STS 2537/2016, 30 de Noviembre de 2016

Ante la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional se ha seguido el Recurso Contencioso-administrativo 211/2013 promovido por D. Luis Pablo , en el que ha sido parte demandada la Administración General del Estado, contra la resolución del Director General de Infraestructuras, dictada por delegación del Ministro de Defensa, de fecha 1 de abril de 2013, que deniega al actor la autorización para el proyecto de construcción de dos edificios de viviendas en la CALLE000 , parcelas NUM000 y NUM001 de la manzana NUM002 del POLÍGONO000 , término municipal de Santa Cruz de Tenerife.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 13 de mayo de 2015 , cuyo fallo es del tenor literal siguiente:

"Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Luciano Rosch Nadal, en nombre y representación de don Luis Pablo , contra la Resolución del Director General de Infraestructura, dictada por delegación del Ministro de Defensa, de fecha 1 de abril de 20113, que deniega al actor la autorización para el proyecto de construcción de dos edificios de viviendas en la CALLE000 , parcelas NUM000 y NUM001 de la manzana NUM002 del POLÍGONO000 , termino municipal de Santa Cruz de Tenerife; por ser dicha Resolución conforme a Derecho.

Con expresa imposición de costas a la parte actora".

Notificada dicha sentencia a las partes, la representación procesal de D. Luis Pablo presentó escrito preparando el recurso de casación, que fue tenido por preparado mediante diligencia de ordenación de 23 de junio de 2015, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal de D. Luis Pablo compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 3 de septiembre de 2015 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los argumentos que consideró oportunos, solicitó a la Sala dicte sentencia estimando el presente recurso, casando y anulando la recurrida y, en su lugar, se dicte otra más ajustada a derecho que incluya los pedimentos del suplico de la demanda rectora del pleito, con imposición de costas, y con todo lo demás que en derecho proceda.

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 23 de octubre de 2015, ordenándose también por diligencia de ordenación de 10 de noviembre de 2015 entregar copia del escrito de interposición del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que llevó a cabo el Abogado del Estado mediante escrito presentado en fecha 29 de diciembre de 2015.

Por providencia de 8 de septiembre de 2016 se señaló para votación y fallo el día 11 de octubre de 2016, fecha en la que, efectivamente se inicia la deliberación, habiendo continuado la misma hasta el día 16 de noviembre de 2016.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Se impugna en el presente Recurso de Casación 2397/2015 interpuesto por D. Luis Pablo , contra la sentencia dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en fecha 13 de mayo de 2015, en el Recurso Contencioso-administrativo 211/2013 , contra la Resolución del Director General de Infraestructura, dictada por delegación del Ministro de Defensa, de fecha 1 de abril de 2013, por la que le fue denegada al actor la autorización para el proyecto de construcción de dos edificios de viviendas en la CALLE000 , parcelas NUM000 y NUM001 de la manzana NUM002 del POLÍGONO000 , término municipal de Santa Cruz de Tenerife.

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo formulado por D. Luis Pablo y, se fundamentó para ello, en síntesis, y, por lo que en el recurso de casación interesa, en las siguientes consideraciones, dadas en respuesta al escrito de demanda del recurrente:

1. Tras resumir las alegaciones del recurrente en la instancia (desconocimiento de la afectación por la zona de seguridad, calificación urbanística como suelo urbanizable consolidado por la edificación, existencia de otras edificaciones en la zona y motivación genérica de la resolución) y las respuestas de la representación estatal, la sentencia deja constancia de la regulación de las denominadas "zonas de seguridad" y de la concreta Orden que las estableció para el Polvorín de Geneto:

   "La Ley 8/1975, de 12 de marzo, de Zonas e Instalaciones de interés para la Defensa Nacional, con el fin de salvaguardar los intereses de la Defensa Nacional, así como la seguridad y la eficacia de sus organizaciones e instalaciones, impone límites a los derechos sobre los bienes situados en algunas de las zonas que enuncia (artículo 1).

   Entre estas zonas están las "zonas de seguridad", denominación que corresponde a las extensiones situadas alrededor de las instalaciones militares o de las instalaciones civiles declaradas de interés militar y que persiguen asegurar la actuación eficaz de los medios de que dispongan aquellas instalaciones, así como al aislamiento conveniente para garantizar la seguridad y, en su caso, la de las propiedades próximas cuando dichas instalaciones entrañen peligrosidad para ellas (artículo 3).

   Las zonas de seguridad pueden ser de dos tipos: "zona próxima" y "zona lejana" (artículo 7).

   En la zona próxima de seguridad queda prohibida la realización, sin autorización del Ministro correspondiente, de obras, de trabajos, de instalaciones o de actividades de clase alguna (artículo 9).

   La Orden 181/1982, de 18 de noviembre, publicada en el Boletín Oficial del Estado núm. 291, de fecha 4 de diciembre de 1982, por la que se señala la zona seguridad de los Polvorines, entre otros, de Geneto (Tenerife), en su Artículo primero, dispone: " A los efectos prevenidos en el artículo 8 del capítulo II del título primero del Reglamento de Zonas e Instalaciones de Interés para la Defensa Nacional , aprobada por Real Decreto 689/1978, de 10 de febrero, que desarrolla la Ley 8/1975, de 12 de marzo, se consideran incluidas. en el grupo tercero las instalaciones militares Polvorín de Barranco Seco (Gran Canaria), Polvorín de Tabares (Tenerife) y Polvorín de Geneto (Tenerife) ".

   Y el citado artículo 8.3 del Real Decreto 689/1978, de 10 de febrero , que desarrolla la Ley 8/1975, de 12 de marzo, integra en el grupo tercero los "Talleres y depósitos de municiones, explosivos, combustibles, gases y productos tóxicos, así como los polígonos de experimentación de estos últimos, y, en general, cuantos edificios e instalaciones y canalizaciones puedan considerarse peligrosos por las materias que en ellos se manipulen, almacenen o transporten ".

   El Artículo segundo, de la Orden 181/1982, procede, de conformidad con lo preceptuado en los artículos 24 y 25 del citado Reglamento, a señalar la zona próxima de seguridad del Polvorín de autos, con la delimitación de una zona de seguridad a él circunscrito, que garantizará el necesario aislamiento en orden a protegerlas contra riesgos exteriores y a salvaguardar personas y bienes en la zonas limítrofes a la instalación, lo que se efectúa mediante la expresión de los puntos de latitud y longitud que delimitan su perímetro, y en el que se incardina el solar objeto de este proceso y para el que se había solicitado la autorización para la construcción de los dos edificios proyectados.

2. A continuación la sentencia responde a las alegaciones del recurrente, remitiéndose, antes de responder a las concretas alegaciones, al criterio de la propia Sala para un supuesto similar en la misma zona:

   "Con carácter previo, en cuanto puede afectar a este proceso como precedente, hemos de indicar que sobre una pretensión similar y afectando a esta misma zona de seguridad, se pronunció este mismo Tribunal en Sentencia de 3 de junio de 2009, recurso 848/2008 , y en el que se impugnaba la denegación de la autorización para la construcción de un edificio de 3 plantas y sótano, en la parcela número NUM003 , manzana NUM004 del POLÍGONO000 , dentro de la Zona de Seguridad Próxima del Polvorín de Geneto (Santa Cruz de Tenerife), y en el recayó sentencia desestimatoria y declaraba la conformidad a Derecho de dicho acto administrativo".

3. En primer término, la sentencia responde a la pretendida falta de motivación y a su carácter genérico:

   "Con carácter de generalidad la exigencia de motivación de los actos administrativos viene impuesta por el art. 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , y responde a una triple necesidad, por cuanto, en primer lugar, expresa la racionalidad de la actuación administrativa al realizar la interpretación de la voluntad de la norma; en segundo lugar, permite que los destinatarios del acto pueden conocer esas razones y eventualmente someterlas a crítica; y, por último, abre las puertas a la fiscalización por los Tribunales de lo contencioso-administrativo de los actos o disposiciones impugnados, con el alcance previsto en el art. 106.1 de la Constitución , satisfaciendo así adecuadamente el derecho a la tutela judicial proclamado en el art. 24.1 de la Constitución .

   Desde esta triple perspectiva, la motivación de un acto o disposición ha de ponerse en relación con la concreta pretensión deducida en el proceso y con los motivos de impugnación aducidos por la parte, pues únicamente se puede anular el acto por falta de motivación, cuando la ausencia de conocimiento de las razones por las que la Administración ha actuado en la forma que lo ha hecho impiden al recurrente articular los medios de defensa y plantear su pretensión en consecuencia, de modo que sólo cuando el desconocimiento de aquéllas razones han provocado materialmente indefensión, vetada por el art. 24.2 de la Constitución , procede anular el acto impugnado por falta de motivación.

   La mera lectura del Informe de la Inspección General del Ejército, que obra al folio 1 del expediente administrativo, pone de manifiesto las razones en las que la Administración militar asienta su informe desfavorable a la pretensión del actor, al referirse a la racionalización de la Red de Polvorines, lo que ha significado el aumento notable del almacenamiento del MAYE en ese concreto Polvorín, que almacena una cantidad importante de municiones y explosivos, y el consiguiente peligro que la construcción proyectada puede generar a la seguridad de la instalación militar y también a las propias edificaciones proyectadas, elementos de juicio que son claros, lógicos y razonables a las circunstancias concretas de supuesto de autos.

4. En relación con la alegada primacía de los planes de urbanismo ante la concurrencia de potestades administrativas, la Sala procede a su rechazo, con base en las siguientes argumentaciones que apoya en pronunciamientos de este Tribunal Supremo sobre el extremo discutido:

   "Así, la Sentencia del Tribunal Supremo, de fecha 5 de mayo de 1989 , dice: "SEGUNDO.- La Ley 8/1975 sujeta, entre otras actividades, los actos de edificación que pretendan realizarse en las zonas de seguridad, situadas alrededor de las instalaciones militares, a un régimen de autorización con el propósito de salvaguardar los intereses de la Defensa Nacional y la Seguridad y eficacia de sus organizaciones e instalaciones (art. 1.º), tanto si se trata de construcciones en "zona próxima" (art. 9,º) como en "zona lejana" (art. 11), correspondiendo al Ministerio de Defensa su delimitación en cada caso de acuerdo con las pautas previstas en la Ley (arts. 8.º y 10). Y cuando, concretamente, se trata de instalaciones del grupo 3.º, como es el caso por tratarse de un depósito de municiones (art. 8.1 del Reglamento) su organización debe completarse con una zona de seguridad - ajustada en sus características, como norma general, a lo dispuesto para la zona próxima de seguridad de las instalaciones del grupo 1.º- que garantice el necesario aislamiento de tales instalaciones en orden a protegerlas contra riesgos exteriores y salvaguardar personas y bienes en las zonas limítrofes a la instalación (arts. 24 y 25 del Reglamento).

   De lo que se acaba de exponer puede inferirse que la edificación en las zonas de seguridad de las instalaciones militares se encuentra sometida, al margen de las exigencias propias del ordenamiento urbanístico, a un régimen de autorización sectorial que tiene por finalidad la salvaguardia de los intereses de la Defensa Nacional y en ocasiones también -como aquí ocurre- garantizar la seguridad de las personas y propiedades cuando por su proximidad a las instalaciones militares puedan correr peligro.

   Así resulta, por otro lado, de lo previsto en las disposiciones finales 3.º de la Ley 8/1975 y 2.ª de su Reglamento, en relación con lo que dice el art. 1.ª del Reglamento de Disciplina Urbanística de 23 de junio de 1978 , preceptos de los que resulta que el régimen de autorizaciones a que nos estamos refiriendo -como en definitiva cualesquiera otras sectoriales que tengan por objeto preservar un interés general distinto del urbanístico- descansa exclusivamente en la "legislación específica aplicable" -en palabras del Reglamento de Disciplina Urbanística- y por ende, en este caso, en las normas de la Ley de Zonas e instalaciones de interés para la Defensa Nacional y su Reglamento".

   Y la precitada Sentencia reafirma: "... la edificación en las zonas de seguridad de las instalaciones militares se encuentra sometida a un régimen de autorización sectorial que descansa exclusivamente en los preceptos de la Ley 8/1975 y del Reglamento dictado para su ejecución. Que el Polígono ... forme parte del suelo urbanizable programado y que en el Plan General de San Fernando esté previsto para los terrenos enclavados dentro del mismo el uso residencial no significa que la Zona de Seguridad del Depósito de Municiones de Fabricas se oponga a las determinaciones aquél, simplemente que la edificación, como cualquier otra obra, instalación o actividad, se encuentra sometida tanto a la previa obtención de la correspondiente licencia urbanística como a la preceptiva autorización del Ministerio de Defensa, concurrencia de intervenciones administrativas que por lo demás no es exclusiva de la materia que nos ocupa sino que viene impuesta también por otros ordenamientos sectoriales ".

   En similar sentido se pronuncia la Sentencia del Tribunal Supremo, de 2 de febrero de 2004 , en la que, después de definir el carácter de limitación legal al derecho de dominio que dimana de la calificación de determinado espacio físico como zona próxima de seguridad, cuya validez constitucional dimana de la propia dicción del artículo 33 de la Constitución , en cuanto dice: "...implica una limitación del derecho de propiedad cuya compatibilidad ha sido declarada por este Alto Tribunal en sentencia de 28 de enero de 1997 : no cabe entender que la exigencia de la autorización para realizar obras, trabajos e instalaciones, o actividades en una "zona próxima de seguridad" como se dispone en el artículo 9º de la Ley 8/1975, de 12 de marzo de 1975 , y 12 de su Reglamento infrinja el meritado artículo 33 de la Constitución , ni dé lugar a la expropiación e indemnización, la limitación que integra el derecho de una propiedad en función de su situación ".

   Añade "... es doctrina de este Alto Tribunal que el planeamiento urbanístico e, incluso, la consideración del suelo como urbanizable, no es obstáculo para la exigencia de la autorización administrativa para obras en zonas de seguridad militar establecida en la indicada Ley 8/1975, de 12 de marzo, como resulta de la indicada sentencia de 29 de noviembre de 1996 . Se trata, en definitiva, de un supuesto de concurrencia de diversas exigencias de autorización establecidas en diferentes normas que atienden a específicos intereses. Esto es, "cuando para la realización de una determinada actividad se necesita la concurrencia de permisos o autorizaciones de varias entidades u organismos, cada uno con privativas y específicas competencias en razón de las finalidades de interés público que tutelan y tales permisos se tramitan con independencia, es necesario que todos ellos concurran para que la actividad pueda desarrollarse legalmente, siendo obligación de cada entidad u órgano velar por el cumplimiento de la exigencia que a él atañe" (Cfr. SSTS 29 de noviembre de 1996 , 18 de marzo de 1999 y 21 de febrero de 2001 , entre otras)".

5. Por último la Sala responde a la alegación relativa a la vulneración del principio de igualdad, a la vista de las construcciones existentes en la zona:

   "La parte actora alega y se corrobora en el dictamen pericial aportado a autos, que, de los 40 edificios construidos dentro de la zona de seguridad del Polvorín de Geneto, 17 fueron construidos antes de la publicación y entrada en vigor, en el BOE nº 291 de fecha 4 de diciembre de 1.982 y 23 después de dicha fecha (folio 3, del informe del aparejador acompañado a la demanda); por lo que alega su derecho a edificar.

   Este mismo argumento constituyó el fundamento de la sentencia de esta misma Sección y sobre esta misma zona próxima de seguridad, a la que nos hemos referido con anterioridad, que fue ratificada por la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de mayo de 2012 .

   A estos efectos basta decir que el principio de igualdad proclamado en el artículo 14 de la Constitución Española , como ha señalado reiteradamente el Tribunal Constitucional (Sentencias 62/1984 , 64/1984 , 49/1985 , 52/1986 , 73/1989 , etc.), la igualdad lo es ante la ley y ante la aplicación de la ley, siendo un valor preeminente del ordenamiento jurídico y no implica la necesidad de que todos los españoles se encuentren siempre, en todo momento y ante cualquier circunstancia, en condiciones de absoluta igualdad, y a los efectos que aquí interesa, no cabe olvidar que la igualdad sólo puede operar dentro de la legalidad ( Sentencias del Tribunal Constitucional 43/1982 , 51/1985 , 151/1986 , 62/1987 , 40/1989 , 21/1992 , 78/1997 , etc.).

   Por lo que la ilegalidad de esas otras edificaciones existentes en el ámbito del perímetro de la zona próxima de seguridad del Polvorín de Geneto (Tenerife), no puede conferir a la parte actora, en aras al principio de igualdad constitucional, un derecho o una situación jurídica que el ordenamiento jurídico no le confiere y aparece expresamente prohibido".

Contra esa sentencia ha interpuesto la parte recurrente recurso de casación, en el cual esgrime un único motivo de impugnación al amparo del apartado d) del artículo 88.1 LRJCA , esto es, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate por infringir los artículos 3 y 9 de la Ley 8/1975, de 12 de marzo, de Zonas e Instalaciones de interés para la Defensa Nacional, en relación con los artículos 24 , 25 y 29 del Real Decreto 689/1978, de 10 de febrero , que desarrolla a la anterior.

La parte recurrente reproduce todos los preceptos se precedente cita, considerados infringidos, y centra su argumentación respecto del párrafo de la sentencia de instancia que considera esencial en la sentencia:

"La mera lectura del Informe de la Inspección General del Ejército, que obra al folio 1 del expediente administrativo, pone de manifiesto las razones en las que la Administración militar asienta su informe desfavorable a la pretensión del actor, al referirse a la racionalización de la Red de Polvorines, lo que ha significado el aumento notable del almacenamiento del MAYE en ese concreto Polvorín, que almacena una cantidad importante de municiones y explosivos, y el consiguiente peligro que la construcción proyectada puede generar a la seguridad de la instalación militar y también a las propias edificaciones proyectadas, elementos de juicio que son claros, lógicos y razonables a las circunstancias concretas de supuesto de autos".

Pues bien, resalta el recurrente que la finalidad de tal normativa es el asegurar la actuación eficaz de los medios militares, así como el aislamiento de las instalaciones para garantizar la seguridad, sin que estén sujetas a licencia las obras de conservación de edificios existentes. Señala que en el supuesto de autos no se produce la existencia de verdadero peligro, ya que existen cuarenta edificaciones en la zona de seguridad próxima, siendo ilógico el argumento esgrimido en la sentencia. El argumento del aumento del almacenamiento de la munición como base para la denegación de la autorización de las obras es ilógico y vulnera los preceptos citados como infringidos, por cuanto si existiera peligro para las edificaciones circundantes no se aumentaría la capacidad de almacenamiento. Esto es, si existiera verdadero peligro se habrían eliminado las edificaciones existentes en la zona de seguridad y no se hubiera autorizado el incremento de munición del polvorín, sin que se haya ampliado la zona de seguridad del mismo.

También discrepa la recurrente del sentido del precedente citado en la sentencia por cuanto no coincide con el de autos, ya que, en aquel supuesto, no se tuvo por acreditada la existencia de edificaciones en la zona de seguridad, siendo distinta la causa de pedir. Se rechaza, igualmente, la referencia ---en el informe de la Administración--- a una hipotética indemnización en caso de autorización con un criterio que es calificado de economicista que implica una desviación de poder al ser ajeno al criterio de la peligrosidad. Por último se hace referencia a que se alegara realmente en la instancia el argumento de la primacía del planeamiento urbanístico, ya que lo fue con carácter circunstancial a fin de contextualizar el supuesto de hecho.

El motivo ha de ser rechazado, por cuanto con las argumentaciones esgrimidas no se desvirtúan los fundamentos de la sentencia de instancia.

La sentencia realiza una correcta valoración del expediente y de la prueba, sin incidir en ningún tipo de incongruencia, y llevando a cabo una explicación detallada y argumentada de su razón de decidir, con la que responde a las argumentaciones esgrimidas por el recurrente.

En concreto la sentencia de instancia realiza un interpretación razonada del sentido y alcance de la Ley 8/1975, de 12 de marzo, que, como figura esencial, regula las denominadas "zonas de seguridad" de las instalaciones militares; interpretación que, de una forma más concreta, se extiende a la Orden Ministerial en la que, entre otros polvorines canarios, se delimitaban las correspondientes al Polvorín de Geneto, en el que se ubican, sin ningún género de dudas, las parcelas del recurrente.

La sentencia ratifica la motivación que, in aliunde se contiene en la Resolución impugnada, dictada, por delegación, por el Ministro de Defensa, con base en el Informe emitido por la Inspección General del Ejército que, respecto de sus elementos fáctico no ha sido contradicho.

Por otra parte, la jurisprudencia que se cita por la sentencia de instancia es la que, respecto del conflicto concernido, se mantiene por el Tribunal Supremo con la finalidad de coordinar la seguridad ---jurídica y material--- exigida para la instalaciones militares y el ejercicio de las competencias propias de otras Administraciones públicas cuales son las urbanísticas.

Entre otras muchas, en nuestra reciente STS de 11 de octubre de 2016 ( STS 2201/2016, RC 2737/2015 ) hemos reiterado nuestra doctrina respecto de este tipo de relaciones:

"En la STS de esta Sala y Sección de 9 de marzo de 2011 (recurso de casación 3037/2008 ) nos hemos pronunciado respecto al defecto de la exigencia de un informe del Ministerio de Fomento que los órganos encargados de la redacción de los instrumentos de planificación territorial o urbanística deben recabar para determinar las necesidades de redes públicas de telecomunicación:

"La ordenación territorial y urbanística (se dice en nuestra mentada Sentencia) es una función pública que persigue dar una respuesta homogénea a los múltiples problemas que suscrita la utilización del medio físico, y que, por tanto, no puede emanar únicamente de uno solo de los tres niveles de Administraciones públicas territoriales (estatal, autonómica y local), sino que todas ellas ostentan títulos competenciales que repercuten en esa ordenación. Precisamente porque la toma de decisiones sobre la ordenación territorial se genera a la vez en diferentes niveles territoriales es inevitable que se produzca un entrecruzamiento de competencias que es preciso armonizar, y de ahí surge la necesidad de integrar esas competencias sectoriales en una unidad provista de sentido"; añadiendo en esa misma sentencia que aun cuando es cierto que todas las Comunidades autónomas han asumido la competencia exclusiva sobre la ordenación del territorio y el urbanismo (ex artículo 148.1.3 de la Constitución ), no es menos cierto que el Estado mantiene competencias que repercuten sobre esa ordenación, competencias generales cuyo ejercicio incide sobre todo el territorio español, condicionando así las decisiones que sobre la ordenación del territorio y del urbanismo pueden adoptar las Comunidades Autónomas: potestad de planificación de la actividad económica general del artículo 131.1 de la Constitución o la titularidad del dominio público estatal del artículo 132.2 de la misma, y competencias sectoriales atribuidas al Estado ex artículo 149.1 de la propia Constitución , cuyo ejercicio puede condicionar legítimamente la competencia autonómica.

Sobre esta base, decíamos en esa STS de 9 de marzo de 2011 , repetimos en las de 22 y 23 de marzo de 2011 (recurso de casación 1845/2006 y 2672/2010 ), y reiteramos ahora, que, en estos y en otros casos, en que el marco competencial diseñado por la Constitución determina la coexistencia de títulos competenciales con incidencia sobre un mismo espacio físico, se hace imprescindible desarrollar técnicas de coordinación, colaboración y cooperación interadministrativas, si bien, cuando los cauces de composición voluntaria se revelan insuficientes, la resolución del conflicto sólo podrá alcanzarse a costa de dar preferencia al titular de la competencia prevalente, que desplazará a los demás títulos competenciales en concurrencia.

Al determinarse cuál es la competencia prevalente, la jurisprudencia ha resaltado una y otra vez que la competencia autonómica en materia de urbanismo y ordenación del territorio no puede entenderse en términos tan absolutos que elimine o destruya las competencias que la propia Constitución reserva al Estado, aunque el uso que éste haga de ellas condicione necesariamente la ordenación del territorio, ya que el Estado no puede verse privado del ejercicio de sus competencias exclusivas por la existencia de una competencia, aunque sea también exclusiva, de una Comunidad Autónoma, pues ello equivaldría a la negación de la misma competencia que asigna la Constitución a aquél.

Cuando la Constitución atribuye al Estado una competencia exclusiva, lo hace bajo la consideración de que la adjudicación competencial a favor del Estado presupone la concurrencia de un interés general superior al de las competencias autonómicas, si bien, para que el condicionamiento legítimo de las competencias autonómicas no se transforme en usurpación ilegítima, resulta indispensable que el ejercicio de esas competencias estatales se mantenga dentro de sus límites propios, sin utilizarla para proceder, bajo su cobertura, a una regulación general del entero régimen jurídico de la ordenación del territorio.

Con ese fin, diversas leyes estatales han previsto un informe estatal vinculante respecto de los instrumentos de ordenación del territorio.

Es el caso, también, del informe vinculante de la Administración estatal con carácter previo a la aprobación de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, cualquiera que sea su clase y denominación, que incidan sobre terrenos, edificaciones e instalaciones, incluidas sus zonas de protección, afectos a la Defensa Nacional; un trámite contemplado antes en la Disposición Adicional primera de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV ), y actualmente en la Disposición Adicional segunda del vigente TRLS08, que la STC 164/2001, de 11 de julio , declaró adecuado al orden constitucional de competencias, aunque apuntando que "en el ejercicio de sus competencias el Estado debe atender a los puntos de vista de las Comunidades Autónomas, según exige el deber de colaboración ínsito en la forma de nuestro Estado... Lo expuesto basta para rechazar que la LRSV haya impuesto de forma incondicionada la prevalencia del interés general definido por el Estado frente al interés general cuya definición corresponde a las Comunidades Autónomas. Obviamente, la forma en que en cada caso el Estado emita su informe vinculante es cuestión ajena a este proceso constitucional, siendo así que el simple temor a un uso abusivo de un instrumento de coordinación no justifica una tacha de inconstitucionalidad" (fundamento jurídico 48º).

Del mismo modo, la Ley General de Telecomunicaciones 11/1998, de 24 de abril, en su artículo 44.3 , exigió a los órganos encargados de la redacción de los instrumentos de planificación territorial o urbanística que recabasen un informe estatal para determinar las necesidades de redes públicas de telecomunicaciones, añadiéndose que esos instrumentos de planificación territorial o urbanística deberán recoger las necesidades de establecimiento de redes públicas de telecomunicaciones, señaladas en los informes elaborados en ese trámite por el órgano estatal competente. En similares términos se mueve la posterior Ley General de Telecomunicaciones 32/2003, de 3 de noviembre, en su artículo 26.2 .

Otro ejemplo nos lo da la Ley de Carreteras 25/1988, de 29 de julio. Esta Ley hace especial hincapié en la necesidad de coordinación de los planes de carreteras del Estado con los planes autonómicos o locales, con la finalidad de que se garantice la unidad del sistema de comunicaciones y se armonicen los intereses públicos afectados. Se prevé, en este sentido, que una vez acordada la redacción, revisión o modificación de un instrumento de planeamiento urbanístico que afecte a carreteras estatales, el órgano competente para otorgar su aprobación inicial deberá enviar, con anterioridad a dicha aprobación, el contenido del proyecto al Ministerio de Fomento, para que emita, en el plazo de un mes, y con carácter vinculante, informe comprensivo de las sugerencias que estime conveniente (artículo 10).

Cabe citar, asimismo, como otro ejemplo de prevalencia de la legislación sectorial estatal frente a la competencia autonómica de urbanismo y ordenación del territorio, el caso de las infraestructuras aeroportuarias, regulado en el Real Decreto 2591/1998, de 4 de diciembre, sobre la Ordenación de los Aeropuertos de Interés General y su Zona de Servicio, en ejecución de lo dispuesto por el artículo 166 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales , Administrativas y del Orden Social. Esta normativa ha establecido la necesidad de que los aeropuertos de interés general y su zona de servicio sean calificados como sistema general aeroportuario en los planes generales o instrumentos equivalentes de ordenación urbana, los cuales no podrán incluir determinación alguna que interfiera o perturbe el ejercicio de las competencias estatales sobre los aeropuertos calificados de interés general. A este respecto, la STC 46/2007, de 1 de marzo (sobre la Ley balear de directrices de ordenación territorial), ha hecho un clarificador resumen de la regulación de la concurrencia de competencias en este peculiar ámbito, en los siguientes términos:

"... resulta constitucionalmente admisible que el Estado, desde sus competencias sectoriales con incidencia territorial entre las que sin duda se encuentra la relativa a los aeropuertos de interés general, pueda condicionar el ejercicio de la competencia autonómica de ordenación del territorio y del litoral siempre que la competencia se ejerza de manera legítima sin limitar más de lo necesario la competencia autonómica. Es evidente, además, que dicho condicionamiento deberá tener en cuenta los resultados de la aplicación de los mecanismos de cooperación normativamente establecidos para la articulación de la planificación y ejecución de las obras públicas estatales con las competencias de otras Administraciones públicas sobre ordenación territorial y urbanística. En este caso, tales mecanismos se prevén en el Real Decreto 2591/1998, de 4 de diciembre, de ordenación de los aeropuertos de interés general y su zona de servicio, norma que establece el tipo de actuaciones que ha de llevar a cabo el estado en relación a ese tipo de infraestructuras y cuyo art. 5.3 determina que los planes directores de los aeropuertos de interés general, aprobados por el Ministro de Fomento, «serán informados por las Administraciones Públicas afectadas por la delimitación de la zona de servicio del aeropuerto que ostenten competencias en materia de ordenación del territorio y urbanismo». En consecuencia, previa la debida ponderación de los intereses eventualmente afectados por esa situación de concurrencia competencial a través de los mecanismos de cooperación y concertación que se estimen procedentes para hacer compatibles los planes y proyectos del Estado con la ordenación del territorio establecida por la Comunidad Autónoma, serían, en su caso, las decisiones estatales relativas a los aeropuertos de interés general las que deban ser incorporadas a los instrumentos de ordenación territorial y no estos instrumentos los que condicionen estas decisiones estatales de modo tal que impidan su ejercicio".

Esta doctrina resulta plenamente aplicable a la disposición adicional 2ª , apartado 4ª, de la Ley 13/2003, de 23 de mayo, Reguladora del contrato de concesión de obras públicas que se limita a establecer un mecanismo de conciliación y armonización de las competencias concurrentes (resalta el precepto que los informes estatales se emitirán "tras, en su caso, los intentos que procedan de encontrar una solución negociada"), previendo, no obstante, que, de no resultar fructíferos esos intentos de composición, habrá de prevalecer el título competencial estatal afectado por el desarrollo urbanístico pretendido, aunque única y exclusivamente en cuanto concierne a "la preservación de las competencias del Estado", que no respecto de otros ámbitos o materias.

Algo parecido acontece en relación con la vulneración del principio de igualdad en la aplicación de la ley, que también la parte recurrente considera infringido como consecuencia de la existencia de otras edificaciones en la zona.

Sobradamente conocido es que ---por todas, STC 90/1989, de 11 de mayo --- "el artículo 14 de la Constitución Española prohíbe, por una parte, que se dé? un tratamiento desigual tanto en las previsiones normativas, como en su aplicación concreta, por un poder público, a quienes se encuentren en situaciones esencialmente similares, y, por otra, que si se introducen elementos de diferenciación para justificar tratamientos distintos, esos elementos han de ser razonables y no constituir una excusa o pretexto para producir, de hecho, un tratamiento arbitrariamente desigual, y, por tanto, discriminatorio".

La igualdad en la aplicación de la ley tiene un carácter formal y persigue que no se realicen pronunciamientos arbitrarios y que se interprete la ley de forma igual para todos; principio de igualdad en la aplicación de la ley que no sólo es exigible a los órganos jurisdiccionales (siempre que exista identidad de órgano jurisdiccional: STC 126/1988, de 24 junio ; 161/1989, de 16 de octubre ; 1/1990, de 15 de enero ), sino también a los administrativos, pues, también estos, al resolver, aplican la ley ( STC 49/1982, de 14 de julio , y STS 20 de noviembre de 1985 ).

Pues bien, respecto de tal principio de igualdad en la aplicación de la ley, tanto la jurisprudencia del Tribunal Supremo como la del Constitucional han precisado perfectamente sus características y han establecido su delimitación, señalando al efecto que el mismo encierra y presta contenido a una prohibición o discriminación de tal manera que ante situaciones iguales deban darse tratamientos iguales, por lo que sólo podrá aducirse ese principio de igualdad como violado cuando, dándose los requisitos previos de una igualdad de situaciones entre los objetos afectados por la norma, se produce un tratamiento diferenciado de los mismos en virtud de una conducta arbitraria no justificada de los poderes públicos quedando "enmarcados con rigurosa precisión los perfiles dentro de los cuales ha de desenvolverse la acción promovida en defensa de ese derecho fundamental de igualdad, que ha de entenderse entre iguales, es decir, entre aquellos que tiene circunstancias de todo tipo iguales ..." ( STS 23 de junio de 1989 ). Pues, "[n]o toda disparidad de trato significa discriminación, sino que es necesario que la disparidad de soluciones sea ante situaciones absolutamente iguales" ( STS 15 de octubre de 1986 ) . Esto es, que "[t]al principio ha de requerir ... una identidad absoluta de presupuestos fácticos ..." ( STS 28 de marzo de 1989 ) . En consecuencia, que tal principio "requiere que exista un término de comparación adecuado, de forma que se haya producido un tratamiento desigual en supuestos absolutamente idénticos ya que es presupuesto esencial para proceder a un enjuiciamiento desde la perspectiva del artículo 14 de la Constitución Española , que las situaciones que quieran traerse a la comparación sean efectivamente equiparables y ello entraña la necesidad de un término de comparación ni arbitrario ni caprichoso ..." ( STS 6 de febrero de 1989 ). Esto es, que lo "que el principio de igualdad en la aplicación de la ley exige no es tanto que la ley reciba siempre la misma interpretación a efectos de que dos sujetos a los que se aplique resulten siempre idénticamente afectados, sino que no se emitan pronunciamientos arbitrarios por incurrir en desigualdad no justificada en un cambio de criterio que pueda reconocerse como tal" ( STC 49/1985, de 28 de marzo y 1/1990, de 15 de enero ).

Por ello, no podemos aceptar que la SAN impugnada haya vulnerado tal principio de igualdad, ni tampoco el de interdicción de la arbitrariedad, ni, en fin, que haya consagrado una desviación de poder, pues es obvio que aquí no se acredita ---bien por el tiempo en el que las edificaciones de referencia se realizaron, bien por la autorización o aceptación que las mismas hubieran podido tener por parte de las Administraciones competentes--- la concurrencia de los exigidos requisitos determinantes de la proscrita desigualdad.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo ( artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional ).

No obstante, esta condena, de conformidad con lo establecido en el citado artículo 139, apartado 3, sólo alcanzará, por todos los conceptos acreditados por cada una de las partes recurridas, a la cantidad máxima de 3.000 euros ---más el correspondiente Impuesto sobre el Valor Añadido---, a la vista de la índole de asunto y las actuaciones procesales desarrolladas y concretadas en los respectivos escritos de oposición.