STS 2485/2016, 21 de Noviembre de 2016

La representación procesal de la Federación Nacional de la Industria Láctea ("Fenil") interpuso ante esta Sala, recurso contencioso-administrativo contra el decreto 125/2015, de 27 de febrero, por el que se modifica el Real Decreto 1363/2012, de 28 de septiembre, por el que se regula el reconocimiento de las organizaciones de productores de leche y de las organizaciones interprofesionales en el sector lácteo y se establecen sus condiciones de contratación.

Recibido el expediente administrativo, y con entrega del mismo a la parte recurrente, se confirió trámite para la formulación del correspondiente escrito de demanda.

En el citado escrito la recurrente solicita que se dicte sentencia estimando el recurso y anule las siguientes disposiciones del Real Decreto 125/2015, de 27 de febrero «De su artículo único, apartado 6, el nuevo artículo 9 ter. (...) De su artículo único, apartado 7, el siguiente inciso que se incluye en el nuevo artículo 11.2 del Real Decreto 1363/2012 . (...) De su artículo único, apartado 7, el siguiente inciso que se incluye en el nuevo artículo 11.3 del Real Decreto 1363/2912 (...) De su artículo único, apartado 7, el nuevo artículo 11.5 que se añade al Real Decreto 1363/2012 (...) De su artículo único, apartado 9, los apartados 1 , 2 y 3 del nuevo artículo 11 ter que se añade al Real Decreto 1363/2012 (...) De su artículo único, apartado 12, el siguiente inciso que se incluye en el nuevo artículo 16 del Real Decreto 1363/2012 . (...) Anulando también, en consecuencia, los correspondientes preceptos del Real Decreto 1363/2012 en la redacción dada a los mismos por las disposiciones impugnada. Con condena en costas a la Administración».

La Administración recurrida, por su parte, solicita que se tenga por contestada a la demanda y se desestime el recurso contencioso administrativo, con imposición de costas a la parte demandante.

Por decreto de fecha 19 de octubre de 2015, se declara caducado el trámite de contestación a la demanda a la Procuradora de los Tribunales Dña. Macarena Rodríguez Ruiz, en nombre y representación de la Organización Agraria, Unión de Uniones de Agricultores y Ganaderos.

No solicitado el recibimiento del pleito a prueba, se concedió a las partes plazo, por el orden establecido en la Ley jurisdiccional, para formular conclusiones, que evacuaron mediante la presentación de los correspondientes escritos la parte demandante y la parte demandada, Administración General del Estado. Declarándose caducado dicho trámite para la representación de la Organización Agraria, Unión de Uniones de Agricultores y Ganaderos.

Señalándose para la deliberación y fallo del presente recurso el día 8 de noviembre de 2016, fecha en la que ha tenido lugar. Entregada la sentencia por la magistrada ponente el día 14 de noviembre de 2016.

En el presente recurso contencioso administrativo se impugna el Real Decreto 125/2015, de 27 de febrero, por el que se modifica el Real Decreto 1363/2012, de 28 de septiembre, por el que se regula el reconocimiento de las organizaciones de productores de leche y de las organizaciones interprofesionales en el sector lácteo y se establecen sus condiciones de contratación.

La pretensión de nulidad que se ejercita queda acotada, según se expresa en el suplico del escrito de demanda, a los siguientes artículos: 9 ter, 11.2 , 11.3 , 11.5 , 11 ter y 16 del Real Decreto 1363/2012, a los que corresponden los apartados , seis, siete, nueve y doce del Real Decreto impugnado 125/2015, por el que se modifica el citado Real Decreto de 2012.

Se aprecia un común denominador entre las infracciones del ordenamiento jurídico que se imputan a las normas cuya legalidad se cuestiona ( artículos 9 ter, 11.2 , 11.3 , 11.5 , 11 ter, 16 del Real Decreto 1363/2012 , a los que da nueva redacción el Real Decreto impugnado), que se centran en la falta de motivación y arbitrariedad de la reforma, en la introducción de medidas que restringen la competencia y la libertad de contratación, en la vulneración del Reglamento (UE) nº 1308/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se crea la organización común de mercados de los productos agrarios , y en la lesión, por alguna de las normas impugnadas, de la Ley 12/2013, de 2 de agosto, de Medidas para Mejorar el Funcionamiento de la Cadena Alimentaria.

Pues bien, bastaría para la desestimación del recurso con señalar que la propia exposición de motivos del Real Decreto recurrido pone de manifiesto las claves y finalidad de la reforma, en los términos que luego veremos. Teniendo en cuenta que la invocación de falta de motivación y arbitrariedad se fundamenta principalmente en una legítima defensa de sus intereses, que deriva en una queja sobre la regulación de los distintos intervinientes en la cadena alimentaria del sector lácteo, entre ganaderos o productores y los fabricantes de leche y productos lácteos (que es el caso de la recurrente que integra a más del 95% del sector según manifiesta en el escrito de demanda). Estas quejas, sin embargo, no ponen de manifiesto una contravención del ordenamiento jurídico.

Conviene tener en cuenta, sobre la vulneración del Reglamento (UE) nº 1308/2013 citado, que dicha norma crea la organización común de mercados de los productos agrarios, incluyendo nuevas disposiciones relacionadas con las medidas del "paquete lácteo" que han de ser incluidas y reguladas por las normas nacionales. Debemos reparar que un reglamento comunitario tiene efectivamente un alcance general, y resulta directamente aplicable en los Estados miembros, pues la " aplicabilidad directa de un reglamento exige que su entrada en vigor y su aplicación (...) se realicen sin ninguna medida que pueda suponer la recepción en el Derecho nacional " (STJUE de 10 de octubre de 19793, caso Variola ). El reglamento comunitario, por tanto, regula una determinada materia de modo íntegro. Ahora bien, los Estados miembros pueden adoptar las medidas ineludibles o necesarias para el cumplimiento y aplicación en su territorio de esa norma de la Unión Europea de aplicación directa en todo caso. Y, entre dichas medidas se encuentran las de carácter normativo, como el Real Decreto que se recurre, pues dicho instrumento normativo sirve de complemento indispensable para la efectividad de esa aplicación de la norma comunitaria.

Acorde con lo expuesto, es cierto que la norma nacional no está para reiterar o repetir exactamente lo que dispone el Reglamento, pues este tiene aplicación directa, y por tanto estaríamos ante una reiteración superflua. Ahora bien, ello no afectaría a la legalidad de la norma reglamentaria nacional sino a una, más o menos, adecuada técnica legislativa. Tampoco puede sostenerse, desde el punto de vista contrario, que cualquier medida de ejecución, detalle de desarrollo o complemento añadido por la norma reglamentaria nacional haya de ser tildado de ilegal porque no está previsto en el Reglamente de la UE, salvo claro está que suponga una transgresión o contradicción de la norma comunitaria, o que ponga en peligro la propia aplicación y finalidad del Reglamento de la Unión Europea.

En fin, cerrando este tipo de consideraciones generales, debemos añadir que las infracciones de la Ley 12/2013, de 2 de agosto, que se imputan a la norma reglamentaria impugnada, han de ser examinadas a la luz de lo que declara su disposición adicional quinta (añadida por Ley 12/2014, de 9 de julio ) cuando señala que "Lo dispuesto en la presente Ley se entiende sin perjuicio de la regulación específica del sector lácteo contenida en el Real Decreto 1363/2012, de 28 de septiembre, por el que se regula el reconocimiento de las organizaciones de productores de leche y de las organizaciones interprofesionales en el sector lácteo y se establecen sus condiciones de contratación, o demás disposiciones que el Estado, previa justificación de su necesidad y proporcionalidad y siempre que no obstaculicen el correcto funcionamiento del mercado interior, pueda dictar al amparo de los artículos 148 y 149, o de la sección 5ª del Capítulo III del Título II de la Parte II, del Reglamento 1308/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013 , por el que se crea la organización común de mercados de los productos agrarios y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.º 922/72, (CEE) n.º 234/79, (CE) n.º 103/2001 y (CE) n.º 1234/2007, las cuales prevalecerán en caso de conflicto con esta Ley" .

El contenido de la citada disposición no permite que entendamos vulnerado el principio de reserva de ley, ni el contenido de la citada Ley 12/2013, pues dicha disposición ha establecido, respecto de las relaciones contractuales de la organización común de mercados de productos agrarios, que la dispuesto en dicha ley se entiende sin perjuicio de la regulación específica del sector lácteo contenida en el Real Decreto 1363/2012, al que da nueva redacción el Real Decreto que ahora se impugna, cuyas normas, ajustadas a las normas comunitarias que cita, "prevalecerán en caso de conflicto con esta Ley". De modo que respecto de este sector lácteo, con sujeción a las normas comunitarias, y respecto a la condiciones de contratación, entre otras, ha de estarse a la norma reglamentaria, por expresa previsión legal.

Pero es que, además, el examen de los reparos que se oponen a cada una de las normas impugnadas tampoco puede prosperar, por las razones que seguidamente expresamos.

El nuevo artículo 9 ter regula los acuerdos decisiones y prácticas concertadas de las organizaciones y asociaciones de productores de leche. En concreto, la discrepancia se centra en el apartado 2 que dispone que " no podrán alcanzarse acuerdos, decisiones y prácticas concertadas que conlleven la obligación de cobrar un precio idéntico o por medio de los cuales quede excluida la competencia ".

Sostiene la recurrente que el expresado precepto vulnera lo dispuesto en los artículos 149.1 y 149.2.b) del ya citado Reglamento (UE) nº 1308/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se crea la organización común de mercados de los productos agrarios , y que derogó el Reglamento (UE) 1234/2007, pues en las negociaciones que mantenga una organización de productores del sector de la leche no puede ser de aplicación el artículo 209 del Reglamento citado. El propio sentido y finalidad de una negociación determina que su resultado, el acuerdo, sea vinculante.

Por su parte, el Abogado del Estado señala que el Reglamento (UE) 261/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de marzo que modificó el derogado Reglamento 1234/2007, y permitió a los Estados introducir excepciones al principio de libertad de pactos.

Ciertamente el Reglamento (UE) nº 261/2012, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de marzo, modifica el Reglamento (UE) 1234/2007, y permite a la agrupaciones de productores participar en la negociación de los contratos en nombre de sus miembros, pudiendo negociar los términos del contrato, incluido el precio, para una parte o la totalidad de la producción de sus miembros con una central lechera (considerando 14). Posteriormente el Real Decreto 1336/2012, de 28 de septiembre, por el que se regula el reconocimiento de las organizaciones de productores de leche y de las organizaciones interprofesionales en el sector lácteo y se establecen sus condiciones de contratación , en el artículo 13 se establece que " todas las condiciones de los contratos establecidas en el anexo III, incluido el precio, podrán ser negociadas por las organizaciones reconocidas, en nombre de los miembros, con anterioridad a que cada uno de ellos suscriban el mismo ".

Del mismo modo el mentado Reglamento (UE) nº 1308/2013, de 2013, sustituye y deroga el Reglamento (UE) nº 1234/2007, y mantiene expresamente que las organizaciones de productores lleguen a acuerdos sobre el precio negociado, según expresan los artículos 126 quater 2.b y 149.2.b de dicho Reglamento (UE) 1308/2013.

El problema deriva de la obligatoriedad del resultado frente a todos, es decir, que el acuerdo o la práctica concertada imponga un resultado que vincule a todos. En definitiva, que tenga ese carácter obligatorio. Según los términos de la norma impugnada, artículo 9 ter, "que conlleven la obligación de cobrar un precio idéntico (...)".

Conviene no olvidar que la norma reglamentaria impugnada se limita a copiar el artículo 209 del citado Reglamento (UE) 1308/2013 cuando establece que el artículo 101.1 del TFUE no se aplicará a los acuerdos, decisiones y prácticas de agricultores o asociaciones de agricultores (reconocidas según artículos 152 y 156 del dicho Reglamento) que se refieran a la producción o venta de productos agrarios o a la utilización de instalaciones comunes de almacenamiento, tratamiento o transformación de productos agrarios, al menos que pongan en peligro los objetivos del artículo 39 del TFUE .

Ahora bien, no podemos desconocer que el artículo 209 (UE) nº 1308/2013 tajantemente dispone que no se aplicara dicha excepción a los " acuerdos, decisiones y prácticas concertadas que conlleven la obligación de cobrar un precio idéntico o por medio de los cuales quede excluida la competencia ". Teniendo en cuenta que la regla general se establece en el artículo 101.1 del TFUE que declara que son " incompatibles con el mercado interior y quedaran prohibidos todos los acuerdos entre empresas, las decisiones de asociaciones de empresas y las prácticas concertadas que puedan afectar al comercio entre los Estados miembros y que tengan por objeto o efecto impedir, restringir o falsear el juego de la competencia dentro del mercado interior". Estableciendo luego, en particular, una específica relación a estos efectos.

Es cierto que el artículo 13 del Real Decreto 1363/2012 , que es una norma no modificada por el Real Decreto ahora impugnado, establece que todas las condiciones de los contratos establecidos en el anexo III, incluido el precio, podrán ser negociadas por las organizaciones reconocidas, en nombre de sus miembros, con anterioridad a que cada uno de ellos suscriban el mismo . Ahora bien, esa posibilidad de negociar no conlleva, por si misma, la obligatoriedad frente a todos del resultado alcanzado.

En definitiva, la negociación contractual en el sector de la leche comporta que se pueda alcanzar un precio negociado para " algunos o todos los miembros " (artículo 149.2.b) del mentado Reglamento (UE) nº 1308/2013, pero que pueda ser objeto de negociación por las organizaciones a que se refiere el artículo 149.1 del mismo Reglamento, no significa que deba tener ese carácter obligatorio con la eficacia que presupone la recurrente.

Repárese que cuando se regula esa posibilidad de negociación en el Reglamento de la Unión Europea y en el Reglamento impugnado no se alude a un carácter obligatorio o vinculante del resultado, atendidas las peculiaridades del sector lácteo. Esa nota diferencial, entre las normas que reconocen dicha negociación y la naturaleza del acuerdo, es lo que determina que se incluya la prohibición de acuerdos colusorios, y que no advirtamos tacha de ilegalidad al respecto. Teniendo en cuenta, en fin, que la única finalidad, conviene insistir, es impedir que por esa vía " quede excluida la competencia ".

Las infracciones que se atribuyen al artículo 11 , en sus apartados 2, 3 y 5 (la presentación de la oferta con dos meses de antelación, la excepción a la duración mínima anual de un año en casos justificados, y la prohibición de contratos simultáneos), tampoco pueden tener favorable acogida, toda vez que no suponen limites injustificados a la negociación, ni su contenido resulta arbitrario por inmotivado.

Así es, el artículo 11.2 dispone que " la oferta deberá presentarse al menos dos meses antes de la finalización del contrato en vigor y en caso de tratarse de una nueva relación contractual, al menos dos meses antes del inicio de las entregas de leche ".

La recurrente considera que se limita de forma gravemente lesiva para sus intereses, la libertad de negociación, por lo que resulta arbitrario e inmotivado. De este modo se sitúa a los compradores de la leche, se sostiene, en una situación de incertidumbre, pues las contrataciones se realizan al mismo tiempo, al inicio de la temporada y de modo conjunto para todos ellos, lo que exige una flexibilidad. Teniendo en cuenta que no se impone a los ganaderos la obligación de responder a la oferta en un plazo determinado. Además, es una exigencia que restringe la competencia, al impedir reaccionar ante incrementos de precios.

Entre los " requisitos mínimos del contrato " que regula el artículo 11 del Real Decreto recurrido se incluyen, entre los del artículo 11.2, además de la invocación general de la libertad de pacto, específicamente que la oferta de contrato, la oferta de compra, realizada por escrito, ha de presentarse dos meses antes de que finalice el contrato anterior, y si es un nuevo contrato dos meses antes del inicio de las entregas de leche . Lo pretende esta medida es que la industria ha de presentar la oferta con dos meses de antelación, al menos, al inicio de las entregas de leche, lo que resulta relevante para los ganaderos al no verse forzados a negociar la leche que están ya produciendo o están a punto de producir.

En todo caso, la oferta de contrato es un acto que inicia un proceso de negociación que puede terminar, o no, en la firma del mismo. Las condiciones de la oferta pueden, por tanto, coincidir, o no, con las del contrato. Sin que se haya fijado, en efecto, plazo de contestación, lo que no impide que se pueda establecer en dicha oferta.

El informe del Consejo de Estado, en fin, no se manifiesta en contra de dicha previsión, ni considera que adolezca de ningún vicio de ilegalidad. Se limita a señalar, en la página 15, que podría estar amparada por el artículo 148.4.a) del Reglamento (UE) nº 1308/2013, aunque concluyendo que podría ser reconsiderada su inclusión.

Tampoco pueden prosperar las lesiones que se atribuyen a los artículos 11.3 y 11.5. Recordemos que el artículo 11.3 , parte de la duración mínima del contrato de un año cuando el suministrador de la leche sea un productor según establece el artículo 11.2, y dispone que "el productor podrá rechazar esa duración mínima en supuestos debidamente justificados y notificados por el productor a la autoridad competente de la Comunidad Autónoma".

También se aduce, en este caso, la falta de motivación y arbitrariedad de la norma anterior y la vulneración del artículo 148.4 "in fine" del Reglamento (UE) nº 1308/2013 cuando reconoce el derecho del ganadero a rechazar esa duración mínima " siempre y cuando lo haga por escrito. En tal caso, las partes tendrán libertad para negociar todos los elementos del contrato, incluidos los mencionados en el apartado 2, letra c)", entre los que se incluye la duración del contrato (artículo 148.2.c) iii) del Reglamento citado).

Es cierto que el Reglamento comunitario únicamente exige, con carácter general, que el rechazo de la duración mínima se realice por escrito, rigiendo en lo demás la libertad de pactos. Ahora bien, el citado artículo 148.4, apartados a) y b), prevé, en ambos casos, la concreción de no obstaculizar el correcto funcionamiento del mercado interior. Se trata de establecer simples garantías que permitan comprobar que la renuncia ha sido libremente adoptada. En este orden de cosas se enmarca la comunicación a la autoridad correspondiente de la Comunidad Autónoma, precisamente para tener constancia de que la renuncia ha sido libremente formulada. Teniendo en cuenta, además, que en la contestación a la demanda se pone de manifiesto que han surgido denuncias de algunos productores por ser obligados por la industria a firmar la renuncia del año de duración.

No podemos considerar, por tanto, que se haya vulnerado el Reglamento de la Unión Europea de tanta cita, ni sea una norma arbitraria por inmotivada.

Por otro lado, el artículo 11.5 dispone que " no se permite la existencia de contratos simultáneos entre un mismo suministrador y un mismo receptor. A tal fin se desarrollará un mecanismo que imposibilite su grabación en la base de datos establecida en el artículo 16 de este real decreto ".

La recurrente reitera el carácter inmotivado y arbitrario de la norma así como una restricción a la libertad de pacto, pues el suministrador puede tener varias explotaciones cada una con unos plazos y necesidades diferentes. No podemos compartir dicho alegato porque la libertad de pactos que recoge el artículo 148.2, inciso inicial, del Reglamento (UE) nº 1308/2013. no se resiente porque puedan establecerse, en un mismo contrato, cláusulas o condiciones diferentes según la explotación o explotaciones de que se trate, sus características y necesidades, ajustando el acuerdo a la realidad del caso concreto.

Respecto de las referencias a la vulneración del principio de reserva legal, en general, y de la Ley 12/2013, que se hace respecto de los artículos 11.3 y 11.5, también respecto del artículo 11 ter, ha de estarse a lo que hemos señalado en el fundamento de derecho segundo de la disposición adicional quinta de dicha Ley.

El artículo 11 ter , en los apartados 1, 2 y 3, establece que las condiciones pactadas sólo pueden ser modificadas excepcionalmente. Y sujeta dicha modificación a determinadas exigencias como la modificación por adendas (apartado 1); prohíbe la modificación del precio pactado ni el tipo e precio (apartado 2); y regula el caso de que se haya agotado la cantidad de leche correspondiente al volumen pactado, que puede modificarse una única vez y previo acuerdo de las partes, dicho volumen, manteniendo invariables los demás elementos del contrato, y no más del 25% del volumen inicialmente pactado (apartado 3).

Dicha regulación, que prohíbe, incluso mediando mutuo acuerdo, modificar la fecha de finalización del contrato, el precio pactado y tipo de precio, y el volumen pactado, salvo que se haya agotado el volumen de leche, introduce, a juicio de la recurrente, una rigidez innecesaria al mercado. Lo que lesiona, en una invocación genérica del Reglamento (UE) 1308/2013 y la Ley 12/2013, de 2 de agosto, de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria, las exigencias de las modificaciones contractuales que establece dicha Ley, permitiendo que las mismas se hagan por mutuo acuerdo de las partes. Nos remitimos también aquí a lo razonado al respecto en el fundamento segundo.

Se fundamenta la previsión normativa que se impugna, y por ello no resulta inmotivada ni arbitraria, en la "experiencia acumulada", según expresa la exposición de motivos del Real Decreto impugnado, regulando, por lo que hace al caso, las adendas de los contratos para evitar las modificaciones en las condiciones de contratación de leche que ya ha sido entregada. Evitando los abusos que pudieran producirse cuando se modificaba el precio pactado inicialmente sobre cantidades de leche ya entregadas. En fin, la modificación de las condiciones acordadas por las partes en lo relativo a la fecha de finalización, precio pactado y tipo de precio, y el volumen pactado, tiene una relevancia esencial que determinan y acotan los límites de la novación modificativa, pero que no impiden que pueda procederse a la anulación del contrato anterior y a realizar otro nuevo.

La nueva redacción del artículo 16 obliga a notificar el contrato al Fondo Español de Garantía Agraria del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, con siete días de antelación al inicio de la vigencia del contrato.

Esta obligación no resulta contraria al artículo 148.2.a) del Reglamento (UE) 1308/2013, pues si bien el contrato y/o la oferta de contrato a que se refiere el artículo 148.1, deberá hacerse " antes de la entrega ". Lo cierto es que la norma reglamentaria impugnada no contraviene el mentado artículo 148.2.a), pues que el contrato se realice antes de la entrega, no significa que esa comunicación al Fondo expresado deba hacerse siete días antes de la formalización del contrato, sino antes de la vigencia del mismo, que no tiene por qué coincidir. Dicho de otro modo, la norma comunitaria establece la obligación de suscribir el contrato antes de la entrega, y la norma reglamentaria recurrida exige una comunicación al Fondo de garantía antes de su vigencia, que son cuestiones diferentes.

Por cuanto antecede, procede desestimar el recurso contencioso administrativo.

Al desestimarse el recurso contencioso administrativo, procede imponer a la parte recurrente las costas procesales ( artículo 139.1 de la LRJCA ).

Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley , se determina que el importe de las costas procesales, por todos los conceptos, no podrá superar la cantidad de 4.000 euros.