STS 2521/2016, 28 de Noviembre de 2016
| Ponente | JOSE LUIS REQUERO IBAÑEZ |
| ECLI | ES:TS:2016:5155 |
| Número de Recurso | 216/2015 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Número de Resolución | 2521/2016 |
| Fecha de Resolución | 28 de Noviembre de 2016 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En Madrid, a 28 de noviembre de 2016
Esta Sala ha visto el recurso contencioso-administrativo registrado bajo el número 216/2015 interpuesto por la Procuradora doña Cristina Matud Juristo, en representación del CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS OFICIALES DE ENFERMERÍA DE ESPAÑA con asistencia del Letrado don Francisco Corpas Arce contra el Real Decreto 69/2015, de 6 de febrero, por el que se regula el Registro de Actividad de Atención Sanitaria Especializada. Ha sido parte demandada la Administración del Estado, representada y asistida por el Abogado del Estado.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez
La Procuradora doña Cristina Matud Juristo en representación del Consejo General de Colegios Oficiales de Enfermería de Estaña interpuso el 9 de abril de 2015 ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 69/2015, de 6 de febrero, por el que se regula el Registro de Actividad de Atención Sanitaria Especializada (en adelante, Real Decreto 69/2015).
Presentado, admitido a trámite el presente recurso jurisdiccional y anunciado en los Diarios Oficiales, se reclamó el expediente administrativo y recibido, se confirió traslado del mismo a la demandante para que en el plazo legal formulase demanda, lo que hizo el 2 de julio de 2015.
La parte demandante basa su demanda, en esencia, en los siguientes razonamientos:
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En la nulidad del Real Decreto 69/2015 por contravenir el artículo 15 de la Ley 41/2002, de 14 de noviembre , básica reguladora de la autonomía del paciente y de derechos y obligaciones en materia de información y documentación clínica (en adelante, Ley 41/2002), así como el anexo VII del Real Decreto 1093/2010, de 3 de septiembre, por el que se aprueba el conjunto mínimo de datos de los informes clínicos en el sistema nacional de salud (en adelante, Real Decreto 1093/2010).
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Vulnera los límites sustantivos de la potestad reglamentaria. La interdicción de la arbitrariedad, las técnicas de control de la discrecionalidad y la adecuación a la naturaleza de las cosas.
Según lo expuesto anteriormente es pretensión de la actora que se estime su recurso y se declare la nulidad del Real Decreto 69/2015, de 6 de febrero, por el que se regula el Registro de Actividad de Atención Sanitaria Especializada.
Por diligencia de ordenación de 3 de julio de 2015 se acordó conferir al Abogado del Estado el plazo de veinte días para contestar a la demanda, lo que efectuó en escrito presentado el 1 de septiembre 2015 en el que interesó, en esencia, que se desestime en su integridad el recurso interpuesto con expresa condena en costas a la parte recurrente.
Por auto de 4 de septiembre 2015 se concedió a las partes el plazo sucesivo de diez días conforme el artículo 64 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA) para que evacuaran el trámite de conclusiones sucintas, con el resultado que consta en autos y se declararon conclusas las actuaciones en fecha 29 de septiembre de 2015.
Mediante providencia de 6 de septiembre de 2016 se designó Magistrado ponente y se señaló para votación y fallo de este recurso el día 15 de noviembre de 2016, fecha en que tuvo lugar el acto.
El Real Decreto 69/2015 impugnado regula el Registro de Actividad de Atención Sanitaria Especializada (en adelante el Registro) cuyo contenido se conforma con el denominado Conjunto Mínimo Básico de Datos. Como instrumento de información asistencial y sanitaria, el Registro se integra en el Sistema de Información Sanitaria del Sistema Nacional de Salud previsto en la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de Cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, con la finalidad de contar con información sobre la « actividad de atención sanitaria especializada », por parte de los « diferentes agentes implicados en el sistema sanitario » ( cf. artículo 2.1 y 2 ).
Del artículo 2.2.2º del Real Decreto impugnado se deduce que con los datos que se incorporarán a ese Registro se pretende que las autoridades sanitarias cuenten con una información necesaria y útil para adoptar decisiones en materia asistencial y sanitaria. En concreto se pretende:
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Conocer la demanda de asistencia y la morbilidad atendida en la atención especializada.
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Favorecer la realización de estudios de investigación clínica, epidemiológica y de evaluación de servicios sanitarios y de resultados en salud.
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Proporcionar a los registros autonómicos la información necesaria para la evaluación y control de la atención prestada en el conjunto del Sistema Nacional de Salud a sus ciudadanos.
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Facilitar la realización de estadísticas del sector salud a nivel estatal y las exigidas por los compromisos con organismos oficiales internacionales.
A partir de esa finalidad general y de los objetivos de información pretendidos, los datos se recabarán de hospitales y centros ambulatorios en los que se prestan servicios de atención especializada, tanto públicos como privados; a estos efectos la hospitalización abarca las modalidades asistenciales de hospitalización a domicilio, hospital de día médico, cirugía ambulatoria, procedimientos ambulatorios de especial complejidad y urgencias ( artículo 3). En este aspecto debe precisarse que la concreción de qué se entiende por cada una de esas modalidades asistenciales (cf . Anexo I.12) es a los solos efectos descriptivos del dato, no para conceptuar la asistencia.
El contenido de los datos de los que se nutre el Registro viene regulado en el artículo 5.1, que relaciona un total de treinta y un datos. Atendiendo al planteamiento de la demanda y a lo que ahora se considera litigioso, de esos datos cabe destacar que se incorporarán los referidos, por ejemplo, al número de historia clínica, circunstancias de la atención, dispositivo de continuidad asistencial, procedimientos realizados en el centro y en otros centros. A estos datos hay que añadir los que juzguen pertinentes las Comunidades Autónomas.
Por último - y siempre dentro de lo que es relevante para este pleito - hay que añadir que el artículo 10 prevé que la información disociada, fruto de la explotación estadística del registro, estará a disposición de las administraciones públicas sanitarias, gestores, profesionales de la sanidad y de los ciudadanos en los términos que se acuerden en el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud; además la Disposición adicional quinta apodera al Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad para crear el fichero automatizado de datos de carácter personal del registro.
A partir de lo dicho los dos motivos de impugnación invocados coinciden en su falta de fundamento y en que se invocan como motivos de ilegalidad lo que son discrepancias con la regulación impugnada por razón del indebido entendimiento de su legitimo interés corporativo referido al ámbito de atribuciones profesionales del personal de enfermería. Así ya en el Hecho Primero de la demanda no oculta que se basa en las opiniones y sugerencias que expuso en el procedimiento de elaboración de lo que luego fue el Real Decreto impugnado y que no se atendieron, luego la demanda se sitúa al margen de la lógica del artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ; para evitarlo invoca, sin fundamento, las infracciones que seguidamente se exponen.
El primer motivo de impugnación se basa en la infracción del artículo 15 de la Ley 41/2002 , más una norma de igual rango a la impugnada, el Real Decreto 1093/2010, normas ya citadas en el Antecedente de Hecho Tercero de esta sentencia. Pues bien, tal motivo se rechaza por las siguientes razones de carácter general:
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El planteamiento de la demandante se concreta en que el Real Decreto ignora el trabajo de enfermería, por lo que sostiene que debería hacerse referencia a la enfermería en el Registro que regula y en el Conjunto Mínimo Básico de Datos antes mencionado.
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A partir de ese planteamiento la demandante no pretende la nulidad de preceptos concretos ni del articulado ni del Anexo I del Real Decreto 69/2015, sino que lo impugna en su conjunto, por lo que el planteamiento que defiende en buena lógica llevaría a que esta Sala infringiese el artículo 71.2 de la LJCA pues obligaría a « determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de [la] disposición general ».
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Como se ha dicho ya, la demandante presenta como motivos de ilegalidad alegatos que no pasan de ser meras discrepancias con la norma que ataca. Tales discrepancias las planteó en el procedimiento de elaboración de lo que luego fue la disposición impugnada y en el que su intervención se inserta en unos trámites cuya finalidad es garantizar la necesidad y oportunidad de la norma proyectada, su acierto y legalidad, así como hacer realidad el principio de participación ( cf. artículo 3.5 in fine de la ya citada Ley 30/1992).
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En la base de su discrepancia está la confusión con lo que es el objeto de lo regulado: una cosa es regular un instrumento de información sanitaria que se nutre de unos datos que acceden a un registro y otra es hacer un planteamiento estrictamente corporativo para el reconocimiento de las atribuciones profesionales del personal de enfermería (no de las enfermeras como con reiteración señala la demanda), aun a propósito de una norma ajena a esa materia.
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De esta manera cobra sentido que el Real Decreto no haga referencia a la enfermería como tampoco a otras profesiones sanitarias y sí a la "atención sanitaria", a la "atención sanitaria especializada", a los "agentes implicados en el sistema sanitario", lo que no excluye la actuación especializada por ese personal de enfermería.
A partir de lo dicho con carácter general respecto de este motivo de impugnación, se rechaza ya en concreto la infracción tanto del artículo 15.2 de la Ley 41/2002 como del artículo 3.1.g) en relación con el Anexo VII del Real Decreto 1093/2010 y esto por las siguientes razones:
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En cuanto a la infracción del artículo 15.2 de la Ley 41/2002 , porque es ajeno a lo que plantea la recurrente que ese precepto refiera como contenido de la historia clínica, por ejemplo, « La evolución y planificación de cuidados de enfermería » [apartado m)] y « La aplicación terapéutica de enfermería » [apartado n)].
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Lo que prevé el Real Decreto 69/2015 impugnado como objeto de registro no es la historia clínica sino un dato: el número de historia clínica (artículo 5.2 ), luego hay que estar a la normativa que regula ese documento clínico tanto en esa ley como en el Anexo VIII del Real Decreto 1093/2010. Así forman parte del conjunto de datos de la historia clínica resumida los diagnósticos, resultados e intervenciones de enfermería.
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En cuanto a la infracción del Real Decreto 1093/2010 respecto de los informes clínicos de enfermería [artículo 3.1.g ) en relación con el Anexo VII] aparte de que no es una norma de rango superior, hay que indicar que esos informes no se recogen como dato en el artículo 5 en relación con los Anexos del Real Decreto impugnado. Pero esos informes ni se relacionan en el citado artículo ni el resto de los documentos clínicos relacionados en el artículo 3.1 del citado Real Decreto , sin perjuicio de lo ya dicho en cuanto al dato de la identificación de la historia clínica lo que reenvía a la regulación de la misma.
Menos fundamento tiene aún el segundo motivo de impugnación. Con base en la jurisprudencia sobre el control de la discrecionalidad en el ejercicio de la potestad reglamentaria, pretende la nulidad de toda la disposición por ir en contra de la "naturaleza de las cosas" o esencia de las instituciones según el sentido jurídico de tales principios, para lo que invoca aportes doctrinales. Pues bien, atendiendo a la jurisprudencia más reciente de esta Sala (sentencias de esta Sección de 16 de junio de 2003 , de 19 de enero de 2015 , 14 de octubre de 2016 , recursos 647/2000 , 69/2014 y 739/2014 entre otras muchas) tal motivo se rechaza por las siguientes razones:
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Esa jurisprudencia señala que el enjuiciamiento del ejercicio de las potestades discrecionales no puede hacerse en los mismos términos que en el caso de actos pues, fuera de los reglamentos ejecutivos o de desarrollo, el margen de libre determinación de la norma es más amplio que si de un acto se tratase.
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Si esa naturaleza de las cosas se identifica con la historia clínica o, en general, la documentación clínica y su contenido respecto de la actuación profesional de los profesionales de la enfermería, lo que plantea la recurrente es una cuestión ajena al objeto de la regulación impugnada tal y como se ha expuesto antes.
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A lo expuesto hay que añadir que la información que se incorpora al Registro se centra no en los profesionales sanitarios, sino en el paciente ( cf. artículo 5 en relación con el Anexo I.1 a 8 en especial) en los servicios sanitarios (vgr. Anexo I.12, 14, 16, etc.) o Servicios y Unidades (cf. Anexo II.b).
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Las referencias que se hacen en el artículo 5 o en el Anexo I a los diagnósticos o al régimen de altas en nada alteran lo previsto, por ejemplo, en el ámbito competencial del personal médico conforme al artículo 6.2.a) de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre , de ordenación de las profesiones sanitarias.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la LJCA se imponen las costas a la recurrente. Y al amparo del artículo 139.3 de la LJCA las costas procesales, por todos los conceptos, no podrán exceder de 6.000 euros, límite superior al que habitualmente viene fijando esta Sección por razón de la manifiesta falta de fundamento de la demanda.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido PRIMERO.- Se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS OFICIALES DE ENFERMERÍA DE ESPAÑA contra el Real Decreto 69/2015, de 6 de febrero, por el que se regula el Registro de Actividad de Atención Sanitaria Especializada. SEGUNDO.- Se hace imposición de las costas en la forma expuesta en el último Fundamento de Derecho de esta Sentencia.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.
Así se acuerda y firma.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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STS 322/2022, 14 de Marzo de 2022
...los mandatos contenidos en la ley, facilitando su aplicación. Nuestra jurisprudencia (como refleja, entre otras, la STS n.º 2.521/2016, de 28 de noviembre, RC 216/2015, con cita de otras anteriores) ha señalado que el enjuiciamiento del ejercicio de las potestades discrecionales es diferent......