multa por incumplimiento de la obligación de externalizar.

Por otra parte, se dirigieron escritos a la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones del Ministerio de Economía y Hacienda pidiendo que se exigiese a la Federación la obligación de externalizar los compromisos de pensiones, así como el derecho de los trabajadores a percibir las prestaciones complementarias, contestando dicho órgano mediante cartas-informes en el sentido de considerar el conflicto como un asunto laboral del que debía conocer la jurisdicción de lo social.

En 2008 la Federación comunicó a los representantes de los trabajadores su voluntad de llevar a cabo una modificación sustancial de condiciones de trabajo, incluyendo la extinción de los compromisos de prestaciones complementarias a los trabajadores -el Fondo de Pensiones-, que sería compensada con una indemnización calculada como un porcentaje (inferior al 50%) de las cantidades devengadas hasta entonces por cada trabajador.

En diciembre de 2008 -rectificado en enero de 2009-, esa propuesta se convirtió en Acuerdo suscrito por la Dirección de la Federación y la mayoría de los miembros del Comité de Empresa, con el voto en contra de algunos de sus miembros y dos de los ahora recurrentes.

Contra el acuerdo de modificación sustancial de condiciones de trabajo, los ahora recurrentes junto con otros afectados formularon demanda social frente a ese Acuerdo de Modificación Sustancial de Condiciones de Trabajo, en particular por la extinción del Fondo de Pensiones Interno.

En noviembre de 2009 la Federación y el Comité de Empresa -por mayoría- acordaron el Convenio Colectivo de esa entidad, incorporando íntegramente al mismo el acuerdo de modificación de condiciones sustanciales de trabajo, con derogación expresa del Reglamento de Régimen Interior de 1976.

Mediante sentencia de 29 de enero de 2010, el Juzgado de lo Social n° 1 de Madrid desestimó la demanda formulada contra el Acuerdo de Modificación Sustancial de las Condiciones de Trabajo, por inadecuación del procedimiento, al haberse incorporado su contenido, durante la tramitación del proceso, a un Convenio Colectivo.

En septiembre de 2010 los recurrentes dirigieron al Ministerio de Economía y Hacienda escrito solicitando su intervención y tutela mediante la adopción de las medidas coercitivas que fueran precisas para que la Real Federación Española de Futbol procediera a externalizar el Fondo de Pensiones interno; subsidiariamente, impusiera a la citada Federación la externalización de las cantidades que por ese concepto corresponden a cada uno de los demandantes, en tanto que empleados y antiguos empleados de la misma; y, además, previa incoación del Procedimiento preceptivo en el que se les tenga por interesados, sancionar a la Federación y a sus directivos por ejercer la actividad propia de un fondo de pensiones desde noviembre de 2002 sin contar con autorización administrativa previa.

En marzo de 2011 se interpuso recurso administrativo contra la desestimación por silencio de la solicitud de septiembre anterior, y el 11 de mayo de 2011, la Dirección General de Seguros y Fondo de Pensiones envió una carta-informe en la que se indicaba que esta reclamación constituye una infracción en materia laboral y no de planes y fondos de pensiones, añadiendo que «el presente informe no constituye acto administrativo y en consecuencia contra el mismo no cabe recurso alguno».

Los ahora recurrentes interpusieron recurso contencioso-administrativo contra lo que consideraban desestimaciones presuntas de su reclamación, que ha sido resuelto en sentido desestimatorio por la sentencia ahora combatida en casación.

Partiendo de estos antecedentes, es claro que el litigio se constriñe a la controversia entre la empresa, la Real Federación Española de Fútbol y los trabajadores, empleados de la Federación sobre el sistema interno de «prestaciones complementarias de la Seguridad Social» siendo esta una materia de competencia de la Jurisdicción Social, como se desprende de la jurisprudencia de la Sala IV de este Tribunal Supremo, que ha venido conociendo las controversias referidas a los fondos de pensiones de las empresas establecidos como prestaciones complementarias de la Seguridad Social.

Así lo entendieron los propios recurrentes, que acudieron a la Jurisdicción Social impugnando el Acuerdo de Modificación Sustancial de las Condiciones de Trabajo que operativizaba la extinción del fondo, y pudieron impugnar sin que conste que los hicieran- el Convenio Colectivo que incluyó esa Modificación Sustancial. El acuerdo, primero, y el Convenio Colectivo, después, fueron los instrumentos jurídicos a través de los que se llevó a cabo la supresión del Fondo de Pensiones y el Sistema de Prestaciones Complementarias, y su lugar natural de discusión era la jurisdiccional social y no la contencioso-administrativa. Como se desprende de lo expuesto es una controversia entre empresa y trabajadores, atinente a un problema que se inserta dentro del ámbito de las relaciones laborales y de seguridad social de dichos trabajadores, cuyo enjuiciamiento corresponde a la Jurisdicción social, como bien lo entendió la Administración ahora recurrida y el propio Tribunal de instancia.

Por lo demás, los trabajadores han acudido a la inspección de trabajo, que impuso una sanción a la Real Federación Española de Fútbol por no externalizar como debía aquel fondo, antes de que se acordara su supresión y se elevara esta supresión al Convenio Colectivo, sin que conste que se continuara exigiendo el cumplimiento del Derecho por parte de la empresa inspeccionada.

Cabe destacar que en todo caso, el Fondo controvertido se extinguió como se desprende de los Acuerdos suscritos entre la Federación de Fútbol y el Comité de Empresa, que pactaron la terminación del Fondo con unas condiciones determinadas. La parte recurrente nada indica ni razona al respecto siendo ciertamente relevante que la controversia se centra en la discrepancia en la gestión de un fondo de pensiones ya extinguido por acuerdo entre la empresa y los trabajadores, de manera que las obligaciones de externalización del fondo de pensiones a las que se refiere la pretensión deducida en el pleito carecen de actualidad y vigencia.

Expuesto lo anterior, los motivos de casación tercero, cuarto y sexto resultan inviables. En dichos motivos, con cita de diferentes normas insiste la parte recurrente en que el Ministerio de Economía y Hacienda -la Dirección General de Seguros- es competente y por ende, la Jurisdicción Contencioso administrativa para el conocimiento de las obligaciones del Fondo controvertido, pues, en su opinión, las normas invocadas le otorgan potestades para ordenación y supervisión del sector, e incluso -afirma la parte- cuenta con potestades reglamentarias que ha dejado de utilizar a pesar de que la ley se las atribuye.

Pues bien, como hemos indicado y como bien razona la sentencia impugnada es claro que la controversia entre la empresa y los trabajadores es de naturaleza laboral respecto a la cual el Ministerio de Economía y Hacienda carece de competencia, pues no le corresponde dirimir ni determinar las obligaciones y compromisos vigentes derivados de los planes de pensiones de dicha empresa. Ni el artículo 24 del Texto Refundido de la Ley de Regulación de Fondos de Pensiones , que faculta al Ministerio de Economía y Hacienda para dictar disposiciones para la mejor ejecución y desarrollo del Reglamento sobre la instrumentación de los compromisos por pensiones, ni las demás normas invocadas en apoyo de la pretensión confieren a la Dirección General de Seguros potestades para la resolución de un singular conflicto como el que aquí se plantea, de índole netamente laboral, que gira en torno a la necesidad de externalizar un Fondo de Pensiones, existiendo acuerdos entre los trabajadores y la empresa cuyo alcance e interpretación incumbe a la jurisdicción laboral. Como se razona en la sentencia impugnada no se encuentran asignadas a la Dirección General de Seguros funciones y competencias administrativas específicas para intervenir ni resolver los conflictos como el analizado en torno a los compromisos del plan de pensiones de la Federación Española de Fútbol.

Todo ello unido al dato no controvertido de que el fondo de pensiones debatido se ha extinguido por acuerdo entre la empresa y los trabajadores al que antes hemos hecho mención, siendo así que las eventuales discrepancias de los recurrentes con la actuación del Comité de Empresa en el momento de pactar la extinción resultan ajenas a este pleito y no tienen cabida por el cauce de este recurso contencioso administrativo, cuyo objeto se circunscribe al examen de la competencia del Ministerio de Economía y Hacienda en relación a la obligación de externalización de los referidos Fondos de pensiones.

El quinto motivo de casación tampoco puede tener favorable acogida. Bajo la invocación de los artículos 48 , 53 y 60.4 LJCA , 8 de la Directiva 1980/987/CEE , de 20 de octubre (actual Directiva 2008/94/CE), Disposición Adicional primera de la Ley 8/1987 , 35 y 36 del Texto Refundido de la Ley de Ordenación de los Seguros Privados , y 9.3 CE , se aduce la procedencia de la sanción a la Federación Española de Fútbol por desarrollar sin la correspondiente autorización la actividad propia de un fondo de pensiones desde el año 2002.

Esta cuestión también es examinada en la sentencia de instancia que en el quinto de los fundamentos jurídicos reseña las actuaciones desarrolladas por la Inspección de Trabajo, actuaciones inspectoras que han conllevado la propuesta de imposición de sanciones a la Federación Española de Fútbol por la inobservancia de las obligaciones legales en relación al singular Fondo de Pensiones. También en el sexto fundamento el Tribunal de Madrid hace mención a la sentencia del Juzgado de lo Social que declara la inadecuación del procedimiento instado, sin cuestionar su competencia para el conocimiento y resolución del conflicto instado.

En fin, la parte recurrente ha obtenido una respuesta razonada y motivada sobre la actuación de la Federación Española de Fútbol sin que se advierta la quiebra que se invoca, refiriéndose nuevamente el motivo a cuestiones cuyo conocimiento corresponde a la jurisdicción de lo social.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en la redacción introducida por la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal, procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a las partes recurrentes.

A tenor del apartado tercero de dicho artículo 139, la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". La Sala considera procedente en este supuesto limitar la cantidad que las condenadas al pago de las costas han de satisfacer a la parte recurrida, por todos los conceptos enumerados en el artículo 241.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , hasta una cifra máxima de 4.000 euros, (más el IVA si corresponde a la cantidad reclamada).