STS 2536/2016, 30 de Noviembre de 2016

Ponente:RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE
Número de Recurso:2348/2015
Procedimiento:RECURSO CASACIÓN
Número de Resolución:2536/2016
Fecha de Resolución:30 de Noviembre de 2016
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
 
ÍNDICE
CONTENIDO

SENTENCIA

En Madrid, a 30 de noviembre de 2016

Esta Sala ha visto el Recurso de Casación 2348/2015 interpuesto por la entidad Listen 2011, S. L., representada por el procurador D. Victorino Venturini Medina y asistida de letrado, promovido contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en fecha 22 de abril de 2015, en el Recurso Contencioso-administrativo 1578/2013 , sobre suspensión cautelar del procedimiento de otorgamiento de licencias urbanísticas. Ha sido parte recurrida el Excmo. Ayuntamiento de Leganés, representado y asistido por el Letrado Consistorial del Ayuntamiento.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid se ha seguido el Recurso Contencioso-administrativo 1578/2013 promovido por la entidad Listen 2011, S. L., en el que ha sido parte demandada el Excmo. Ayuntamiento de Leganés, contra el Acuerdo tercero del Pleno del Ayuntamiento de Leganés, adoptado en su sesión de 12 de julio de 2013, publicado en el BOCM de 10 de septiembre de 2013, por el que se suspende cautelarmente el procedimiento de otorgamiento de licencias urbanísticas en el término de Leganés durante un año, en todas las solicitudes, tanto en trámite como futuras, a las que resulte de aplicación las Ordenanzas reguladoras de las estaciones de servicio recogidas en el Plan General de Ordenación Urbana y su Plan Director de Estaciones de Servicio de Leganés.

SEGUNDO

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 22 de abril de 2015 , cuyo fallo es del tenor literal siguiente:

"DESESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por Listen 2011 S.L.U. contra el acuerdo tercero del Pleno del Ayuntamiento de Leganés de 12 de julio de 2013, publicado en el BOCM de 10 de septiembre de 2013, que suspende cautelarmente el procedimiento de otorgamiento de licencias urbanísticas en el término de Leganés durante un año, en todas las solicitudes, tanto en trámite como futuras, a las que resulte de aplicación las ordenanzas reguladoras de las estaciones de servicio recogidas en el Plan general de Ordenación Urbana y su Plan Director de Estaciones de Servicio de Leganés; con imposición de las costas de este recurso referidas a honorarios de letrado y procurador a la parte demandante en cuantía no superior a 1.000 euros y en los términos expuestos en el fundamento de derecho tercero".

TERCERO

Notificada dicha sentencia a las partes, la representación procesal de la entidad Listen 2011, S. L. presentó escrito preparando el recurso de casación, que fue tenido por preparado mediante diligencia de ordenación de 22 de mayo de 2015, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

CUARTO

Emplazadas las partes, la representación procesal de la entidad Listen 2011, S. L. compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 9 de julio de 2015 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los argumentos que consideró oportunos, solicitó a la Sala que dicte sentencia por la que, con base en el artículo 95.2 d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), case la resolución recurrida, y anulando la sentencia dictada, se resuelva sobre el fondo en el sentido de estimar el recurso contencioso administrativo planteado en su día por la entidad Listen 2011, S. L., acordando declarar la nulidad o anulabilidad de los Acuerdos adoptados por el Ayuntamiento de Leganés en sesión extraordinaria celebrada el día 12 de julio de 2013 Pleno del Ayuntamiento, publicado en BOCM (núm. 215) en fecha 10 de septiembre de 2013, todo ello con expresa condena a la parte contraria de las costas ocasionadas en instancia.

QUINTO

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 29 de octubre de 2015, ordenándose también por diligencia de ordenación de 18 de noviembre de 2015 entregar copia del escrito de interposición del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que llevó a cabo el Letrado Consistorial del Excmo. Ayuntamiento de Leganés mediante escrito presentado en fecha 21 de enero de 2016.

SEXTO

Por providencia de 8 de septiembre de 2016 se señaló para votación y fallo el día 11 de octubre de 2016, fecha en la que, efectivamente, se inicia la deliberación, habiendo continuado la misma hasta el día 16 de noviembre de 2016.

SÉPTIMO

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se impugna en el presente Recurso de Casación 2348/2015 interpuesto por la entidad Listen 2011, S. L. contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en fecha 22 de abril de 2015, en el Recurso Contencioso- administrativo 1578/2013 seguido contra el Acuerdo tercero, adoptado en su sesión de 12 de julio de 2013, por el Pleno del Ayuntamiento de Leganés, publicado en el BOCM de 10 de septiembre de 2013, por el que se suspende cautelarmente el procedimiento de otorgamiento de licencias urbanísticas en el término de Leganés durante un año, en todas las solicitudes, tanto en trámite como futuras, a las que resulte de aplicación las Ordenanzas reguladoras de las estaciones de servicio recogidas en el Plan General de Ordenación Urbana y su Plan Director de Estaciones de Servicio de Leganés.

SEGUNDO

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo formulado por la entidad Listen 2011 S. L. y, se fundamentó para ello, en síntesis, y, por lo que en el recurso de casación interesa, en las siguientes consideraciones, dadas en respuesta al escrito de demanda del recurrente:

  1. En el Fundamento Jurídico Primero, la sentencia impugnada concreta el Acuerdo impugnado, solo discutido en su apartado Tercero:

    "Tercero.-Suspender cautelarmente, desde la adopción del presente acuerdo, el procedimiento de otorgamiento de licencias urbanísticas en el término municipal de Leganés, durante el plazo de un año, al amparo de lo previsto en el artículo 70.4 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid , en todas las solicitudes de licencia, tanto en trámite como futuras, a las que resulte de aplicación las ordenanzas reguladoras de las estaciones de servicio recogidas en el Plan General de Ordenación Urbana y su Plan Director de Estaciones de Servicio de Leganés".

    A continuación, la sentencia de instancia reseña los motivos de impugnación esgrimidos en la instancia: Innecesariedad de una suspensión cautelar indiscriminada e imposibilidad de retroactividad de situaciones consolidadas, a lo que, en el trámite de conclusiones añadió el informe emitido por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, sobre el carácter desproporcionado e innecesario de la suspensión. Igualmente deja constancia de la réplica del Ayuntamiento demandado.

  2. En el Fundamento Jurídico Segundo la sentencia impugnada responde a la alegación formulada sobre la existencia de una desviación de poder al dictarse dicha resolución, por considerar que la Administración municipal, con la medida de suspensión adoptada, está impidiendo la concesión de una licencia de actividad de estacionamiento de servicio solicitada por dicha parte y que se encontraba en tramitación cuando se adopta ese acuerdo:

    "Sin embargo, ni en la resolución ni en los informes en que ésta se sustenta, y que luego se examinarán, se hace mención alguna a dicha licencia ya solicitada. Por otro lado, no se aporta a los autos una sola prueba que determine que la finalidad de ese punto del acuerdo plenario, vinculado al otro del mismo órgano dictado respecto a la elaboración, formación, tramitación y aprobación de la modificación del planeamiento municipal precisa para adaptar la regulación urbanística vigente a la legislación estatal sobre estaciones de servicio, no sea el del interés general que ha de presidir el ejercicio de la potestad de planeamiento, sino la de retrasar la concesión de la citada licencia, tal como sostiene dicha parte. Pero es que además la misma reconoce que ha recurrido ante la jurisdicción contencioso- administrativa lo que ella considera como acto presunto negativo de esa licencia y dado que existen informes favorables de los propios técnicos del Ayuntamiento demandado. Sin embargo, reitera que la posterior suspensión de las tramitaciones de las licencias de dicha naturaleza se efectúa con esa intención de impedir la tramitación de la que ella está reconociendo que está definitivamente denegada. Por lo tanto, nos encontramos con meras alegaciones, contradictorias además entre sí, y sin apoyo en prueba alguna, que en ningún caso puede, a tenor de la doctrina jurisprudencial existente en la materia, concluir con la existencia de una de desviación de poder. Como tampoco se puede llegar a tal conclusión por el mero hecho de que se aporte con la contestación por la corporación local demandada de un informe de un catedrático encargado por las gasolineras de la competencia. La apreciación de la desviación de poder exige la existencia de prueba suficiente, concreta y contundente de que en este caso el ejercicio del ius variandi que preside la potestad de planeamiento en esa primera fase de preparación se está utilizando para un fin distinto al interés general. Ello, se reitera, no se acredita con esas meras alegaciones de carácter subjetivo y carente de apoyo probatorio alguno.

    Es más, en el expediente administrativo consta que dicha decisión municipal se apoya en dos informes de técnicos municipales. Uno del arquitecto, de 23 de mayo de 2013, y otro de la jefa de la Sección Administrativa de Industrias, de 8 de mayo de 2013. En el primer informe, en un primer momento se hace un detallado estudio de los preceptos del RD Ley 4/2013, en concordancia con otros de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Plan Director de Estaciones de Servicios de Leganés, del Plan General de Leganés, del RD Ley 6/2000, de 23 de junio y R D Ley 8/2001, de 1 de julio. Finalmente termina indicando : "Considerando la trascendencia de la nueva regulación del ámbito del mercado minorista de productos petrolíferos y la implantación de instalaciones de venta de carburante aprobada con el Real Decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo de crecimiento y de la creación de empleo, y su incidencia sobre la regulación urbanística vigente de usos característicos y pormenorizados en el Plan General, el cómputo de la edificabilidad , la compatibilidad de las instalaciones de venta de carburante con otras actividades comerciales, industriales y otros usos que puedan ser considerados aptos para la instalación de actividades con niveles similares de peligrosidad, residuos o impacto ambiental, sin precisar expresamente la cualificación de apto para estación de servicio, se considera conveniente estudiar en profundidad la normativa urbanística vigente en el municipio de Leganés, para determinar la conveniencia y alcance de las modificaciones del planeamiento general y de las diversas ordenanzas, necesarias para adecuar el marco normativo urbanístico municipal a la regulación estatal sobre la materia".

    En el segundo informe, y en relación con un expediente de consulta previa, se indica: "De todo lo expuesto, se puede concluir que el Real Decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero, de Medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo, en su título V, es a juicio de quien suscribe, compatible con lo contemplado en la normativa urbanística municipal y por lo tanto al misma debe ser aplicado en cuanto no ha sido derogada, máxime cuando el citado Real Decreto Ley se encuentra en fase de tramitación parlamentaria como proyecto de ley y por lo tanto sujeto a posibles modificaciones en un futuro cercano.... No obstante lo anterior, la más aconsejable es iniciar cuanto antes una revisión/adaptación del bloque normativo municipal sobre esta materia a la legislación actual, para definir criterios y evitar conflictos interpretativos ... ".

    Finalmente en la propuesta del acuerdo se recoge, citando el artículo 39 del RD Ley 4/2013 , que modifica el artículo 43. 2 de la Ley 24/1998, de 7 de octubre , del sector de hidrocarburos, que "Esta previsión de que las Comunidades autonómicas regulen un procedimiento único para la implantación de instalaciones de suministro de carburante al por menor en que se coordinarán todos los trámites administrativos necesarios, junto con la complejidad de la problemática que afecta al sector de hidrocarburos, justifican la oportunidad y conveniencia de un período de adaptación a la nueva realidad económica y jurídica que debe traducirse en el correspondiente ordenación urbanística".

    En consecuencia, el acuerdo impugnado está suficientemente motivado y basado en informes técnicos que desvirtúan la alegación de la desviación de poder sustentada en la existencia de una previa solicitud de licencia presentada por la parte actora y que, como ella ha reconocido, le ha sido denegada y es objeto de impugnación en otro recurso contencioso.

    Por otro lado, tampoco se aprecia las causas de impugnación alegadas por la parte actora de desproporcionalidad y no necesidad de la medida acordada que a su criterio contradice la legalidad estatal. Y ello porque la citada suspensión se sustenta en la normativa urbanística, que es la aplicable a este caso, con independencia de las alegaciones que efectúa la actora respecto a la libertad de competencia y lo que también señala en tal sentido el informe de la Comisión de la Competencia invocado por dicha parte. En este informe sólo se indica una preocupación por la dilación en la aplicación de las medidas de la Ley 11/2013 (punto final del RD Ley 4/2013) como consecuencia de la suspensión de las licencias. Pero dicha suspensión se motiva en una exigencia de la normativa urbanística y del planeamiento vigente en el municipio en un caso como el presente, pues, como luego ser expondrá y ya advirtieron los técnicos municipales arriba expuestos, dicha normativa se ve afectada por las determinaciones contenidas en ese RD Ley 4/2013 que deviene finalmente en la citada Ley 11/2013.

    Sentado lo anterior, se ha de recordar que el artículo 70.4 de la Ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid (LSCM) prevé, a los efectos de la elaboración, formación, tramitación y aprobación de todo tipo de instrumentos de planeamiento urbanístico y de sus modificaciones o revisiones, e incluso en la fase de avance de planeamiento, la posibilidad de suspender la realización de actos de uso del suelo, de construcción y edificación y de ejecución de actividades. En todo caso, la aprobación inicial de un proyecto de Plan de Ordenación Urbanística o de su modificación o revisión comportará dicha suspensión. El período de vigencia total, continua o discontinua, de la medida cautelar de suspensión con motivo de un mismo procedimiento de aprobación de un Plan de Ordenación Urbanística o de su modificación o revisión no podrá exceder de un año ampliable otro año cuando dentro de aquél se hubiere completado el período de información pública.

    Al hilo de lo anteriormente expuesto, habiéndose iniciado por el ayuntamiento demandado esos trámite, ha de resaltarse y, como ya se dijo, en concordancia con el contenido de los propios informes municipales, que la nueva normativa entra en contradicción con el Plan Director de Estaciones de Servicio de Leganés, ya que expresamente el artículo 2.3 del mismo prohíbe el emplazamiento de estaciones de servicio en centros comerciales y grandes superficies y el artículo 43.2 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre , del sector de hidrocarburos, en redacción dada por el número dos del artículo 39 de la Ley 11/2013, de 26 de julio , de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo, permite la compatibilidad de los usos del suelo para actividades comerciales individuales o agrupadas, centros comerciales, parques comerciales, establecimientos de inspección técnica de vehículos y zonas o polígonos industriales con la actividad económica de las instalaciones de suministro de combustible al por menor; e igualmente ese mismo artículo 43.2, en su nueva redacción, dispone que "los instrumentos de planificación territorial o urbanística no podrán regular aspectos técnicos de las instalaciones o exigir una tecnología concreta".

    Por ello, aparte de lo expuesto sobre la desviación de poder, también la pretensión anulatoria de la parte recurrente, en el sentido de que se estaría vulnerando una normativa estatal, se ha de rechazar a tenor del criterio sustentado por las SSTC de 20 de julio de 2006, sentencia nº 240/2006 ; y la de 4 de octubre de 2012, sentencia nº 170/2012 , puesto que la referida alegación supone a criterio de esta Sala una clara vulneración de las potestades urbanísticas del ayuntamiento demandado e igualmente, en este caso, de la Comunidad de Madrid. Y ello, con relación a la nueva redacción dada a el artículo 3.3 del RD Ley 6/2000 por el 40 del RD Ley 4/2013 , puesto que, como a continuación se expondrá, tiene una relación directa con las competencias que en materia urbanísticas corresponden a esas otras Administraciones distintas a la estatal. La citada nueva redacción de dicho art. 3.3 dice "El órgano municipal no podrá denegar la instalación de estaciones de servicio o de unidades de suministro de carburantes a vehículos en los establecimientos y zonas anteriormente señalados por la mera ausencia de suelo cualificado específicamente".

    El Tribunal Constitucional, en su sentencia nº 240/2006, de 20 de julio , estableció: ".... debemos comenzar recordando nuestra doctrina según la cual la autonomía local se proyecta sobre intereses locales y competencias municipales, siendo indiscutiblemente el urbanismo un asunto de interés de los municipios sobre el cual, por tanto, se extienden sus competencias ( TC 40/1998, de 19 de febrero , F. 39). A efectos del enjuiciamiento a efectuar ahora ha de tenerse presente la consolidada doctrina, sintetizada en la STC 159/2001, de 5 de julio , F. 4, según la cual la Administración territorial a la que el constituyente encomendó la competencia normativa en urbanismo (las Comunidades Autónomas, según el art. 148.1.3 CE , pero también el Estado, cuando resulte habilitado al efecto por otros títulos competenciales) está legitimada para regular de diversas maneras la actividad urbanística y para otorgar en ella a los entes locales, y singularmente a los municipios, una mayor o menor presencia y participación en los distintos ámbitos en los cuales tradicionalmente se divide el urbanismo (planeamiento, gestión de los planes y disciplina), siempre que respete ese núcleo mínimo identificable de facultades, competencias y atribuciones (al menos en el plano de la ejecución o gestión urbanística) que hará que dichos entes locales sean reconocibles por los ciudadanos como una instancia de toma de decisiones autónoma e individualizada".

    Añade también dicha sentencia que "Nuestro examen debe basarse en la doctrina de este Tribunal sobre la participación de los entes locales en la actividad de planeamiento urbanístico, a la que ya hemos hecho referencia, la cual se ve reforzada por la Carta Europea de Autonomía Local, que admite el control administrativo de legalidad y de constitucionalidad, e incluso el de oportunidad de los actos de las entidades locales (art. 8.2), si bien precisa que, en todo caso, dicho control «debe ejercerse manteniendo una proporcionalidad entre la amplitud de la intervención de la autoridad de control y la importancia de los intereses que pretende salvaguardar» (art. 8.3). Contemplación de intereses en la cual destacadamente cobra relevancia, como más adelante se verá, la proyección supralocal de determinadas manifestaciones del urbanismo".

    La de 4 de octubre de 2012, sentencia nº 170/2012 , indica "... nuestra doctrina según la cual los preceptos de la legislación autonómica que imponen directrices al planificador del llamado "urbanismo comercial", "caen en el seno de la competencia autonómica sobre ordenación del territorio y urbanismo" (124/2003, de 19 de junio, FJ 3, con remisión a la STC 227/1993, de 9 de julio , FJ 6) pues en esta última afirmamos que "nada impide que el concepto de urbanismo, en cuanto objeto material de la competencia autonómica, se adentre en aspectos comerciales -el llamado `urbanismo comercial-, pues es obvia la influencia de los grandes establecimientos comerciales en distintos aspectos de relevancia urbanística como son la utilización de los transportes públicos, el uso de las vías urbanas y de las comunicaciones en una zona muy superior a la del municipio en que se instalan, los problemas en la calificación del suelo, etc.".

    Pues bien, como esta Sección ya estableció en su sentencia de fecha 21 de julio de 2014, recurso nº 1783/2013 , en la que se examinaba la legalidad del mismo acuerdo impugnado en el presente proceso, se puede enjuiciar la previsión municipal cuestionada, la cual, en principio y en tanto que relacionada con el art. 3, hay que entender dictada al amparo de los títulos competenciales de los arts. 149.1.13 y 149.1.25 CE ( disposición final segunda del Real Decreto-ley 6/2000 ).

    Como se desprende de su literal, la previsión contenida en la letra a) de la disposición transitoria primera del citado Real Decreto Ley 6/2000 , derogada por el Real Decreto Ley 4/2013, perseguía una solución para el problema específico del incremento de volumen edificable y de ocupación que generarían las nuevas instalaciones y equipamientos de suministro, resolviendo con ello el eventual conflicto que pudiera existir entre las determinaciones contenidas en el previo planeamiento urbanístico y la norma estatal . Dicho objetivo trata de conseguirse mediante el recurso a no computar en dichos volúmenes el espacio que ocuparían las nuevas instalaciones en los establecimientos comerciales ya existentes. El efecto del precepto es, por tanto, que mediante la exclusión del mencionado cómputo y el correlativo efecto de ampliación o extensión de la edificabilidad permitida que lleva asociado, se supera el límite, establecido conforme al planeamiento urbanístico, relativo al volumen que puede ser ocupado por una edificación en una determinada parcela, modificando, en consecuencia, el régimen aplicable al suelo en el que se ubica un establecimiento comercial.

    Por todo lo expuesto, se ha de reiterar lo que esta Sección ya decía en esa sentencia de 21 de julio de 2014 : "De esta manera es indiscutible que la preexistente limitación de edificabilidad y ocupación que, por decisión estatal, ahora se va a ver suprimida opera como una técnica dentro del planeamiento urbanístico. Limitación que se ve forzosamente excepcionada o modificada ope legis ya que se incrementa la ocupación y edificabilidad de una determinada parcela y, por tanto, la intensidad de su uso pues no otro es el efecto que se produce al permitir construir una estación de servicio a los establecimientos comerciales en los casos en que se haya agotado ya el volumen máximo de edificabilidad y ocupación Con ello la decisión estatal está recurriendo, en tanto que altera parámetros básicos del régimen del suelo en el que se ubica el establecimiento comercial, al uso de una técnica urbanística concreta sobre cuya conformidad con el orden constitucional de distribución de competencias hemos de pronunciarnos ahora.

    Ya hemos señalado tanto el carácter exclusivo de las competencias autonómicas en materia de urbanismo así como la obligación de que, caso de incidir sobre aquellas, las competencias del Estado se mantengan dentro de los límites que les son propios. Ambos criterios excluyen que la decisión estatal pretenda hacerse operativa mediante el recurso a figuras y técnicas propiamente urbanísticas, es decir, específicas de la ordenación urbana, como son las aquí examinadas relativas al cómputo del volumen edificable o de ocupación, las cuales producen una modificación del planeamiento concreto al que están sujetos todos los poderes públicos [56/1986, de 13 de mayo, FJ 4, reiterado en la STC 149/1998 , FJ 5 B)]. Lo vedado es, pues, la utilización de técnicas e instrumentos urbanísticos para la consecución de objetivos que se dicen vinculados a las competencias estatales pues, en estos casos, no nos encontramos en el ejercicio de dichas competencias sino en el ámbito propio del urbanismo de competencia exclusiva autonómica y que no puede verse aquí desplazada.

    De cuanto venimos exponiendo se deduce que el precepto que ahora enjuiciamos tiene por objeto inmediato la determinación de un uso al que ha de destinarse el suelo, lo que constituye uno de los aspectos esenciales de la competencia autonómica sobre urbanismo. De esta forma el precepto impugnado pretende atribuir al Estado competencias que, por su carácter urbanístico, corresponden a las Comunidades Autónomas sin que las competencias estatales que, en este caso, se relacionan con la exclusiva autonómica sobre urbanismo le habiliten para definir o predeterminar la técnica urbanística a utilizar. Al respecto este Tribunal ha afirmado con reiteración que el art. 149.1.13 CE ampara disposiciones estatales con incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general y que el art. 149.1.13 CE debe ser interpretado de forma estricta cuando concurre con una materia o un título competencial más específico (entre muchas, STC 21/1999, de 25 de febrero , FJ 5). Sobre las anteriores premisas ya afirmamos en la STC 61/1997 [FFJJ 24 d) y 36] una interpretación restrictiva del art. 149.1.13 CE en materia de urbanismo que ahora debemos reiterar y aplicar también al art. 149.1.25 CE , en atención al ámbito competencial para el establecimiento de bases que al Estado reserva este precepto constitucional, pues fácil será comprender que la competencia exclusiva del Estado para establecer las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica o las bases en materia energética ( arts. 149.1.13 y 149.1.25 CE , respectivamente) podría proyectarse sobre el urbanismo, pero siempre que en el ejercicio de dicha competencia no se recurra a técnicas urbanísticas ni resulten vaciadas de contenido, o limitadas irrazonablemente, las correspondientes competencias autonómicas. En este caso ya hemos constatado que el precepto impugnado establece un supuesto estrictamente urbanístico, al que anuda un específico régimen jurídico de modo que impone una determinada consecuencia desplazando con ello la competencia autonómica en la materia, sin que la relación con una medida sustantiva que ya hemos considerado básica pueda tener la virtualidad de atraer hacia los arts. 149.1.13 y 149.1.25 CE la regulación de esta cuestión máxime cuando existe un título más directamente implicado como es el autonómico en materia de urbanismo que, en este caso, ha de prevalecer.

    La medida cuestionada no responde así de forma inmediata y directa a la planificación general de la actividad económica o al establecimiento de bases en materia energética, títulos competenciales en los que, conforme a cuanto llevamos expuesto, podría el Estado intentar fundar esta regulación pues en ella se emplean facultades relativas a usos del suelo que no afectan a la planificación económica general ni a la energética en particular, ya que modifican el concreto régimen del suelo donde se ubica el establecimiento comercial, régimen que venía determinado por la planificación urbanística. Es, así, una medida que, tal como ha sido diseñada, no corresponde al Estado establecer con carácter básico pues no posee título suficiente, razón por la cual la norma que enjuiciamos resulta viciada de incompetencia ya que la exclusividad competencial que es predicable del urbanismo se traduce, en este caso, en la exclusión de cualquier sistema cuya realización solamente sea posible mediante la predeterminación de una figura o técnica urbanística que permita hacerlo operativo.

    Por tanto, dado que el precepto introduce previsiones afectantes a técnicas urbanísticas concretas, propios de la competencia sectorial sobre el urbanismo, y teniendo presente que en nuestra STC 61/1997 negamos la competencia estatal, entre otras cuestiones, sobre el planeamiento urbanístico, su establecimiento - en su caso- corresponde únicamente a las Comunidades Autónomas en virtud de sus competencias urbanísticas, sin que el Estado encuentre en los títulos competenciales de los arts. 149.1.13 y 149.1.25 CE amparo para su regulación".

    De dicha doctrina podemos extraer la natural conclusión de la desestimación de la pretensión deducida pues el Ayuntamiento dentro de sus competencias urbanísticas reguló en su momento la normativa estrictamente urbanística que afectaba al sector de suministro de combustible para automóviles a través de un Plan Especial por lo que la modificación de los parámetros de compatibilidad de usos establecidos no puede ser sustituidos por una determinación estatal, de hecho la Ley no lo hace y basta una lectura del precepto que se limita a restringir técnicamente los instrumentos de planeamiento. Y tampoco se puede entender que exista una voluntad entorpecedora por parte del Consistorio habida cuenta el contenido del acuerdo impugnado que, en contra de lo manifestado por la recurrente, a través de los mecanismos correspondientes a su competencia analiza y tramita la posible modificación de su norma restrictiva y entre dichos mecanismos se encuentra el de Modificación de sus instrumentos de planificación lo que conlleva la suspensión potestativa de realización de actos de uso de suelo potestad sobre cuyo ejercicio ningún atisbo de arbitrariedad se ha traído a la causa".

    Estos pronunciamientos son de clara aplicación al caso, y con base a los mismos y por los otros razonamientos anteriormente expuestos, el presente recurso se ha de desestimar.

TERCERO

Contra esa sentencia ha interpuesto la parte recurrente recurso de casación, en el cual esgrimen tres motivos de impugnación, de los que el primero lo es al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA) ---esto es, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que en este último caso se haya producido indefensión---, y, los otros dos, al amparo del apartado d) del artículo 88.1 LRJCA , esto es, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

Pues bien, en el primer motivo (88.1.c), la entidad recurrente considera que la sentencia de instancia incide en el vicio procesal de la incongruencia omisiva con infracción de los artículo 33.1 y 67 de la LRJCA, así como 218 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC ), al no obtener respuesta, y no abordar ni resolver en relación con la argumentación relativa a la ausencia de presupuestos para la adopción de la medida de suspensión cautelar, de forma indiscriminada y retroactiva, al no existir justificación legal alguna que amparara la adopción de una medida de tal gravosidad, con base en una doble alegación: La innecesariedad de la suspensión cautelar indiscriminada (con base en una presunta modificación normativa, cuando el objeto del Real Decreto Ley 4/2013, de 22 de febrero, era la flexibilización de los requisitos para la implantación de las estaciones de servicios) y la imposibilidad de someter retroactivamente un acuerdo sobre situaciones ya consolidadas o por retrasos imputables a la negligencia de la Administración, siendo la alegación relativa a la desviación de poder un razonamiento complementario adicional autónomo, que es la argumentación a la que responde la sentencia, habiendo guardado silencio sobre la cuestión clave, cuál era la concurrencia de justificación para la instrumentalidad de la medida cautelar, incidiendo, en consecuencia, en incongruencia omisiva.

El motivo no puede prosperar.

Situándonos en el ámbito que nos compete, el artículo 33 de la LRJCA establece que la Jurisdicción Contencioso-Administrativa juzgará dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos o alegaciones deducidos para fundamentar el recurso y la oposición, imponiendo, para comprobar la concurrencia del requisito de congruencia, la comparación de la decisión judicial con las pretensiones y con las alegaciones, aunque éstas deben entenderse como motivos del recurso y no como argumentos jurídicos.

En este sentido, la STS de esta Sala de fecha 5 de noviembre de 1992, señaló los criterios para apreciar la congruencia de las sentencias, advirtiendo que en la demanda contencioso-administrativa se albergan pretensiones de índole varia, de anulación, de condena etc., que las pretensiones se fundamentan a través de concretos motivos de impugnación o cuestiones, y, que las cuestiones o motivos de invalidez aducidos se hacen patentes al Tribunal mediante la indispensable argumentación jurídica. En consecuencia, se decía "argumentos, cuestiones y pretensiones son, por tanto, discernibles en el proceso administrativo, y la congruencia exige del Tribunal que éste no solamente se pronuncie sobre la pretensiones, sino que requiere que lo haga sobre la base de los motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposición que se han planteado ante el órgano jurisdiccional. No así sucede con los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen, en rigor, cuestiones, sino el discurrir lógico-jurídico de las partes, que el Tribunal no viene imperativamente obligado a seguir en un iter paralelo a aquel discurso". Desde la misma perspectiva el Tribunal Constitucional ha señalado que ( STC 8/2004, de 9 de febrero ) "debe distinguirse entre lo que son meras alegaciones o argumentaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones", sin que las primeras requieran "una respuesta explícita y pormenorizada", mientras que, por el contrario, las pretensiones si exigen "de respuesta congruente ... sin más excepción que la de una desestimación tácita de la pretensión, de modo que del conjunto de razonamientos de la decisión pueda deducirse".

Por otra parte, el artículo 67 de la misma LRJCA establece que la sentencia decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso; precepto que tiene un claro paralelismo con el precepto citado como infringido ( artículo 218 de la LEC ), aunque los artículos 33.2 y 65.2 de la LRJCA ---que tienden a conceder una cierta libertad al juzgador para motivar su decisión--- siempre exigen que someta previamente a la consideración de las partes los nuevos motivos o cuestiones para salvaguardar los principios de contradicción y congruencia.

En esta línea, el Tribunal Constitucional, desde su clásica STC 20/1982, de 5 de mayo , viene considerando que el vicio de incongruencia, en sus distintas modalidades, como el desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formulan sus pretensiones, concediendo más, menos, o cosa distinta de lo pedido, y que puede entrañar una vulneración del principio de contradicción constitutiva de una denegación del derecho a la tutela judicial efectiva, siempre y cuando la desviación en que consista la incongruencia sea de tal naturaleza que suponga una completa modificación de los términos en que discurrió la controversia procesal.

En síntesis, pues, la congruencia de la sentencia presupone la confrontación entre su parte dispositiva y el objeto del proceso, delimitado por sus elementos subjetivo (partes) y objetivo ( petitum y causa de pedir). La adecuación o correspondencia que la congruencia impone debe extenderse tanto al resultado o efecto jurídico que el litigante pretende obtener con el pronunciamiento judicial postulado ( "petitum" ) como a los hechos que sustentan la pretensión y nutren su fundamento ( "causa pretendi" ). Por tanto, ambas conjuntamente, delimitan pues el alcance objetivo de la resolución judicial, debiendo, no obstante, añadirse para precisar el alcance del requisito de la congruencia que examinamos, dos consideraciones: a) Que la congruencia procesal es compatible con el principio "iura novit curia" en la formulación por los Tribunales de sus razonamientos jurídicos; y b), Que la incongruencia es relevante, incluso, desde la perspectiva del derecho a la tutela efectiva y del derecho de defensa constitucionalmente reconocidos ( artículo 24.1 y 2 Constitución Española ), cuando como consecuencia de ella se produce una modificación de los términos del debate procesal, con quiebra del principio de contradicción y menoscabo del fundamental derecho de defensa. Por ello ( STC 8/2004 de 9 de febrero ) se ha insistido en que es "preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar ... si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del derecho reconocido en el artículo 24.1 CE o si, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias de la tutela judicial efectiva".

En consecuencia, lo que se exige es que la sentencia tenga coherencia interna, esto es, que observe la necesaria correlación entre la ratio decidendi y lo resuelto en el fallo o parte dispositiva; y, asimismo, que refleje una adecuada conexión entre los hechos admitidos o definidos y los argumentos jurídicos utilizados. Se habla, pues, de supuesto de incongruencia o de incoherencia interna de la sentencia cuando los fundamentos de su decisión y su fallo resultan contradictorios.

Pues bien, como venimos señalando, en la sentencia de instancia no apreciamos tal incongruencia, ya que en la misma la Sala de instancia ha deducido ---en su proceso de razonamiento--- del examen de las normas invocadas, la adecuada fundamentación del acuerdo municipal adoptado sobre la suspensión cautelar de las licencias, dando, además respuesta no sólo a las pretensiones de la recurrente sino a las argumentaciones que, según esta parte, se encuentran ayunas de las mismas.

Es cierto que la Sala de instancia responde a la argumentación ---que la recurrente considera ahora instrumental--- relativa a la desviación de poder, pero, también es cierto que las concretas argumentaciones a las que la recurrente se refiere en el motivo igualmente han contado con adecuada respuesta por parte de la Sala. En concreto, el motivo se refiere a la innecesariedad de la suspensión cautelar indiscriminada y a la imposibilidad de retroactividad de tal medida suspensiva en relación con situaciones consolidadas. Si bien se observa, la sentencia identifica tales motivos en su Fundamento Jurídico Primero y, tras rechazar la también aludida concurrencia de desviación de poder y examinar el expediente, deja constancia de los informes emitidos por Arquitecto (de 23 de mayo de 2013) y por la Jefa de la Sección Administrativa de Industrias (de 8 de mayo de 2013), en los que, tras su análisis, se contienen claras argumentaciones sobre la incidencia del Real Decreto Ley 4/2013, de 22 de febrero, de Medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo (DL4/13), en los instrumentos locales de Leganés (PGOU y Plan Director de Estaciones de Servicio de Leganés) y en las normas reguladoras de los hidrocarburos (Ley 24/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, Real Decreto Ley 6/2000, de 23 de junio y Real Decreto Ley 8/2001, de 1 de julio); informes técnicos en los que se considera "conveniente estudiar en profundidad la normativa urbanística vigente", y se señala que "lo más aconsejable es iniciar cuanto antes una revisión/adaptación del bloque normativo municipal sobre esta materia ...".

Pues bien, con tal soporte la sentencia de instancia señala que, además de la ausencia de desviación de poder, "tampoco se aprecian las causas de impugnación alegadas por la parte actora de desproporcionalidad y no necesidad de la medida acordada que a su criterio contradice la legalidad estatal", y ello con independencia de las alegaciones también efectuadas en relación con la libre competencia. La sentencia igualmente hace referencia a la norma legal que soporta la suspensión cautelar discutida ( artículo 70.4 de la Ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid , LSM) así como a la consecuencia derivada de la aprobación inicial del PGOU o de su modificación, que no es otra que la posibilidad de suspensión la realización de actos de uso del suelo, de construcción y edificación y de ejecución de actividades.

Es cierto que existían otras argumentaciones ---que no pretensiones--- en el escrito de demanda que hemos detallado en el Fundamento anterior, pero la Sala, sin embargo, ha considerado que con la fundamentación expresada era suficiente para la desestimación del recurso. Por ello, ante la existencia de respuesta por parte de la Sala ---y al margen de la aceptación de la misma--- hemos de rechazar la incongruencia pretendía. Desde la perspectiva de este motivo, lo cierto es que la sentencia ha dado una respuesta que conecta con la pretensión de la recurrente, pudiendo, el contenido y sentido de tal respuesta, ser aceptado y tomado en consideración por la parte recurrente, o bien, como aquí acontece, discutirse o rechazarse, pero de lo que no cabe duda es de que el pronunciamiento jurisdiccional ha existido, en los términos requeridos por la jurisprudencia que hemos examinado, habiendo constituido una respuesta motivada y razonada a la concreta pretensión formulada.

CUARTO

En el segundo motivo (ya al amparo del artículo 88.1.d de la LRJCA ) se denuncia la infracción del artículo 27, apartados 1 y 3 del Texto Refundido de Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril (TRLS76) así como de la jurisprudencia del Tribunal Supremo aplicable al caso, pues, según se expresa, el objeto del Acuerdo de suspensión cautelar impugnado viene motivado en exclusiva por la entrada en vigor del citado Real Decreto Ley 4/2013, de 22 de febrero, de Medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo (DL4/13), siendo su finalidad la eliminación o supresión de barreras de entrada al sector de hidrocarburos con la finalidad de flexibilizar el régimen existente, habiendo sido crítico respecto de tal suspensión el Informe de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia. En este contexto, se expone en el motivo, que no existiendo un riego o incompatibilidad entre las licencias que pudieran concederse tras las modificaciones operadas por el DL4/13 resulta evidente que no existe un motivo justificado para suspender cautelarmente las licencias.

Tampoco este motivo puede prosperar.

Debemos partir de que la norma estatal citada como infringida (TRLS76) se trata de una norma a la que la propia LSM le atribuye un carácter supletorio respecto de la misma y que, además, en el supuesto de autos no resultaría de aplicación careciendo de viabilidad jurídica, por cuanto, el concreto apoyo para proceder a la suspensión cautelar de las licencias, en el supuesto de autos, no es otro que el artículo 70.4 de la citada LSM, como la propia sentencia, de forma expresa, así expone. Estamos, pues, en presencia de una cita de norma estatal, con un carácter estrictamente instrumental, para intentar acceder al recurso de casación, a la vista de las exigencias previstas en el artículo 86.4 de la LRJCA , interpretado por una reiteradísima jurisprudencia, pes la norma relevante y determinante del falo de la sentencia de instancia no ha sido otra que el artículo 70.4 de la LSM. Acontece, pues, en el supuesto de autos que en el motivo que examinamos de introduce, ex novo, por primera vez en el proceso la infracción del artículo 27 del TRLS76 para justificar la nulidad de la medida cautelar impugnada. Pues bien, la cita de este precepto del TRLS76 se realiza para sortear la prohibición contenida en el artículo 86.4 de la LRJCA y así abrir paso a la revisión casacional de un litigio en el que, efectivamente, la cuestión debatida ha versado sobre la interpretación y aplicación de normas de Derecho autonómico, siendo la primera vez --- ahora en casación--- que la entidad recurrente cita la infracción de dicho precepto estatal, olvidando que la infracción de dicho precepto no pueden servir para fundar un recurso de casación, cuando el derecho material, cuya interpretación por el órgano jurisdiccional que se impugna, es puramente autonómico, pues, como señalan, entre otras muchas, las SSTS de esta Sala de 31 de mayo de 2011 y 6 de marzo de 2003 (RRCC 4768/2007 y 593/2006), admitir lo contrario sería tanto como privar de contenido al artículo 86.4 de la Ley Jurisdiccional al existir siempre la posibilidad de acogerse a estos preceptos instrumentales y principios generales para, con base en su infracción, entablar el recurso de casación para que, en el caso que nos ocupa, al socaire de las infracciones denunciadas, interprete esta Sala la normativa autonómica, cuando reiteradamente hemos declarado su improcedencia ( SSTS de 4 de mayo de 2000 --RC 8409/1994 --, 23 de enero de 2001 --RC 9155/95 --, 19 de julio de 2001 --RC 2983/1996 --, 26 de julio de 2001 --RC 8858/1996 --, 15 de octubre de 2001 --RC 3525/1996 --, 14 de noviembre de 2002 --RC 11120/1998 --, 29 de mayo de 2003 --RC 759/1999 --, entre otras).

En la STS de 23 de marzo de 2011 (RC 1522/2007 ) hemos reiterado:

Por todas, en nuestras recientes STS de 1 de octubre y 16 de noviembre de 2010 hemos insistido en que "Las normas estatales sobre cuya infracción se construyen los motivos de casación --- artículos 154.3 y 4 del Reglamento de Planeamiento y 4.1 .c) de la Ley 7/1985 , reguladora de Bases de Régimen Local--- no responden ni a la aplicación del derecho realizada por la sentencia recurrida, ni al contenido de los escritos de demanda y contestación presentados en el recurso contencioso administrativo, ni, en fin, al discurso argumental de la sentencia que pudiera hacer pensar que, a pesar de tales circunstancias, se han vulnerado las normas legal y reglamentaria citadas.

Por el contrario, su invocación en casación parece obedecer a la necesidad de soslayar el contenido del artículo 86.4 de la LJCA , para fundar el recurso de casación sobre normas de Derecho estatal. En este sentido debemos constatar que la impugnación expresada en el recurso contencioso administrativo se ha sustentado sobre normas de procedencia autonómica y además esa invocación de normas estatales en casación resulta ajena a la "ratio decidendi" que se expresa en la sentencia y a las razones sobre las que se construye la decisión judicial, porque la cuestión suscitada gravita sobre la adecuada interpretación y aplicación del artículo 78 de la Ley Foral 35/2002 , de Ordenación del Territorio y Urbanismo, que determina qué se entiende por "revisión" del planeamiento ( apartado 1 del mentado artículo 78), a diferencia de los casos de mera "modificación" (apartado 2 del mismo precepto legal ).

Por lo demás, la referencia que se hace al artículo 154 del Reglamento de Planeamiento en el segundo fundamento de la sentencia recurrida no es más que para adornar la argumentación expuesta, pues se limita a señalar que en términos similares a los del artículo 78 de la Ley Foral , cuyo contenido se transcribe, se manifiesta la norma reglamentaria citada. Conviene reparar, en fin, que cuando se aduce la infracción del citado artículo reglamentario no se invoca la infracción de jurisprudencia en el enunciado del motivo, ni en su desarrollo se cita ninguna sentencia al respecto.

Por tanto, debemos concluir que en este caso la invocación de normas de derecho estatal tiene un carácter instrumental porque mediante su cita se pretende sortear, o simplemente desbordar, los límites legalmente establecidos, ex artículo 86.4 de la LJCA , en la propia caracterización de este recurso de casación. Este tipo de planteamientos han sido desautorizados por esta Sala en las sentencias que a continuación, y sin ánimo de exhaustividad por su profusión, se recogen. Sentencias de 4 de mayo de 2000 --- recurso de casación nº 8409/1994---, de 23 de enero de 2001 --- recurso de casación nº 9155/95---, de 19 de julio de 2001 --- recurso de casación nº 2983/1996---, de 26 de julio de 2001 --- recurso de casación nº 8858/1996---, de 15 de octubre de 2001 --- recurso de casación nº 3525/1996---, de 14 de noviembre de 2002 --- recurso de casación nº 11120/1998---, de 29 de mayo de 2003 --- recurso de casación nº 759/1999 ---, 9 de octubre de 2009 --- recurso de casación nº 4255/2005---, de 23 de abril de 2010 --- recurso de casación nº 1904/2006 --- entre otras.

(...) No está de más recordar lo que dijimos en la Sentencia de 23 de abril de 2010 ---recurso de casación nº 1904/2006 --- al respecto, cuando declaramos que el artículo 86.4 de la Ley de esta Jurisdicción dispone que las sentencias que, siendo susceptibles de casación por aplicación de los apartados precedentes, hayan sido dictadas por las Salas de lo Contencioso- Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia sólo serán recurribles en casación si el recurso pretende fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sean relevantes y determinantes del fallo recurrido, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora.

El mentado artículo 86.4 LJCA condiciona, por tanto, la recurribilidad de las sentencias susceptibles de casación, por lo que hace al caso, a la concurrencia de una exigencia procesal: que el recurso de casación, a tenor del contenido de su escrito de interposición, pretenda fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido. Y ello es así, no solo desde una perspectiva puramente formal sino también material, es decir, que el discurso argumental se acomode a tal exigencia.

Acorde con lo expuesto, debemos concluir que los motivos invocados, aunque formalmente invoquen la infracción de normas de Derecho estatal, su cita se hace con un carácter meramente retórico o instrumental para proporcionar un sustento artificial y simulado al recurso de casación, por lo que la conclusión no puede ser otra que entender que el citado motivo carece de fundamento".

QUINTO

Por último, en el tercer motivo (igualmente al amparo del artículo 88.1.d de la LRJCA ) se denuncia la infracción de la jurisprudencia del Tribunal Supremo en referencia a la imposibilidad de someter retroactivamente un acuerdo de suspensión cautelar sobre situaciones o derechos ya consolidados o retrasos imputables a la negligencia de la Administración.

Se señala por la entidad recurrente que una aplicación retroactiva e indiscriminada del Acuerdo de suspensión escapa del ámbito de la propia norma que posibilita tal suspensión, más aún, en el supuesto de las modificaciones operadas por el DL4/13, que tenía por objeto flexibilizar las concesiones, y en modo alguno hacían necesario la adopción del acuerdo de suspensión. La suspensión cautelar, expresa la recurrente, no puede ni debe afectar a las licencias que, aunque formalmente no se hubiera expedido resolución expresa, habiendo transcurrido el plazo para que la Administración resuelva, ha operado el silencio administrativo correspondiente, por lo que se estaría extralimitando de las facultades concedidas por el precepto que habilita la suspensión cautelar.

La recurrente expuso que la solicitud de licencia para una estación de servicio se encontraba en tramitación en el momento del Acuerdo de suspensión, y que la falta de resolución expresa había implicado una desviación de poder. La sentencia, sin embargo, niega la existencia de tal solicitud y pone de manifiesto la ausencia de prueba alguna de la que deducir que el Acuerdo suspensivo impugnado ---por otra parte vinculado y dependiente de los anteriores de (1) proceder a la elaboración, formación, tramitación y aprobación de la Modificación del Planeamiento municipal para adaptar el mismo a la nueva regulación de estaciones de servicio, y (2) de proceder a la constitución de una Comisión de Trabajo Técnico-Política para proceder a la anterior elaboración--- no fuera dirigido a la consecución del interés general y, por el contrario, sí dirigido a retrasar la concesión de las licencias. La sentencia, igualmente señala la contradicción que dice existir en el comportamiento de la recurrente, pues, por una parte, la misma había entendido la licencia había sido denegada presuntamente ---y, por ello la había recurrido---, y, por otra parte, considera que la suspensión aquí discutida iba dirigida a la no concesión de la misma.

El motivo no prospera porque la causa de la suspensión discutida no es otro que la publicación del Real Decreto Ley 4/2013, de 22 de febrero, que es tomado en consideración por la Corporación municipal para proceder a la suspensión impugnada, de conformidad con lo establecido en el artículo 70.4 de la LSM, sin que podamos apreciar circunstancia alguna ---en que pudiera basarse una desviación de poder--- de la que deducir el deseo municipal de denegar la licencia a la recurrente. La argumentación de la misma parte de la base de la existencia de una consolidación de su derecho a la misma, más, como señala la sentencia de instancia, ello no ha resultado acreditado, habiendo, además la recurrente, impugnado ante otro órgano de esta jurisdicción lo que consideraba había sido una denegación de la licencia.

Es cierta la jurisprudencia (por todas STS de 26 de abril de 2001 ) que se cita por la recurrente en el sentido de que tanto la normativa estatal (artículo 27.1 del TRLS76 y 102-1 del TRLS92), como autonómica, permite suspender el otorgamiento de licencia pero no autoriza a dejar sin efecto licencias ya concedidas, porque en tal caso no se suspendería el otorgamiento sino la licencia misma, lo que excede de la finalidad y de la letra misma del precepto.

La finalidad de la suspensión aparece claramente reflejada en la ya clásica STS de 7 noviembre 1988 que señaló que la misma "...que tiene por finalidad asegurar la efectividad de un planeamiento futuro, es decir, de una ordenación urbanística que todavía no está en vigor impidiendo que cuando ésta no ha llegado a aprobarse definitivamente puedan producirse aprovechamientos del suelo que, aun conformes con la ordenación en vigor, vayan a dificultar la realización efectiva del nuevo plan; ... el plan nace para ser ejecutado -sin ejecución es un dibujo muerto- y precisamente para hacer visible esa ejecución nuestro ordenamiento jurídico crea la figura de la suspensión del otorgamiento de las licencias. Su necesidad y su racionalidad, claras, como deriva de lo ya expuesto, quedan corroboradas comprobando su existencia en el derecho comparado; ... obedece pues esta figura a una terminante exigencia del interés público y dado que el Derecho Administrativo aspira siempre a armonizar las exigencias de dicho interés con la garantía del administrado, el ordenamiento jurídico arbitra distintas vías para tal armonización: por una parte, ha de tenerse en cuenta el límite temporal de la virtualidad de la suspensión respecto de las licencias solicitadas con anterioridad que esta Sala ha destacado en Sentencias de 15 abril 1988 , y por otra son de recordar las indemnizaciones señaladas en los arts. 27.4 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y 121.2 , 3 y 4 del Reglamento de Planeamiento . Con la armonización que acaba de indicarse de la suspensión del otorgamiento de licencias aparece revestida de una racionalidad que excluye la idea de una necesidad de interpretación restrictiva".

No se trata, pues, de una técnica dirigida hacía el planeamiento, sino más bien de una medida cautelar, que trata de evitar situaciones urbanísticas contrarias a la nueva ordenación. Restrictiva de derechos, en concreto del derecho a edificar, por lo que supone una restricción de los derechos dominicales, constitucionalmente reconocidos en el artículo 33 de la Constitución , y en consecuencia ha de interpretarse restrictivamente. Ello se traduce en una doble limitación del ámbito de la suspensión de licencias: a) Territorial, por cuanto ha de limitarse, a las áreas que expresamente se dicen afectadas. b) Temporal ya que ha de limitarse a un máximo de dos años.

En la STS de 29 de enero de 1996 expusimos:

"La institución de la suspensión de licencias por motivo de formación y aprobación de planes, en sus dos vertientes de facultativa ---con ocasión del estudio de un nuevo Plan, no iniciado el procedimiento formal de aprobación, ni los trabajos de elaboración técnica---, y automática ---por la aprobación inicial--, tiene carácter cautelar y tiende a asegurar que durante la tramitación del Plan que regirá en el futuro no se consoliden aprovechamientos del suelo que, aunque amparados en el Plan todavía vigente, sean contradictorios con el nuevo modelo territorial. El carácter específico y la finalidad de la suspensión hace que esta institución opere como limitadora de derechos, de aquí la interpretación restrictiva que merece su régimen jurídico, incluido su contenido, es decir, las actividades a que alcanza la suspensión. En consecuencia, el acuerdo municipal deberá ajustarse a la legislación urbanística que le proporciona la adecuada cobertura para decidir la suspensión de licencias, o dicho en otros términos, el exceso del acuerdo concreto respecto de los casos o supuestos permitidos por la ley resultará ilegal ... En efecto, por una parte, tanto la legislación estatal, artículo 27 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 abril 1976 , artículos 117 , 118 y 120 del Reglamento de Planeamiento de 23 junio 1978 y artículo 8 del Real Decreto-ley 16/1981, de 16 octubre ... son coincidentes en disponer la potestad de suspensión del otorgamiento de licencias, sea la misma a ejercitar con motivo del estudio de la formación o modificación de un instrumento de planeamiento o con ocasión de la aprobación inicial del mismo, suspensiones facultativa la primera y automática la segunda, exclusivamente con referencia a las de parcelación de terrenos, de edificación y de demolición ...".

Y en la STS de 7 de abril de 1998 , añadimos:

"La suspensión de licencias viene configurada en el TRLS como una técnica cautelar para asegurar que durante la elaboración y tramitación de un plano de su modificación, no se produzcan actos de utilización del suelo al amparo de una normativa aún vigente, pero en trance de sustitución, con el consiguiente establecimiento de situaciones contradictorias de la nueva ordenación, facultad de suspensión que tiene dos manifestaciones: 1º) La facultativa, para estudiar en determinada zona la sustitución del Plan y su reforma, a la que se refieren los arts. 27 y siguientes 1 y 2 del TRLS y 117 y siguientes del Reglamento de Planeamiento Urbanístico (RD 2159/1978, de 23 junio) y 2º La automática, en caso de aprobación inicial del nuevo planeamiento o de la reforma del anterior. En este sentido la Jurisprudencia apunta que, en la medida en que la suspensión es limitación de las facultades dominicales debe interpretarse (sic) siempre restrictivamente, exigiendo la perimetración previa, totalmente determinada, de los terrenos que por excepción trata de comprender".

Ocurre, sin embargo, en el supuesto de autos que ni se ha acreditado la obtención de la licencia (bien de forma expresa, bien por vía presunta) para la apertura de estación de servicio alguna, ni que se tuviera derecho a su obtención, ni que la misma hubiese sido denegada de forma fraudulenta, ni, en fin, que el procedimiento seguido al efecto se hubiera incidido en actuación alguna de la que poder deducir desviación de poder para permitir la entrada en vigor de la suspensión decretada. Por todo ello, pues, la pretendida eficacia retroactiva que la entidad recurrente pretende dar al Acuerdo suspensivo impugnado carece de virtualidad alguna. Volvemos a remitirnos a la ratio decidendi de tal actuación suspensiva, derivada del DL4/13 ---que iba encaminado a cierta liberalización en materia de hidrocarburos---, pero tal finalidad, sin duda, debe conectarse y coordinarse con las determinaciones urbanísticas de cada municipio, que requieren la correspondiente adaptación y, previamente, a su decisión, la preventiva suspensión de licencias.

Entre otras muchas, en nuestra reciente STS de 11 de octubre de 2016 ( STS 2201/2016, RC 2737/2015 ) hemos reiterado nuestra doctrina respecto de este tipo de relaciones:

"En la STS de esta Sala y Sección de 9 de marzo de 2011 (recurso de casación 3037/2008 ) nos hemos pronunciado respecto al defecto de la exigencia de un informe del Ministerio de Fomento que los órganos encargados de la redacción de los instrumentos de planificación territorial o urbanística deben recabar para determinar las necesidades de redes públicas de telecomunicación:

"La ordenación territorial y urbanística (se dice en nuestra mentada Sentencia) es una función pública que persigue dar una respuesta homogénea a los múltiples problemas que suscrita la utilización del medio físico, y que, por tanto, no puede emanar únicamente de uno solo de los tres niveles de Administraciones públicas territoriales (estatal, autonómica y local), sino que todas ellas ostentan títulos competenciales que repercuten en esa ordenación. Precisamente porque la toma de decisiones sobre la ordenación territorial se genera a la vez en diferentes niveles territoriales es inevitable que se produzca un entrecruzamiento de competencias que es preciso armonizar, y de ahí surge la necesidad de integrar esas competencias sectoriales en una unidad provista de sentido"; añadiendo en esa misma sentencia que aun cuando es cierto que todas las Comunidades autónomas han asumido la competencia exclusiva sobre la ordenación del territorio y el urbanismo (ex artículo 148.1.3 de la Constitución ), no es menos cierto que el Estado mantiene competencias que repercuten sobre esa ordenación, competencias generales cuyo ejercicio incide sobre todo el territorio español, condicionando así las decisiones que sobre la ordenación del territorio y del urbanismo pueden adoptar las Comunidades Autónomas: potestad de planificación de la actividad económica general del artículo 131.1 de la Constitución o la titularidad del dominio público estatal del artículo 132.2 de la misma, y competencias sectoriales atribuidas al Estado ex artículo 149.1 de la propia Constitución , cuyo ejercicio puede condicionar legítimamente la competencia autonómica.

Sobre esta base, decíamos en esa STS de 9 de marzo de 2011 , repetimos en las de 22 y 23 de marzo de 2011 (recurso de casación 1845/2006 y 2672/2010 ), y reiteramos ahora, que, en estos y en otros casos, en que el marco competencial diseñado por la Constitución determina la coexistencia de títulos competenciales con incidencia sobre un mismo espacio físico, se hace imprescindible desarrollar técnicas de coordinación, colaboración y cooperación interadministrativas, si bien, cuando los cauces de composición voluntaria se revelan insuficientes, la resolución del conflicto sólo podrá alcanzarse a costa de dar preferencia al titular de la competencia prevalente, que desplazará a los demás títulos competenciales en concurrencia.

Al determinarse cuál es la competencia prevalente, la jurisprudencia ha resaltado una y otra vez que la competencia autonómica en materia de urbanismo y ordenación del territorio no puede entenderse en términos tan absolutos que elimine o destruya las competencias que la propia Constitución reserva al Estado, aunque el uso que éste haga de ellas condicione necesariamente la ordenación del territorio, ya que el Estado no puede verse privado del ejercicio de sus competencias exclusivas por la existencia de una competencia, aunque sea también exclusiva, de una Comunidad Autónoma, pues ello equivaldría a la negación de la misma competencia que asigna la Constitución a aquél.

Cuando la Constitución atribuye al Estado una competencia exclusiva, lo hace bajo la consideración de que la adjudicación competencial a favor del Estado presupone la concurrencia de un interés general superior al de las competencias autonómicas, si bien, para que el condicionamiento legítimo de las competencias autonómicas no se transforme en usurpación ilegítima, resulta indispensable que el ejercicio de esas competencias estatales se mantenga dentro de sus límites propios, sin utilizarla para proceder, bajo su cobertura, a una regulación general del entero régimen jurídico de la ordenación del territorio.

Con ese fin, diversas leyes estatales han previsto un informe estatal vinculante respecto de los instrumentos de ordenación del territorio".

SEXTO

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo ( artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional ).

No obstante, esta condena, de conformidad con lo establecido en el citado artículo 139, apartado 3, sólo alcanzará, por todos los conceptos acreditados por la parte recurrida, a la cantidad máxima de 3.000 euros ---más el correspondiente Impuesto sobre el Valor Añadido---, a la vista de la índole de asunto y las actuaciones procesales desarrolladas y concretadas en los respectivos escritos de oposición.

FALLO

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido 1º. Desestimamos el Recurso contencioso- administrativo 2348/2015 interpuesto por la entidad Listen 2011, S. L. contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en fecha 22 de abril de 2015, en el Recurso Contencioso-administrativo 1578/2013 . 2º. Imponer las costas del recurso en los términos expresados en el Fundamento Jurídico Quinto de la sentencia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.

Así se acuerda y firma.

  1. Jose Manuel Sieira Miguez D. Rafael Fernandez Valverde D. Octavio Juan Herrero Pina D. Juan Carlos Trillo Alonso D. Wenceslao Francisco Olea Godoy D. Jose Juan Suay Rincon Dª Ines Huerta Garicano D. Cesar Tolosa Tribiño D. Jesus Ernesto Peces Morate D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.