STS 2577/2016, 12 de Diciembre de 2016

Ante la sección segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia se interpuso Recurso Contencioso administrativo 4221/2014 promovido por D. Alejo , D. Borja y Dª. Aurelia , y en el que ha sido parte demandada la Junta de Galicia, contra la Orden de la Consejería de Medio Ambiente, Territorio e Infraestructuras, de 7 de febrero de 2014, por la que fue definitivamente aprobado el Plan General de Ordenación Municipal de Monterrei (publicada en el DOG de 19 de febrero de 2014 y en BOP de Ourense de 21 de marzo de 2014).

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 25 de junio de 2015 , cuyo fallo es del tenor literal siguiente:

"Que debemos DESESTIMAR y DESESTIMAMOS el recurso Contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Dª María Ángeles Fernández Rodríguez, en nombre y representación de D. Alejo , D. Borja y Dª. Aurelia , contra el acuerdo de aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Municipal de Monterrei, publicada en el BOP de Ourense de 21 de marzo de 2014.

Con condena en costas a la parte dentro del límite de 1.500 euros".

Notificada dicha sentencia a las partes, D. Alejo , D. Borja y Dª. Aurelia presentaron escrito preparando el recurso de casación, que fue tenido por preparado mediante diligencia de ordenación de 23 de julio de 2015, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, D. Alejo , D. Borja y Dª. Aurelia comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formularon en fecha 5 de octubre de 2015 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los argumentos que consideraron oportunos, solicitaron a la Sala dicte sentencia por la que se case y anule la sentencia recurrida y, en su lugar, se dicte una nueva sentencia por la que se declare la nulidad de pleno derecho del acto administrativo impugnado en día, con expresa imposición de cotas a la parte recurrida.

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 13 de noviembre de 2015, ordenándose también por diligencia de ordenación de 3 de diciembre de 2015 entregar copia del escrito de interposición del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que llevó a cabo la representación de la Junta de Galicia mediante escrito presentado en fecha 20 de enero de 2016.

Por providencia de 8 de septiembre de 2016 se señaló para votación y fallo el día 25 de octubre de 2016, fecha en la que, efectivamente se inicia la deliberación, habiendo continuado la misma hasta el día 29 de noviembre de 2016.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Se impugna en el presente Recurso de Casación 4060/2009 la sentencia que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, dictó en fecha 25 de junio de 2015, en el Recurso Contencioso-administrativo 4221/2014 , por medio de la cual se desestimó el formulado por D. Alejo , D. Borja y Dª. Aurelia contra la contra la Orden de la Consejería de Medio Ambiente, Territorio e Infraestructuras, de 7 de febrero de 2014, por la que fue definitivamente aprobado el Plan General de Ordenación Municipal de Monterrei (publicada en el DOG de 19 de febrero de 2014 y en BOP de Ourense de 21 de marzo de 2014).

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo formulado por D. Alejo , D. Borja y Dª. Aurelia y, se fundamentó para ello, en síntesis, y, por lo que en el recurso de casación interesa, en las siguientes consideraciones, dadas en respuesta al escrito de demanda de los recurrentes.

1. Tras referir en el Fundamento Jurídico Primero el objeto de las pretensiones deducidas en la instancia (PGOU de Monterrei, Orense), la sentencia expone que el primer motivo se impugnación es el de nulidad por haberse prescindido del procedimiento legalmente establecido, de conformidad con el artículo 62.1.e) de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA ), derivada de la falta en el expediente administrativo de documentación que afecta a la publicidad del PGOM; en concreto, por la falta de en el expediente del denominado resumen ejecutivo.

   En respuesta a tal pretensión la Sala de instancia reproduce la normativa de aplicación ( artículo 11 del Texto Refundido de la Ley de Suelo , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, y 77 de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia (LOUGA), y expone:

   "La normativa es clara. Pero ha de determinarse a qué fase del procedimiento se refiere, y la conclusión a que se llega, de acuerdo con lo que se expondrá a continuación, es a la de que la publicidad a que se refiere este artículo es a la aprobación inicial, porque es donde se proyecta inicialmente la nueva regulación urbanística.

   (...) Es cierto, tal y como admite la demandada, que no hay en el expediente documento que se llame resumen ejecutivo. Pero en el texto de la aprobación inicial anunciado y publicado, en concreto en el anuncio de información pública publicado en el DOGA de 2 de enero de 2012, se dice que en aplicación de lo dispuesto en el artículo 77 puntos 2 y 3 de la LOUGA ---artículo 77.3: "3. La suspensión a que se refiere el número 1 anterior se extinguirá, en todo caso, en el plazo de un año. Si dentro de este plazo se hubiera producido acuerdo de aprobación inicial, la suspensión se mantendrá para las áreas cuyas nuevas determinaciones de planeamiento supongan modificación de la ordenación urbanística"---; queda suspendido el otorgamiento de licencias en todo el concello de Monterrei, siendo el plazo de suspensión de un año. Del examen del expediente resulta que existen documentos en que los ciudadanos pueden ver y estar informados de los nuevos ámbitos y de los cambios proyectados en la ordenación urbanística, en concreto a través de las memorias. De forma que aun siendo cierto que la Ley del Suelo exige que el resumen ejecutivo tiene que figurar en el procedimiento de aprobación de los instrumentos de ordenación urbanística, también lo es que no dice que sea en la aprobación definitiva. No es de aplicación la normativa que está en tramitación y que se cita en el escrito de conclusiones ---proyecto de la nueva Ley del Suelo de Galicia---, pero en todo caso esa normativa lo que dice es que es la documentación sometida a información pública la que ha de abarcar todos los documentos del expediente incluído el resumen ejecutivo, y lo que se somete a información pública es la aprobación inicial. Ha de añadirse que no se refiere por la parte demandante que se hayan modificado esos ámbitos con la aprobación provisional ni con la definitiva; y tampoco se pone de manifiesto por la parte demandante en qué medida haya podido ello afectarle. Por consecuencia, han de entenderse cumplidas las exigencias de publicidad y transparencia. Y ello viene corroborado precisamente con los ejemplos que pone, de Noia y Culleredo, porque donde figura ese resumen ejecutivo es en la publicación de la aprobación inicial del plan, donde se dice que las zonas en que se produce la suspensión es en las áreas de suelo que se concretan en el resumen ejecutivo que forma parte del PGOM aprobado inicialmente y que se reflejan en el plano correspondiente".

2. En Fundamento Jurídico Segundo se responde por la sentencia de instancia a la alegación de infracción del mismo precepto ( artículo 62.1.e de la LRJPA ) por no haberse cumplido con los pronunciamientos de los informes sectoriales preceptivos y vinculantes, y en especial con el informe de la Confederación Hidrográfica del Duero, considerando también así infringido el artículo 25.4 de la Ley de Aguas y la DA 2ª de la Ley 13/2003, de 23 de mayo .

   Tras reproducir el contenido del artículo 25.4 del Texto Refundido de la Ley de Aguas , aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio (TRLA), la sentencia señala:

   "Es cierto que es obligatorio el informe de Aguas y que ha de adecuarse el plan a lo que se diga en el mismo. Lo que ha de verificarse es si el plan se ha aprobado en contra de lo que se dice en ese informe, partiendo de que no dice que sea ni favorable ni desfavorable. Conforme al mismo, y partiendo del Plan de Abastecimiento de Galicia, que realizó un estudio de los núcleos de población, Monterrei es un municipio en que las necesidades hídricas para consumo humano estarían garantizadas con la dotación actual y las medidas adoptadas en el mismo. El problema se sitúa en las deficiencias en cuanto a las captaciones privadas en los núcleos, de forma que se dice que se está haciendo uso de captaciones que no se encuentran legalizadas, no es posible valorar la disponibilidad de recursos hídricos para el abastecimiento al municipio de Monterrei. Y que en este sentido se deberá solicitar la oportuna concesión de aguas, no teniendo derecho alguno sobre el aprovechamiento de las aguas mientras la concesión no haya sido otorgada.

   En el referido informe se considera que el agua es un recurso escaso y no hay inscrito, ningún aprovechamiento de aguas con destino al abastecimiento de la población en el Registro de Aguas. Por ello se entiende que hay que inscribirlos y en tanto no sea así no se pueden utilizar. Reconoce la parte demandante que figura en el expediente el certificado de tramitación de expediente de solicitud de concesión de aprovechamiento de aguas, pero a fecha de la aprobación no consta que hubiera concluido. De ello, sin embargo, no se puede deducir que los habitantes del concello no tengan agua. El informe de la Confederación Hidrográfica del Duero, además, no informa desfavorablemente, aunque la parte demandante considere que así debiera ser. En todo caso de su lectura y con relación a la disponibilidad de recursos hídricos, lo que dice, en síntesis, es que existen problemas de suministro y que lo que existen en los núcleos son pozos o manantiales, captaciones no legalizadas por lo que no es posible valorar la disponibilidad de recursos hídricos en el abastecimiento al municipio de Monterrei por lo que ha de solicitarse concesión de aguas para el abastecimiento de la población y mientras tanto no se tendrá derecho alguno al aprovechamiento de las aguas. Y que en caso de que el concello no pueda atender las necesidades del municipio con los derechos de agua que posea en la actualidad, deberá solicitar una ampliación de la concesión u otra nueva. Como conclusión: que antes de la aprobación definitiva del plan, se deberá haber dado inicio a la tramitación de las preceptivas concesiones de aguas de las que se abastecen los núcleos de población sin que tengan derecho al aprovechamiento de las aguas en tanto la concesión no haya sido otorgada. Y este inicio a la tramitación de las concesiones admite la demandante que existe. Por consecuencia, en el plan no se contraviene lo que dice el informe".

3. La sentencia, en mismo Fundamento Jurídico, rechaza la argumentación esgrimida sobre el tratamiento de aguas residuales urbanas mediante fosas sépticas, en relación con ciertos núcleos del municipio. Pero ello es irrelevante respecto del recurso de casación.

4. En el Fundamento Jurídico Tercero se rechaza la existencia de desviación de poder en relación con la clasificación y creación de varios núcleos urbanos rurales sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la LOUGA, y, en relación con uno de ellos (Requeixo), sin referencia alguna en el expediente administrativo:

   "Lo que ocurrió con Requeixo lo admite la parte demandante: tras el informe sobre la aprobación definitiva se impone al concello redactar el texto modificado enmendando deficiencias. Con relación al POL 02 del PERI 03, es lo que en la aprobación definitiva pasa a ser el suelo de núcleo rural Requeixo, porque al no estar insertos en la malla urbana, la consellería obligó a excluirlos como suelo urbano pero no indicó cómo clasificarlos, siendo el motivo de que no figure este núcleo en la tramitación, porque es consecuencia su creación de las indicaciones de la consellería. Se eleva al Pleno el texto y es aprobado. No niega la parte demandada que no se menciona expresamente la delimitación de los suelos de núcleo rural común; pero ello deriva de que fue una imposición de la Administración autonómica, lo que sí que existe es su exclusión del ámbito del suelo urbano, lo que implicó una reclasificación de los terrenos. El pleno celebrado el 3 de enero de 2014 fue para la aprobación, si procede, del modificado del proyecto del plan general de ordenación municipal de Monterrei y de ser el caso aprobación del texto refundido, por lo que ha de entenderse que se aprueba el conjunto, incluidas las modificaciones exigidas por la consellería. Y aunque se admite que no es núcleo histórico tradicional, se considera que forma parte de la extensión del de Vilaza, que figura en las NNSS de 1989, se tiene en cuenta la consolidación edificatoria, número de edificaciones, densidad, morfología, artículo 13.3, asentamientos no preexistentes que reúnan las características de un núcleo rural.

   Por consecuencia tampoco puede aceptarse la existencia de la alegada desviación de poder, para cuya apreciación viene exigiendo la jurisprudencia -así, sentencia del Tribunal Supremo Sala 3ª de 9 marzo 2006 -, y por entenderse como el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico, que es necesaria la prueba de los hechos que definen la desviación de poder a fin de poder constatar la concurrencia de una causa ilícita, reflejada en la disfunción manifiesta entre el fin objetivo que emana de la naturaleza del acto recurrido y de su integración en el ordenamiento jurídico y el fin subjetivo propuesto por el órgano decisorio. Y puesto que para poder ser apreciada se exige que quien lo invoque alegue los supuestos de hecho en que se funde y los pruebe, lo que no ha sucedido en este caso, no se puede considerar que la actuación se ajuste simplemente externamente a la legalidad vigente, pero con finalidad distinta a la pretendida por la norma aplicable (desviación de poder); por lo que procede la desestimación del presente argumento".

5. Finalmente la sentencia rechaza la impugnación realizada contra la clasificación como suelo urbanizable consolidado de parte de la localidad de Vilaza, sin relevancia en casación.

Contra esa sentencia ha interpuesto la parte recurrente recurso de casación, en el cual esgrime tres motivos de impugnación, todos ellos al amparo del apartado d) del artículo 88 de la LRJCA , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate:

En el primer motivo los recurrentes consideran que se ha producido la infracción del artículo 11.3 del Texto Refundido de la Ley de Suelo , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (TRLS08) por ausencia de resumen ejecutivo, expresivo de dos extremos, cuales son (1) la delimitación de los ámbitos en los que la ordenación proyectada altera la vigente (con plano y alcance de la alteración), y (2), en su caso, los ámbitos de suspensión de la ordenación y la duración de la misma; precepto que la Disposición Final Primera considera básico (condiciones básicas de igualdad) y que actúa como límite a la flexibilidad otorgada por la Constitución a las Comunidades autónomas.

Los recurrentes exponen que la sentencia reconoce abiertamente la ausencia de un documento con tal denominación, incumpliéndose, por ello, el precepto citado como infringido. La finalidad del citado documento es facilitar al ciudadano el acceso a toda la información de forma sencilla e inteligible en materia tan farragosa y técnica, sin necesidad de examinar la Memoria del Plan, añadiéndose que tampoco existe ningún otro documento que cumpla con esta función, motivo por el cual, procede la declaración de la nulidad del PGOUM de Monterrei.

El motivo, sin embargo, no puede prosperar, pues lo realmente discutido en la instancia es el momento en el que tal resumen ejecutivo resulta obligado, exponiendo la sentencia que tal exigencia lo es en el momento de la aprobación inicial "porque es donde se proyecta inicialmente la nueva regulación urbanística", remitiéndose el artículo 11.2 del TRLS08 en relación con la publicidad de las normas y ordenanzas "a lo dispuesto en la legislación aplicable", que, en el supuesto de autos, es el citado artículo 77.2 de la LOUGA, que se refiere a la aprobación inicial, y que en ningún momento se refiere a la aprobación definitiva.

En nuestra STS de 30 de junio de 2004 hemos recordado ---una vez más--- el sentido y alcance de este recurso de casación señalando que el mismo "tal cual aparece regulado en la vigente LRJCA 1998, artículo 86 y siguientes , sigue la línea formalista y restrictiva que lo ha caracterizado tradicionalmente desde su ya lejana implantación en la jurisdicción civil (desde la decimonónica Ley de Enjuiciamiento de Civil aprobada por Real Decreto de 3 de febrero de 1881 hasta la novísima Ley de Enjuiciamiento Civil 1/2000, de 7 de enero y en la jurisdicción penal (Ley de Enjuiciamiento Criminal de 14 de septiembre de 1882) hasta la más reciente introducción en el orden Contencioso-Administrativo (Ley 10/1992, de 30 de abril, sobre Medidas Urgentes de Reforma Procesal) que, en línea con la importante reforma acontecida con la casación civil, suprimió como motivo de casación el error de hecho en la apreciación de la prueba restringiendo, por ende, el ámbito casacional.

Así el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 37/1995, de 7 de febrero , afirmaba que "aparece en el siglo pasado la casación civil y penal, cuya sede se situó en el Tribunal Supremo, generalizándose para los demás órdenes jurisdiccionales una vez promulgada la Constitución, con la función de preservar la pureza de la Ley para conseguir la igualdad y la seguridad jurídica en su aplicación, donde tiene su origen la doctrina legal con valor complementario del ordenamiento jurídico ( art. 1.6. Código Civil )"...

No ha perdido, en consecuencia, la razón de ser que, desde siempre, le atribuyó la doctrina. Es decir, por un lado la función de protección o salvaguarda de la norma legal mediante la sumisión de los jueces y tribunales al imperio de la Ley, entendida como el ordenamiento jurídico en su conjunto, lo que comporta la inclusión bajo tal concepto no sólo de la Ley en sentido estricto sino también de las disposiciones generales de rango inferior a la Ley. Y, por otro, la función uniformadora de la jurisprudencia en la interpretación del derecho a fin de lograr la unidad del ordenamiento jurídico.

Por todo ello en la sentencia de esta Sala de fecha 23 de septiembre de 2003 con cita de otras anteriores , sentencias de 28 de diciembre de 1996 , 12 de mayo de 1999 , 30 de junio , 10 de octubre y 9 de diciembre de 2000 y 22 de mayo de 2001 , se insiste en que el recurso de casación no es ni un recurso de apelación ni una segunda instancia, y que teniendo por objeto la protección de la norma y de la jurisprudencia, solo permite al Tribunal de Casación analizar las infracciones que se aduzcan de la norma o de la jurisprudencia, en base a alguno de los motivos de casación expresamente previstos, de forma que si no se aducen alguno de aquellos, no hay propiamente base alguna para el recurso de casación".

Debe, pues, rechazarse el motivo y ratificarse los pronunciamientos de la sentencia de instancia, una vez comprobado que, en modo alguno, la entidad recurrente ha estado indefensa en el procedimiento bifásico seguido ante el Ayuntamiento de Monterrei y la Junta de Galicia habiéndose limitado a la formulación de los motivos de nulidad en relación con el expediente tramitado, pero sin ni siquiera haber denunciado la mencionada indefensión. Esto es, los recurrentes ni discuten la ratio deidendi de la sentencia de instancia ni acreditan indefensión alguna derivada de la imposibilidad de participación en el procedimiento seguido.

En el segundo de los motivos formulados por los recurrentes entienden estos producida la infracción del artículo 25.4 del TRLA, por cuanto la aprobación de cualquier instrumento de planeamiento urbanístico siempre que suponga la necesidad de nuevos recursos hídricos, exige que se acredite previamente antes de la aprobación definitiva la existencia y disponibilidad de recursos hídricos.

En la interpretación de dicho precepto la sentencia de instancia afirma que "[l]o que ha de verificarse es si el plan se ha aprobado en contra de lo que dice ese informe, partiendo de que no dice que sea favorable ni desfavorable". En resumen, lo que la sentencia expresa es que las necesidades hídricas de municipio estarían garantizadas, si bien las captaciones de la que proceden los recursos no se encuentran legalizadas, por lo que no es posible valorar la disponibilidad de recursos hídricos para el abastecimiento al municipio de Monterrei. Se reconoce que se encuentran en tramitación los expedientes de solicitud de concesión de aprovechamiento de aguas, pero no concluidos, deduciendo de ello la sentencia que "no se puede deducir que los habitantes del consello no tengan agua".

Partiendo de lo anterior, los recurrentes consideran que no puede afirmarse la existencia y disponibilidad jurídica de recursos hídricos antes de la aprobación definitiva del PGOU de Monterrei, realizándose una incorrecta interpretación y aplicación del artículo 25.4 del TRLA, según el mismo ha sido interpretado por la jurisprudencia del Tribunal Supremo y partiendo del dato, recogido en la Memoria de que el PGOU contiene una previsión de construir 628 nuevas viviendas.

Pues bien, el recurso debe de ser acogido por vulnerar la sentencia de instancia el citado artículo 25.4 del TRLA, en relación con el 15.3 del TRLS08, y la jurisprudencia de este Tribunal Supremo que lo ha interpretado.

Debemos comenzar dejando constancia, como hemos realizado en otras ocasiones, de la redacción del citado artículo 25.4 del TRLA, tal y como hemos realizado en las diferentes ocasiones en que nos hemos ocupado de este tipo de conflictos. Por todas, en la STS de 14 de noviembre de 2014 (RC 2419/12 ), hemos sintetizado la doctrina de referencia:

"A estos efectos, es obligado comenzar el análisis por el artículo 25.4 del TRLA citado como infringido.

1. En su redacción original, este precepto establecía lo siguiente:

   "Las Confederaciones Hidrográficas emitirán informe previo, en el plazo y supuestos que reglamentariamente se determinen, sobre los actos y planes que las Comunidades Autónomas hayan de aprobar en el ejercicio de sus competencias, entre otras, en materia de medio ambiente, ordenación del territorio y urbanismo, espacios naturales, pesca, montes, regadíos y obras públicas de interés regional, siempre que tales actos y planes afecten al régimen y aprovechamiento de las aguas continentales o a los usos permitidos en terrenos de dominio público hidráulico y en sus zonas de servidumbre y policía, teniendo en cuenta a estos efectos lo previsto en la planificación hidráulica y en las planificaciones sectoriales aprobadas por el Gobierno.

   El informe se entenderá favorable si no se emite en el plazo indicado. Igual norma será también de aplicación a los actos y ordenanzas que aprueben las entidades locales en el ámbito de sus competencias.

   No será necesario el informe previsto en el párrafo anterior en el supuesto de actos dictados en aplicación de instrumentos de planeamiento que hayan sido objeto del correspondiente informe previo por la Confederación Hidrográfica".

2. Ahora bien, el artículo fue modificado por Ley 11/2005, de 22 de junio, quedando redactado en los siguientes términos:

   "Las Confederaciones Hidrográficas emitirán informe previo, en el plazo y supuestos que reglamentariamente se determinen, sobre los actos y planes que las Comunidades Autónomas hayan de aprobar en el ejercicio de sus competencias, entre otras, en materia de medio ambiente, ordenación del territorio y urbanismo, espacios naturales, pesca, montes, regadíos y obras públicas de interés regional, siempre que tales actos y planes afecten al régimen y aprovechamiento de las aguas continentales o a los usos permitidos en terrenos de dominio público hidráulico y en sus zonas de servidumbre y policía, teniendo en cuenta a estos efectos lo previsto en la planificación hidráulica y en las planificaciones sectoriales aprobadas por el Gobierno.

   Cuando los actos o planes de las Comunidades Autónomas o de las entidades locales comporten nuevas demandas de recursos hídricos, el informe de la Confederación Hidrográfica se pronunciará expresamente sobre la existencia o inexistencia de recursos suficientes para satisfacer tales demandas.

   El informe se entenderá desfavorable si no se emite en el plazo establecido al efecto.

   Lo dispuesto en este apartado será también de aplicación a los actos y ordenanzas que aprueben las entidades locales en el ámbito de sus competencias, salvo que se trate de actos dictados en aplicación de instrumentos de planeamiento que hayan sido objeto del correspondiente informe previo de la Confederación Hidrográfica".

3. Debe tenerse en cuenta que en el ínterin se aprobó la Ley 13/2003, de 23 de mayo, Reguladora del contrato de concesión de obras públicas, cuya disposición adicional segunda , apartado 4 º, establece lo siguiente:

   "La Administración General del Estado, en el ejercicio de sus competencias, emitirá informe en la instrucción de los procedimientos de aprobación, modificación o revisión de los instrumentos de planificación territorial y urbanística que puedan afectar al ejercicio de las competencias estatales. Estos informes tendrán carácter vinculante, en lo que se refiere a la preservación de las competencias del Estado, y serán evacuados, tras, en su caso, los intentos que procedan de encontrar una solución negociada, en el plazo máximo de dos meses, transcurrido el cual se entenderán emitidos con carácter favorable y podrá continuarse con la tramitación del procedimiento de aprobación, salvo que afecte al dominio o al servicio públicos de titularidad estatal. A falta de solicitud del preceptivo informe, así como en el supuesto de disconformidad emitida por el órgano competente por razón de la materia o en los casos de silencio citados en los que no opera la presunción del carácter favorable del informe, no podrá aprobarse el correspondiente instrumento de planificación territorial o urbanística en aquello que afecte a las competencias estatales".

   (...) Visto el anterior sistema normativo, podemos extraer ---siguiendo las citadas SSTS de 24 de abril , 25 de septiembre de 2012 , 30 de septiembre de 2013 , y 18 de marzo de 2014 y 8 de julio de 2014 --- las siguientes apreciaciones, que resultan de indudable aplicación al caso que ahora examinamos:

1. No cabe aducir que, mientras no se apruebe el desarrollo reglamentario al que se refiere, ab initio, el artículo 25.4 del TRLA, no hay obligación de requerir el informe ahí contemplado en casos como el presente.

   Tal objeción (la necesidad de un desarrollo reglamentario para que la Ley adquiera operatividad en este punto) podría ser predicable dialécticamente de otros supuestos, pero no de los que ya están descritos e individualizados de forma suficiente en la norma legal; y, desde luego, tal objeción no puede sostenerse respecto del supuesto específico que examinamos, toda vez que, la referencia del precepto legal a la necesidad de emitir el informe estatal sobre suficiencia de recursos respecto de los planes de las Comunidades Autónomas o de las entidades locales ---"que comporten nuevas demandas de recursos hídricos"--- es tan precisa, clara y rotunda que adquiere plena virtualidad por sí misma, en cuanto impone la necesidad de solicitar y obtener tal informe, y, por eso mismo, hace innecesaria y superflua una concreta previsión reglamentaria de desarrollo de la Ley que especifique la necesidad de informe respecto de tales planes.

   Por lo demás, la exigibilidad del informe para estos supuestos de planes que comporten un incremento del consumo de agua viene dada, en todo caso, por el artículo 19.2 de la Ley autonómica 4/2004, que ya desde su redacción inicial, y también tras su reforma de 2005, lo exige en términos tajantes (la reforma de 2005 afectó a otros aspectos pero no al de la propia exigibilidad del informe, sin que el mismo pueda ser sustituido por el de las llamadas "entidades colaboradoras autorizadas", como razonaremos más adelante).

2. ) No cabe, tampoco, aducir que la Disposición Adicional segunda , apartado 4º, de la Ley 13/2003 , por su contenido y ubicación sistemática, se refiere únicamente a las obras públicas reguladas en dicha Ley, de manera que no pueda aplicarse al procedimiento de aprobación de planes urbanísticos como el aquí examinado.

   Es verdad que la Ley 13/2003 tiene por objeto la regulación del contrato de concesión de obra pública; y es también verdad que la Exposición de Motivos de la Ley se refiere a esta Disposición Adicional (junto con la siguiente, 3ª) en los siguientes términos: "Las disposiciones adicionales segunda y tercera contienen las correspondientes precisiones para asegurar en todo momento la cooperación mutua de los poderes públicos en la materia y, sin perjuicio de aplicar los principios y modalidades regulados ya en nuestro ordenamiento (título I de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ), traducen de manera expresa en la norma la doctrina de las sentencias del Tribunal Constitucional, dictadas con ocasión del análisis del alcance de la competencia estatal sobre obras públicas concretas de interés general y su articulación con el ejercicio de las demás competencias concurrentes"; pareciendo indicar que su ámbito de operatividad se restringe a la obra pública de interés general y no a cualesquiera supuestos de concurrencia de competencias estatales, autonómicas y locales. Ahora bien, aun cuando eso puede predicarse de la Disposición Adicional 2ª, en sus demás apartados, y también de la Adicional 3ª, sin embargo, de forma diferente, el apartado cuarto de esta Adicional 2ª, que es el que realmente interesa, tal y como está redactado, no tiene por qué entenderse restringido al estricto ámbito de las obras públicas de interés general y de competencia estatal (ex art. 149.1.24 CE ), desde el momento que el mismo, a diferencia de los anteriores, se extiende genéricamente a cualesquiera procedimientos de aprobación, modificación o revisión de los instrumentos de planificación territorial y urbanística que puedan afectar al ejercicio de las competencias estatales; competencias que no se ciñen al reducido ámbito de las obras públicas de interés general.

   Ha de tenerse en cuenta, en este sentido, que la Disposición Adicional segunda tan citada se denomina "Colaboración y coordinación entre Administraciones públicas", con una dicción que, por su amplitud, proporciona sustento a la interpretación amplia del apartado 4º. Además, esta interpretación responde a un orden de lógica con sólido respaldo constitucional. En la STS de esta Sala y Sección de 9 de marzo de 2011 (recurso de casación 3037/2008 ), respecto al defecto de la exigencia del informe del Ministerio de Fomento que los órganos encargados de la redacción de los instrumentos de planificación territorial o urbanística deben recabar para determinar las necesidades de redes públicas de telecomunicación, hemos dicho: "La ordenación territorial y urbanísticas una función pública que persigue dar una respuesta homogénea a los múltiples problemas que suscita la utilización del medio físico, y que, por tanto, no puede emanar únicamente de uno solo de los tres niveles de Administraciones públicas territoriales (estatal, autonómica y local), sino que todas ellas ostentan títulos competenciales que repercuten en esa ordenación. Precisamente porque la toma de decisiones sobre la ordenación territorial se genera a la vez en diferentes niveles territoriales es inevitable que se produzca un entrecruzamiento de competencias que es preciso armonizar, y de ahí surge la necesidad de integrar esas competencias sectoriales en una unidad provista de sentido"; añadiendo en esa misma sentencia que, aun cuando es cierto que todas las Comunidades Autónomas han asumido la competencia exclusiva sobre la ordenación del territorio y el urbanismo (ex artículo 148.1.3 de la Constitución ), no es menos cierto que el Estado mantiene competencias que repercuten sobre esa ordenación, competencias generales cuyo ejercicio incide sobre todo el territorio español, condicionando así las decisiones que sobre la ordenación del territorio y del urbanismo pueden adoptar las Comunidades Autónomas: potestad de planificación de la actividad económica general del artículo 131.1 de la Constitución ó la titularidad del dominio público estatal del artículo 132.2 de la misma, y competencias sectoriales atribuidas al Estado ex artículo 149.1 de la propia Constitución , cuyo ejercicio puede condicionar legítimamente la competencia autonómica.

   Sobre esta base, decíamos en dicha STS de 9 de marzo de 2011 --- lo que repetimos en las de 22 y 23 de marzo de 2011 (recurso de casación 1845/2006 y 2672/2010 ), y reiteramos ahora---, que, en estos casos, ---y en otros, en que el marco competencial diseñado por la Constitución determina la coexistencia de títulos competenciales con incidencia sobre un mismo espacio físico---, se hace imprescindible desarrollar técnicas de coordinación, colaboración y cooperación interadministrativas, si bien, cuando los cauces de composición voluntaria se revelan insuficientes, la resolución del conflicto sólo podrá alcanzarse a costa de dar preferencia al titular de la competencia prevalente, que desplazará a los demás títulos competenciales en concurrencia.

   Al determinarse cuál es la competencia prevalente, la jurisprudencia ha resaltado una y otra vez que la competencia autonómica en materia de urbanismo y ordenación del territorio no puede entenderse en términos tan absolutos que elimine o destruya las competencias que la propia Constitución reserva al Estado, aunque el uso que éste haga de ellas condicione necesariamente la ordenación del territorio, ya que el Estado no puede verse privado del ejercicio de sus competencias exclusivas por la existencia de una competencia, aunque sea también exclusiva, de una Comunidad Autónoma, pues ello equivaldría a la negación de la misma competencia que asigna la Constitución a aquél.

   Cuando la Constitución atribuye al Estado una competencia exclusiva, lo hace bajo la consideración de que la adjudicación competencial a favor del Estado presupone la concurrencia de un interés general superior al de las competencias autonómicas, si bien, para que el condicionamiento legítimo de las competencias autonómicas no se transforme en usurpación ilegítima, resulta indispensable que el ejercicio de esas competencias estatales se mantenga dentro de sus límites propios, sin utilizarla para proceder, bajo su cobertura, a una regulación general del entero régimen jurídico de la ordenación del territorio.

   Con ese fin, diversas leyes estatales han previsto un informe estatal vinculante respecto de los instrumentos de ordenación del territorio.

   1. Es el caso del informe vinculante de la Administración estatal con carácter previo a la aprobación de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, cualquiera que sea su clase y denominación, que incidan sobre terrenos, edificaciones e instalaciones, incluidas sus zonas de protección, afectos a la Defensa Nacional ; un trámite contemplado antes en la Disposición Adicional Primera de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV ) ---y, actualmente, en la Disposición Adicional 2ª del vigente Texto Refundido de la citada Ley de Suelo , aprobado por Real Decreto 2/2008, de 20 de junio---, que la Sentencia del Tribunal Constitucional 164/2001, de 11 de julio , declaró adecuado al orden constitucional de competencias, aunque apuntando que "en el ejercicio de sus competencias el Estado debe atender a los puntos de vista de las Comunidades Autónomas, según exige el deber de colaboración ínsito en la forma de nuestro Estado ... Lo expuesto basta para rechazar que la LRSV haya impuesto de forma incondicionada la prevalencia del interés general definido por el Estado frente al interés general cuya definición corresponde a las Comunidades Autónomas. Obviamente, la forma en que en cada caso el Estado emita su informe vinculante es cuestión ajena a este proceso constitucional, siendo así que el simple temor a un uso abusivo de un instrumento de coordinación no justifica una tacha de inconstitucionalidad" (Fundamento Jurídico 48º).

   2. Del mismo modo, la inicial Ley General de Telecomunicaciones 11/1998, de 24 de abril (derogada por la Ley 32/2003, de 3 de noviembre), en su artículo 44.3 , exigió a los órganos encargados de la redacción de los instrumentos de planificación territorial o urbanística que recabasen un informe estatal para determinar las necesidades de redes públicas de telecomunicaciones, añadiéndose que esos instrumentos de planificación territorial o urbanística deberán recoger las necesidades de establecimiento de redes públicas de telecomunicaciones, señaladas en los informes elaborados en ese trámite por el órgano estatal competente. En similares términos se expresó la posterior y ya citada Ley General de Telecomunicaciones 32/2003, en su artículo 26.2 .

      La nueva y vigente Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones, tras dedicar su artículo 34 a la "Colaboración entre administraciones públicas en el despliegue de las redes públicas de comunicaciones electrónicas", señala en su artículo 35 siguiente ---titulado Mecanismos de colaboración entre el Ministerio de Industria, Energía y Turismo y las administraciones públicas para el despliegue de las redes públicas de comunicaciones electrónicas---:

      "1. El Ministerio de Industria, Energía y Turismo y las administraciones públicas tienen los deberes de recíproca información y de colaboración y cooperación mutuas en el ejercicio de sus actuaciones de regulación y que puedan afectar a las telecomunicaciones, según lo establecido por el ordenamiento vigente.

      Esta colaboración se articulará, entre otros, a través de los mecanismos establecidos en los siguientes apartados, que podrán ser complementados mediante acuerdos de coordinación y cooperación entre el Ministerio de Industria, Energía y Turismo y las administraciones públicas competentes, garantizando en todo caso un trámite de audiencia para los interesados.

      2. Los órganos encargados de los procedimientos de aprobación, modificación o revisión de los instrumentos de planificación territorial o urbanística que afecten al despliegue de las redes públicas de comunicaciones electrónicas deberán recabar el oportuno informe del Ministerio de Industria, Energía y Turismo. Dicho informe versará sobre la adecuación de dichos instrumentos de planificación con la presente Ley y con la normativa sectorial de telecomunicaciones y sobre las necesidades de redes públicas de comunicaciones electrónicas en el ámbito territorial a que se refieran.

      El referido informe preceptivo será previo a la aprobación del instrumento de planificación de que se trate y tendrá carácter vinculante en lo que se refiere a su adecuación a la normativa sectorial de telecomunicaciones, en particular, al régimen jurídico de las telecomunicaciones establecido por la presente Ley y su normativa de desarrollo, y a las necesidades de redes públicas de comunicaciones electrónicas, debiendo señalar expresamente los puntos y aspectos respecto de los cuales se emite con ese carácter vinculante.

      El Ministerio de Industria, Energía y Turismo emitirá el informe en un plazo máximo de tres meses. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 83.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , transcurrido dicho plazo, el informe se entenderá emitido con carácter favorable y podrá continuarse con la tramitación del instrumento de planificación.

      A falta de solicitud del preceptivo informe, no podrá aprobarse el correspondiente instrumento de planificación territorial o urbanística en lo que se refiere al ejercicio de las competencias estatales en materia de telecomunicaciones.

      En el caso de que el informe no sea favorable, los órganos encargados de la tramitación de los procedimientos de aprobación, modificación o revisión de los instrumentos de planificación territorial o urbanística dispondrán de un plazo máximo de un mes, a contar desde la recepción del informe, para remitir al Ministerio de Industria, Energía y Turismo sus alegaciones al informe, motivadas por razones de medio ambiente, salud pública, seguridad pública u ordenación urbana y territorial.

      El Ministerio de Industria, Energía y Turismo, a la vista de las alegaciones presentadas, emitirá un nuevo informe en el plazo máximo de un mes a contar desde la recepción de las alegaciones. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 83.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , transcurrido dicho plazo, el informe se entenderá emitido con carácter favorable y podrá continuarse con la tramitación del instrumento de planificación. El informe tiene carácter vinculante, de forma que si el informe vuelve a ser no favorable, no podrá aprobarse el correspondiente instrumento de planificación territorial o urbanística en lo que se refiere al ejercicio de las competencias estatales en materia de telecomunicaciones".

   3. Otro ejemplo nos lo da la Ley de Carreteras 25/1988, de 29 de julio. Esta Ley hace especial hincapié en la necesidad de coordinación de los Planes de carreteras del Estado con los planes autonómicos o locales, con la finalidad de que se garantice la unidad del sistema de comunicaciones y se armonicen los intereses públicos afectados. Se prevé, en este sentido, que una vez acordada la redacción, revisión o modificación de un instrumento de planeamiento urbanístico que afecte a carreteras estatales, el órgano competente para otorgar su aprobación inicial deberá enviar, con anterioridad a dicha aprobación, el contenido del proyecto al Ministerio de Fomento, para que emita, en el plazo de un mes, y con carácter vinculante, informe comprensivo de las sugerencias que estime conveniente (artículo 10).

   4. Cabe citar, asimismo, como otro ejemplo de prevalencia de la legislación sectorial estatal frente a la competencia autonómica de urbanismo y ordenación del territorio, el caso de las infraestructuras aeroportuarias, regulado en el Real Decreto 2591/1998, de 4 diciembre, sobre la Ordenación de los Aeropuertos de Interés General y su Zona de Servicio, en ejecución de lo dispuesto por el artículo 166 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales , Administrativas y del Orden Social. Esta normativa ha establecido la necesidad de que los aeropuertos de interés general y su zona de servicio sean calificados como sistema general aeroportuario en los planes generales o instrumentos equivalentes de ordenación urbana, los cuales no podrán incluir determinación alguna que interfiera o perturbe el ejercicio de las competencias estatales sobre los aeropuertos calificados de interés general. A este respecto, la STC 46/2007 (sobre la Ley balear de directrices de ordenación territorial) realizó un clarificador resumen de la regulación de la concurrencia de competencias en este específico ámbito, en los siguientes términos:

      "... resulta constitucionalmente admisible que el Estado, desde sus competencias sectoriales con incidencia territorial entre las que sin duda se encuentra la relativa a los aeropuertos de interés general, pueda condicionar el ejercicio de la competencia autonómica de ordenación del territorio y del litoral siempre que la competencia se ejerza de manera legítima sin limitar más de lo necesario la competencia autonómica. Es evidente, además, que dicho condicionamiento deberá tener en cuenta los resultados de la aplicación de los mecanismos de cooperación normativamente establecidos para la articulación de la planificación y ejecución de las obras públicas estatales con las competencias de otras Administraciones públicas sobre ordenación territorial y urbanística. En este caso, tales mecanismos se prevén en el Real Decreto 2591/1998, de 4 de diciembre, de ordenación de los aeropuertos de interés general y su zona de servicio, norma que establece el tipo de actuaciones que ha de llevar a cabo el Estado en relación a ese tipo de infraestructuras y cuyo art. 5.3 determina que los planes directores de los aeropuertos de interés general, aprobados por el Ministro de Fomento, «serán informados por las Administraciones Públicas afectadas por la delimitación de la zona de servicio del aeropuerto que ostenten competencias en materia de ordenación del territorio y urbanismo». En consecuencia, previa la debida ponderación de los intereses eventualmente afectados por ese situación de concurrencia competencial a través de los mecanismos de cooperación y concertación que se estimen procedentes para hacer compatibles los planes y proyectos del Estado con la ordenación del territorio establecida por la Comunidad Autónoma, serían, en su caso, las decisiones estatales relativas a los aeropuertos de interés general las que deban ser incorporadas a los instrumentos de ordenación territorial y no estos instrumentos los que condicionen estas decisiones estatales de modo tal que impidan su ejercicio".

      Pues bien, y como resumen de lo anterior, esta doctrina resulta plenamente aplicable a la Disposición Adicional 2ª , apartado 4º, de la Ley 13/2003 , que se limita a establecer un mecanismo de conciliación y armonización de las competencias concurrentes ---resalta el precepto que los informes estatales se emitirán "tras, en su caso, los intentos que procedan de encontrar una solución negociada"---, previendo, no obstante, que, de no resultar fructíferos esos intentos de composición, habrá de prevalecer el título competencial estatal afectado por el desarrollo urbanístico pretendido, aunque única y exclusivamente en cuanto concierne a " la preservación de las competencias del Estado", que no respecto de otros ámbitos o materias.

      (...) 3º) El informe de la Confederación Hidrográfica es, pues, preceptivo, en cuanto que de necesaria obtención, según lo concordadamente dispuesto en los artículos que se han transcrito (hasta el punto de que su no elaboración en plazo determina que el mismo se tenga por emitido en sentido desfavorable); y es además vinculante en cuanto afecta al ámbito competencial de la Confederación Hidrográfica, porque así lo dispone la Disposición Adicional 2ª de la Ley 13/2003 ...

      (...) Al hilo de estas consideraciones y siguiendo de nuevo las citadas sentencias, así como otras posteriores, obligado resulta reiterar la reflexión que en las mismas se contiene.

      No ignoramos que el artículo 15.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (que recoge el artículo 15.3.a] de la Ley 8/2007, de 28 de mayo , de suelo estatal) ---en este particular no modificado por la Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación, regeneración y renovación urbanas---, no caracteriza el informe sobre suficiencia de recursos hídricos como "vinculante", sino como "determinante", admitiendo la posibilidad de disentir del mismo por más que de forma expresamente motivada. Establece este precepto, recordemos, lo siguiente:

      " 3. En la fase de consultas sobre los instrumentos de ordenación de actuaciones de urbanización, deberán recabarse al menos los siguientes informes, cuando sean preceptivos y no hubieran sido ya emitidos e incorporados al expediente ni deban emitirse en una fase posterior del procedimiento de conformidad con su legislación reguladora:

      1. El de la Administración hidrológica sobre la existencia de recursos hídricos necesarios para satisfacer las nuevas demandas y sobre la protección del dominio público hidráulico.

      [...] Los informes a que se refiere este apartado serán determinantes para el contenido de la memoria ambiental, que solo podrá disentir de ellos de forma expresamente motivada ".

      Maticemos que este precepto de la Ley del suelo estatal de 2007 ---se decía en dichas sentencias--- no es de aplicación, ratione temporis, al caso que ahora nos ocupa, en que se impugna un instrumento de planeamiento aprobado con anterioridad a la entrada en vigor de dicha Ley; y además, en este caso, el carácter vinculante del informe resulta, como hemos explicado, de la propia legislación autonómica valenciana.

      De cualquier forma, en relación con ese carácter "determinante", que no formal y explícitamente vinculante, del informe al que se refiere este precepto, hemos de decir:

1. ) Que partiendo de la base de que determinar es "fijar los términos de algo", si el legislador atribuye a un informe el carácter de determinante, es porque le quiere atribuir un valor reforzado. En palabras de la STS de esta Sala y Sección de 8 de marzo de 2010 (recurso de casación 771/2006 ), se trata de informes "necesarios para que el órgano que ha de resolver se forme criterio acerca de las cuestiones a dilucidar. Precisamente por tratarse de informes que revisten una singular relevancia en cuanto a la configuración del contenido de la decisión, es exigible que el órgano competente para resolver esmere la motivación en caso de que su decisión se aparte de lo indicado en aquellos informes". Desde esta perspectiva, por mucho que estos informes no puedan caracterizarse como vinculantes desde un plano formal, sí que se aproximan a ese carácter desde el plano material o sustantivo; y,

2. ) Más aún, la posibilidad de apartarse motivadamente de esos informes no es absoluta ni incondicionada, sino que ha de moverse dentro de los límites marcados por el ámbito de competencia de la Autoridad que resuelve el expediente en cuyo seno ese informe estatal se ha evacuado. Esto es, que un hipotético apartamiento del informe sobre suficiencia de recursos hídricos sólo puede sustentarse en consideraciones propias del legítimo ámbito de actuación y competencia del órgano decisor (autonómico en este caso), y no puede basarse en consideraciones que excedan de ese ámbito e invadan lo que sólo a la Administración del Estado y los órganos que en ella se insertan corresponde valorar, pues, no está en manos de las Comunidades Autónoma disponer de la competencia exclusiva estatal.

   Por eso, el informe estatal sobre suficiencia de recursos hídricos, en cuanto se basa en valoraciones que se mueven en el ámbito de la competencia exclusiva estatal, es, sin ambages, vinculante.

   Desde esta perspectiva, el artículo 15.3 del TRLS08 concuerda con la precitada Disposición Adicional 2ª , 4, de la Ley estatal 13/2003, pues lo que uno y otro precepto vienen a sentar, en definitiva, y en cuanto ahora interesa, es el carácter no ya determinante sino incluso vinculante del informe estatal, por más que no en todos sus extremos y consideraciones (es decir, de forma omnicomprensiva), sino en lo que se refiere a la preservación de las competencias del Estado.

   (...) Por lo demás, el bloque normativo antes transcrito establece que el informe de la Confederación Hidrográfica ha de versar sobre el aprovechamiento y disponibilidad de los recursos hídricos, y esa disponibilidad no puede verse circunscrita a la mera existencia física del recurso, sino también a su disponibilidad jurídica, pues, cuando se trata de verificar si existe o no los tan necesarios recursos hídricos para el desarrollo urbanístico pretendido, de nada sirve constatar que los mismos existen si luego resulta que no es jurídicamente viable su obtención y aprovechamiento para el fin propuesto.

   En definitiva, el ámbito competencial de las Confederaciones Hidrográficas se extiende, con toda legitimidad, no sólo a la constatación técnica de la existencia del recurso sino también a la ordenación jurídica de los títulos de aprovechamiento (de su obtención, disponibilidad y compatibilidad), y ambas cuestiones pueden y deben ser contempladas de forma inescindible, conjunta y armónica, cuando se trata de formar criterio sobre la disponibilidad de agua para la ordenación urbanística proyectada, de manera que no cabe atribuir carácter vinculante a una pero no a la otra".

   Por otra parte, en la STS de 10 de marzo de 2015 , sobre la cuestión de la suficiencia y la disponibilidad de los recursos hídricos, hemos reproducido y hechos nuestros los razonamientos que se contienen en la sentencia de 29 de octubre de 2010, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (en Pleno) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, dictada en el recurso contencioso-administrativo 927/2005 que dice lo siguiente:

   "La doctrina y la jurisprudencia respecto del art. 25.4 de la Ley de Aguas al estudiar el mismo exige la suficiencia de recursos hídricos para el desarrollo urbanístico señalando necesaria la suficiencia y disponibilidad de los mismos. Una cuestión que viene planteándose de forma reiterada en la práctica es la relativa a la distinción entre suficiencia y disponibilidad de recursos hídricos. Se trata de conceptos que se ubican en dos planos distintos: la suficiencia hace referencia a la existencia de recursos hídricos bastantes, en tanto que la disponibilidad se concreta en la posibilidad de aplicar los recursos hídricos existentes a la actuación urbanística en cuestión, lo cual requiere del correspondiente título administrativo concesional. Por tanto, la disponibilidad es un concepto que se ubica en un plano de valoración cronológicamente posterior al de la suficiencia, de tal manera que la existencia de recursos hídricos es condición necesaria para que pueda disponerse sobre dichos recursos, pero no es condición suficiente, en tanto que la disponibilidad requiere de un título concesional para la utilización del recurso. El art. 25.4 de la Ley de Aguas establece que "el informe de la Confederación Hidrográfica se pronunciará expresamente sobre la existencia o inexistencia de recursos suficientes para satisfacer demandas", lo cual plantea si sólo ha de estarse a la suficiencia de recursos hídricos o, por el contrario, también se engloba en el concepto la disponibilidad sobre los mismos. La cuestión es de gran relevancia práctica, puesto que muchas de las controversias se presentan en momentos donde se están tramitando expedientes de concesión de aguas en ámbitos donde en principio hay recursos hídricos suficientes, pero de los que se carece del correspondiente título concesional. En una primera aproximación, la acotación temporal de los conceptos suficiencia y disponibilidad se refieren al momento de aprobación del acto o plan, de tal manera que tales conceptos no pueden integrarse por recursos hídricos no existentes en dicho momento, aunque estén proyectados o previstos para un futuro más o menos próximo. En este punto, también es muy frecuente la alegación de actuaciones proyectadas para satisfacer necesidades hídricas en un futuro, más tales actuaciones a futuro no integran el concepto de suficiencia al que se refiere el art. 25,4 de la Ley de Aguas , en tanto que este requisito ha de darse en el momento en que se aprueba el Plan (vid. en este sentido STS de 17 noviembre 2010 (rec. 5206/2008 ; Pte.: Sr. Rafael Fernandez Valverde) en relación a un plan que se suspende pese a que existía un expediente de concesión en trámite, la previsión de construir una planta desaladora y potabilizadora y un proyecto de conexión con otra red de distribución). Centrado el concepto de la suficiencia en el ámbito de los recursos existentes en el momento de la aprobación de la actuación urbanística, la cuestión que se plantea es si ha de existir disponibilidad del recurso hídrico para llevar a cabo la actuación en cuestión. En este punto, y aunque tanto la Ley de Aguas como la Ley del Suelo de 2008 se refieren al concepto de "suficiencia", parece que el mismo se utiliza en forma amplia, de forma equivalente al de disponibilidad, puesto que se exige que los recursos sean suficientes "para satisfacer demandas", lo que implica que ha de existir el recurso y ha de tenerse disponibilidad sobre el mismo. En estos casos se viene utilizando con relativa frecuencia la técnica de la supeditación o aprobación condicionada a que se obtenga finalmente la concesión sobre los recursos hídricos. Supuesto éste distinto al de condicionamiento de la aprobación a la obtención del informe previo de la Confederación Hidrográfica al que se ha hecho referencia anteriormente, ya que en este caso la ulterior obtención del título concesional puede determinar la pérdida de objeto del recurso en caso de que se impugne la aprobación".

   Como SSTS más recientes sobre estas cuestiones, debemos dejar constancia de las de 11 de octubre y 8 de noviembre de 2016 ( RRCC 2737/2015 y 2628/2015 ).

   De lo anterior se infiere, con relación al supuesto de autos analizado, la ausencia de disponibilidad de agua por medio de las correspondientes concesiones que, como bien se expresa en la sentencia impugnada, se encuentran en tramitación. Esto es, en el supuesto de autos fue emitido el preceptivo y vinculante informe por la Confederación Hidrográfica competente, pero de su contenido ---en ello no acierta la Sala de instancia--- no se deduce la existencia y disponibilidad de recursos hídricos en la forma en la que la jurisprudencia los ha venido exigiendo de conformidad con la interpretación que se realiza del artículo 25.4 del TRLA. Es posible la existencia de agua para el municipio, e, incluso, su disponibilidad material, pero, desde la perspectiva urbanística que nos ocupa ---y en un obligado marco de legalidad--- no se ha acreditado, ni en el informe, ni con cualquier otro medio de prueba, la disponibilidad jurídica de la misma, ya que en el momento de la aprobación del planeamiento no existía plena suficiencia y disponibilidad de recursos hídricos para el abastecimiento de agua al municipio de Monterrei.

La declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto conlleva que no formulemos expresa condena al pago de las costas causadas en el mismo, de conformidad con lo establecido en el artículo 139.2 de la LRJCA , sin que, por otra parte, existan méritos para imponer las de la instancia a cualquiera de las partes, conforme a lo dispuesto en los artículos 68.2 , 95.3 y 139.1 de la misma Ley .