STS 2685/2016, 20 de Diciembre de 2016

Mediante escrito de 2 de diciembre de 2014, la procuradora doña María Fuencisla Martínez Mínguez, en nombre y representación de don Santos , interpuso ante la Audiencia Nacional recurso contencioso-administrativo frente al Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas.

Mediante diligencia de ordenación de 15 de diciembre de 2014, se acordó formar actuaciones, al tiempo que se intereso oír a las partes y al Ministerio Fiscal, por plazo común de diez días, sobre competencia de la Sala para conocer del recurso, siendo evacuado dicho trámite por la Abogada del Estado y el Fiscal, no habiendo hecho alegación alguna la parte recurrente.

Por resolución dictada el 27 de enero de 2015 la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional acordó lo siguiente:

" ELEVAR A LA SALA DEL TRIBUNAL SUPREMO exposición motivada para que resuelva en definitiva sobre su competencia para conocer del recurso interpuesto, a quien se remitirán los autos, sirviendo la presente resolución de EMPLAZAMIENTO A LAS PARTES para que comparezcan ante la citada Sala en el plazo de TREINTA DÍAS para hacer uso de su derecho ".

Mediante auto de 18 de junio de 2015 dictado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo , se declaró la competencia de dicha Sala para conocer del recurso interpuesto contra la Disposición Transitoria decimosexta del Real Decreto 876/2014 , por el que se aprueba el Reglamento General de Costas, con remisión de actuaciones a la Sección quinta, a fin de que continuase la tramitación ante la misma del citado recurso contencioso-administrativo.

El día 7 de septiembre de 2015, se acordó la admisión del recurso contencioso-administrativo, a la vez que se tuvo por personada o a la procuradora D.ª María Fuencisla Martínez Minguez en nombre y representación de D. Santos , acordándose en dicha resolución requerir al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente para que, en el improrrogable plazo de veinte días, remitiese el expediente administrativo y practicase los emplazamientos que contempla el artículo 49 de la Ley de esta Jurisdicción , así como publicar de oficio el anuncio de interposición del recurso contencioso- administrativo en el Boletín Oficial del Estado, lo que así se hizo con fecha 21 de septiembre de 2015 (B.O.E. Nº 999).

Recibido en esta Sala el expediente administrativo remitido por el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente y, habiéndose dado traslado del citado expediente a la representación procesal de D. Santos , para que, en plazo de veinte días, formalizase la demanda, fué evacuado el trámite conferido mediante escrito de fecha 3 de febrero de 2016, en el que, después de relatar los hechos considerados relevantes en orden a la impugnación del reglamento recurrido, se solicita a la Sala se dicte sentencia por la que se declare invalido y nulo, por ser contrario a la Ley de Costas, el inciso: <artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de Mayo ", del apartado 1 de la Disposición Transiitoria Décimosexta del Reglamento General de costas aprobado por Real Decreto 876/2014 de 10 de octubre.

Y en el caso de que la Sala estime conveniente y posible determinar en la Sentencia la únca redacción posible conforme a la Ley de Costas y al propio nuevo Reglamento, declare y determine que la redacción debe ser: " En todos esos casos, se entenderá que las concesiones vigentes antes del 29 de Julio de 1988 fueron otorgadas por un plazo máximo de 30 años a contar desde esa fecha sin perjuicio de .... "

O incluso para mayor claridad determine que la redacción debe ser: " En todos esos casos, se entenderá que las concesiones mencionadas , perpetuas, indefinidas o sin plazo, vigentes antes del 29 de Julio de 1988 fueron otorgadas por un plazo máximo de 30 años a contar desde esa fecha, sin perjuicio de ......................... ."

Con expresa condena en costas a la Administración demandada si no se allana a la presente demanda.»

Por diligencia de fecha 5 de febrero de 2016 se tuvo por formalizada la demanda por la procuradora María Fuencisla Martínez Mínguez en nombre y representación de don Santos , al tiempo que se acordó dar traslado de la misma al Abogado del Estado para que procediera a contestar la demanda. Sin contestar a la misma, el Abogado del Estado formula mediante escrito de fecha 17 de febrero de 2016 trámite de alegaciones previas, alegando falta de legitimación activa del recurrente; dándose traslado a la parte recurrente que se opuso a dicha petición. Por auto de 9 de marzo de 2016 la Sala acordó no acceder a la alegación previa de inadmisibilidad. Por escrito de 23 de marzo de 2016, el Abogado del Estado contestó a la demanda.

El 1 de abril de 2016, fué dictada resolución cuya parte dispositiva es como sigue:

" ACUERDO: Fijar la cuantía de este recurso contencioso administrativo como indeterminada.

Pasen las presentes actuaciones al Excmo. Sr. Magistrado Ponente para acordar sobre el recibimiento a prueba solicitado por la representación procesal de la parte recurrente ".

Acordando la Sala mediante auto dictado el día 8 de abril, respecto al recibimiento a prueba, lo siguiente:

" LA SALA ACUERDA :

Recibir el proceso a prueba, teniéndose por reproducidos los documentos aportados en el escrito de interposición del recurso ".

Por diligencia de ordenación dictada el 20 de abril de 2016, se acordó conceder a la parte recurrente el plazo de diez días para que evacuase el trámite de conclusiones, siendo evacuado el trámite conferido mediante escrito de fecha 3 de mayo de 2016, en el que manifestó lo que a su derecho convino.

Mediante resolución de 4 de mayo, se tuvo por evacuado el trámite de conclusiones conferido a la parte recurrente, al tiempo que se acordó hacer entrega de copias a la parte demandada por el mismo plazo.

Evacuado el trámite de conclusiones por la parte demandada y visto el estado en que se encontraban las actuaciones, se declararon conclusas y pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno correspondiese.

Por providencia dictada el 14 de septiembre de 2016, se acordó señalar para la votación y fallo de este recurso el día 23 de noviembre del mismo año, si bien fué dejado sin efecto por el señalamiento en la misma fecha de Pleno de esta Sala, y señalado de nuevo para el día 14 de diciembre de 2016 en cuya fecha ha tenido lugar.

El presente recurso contencioso-administrativo se interpone por D. Santos contra el punto I de la Disposición Transitoria Décimosexta del Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre , por el que se aprueba el Reglamento General de Costas.

El recurrente es socio partícipe de la sociedad Gestiona Toro SL, que ostenta un derecho de uso y disfrute sobre una parte de una concesión por todo el periodo de vigencia de la misma. Dicha concesión, sita en la URBANIZACIÓN000 de Calviá, en Mallorca, fué otorgada en 1974 con una duración de cincuenta años.

El punto I de la Disposición Transitoria impugnada, que se intitula "Régimen de la revisión de concesiones otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 2/2013, de 29 de mayo" es del siguiente tenor:

" 1. Se considera en todo caso incompatible con los criterios de ocupación del dominio público establecido en la Ley 22/1998, de 28 de julio, el mantenimiento de concesiones a perpetuidad, por tiempo indefinido o sin plazo limitado. En todo caso, se entenderá que las concesiones vigentes antes del 29 de julio de 1998 fueron otorgadas por un plazo máximo de 30 años a contar desde esa fecha, sin perjuicio de que puedan ser prorrogadas de acuerdo con el artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo ".

La representación procesal de la recurrente aduce en síntesis que la concesión en cuestión, así como las demás anteriores a la Ley de Costas de 1988 se otorgaron en base a una legislación que permitía que las mismas duraran lo que se decía en sus títulos -concretamente en la que interesa a la parte recurrente se estableció en 1974 una duración de 50 años, por lo que terminaba el 25 de octubre de 2024-, sin embargo la aprobación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, determinó que el plazo de duración de las concesiones sería el que determinase su título, sin que " en ningún caso estos plazos podrán exceder de treinta años ", - artículo 66.2-, lo que igualmente se dispuso en el artículo 131.2 del Reglamento General de 1989 para el desarrollo y ejecución de la Ley de Costas, precisándose en el apartado tercero de la Disposición Transitoria Cuarta que el plazo máximo de treinta años se contaría desde la entrada en vigor de dicha Ley .

La recurrente entiende que la nueva Ley 2/2013, de 29 de mayo, de Protección y Uso Sostenible del Litoral y la Modificación de la Ley de Costas de 1988, ha venido a solucionar los problemas creados por la normativa anterior, y por lo que se refiere a las concesiones instrumenta dos soluciones acumulables, la fijación de un plazo máximo de 75 años para todas las concesiones, anteriores o no a 1.988, y además la posibilidad de prorrogar la duración de las concesiones otorgadas antes de 2013. Considera, en definitiva, que desde la aprobación de la Ley 2/2013 la concesión que le interesa así como el resto de las otorgadas antes de 1998 " tienen la duración que se expresa en su título, siempre y cuando no rebase los 75 años, desde que fueron otorgadas, y ello con independencia de que además puedan ser prorrogadas hasta ese máximo si no llegan al mismo y si lo permiten los máximos establecidos para cada uso en concreto, establecidos reglamentariamente" .

Siendo ello así, concluye el recurrente, procede declarar la nulidad del apartado 1 de la Disposición Transitoria impugnada por contradecir el artículo 66.2 de la Ley 2/2013 que desarrolla, al impedir que las concesiones otorgadas antes de 1988 " duren el plazo establecido en su título, inferior a 75 años, limitándolas de nuevo al año 2018 ".

Con carácter subsidiario, y para el caso de que la Sala lo considere conveniente y posible, solicita que determine la forma en que ha de quedar redactado el precepto cuestionado.

Sostiene el Abogado del Estado en su escrito de contestación que la legitimación para interponer el presente recurso correspondía a la Sociedad Gestiona Toro SL, más no a los socios integrantes en la misma, por lo que concurre la causa de inadmisiblidad prevista en el artículo 69 apartado b) de la Ley de ésta Jurisdicción ; sin que, por otra parte, tampoco pueda ser de aplicación en el presente caso el artículo 109.1 de la Ley de Costas , ya que la cuestión que se plantea en éste recurso se encuentra situada extramuros del ámbito propio de la acción pública en materia de costas.

Aduce asimismo que la Disposición Transitoria Décimosexta del Reglamento General de Costas de 2014 se limita a reproducir la Disposición Transitoria 14 del Reglamento de 1989, de forma que el plazo de duración de esas concesiones sigue siendo el máximo de 30 años desde el 29 de julio de 1988, y lo único que hace aquel Reglamento con relación a éste es, de una parte, introducir la posibilidad de su prórroga con arreglo al artículo 20 de la Ley 2/2013 , y, de otra, suprimir la obsoleta referencia al plazo máximo de 99 años, aspectos que considera no han sido cuestionados en la demanda, por lo que, concluye, la disposición impugnada ha devenido consentida y firme al ser mera reproducción de un precepto ya contenido en el Reglamento de Costas de 1989, procediendo también por éste motivo la declaración de inadmisión del recurso.

Por otra parte, y en cuanto al fondo del asunto, no comparte la tesis de la demandante ya que la misma supone dar eficacia retroactiva al nuevo plazo de duración máximo de las concesiones establecido por la Ley 2/2003, lo que esa Ley no establece, ya que, por el contrario, respeta el plazo de duración de las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior, aunque estableciendo una posibilidad de prórroga en los términos establecidos en su artículo 2 .

En definitiva concluye que el Reglamento de Costas de 2014 no podía establecer que la duración máxima de las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior fuese de 75 años ya que con ello incurriría en extralimitación legal.

En cuanto a la causa de inadmisibilidad planteada por el Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda nos remitimos a lo declarado por ésta Sala en su auto de 9 de marzo de 2016 resolutorio del trámite de alegaciones previas formulado por la Administración demandada, en el que se declaró que " el recurrente ostenta el interés expresado por su pertenencia como socio de la entidad mercantil titular de un derecho de uso y disfrute sobre parte de una concesión administrativa afectada por el nuevo marco reglamentario y, en la medida indicada, su esfera jurídica podría experimentar un perjuicio que a su vez podría venir a quedar conjurado a resultas de la eventual estimación del recurso ".

El reconocimiento de la legitimación por interés legítimo dispuesta en el artículo 19.1.a) de nuestra Ley Jurisdiccional hace innecesario el examen del ejercicio de la acción popular a que se refiere el apartado h) del mismo precepto en relación con el artículo 109.1 de la Ley de Costas .

En cuanto a la alegación relativa a que la disposición transitoria impugnada ha devenido consentida y firme al ser mera reproducción de la Disposición Transitoria Décimocuarta del Reglamento de Costas de 1989 , conviene señalar, con independencia de la informalidad derivada de la ausencia del precepto legal en que se apoya, y de que el artículo 28 de la Ley de ésta Jurisdicción está referido a los actos administrativos que sean reproducción de otros anteriores y no a las disposiciones generales, que la cuestión debatida versa precisamente sobre sí la disposición transitoria a que se contrae la impugnación de éste recurso difiere o no de lo establecido en el régimen transitorio establecido en el anterior Reglamento de Costas, como consecuencia de la aprobación de la Ley 2/2013, de 29 de mayo.

La cuestión de fondo ha sido resuelta por nuestra reciente sentencia 1644/2016, de 5 de julio -recurso ordinario 940/2014- en un supuesto idéntico al actual, cuyos argumentos hemos de reiterar en aras del respeto al principio de unidad de doctrina y de igualdad en la interpretación de las normas.

Como decimos en aquella sentencia:

«[...] CUARTO.- A los efectos de resolver sobre la controversia a que hemos sido emplazados en esta sede, pues, hemos de partir del propio enfoque propinado en la demanda.

Y así las cosas, según lo que se expone en ella, la disposición transitoria decimosexta del Reglamento de 2014, bajo la rúbrica "Régimen de revisión de concesiones otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 2/2013, de 29 de mayo " pretende restaurar retroactivamente in peius una limitación temporal que ya carecía de cobertura legal desde la promulgación de la Ley de Costas de 2013.

La crítica sitúa su foco, concretamente, en el inciso en el que esta disposición señala: "En todo caso, se entenderá que las concesiones vigentes antes de 29 de julio de 1988 fueron otorgadas por un plazo máximo de 30 años, a contar desde esta fecha, sin perjuicio de que puedan ser prorrogadas de acuerdo con el artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo ".

Y trata así de hacerse valer que, desde el momento que el artículo 62.2 de la Ley de Costas de 1988 al fijar el límite de los treinta años fue derogado por el nuevo artículo 62.2 de la Ley de Costas de 2013, dicho límite temporal quedó eliminado de la Ley y del ordenamiento jurídico a todos los efectos por incompatible con el nuevo límite fijado en setenta y cinco años.

La nueva Ley de Costas de 2013 no ofrece, pues, cobertura legal a una norma reglamentaria que permita recuperar con efectos retroactivos in peius un límite temporal de treinta años que ha sido eliminado del ordenamiento jurídico.

Desde esta concreta perspectiva que acabamos de señalar, es desde la que hemos de abordar la controversia suscitada en el presente recurso.

QUINTO.- Con vistas a tratar ahora de emitir nuestro pronunciamiento en los términos en que se plantea, hemos de partir desde luego del marco normativo que resulta de aplicación, aunque tampoco está de más dar cuenta asimismo de la evolución experimentada por dicho marco normativo a lo largo del tiempo.

- La Ley de Costas de 1988 vino así a disponer, en primer lugar, en su artículo 66.2 en su versión originaria: "El plazo de las concesiones será el que se determine en el título correspondiente. Reglamentariamente, se establecerán los plazos máximos de duración de las concesiones en función de los usos a que las mismas se destinen. En ningún caso estos plazos podrán exceder de treinta años".

- Con posterioridad, el Reglamento General de la Ley de Costas aprobado en 1989, tras reproducir en su disposición transitoria decimocuarta en sus dos primeros apartados los apartados primero y segundo de la disposición transitoria quinta de la Ley de Costas , vino a agregar un tercer apartado, del siguiente tenor literal: "Se considerará en todo caso incompatible con los criterios de ocupación del dominio público establecidos en la Ley de Costas el mantenimiento de concesiones a perpetuidad por tiempo indefinido, sin plazo limitado o por plazo superior a treinta años, a contar desde la entrada en vigor de la ley; siempre que no hayan superado o superen el plazo máximo de noventa y nueve años. (...) En todos estos casos, las concesiones vigentes se entenderán otorgadas por el plazo máximo de treinta años, a contar desde la entrada en vigor de la Ley de Costas, sin perjuicio de la posibilidad de revisión de otras cláusulas conforme a lo previsto en el apartado anterior" (hemos dejado marcado en negrita lo que más interesa resaltar a efectos de solventar la presente controversia).

- Con la nueva Ley 2/2013, el artículo 66.2 de la Ley de Costas recibe una nueva redacción, a tenor de lo establecido por su artículo 1.21: "El plazo será el que se determine en el título correspondiente que en ningún caso podrá exceder de setenta y cinco años. Reglamentariamente, se establecerán los plazos máximos de duración de las concesiones en función de los usos a que las mismas se destinen. Los plazos máximos fijados para cada uso podrán ampliarse en los términos que reglamentariamente se establezcan, respetando en todo caso el plazo máximo de setenta y cinco años, cuando el concesionario presente proyectos de regeneración de playas y de lucha contra la erosión y los efectos del cambio climático aprobados por la Administración".

- La nueva regulación reglamentaria, objeto ahora de controversia, contiene en este extremo una regulación de contenido muy similar a la normativa reglamentaria precedente: "En todo caso, se entenderá que las concesiones vigentes antes de 29 de julio de 1988 fueron otorgadas por un plazo máximo de 30 años, a contar desde esta fecha, sin perjuicio de que puedan ser prorrogadas de acuerdo con el artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo " (dejamos marcado en negrita este apartado, asimismo, para subrayar sus concomitancias con el texto reglamentario precedente).

Lo que a la postre viene a objetar la demanda es que al no haberse ajustado el nuevo texto reglamentario al nuevo plazo máximo de duración de las concesiones legalmente establecido ( Ley 2/2013: setenta y cinco años), la disposición transitoria decimosexta ha venido a restituir la vigencia del plazo máximo de treinta años establecido por el reglamento precedente y que, en la interpretación que se patrocina, había venido a ser derogado por la nueva Ley; lo que comporta, aparte una amenaza a la seguridad jurídica, la restitución con carácter retroactivo del límite de treinta años que ya había sido eliminado.

SEXTO.- Sostiene el Abogado del Estado en su escrito de contestación, en primer lugar, que el Reglamento de Costas de 2014 no podía establecer que la duración máxima de las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior fuese de setenta y cinco años ya que con ello incurriría en una extralimitación legal.

Según sigue indicando, en efecto, el plazo de duración de esas concesiones sigue siendo el máximo de treinta años y lo único que hace el Reglamento de 2014 con relación al de 1989 es, de una parte, introducir la posibilidad de su prórroga con arreglo al artículo 2 de la Ley 2/2013 y, de otra, suprimir la obsoleta referencia al plazo máximo de noventa y nueve años.

Y en este punto, hemos de darle la razón. La argumentación que desarrolla la entidad mercantil recurrente en su escrito de demanda se funda en una indebida mezcla de las prescripciones normativas que esgrime a su favor y cuyas diferencias, por el contrario, han de venir a quedar marcadas con toda claridad: esto es, por una parte, el plazo (máximo) de duración de las concesiones y, por la otra, el plazo (máximo) establecido para su prórroga:

- El plazo (máximo) de duración de las concesiones demaniales queda ampliado en setenta y cinco años, cuando estaba antes establecido en treinta años, por virtud de la reforma de que ha sido objeto el artículo 66.2 de la Ley de Costas a resultas de la Ley 2/2013.

Tales plazos máximos figuran legalmente establecidos, como ya sabemos, si bien no está de más señalar, por cuanto que sirve para aclarar la presente controversia, que el Reglamento añade la siguiente previsión: "El plazo de vencimiento será improrrogable, salvo que en el título de otorgamiento se haya previsto expresamente lo contrario, en cuyo caso, a petición del titular y a juicio de la Administración competente, podrá ser prorrogado siempre que aquél no haya sido sancionado por infracción grave y que no se superen en total los plazos máximos reglamentarios ( artículo 81.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio ). Las concesiones cuyo plazo de duración inicial sea de setenta y cinco años no podrán ser prorrogadas " (artículo 170.1).

- Por otro lado, las concesiones otorgadas con anterioridad (a la Ley de Costas de 1988) no amplían el plazo que tenían establecido a partir de las nuevas prescripciones legales.

Lo que éstas últimas establecen ahora es la posibilidad de proceder a la prórroga de tales concesiones, por un plazo máximo que asimismo se establece en setenta y cinco años (en lugar del anteriormente previsto de treinta años), a tenor de lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 2/2013 (este precepto no se incorpora a la Ley de Costas, sino que convive junto a ella).

Interesa retener el tenor literal de este artículo 2 de la Ley 2/2013 :

"1. Las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre existentes, que hayan sido otorgadas antes de la entrada en vigor de la presente Ley, podrán ser prorrogas, a instancia de su titular, de acuerdo con lo dispuesto en el presente artículo.

La prórroga se aplicará igualmente a los titulares de un derecho de ocupación y aprovechamiento amparado por la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , previa solicitud de la correspondiente concesión.

Esta prórroga no será de aplicación a las concesiones que amparen ocupaciones y actividades en la zona de servicio de los puertos.

2. El concesionario podrá solicitar la prórroga de la concesión desde la entrada en vigor de la presente Ley, y en todo caso, antes de que se extinga el plazo para el que fue concedida.

   El plazo de la prórroga se computará desde la fecha de la solicitud, con independencia del plazo que reste para la extinción de la concesión que se prorroga.

3. La duración de esta prórroga en ningún caso excederá de setenta y cinco años. En función de los usos, la resolución por la que se acuerde la prórroga podrá fijar un plazo de duración inferior, y prever, a su vez, prórrogas sucesivas dentro de aquel límite temporal.

4. En el caso de concesiones que amparen ocupaciones para usos destinados a instalaciones e industrias incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, la prórroga será concedida previo informe del órgano ambiental de la Comunidad Autónoma en la que radique la ocupación. EL informe determinará los efectos que la ocupación tiene para el medio ambiente e incluirá, en los casos que proceda, las condiciones que deba contemplar la concesión para garantizar una adecuada protección del medio ambiente. Este informe tendrá carácter determinante. Si la Administración General del Estado se aparta de su contenido deberá motivar las razones de interés general por las que lo hace, en la resolución por la que se acuerde cada uno de los períodos que integra la prórroga, o en la resolución por la que se deniegue la misma.

   Si el informe del órgano ambiental autonómico no fuera emitido en el plazo de tres meses se procederá de acuerdo con lo previsto en el artículo 83.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común .

5. Las concesiones así prorrogadas se regirán en todo lo demás, por lo dispuesto en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas."

   Hemos dejado marcado en negrita lo que especialmente interesa resaltar a los efectos de pronunciarnos sobre el presente recurso.

   En sintonía y congruencia con esta disposición legal, los artículos 172 ("Prórroga de las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre existentes otorgadas antes de la entrada en vigor de la Ley 2/2013, de 29 de mayo ") y 174 ("Fijación del plazo máximo de las prórrogas") del Reglamento de la Ley de Costas, cuyo tenor literal no se precisa ahora reproducir.

   SÉPTIMO.- No está de más agregar que la constitucionalidad de la previsión legal establecida sobre la prórroga de las concesiones anteriormente reproducida ( artículo 2 de la Ley 2/2013 ) ha venido a recibir el refrendo del Tribunal Constitucional (Sentencia 233/2015, de 5 de noviembre ):

   (...) una vez descartado el carácter perpetuo del uso privativo del dominio público, la determinación del plazo de duración de las concesiones demaniales y de sus prórrogas está comprendida en la remisión que el art. 132.1 CE hace a la ley para la regulación del régimen jurídico de los bienes de dominio público. Los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad son, en términos de dicho precepto constitucional, inspiración de esa regulación, y desde luego constituyen un límite impuesto al legislador de acuerdo con la citada doctrina constitucional. Pero no puede negarse al legislador su legítimo margen de configuración, debiendo limitarse este Tribunal a examinar si la opción legislativa se ha desenvuelto dentro del respeto a tales principios y al resto de bienes y valores constitucionales cuya infracción denuncian los recurrentes, como analizaremos seguidamente.

   Tanto desde la perspectiva de su acomodo al principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (artículo 9.3):

   Según la exposición de motivos, que califica esta prórroga de extraordinaria, la finalidad de la medida legal es dar respuesta, entre otras situaciones, a la extinción de las concesiones que comenzarían a expirar en 2018, buscando la estabilización de derechos y su adaptación a un horizonte temporal semejante al nuevo plazo máximo de duración de las concesiones demaniales, que pasa de treinta a setenta y cinco años ( art. 66.2 LC , en la redacción dada por el art. 1.21 de la Ley 2/2013 , que no ha sido impugnado en este proceso). La exposición de motivos subraya que no se trata de una prórroga indiscriminada, dado que para las concesiones que amparen usos destinados a instalaciones e industrias incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, se exige el informe del órgano ambiental autonómico. Lo resalta así como «ejemplo donde la seguridad jurídica que supone la continuidad de la ocupación se conjuga con la protección del litoral, que podrá conllevar la expulsión efectiva de todas aquellas concesiones que no sean ambientalmente sostenibles».

   Dejando por el momento al margen la conexión de este precepto con el Derecho transitorio establecido por la Ley de costas de 1988, sobre el que luego se volverá, es de advertir que la prórroga de las concesiones prevista en el artículo 2, en el contexto del régimen de uso privativo regulado en la Ley de costas antes y después de la reforma de 2013, no implica necesariamente las consecuencias que aducen los recurrentes en lo que concierne a la integridad del dominio público marítimo-terrestre o a su régimen de uso general o privativo. Y ello por cuanto la prórroga recogida en la nueva regulación: (i) solo puede afectar a las actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación ( art. 32.1 LC ); (ii) llegado el momento de la extinción de la concesión, es la Administración la que decide sobre el levantamiento o mantenimiento de las obras e instalaciones, pudiendo dar continuidad a su explotación o utilización (art. 72.1 y 3); (iii) las exigencias medioambientales no solo quedan cubiertas por el informe autonómico exigido por este precepto, pues, de acuerdo con las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas para el desarrollo legislativo y ejecución en materia de medio ambiente, les corresponde el otorgamiento de la autorización ambiental integrada y su revisión, según dispone la citada Ley 16/2002; y (iv) en último término, la concesión demanial está configurada como un «título de ocupación del dominio público, no como medida de intervención en garantía de leyes sectoriales que recaigan sobre la actividad», lo que impide que «la Administración del Estado pueda ejercer su facultad de concesión demanial para interferir o perturbar el ejercicio de las potestades de las Comunidades Autónomas en aquellos ámbitos materiales sobre los que ostentan competencias de ejecución, de acuerdo con los parámetros que expuso la STC 77/1984 » [ STC 149/1991 , FJ 4 G) a), con cita del art. 65 LC ].

   Se desprende de todo ello que la extinción de una concesión no implica necesariamente la recuperación del uso general del dominio público, y que la prórroga es condición necesaria, pero no suficiente, para la continuación de la actividad. No cabe pues anudar a lo dispuesto en el art. 2 de la Ley 2/2013 los efectos que señalan los recurrentes en cuanto a la integridad y uso del dominio público, por lo que no se ha aportado una argumentación convincente que pueda servir de base para estimar que el precepto es contrario al principio de interdicción de la arbitrariedad del art. 9.3 CE .

   Como desde la que igualmente se planteaba en punto a la supuesta restricción a la libre competencia (artículo 38):

   Desde esta perspectiva, la impugnación queda circunscrita a la prórroga de las concesiones demaniales que constituyen el soporte físico de actividades empresariales, por lo que queda al margen de lo aquí enjuiciado la prórroga de las concesiones que desarrollan actividades diferentes a las empresariales, así como las que derivan de la expropiación ex lege de los derechos de los antiguos titulares de terrenos calificados como dominio público por la Ley de costas de 1988.

   No podemos acoger la argumentación de los recurrentes, basada en la presunta contradicción de la norma con la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, otras leyes (la demanda cita el texto refundido de la Ley de puertos del Estado y de la marina mercante aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre), o los criterios que haya podido mantener la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, pues obvio resulta que ninguno de ellos puede servir como parámetro válido para determinar la constitucionalidad de esta Ley.

   Cabe además reiterar que la concesión demanial está configurada como un «título de ocupación del dominio público, no como medida de intervención en garantía de leyes sectoriales que recaigan sobre la actividad» [ STC 149/1991 , FJ 4 G) a)]. Será pues esta legislación sectorial la que discipline las actividades empresariales de las que la concesión demanial resulta ser únicamente el soporte físico y, señaladamente, la legislación «ordenada a la defensa de la libertad de competencia, mediante la prevención y, en su caso, la represión de las situaciones que constituyen obstáculos creados por decisiones empresariales para el desarrollo de la competencia en el mercado» ( STC 108/2014, de 26 de junio , FJ 3, y las allí citadas).»

   Más allá de ello, dicho sea de paso, las resoluciones constitucionales recaídas sobre esta nueva normativa legal: Sentencias 233/2015, de 5 de noviembre ; 6/2016, de 21 de enero , 28/2016, de 18 de febrero ; y 57/2016, de 17 de marzo , no proyectan el alcance de su doctrina sobre la controversia que estamos enjuiciando en este caso.

   OCTAVO.- Pues bien, expuesto hasta aquí el nuevo marco normativo que resulta de aplicación, encajan sus -sic- estridencias todas las piezas:

   - Por un lado, el plazo máximo de las concesiones vigentes antes de la Ley de Costas de 1988 no se reduce a treinta años por la Ley 2/2013, sino que se mantiene en los mismos términos que vino establecido por aquélla (Ley de Costas de 1988), y que después tanto el Reglamento de 1989 como el actual vienen a recordar; esta última, en los términos que ahora volvemos a reproducir: "En todo caso, se entenderá que las concesiones vigentes antes del 29 de julio de 1988 fueron otorgadas por un plazo máximo de 30 años a contar desde esa fecha".

   La Ley 2/2013 no ha venido a ampliar dicho plazo, sino que lo que contempla es que las que se otorguen a partir de ella puedan tener como plazo máximo el de setenta y cinco. De tal manera, esta Ley no ha derogado las previsiones anteriores respecto de dichas concesiones, como se viene a sostener de contrario y, por tanto, tampoco el Reglamento ahora cuestionado ha venido a restituir una previsión preexistente que, sin embargo, ya había sido supuestamente derogada. Sencillamente, lo que procede es diferenciar y tener presente que hay un plazo máximo de duración de las concesiones distinto para las que se otorgaron antes de la Ley de Costas de 1988 y para las que podrán ahora otorgarse tras la nueva Ley 2/2013.

   - Por otro lado, lo que sí se altera, para las concesiones otorgadas antes de la Ley de Costas de 1988, es el plazo máximo legalmente previsto para la prórroga de tales concesiones, que pasa de treinta a setenta y cinco años ( artículo 2 de la Ley 2/2013 ); y así también lo viene a recordar la disposición impugnada en el inciso que sigue: "sin perjuicio de que puedan ser prorrogadas de acuerdo con el artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo ."

   Acaso no se alcance la conclusión que hemos patrocinado en este fundamento con la facilidad que sería menester; pero, a tenor de cuanto se lleva expuesto, se propicia de esta manera, como antes decíamos, que puedan llegar a encajar armónicamente las distintas piezas conformadoras del sistema transitorio que venimos examinando"

   .

   Las anteriores consideraciones determinan asimismo el rechazo de la pretensión deducida con carácter subsidiario, que además estaría en contradicción con lo dispuesto en el artículo 71.2 de la Ley de ésta Jurisdicción , en cuanto impide a los órganos jurisdiccionales determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen.

Desestimado en su integridad el presente recurso de casación procede la imposición de la condena en costas a la entidad recurrente, conforme previene el artículo 139 de nuestra Ley Jurisdiccional . Antendiendo no obstante asimismo a lo dispuesto por este precepto, cabe limitar la cuantía de tales costas; por lo que en virtud de la índole del asunto y la actividad desplegada por las partes, hemos de declarar que las costas por todos los conceptos, no podrán exceder de la cantidad de 3.000 euros más IVA.