STS 2373/2016, 7 de Noviembre de 2016

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Galicia dictó Sentencia de fecha 24 de septiembre de 2015, por cuya virtud se inadmitió el recurso contencioso administrativo nº 4137/2014 interpuesto por don Santos contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Lalín, de 2 de diciembre de 2013, por el que se aprobó definitivamente el Plan de sectorización del suelo rústico de desarrollo (SR-D) del Plan General de Ordenación Municipal de Lalín y de la calle Trigueriza. Sin costas.

Por la representación procesal de don Santos se interesó la aclaración de la sentencia dictada; y por Auto de la Sala de instancia, de fecha 6 de noviembre de 2015, se acordó no haber lugar a lo solicitado.

Notificada esta resolución a las partes, por el recurrente se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado mediante diligencia de la Sala de instancia de fecha 4 de diciembre de 2015, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente (don Santos ) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y formuló en fecha 15 de enero de 2016 su escrito de interposición del recurso, en el cual expuso los siguientes motivos de casación:

1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de las normas reguladoras de la sentencia por falta de motivación. Infracción del artículo 120.3 CE , en relación con el artículo 24 CE , artículo 248.3 LOPJ y artículo 218.2 LEC .

2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción que rigen los actos y garantías procesales, con indefensión para la parte, con infracción del artículo 24 CE .

3) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, por infracción de los artículos 9.3 y 24.1 CE , 46 y 49 LJCA , artículo 2.1 CC y artículos 48.2 , 52.1 , 58.2 y 60.2 LRJ-PAC .

4) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de la doctrina jurisprudencial que interpreta la forma de publicación de los planes urbanísticos y el cómputo del plazo para interponer recurso contencioso-administrativo contra dicha disposición general.

5) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de la doctrina jurisprudencial que señala que la notificación o publicación defectuosa incide en el derecho a obtener la tutela judicial efectiva, cuando el defecto en la notificación o publicación impide o dificulta gravemente el acceso al proceso.

Terminando por solicitar el dictado de una sentencia que casara la recurrida, dictando otra más ajustada a derecho de conformidad con los motivos alegados.

Por providencia de la Sala, de fecha 17 de marzo de 2016, se acordó admitir a trámite el recurso de casación interpuesto, ordenándose por diligencia de fecha 8 de abril de 2016 entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas (Avenida Trigueriza, S.L. y Ayuntamiento de Lalín) a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al mismo. Siendo evacuado el trámite conferido a las partes mediante escritos de fechas 19 y 24 de mayo de 2016, respectivamente, en los que interesaron de la Sala que dictara sentencia por la que se inadmitiera o, subsidiariamente, se desestimara íntegramente el recurso de casación, con confirmación de la sentencia impugnada, con expresa imposición de costas al recurrente.

Por providencia se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 18 de octubre de 2016, por providencia de la Sala se acordó suspender el señalamiento acordado para el día de la fecha, señalándose nuevamente para la votación y fallo de este recurso el día 25 de octubre de 2016, en que tuvo lugar.

Es objeto del presente recurso de casación la Sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de fecha 24 de septiembre de 2015 , por cuya virtud se inadmitió el recurso contencioso-administrativo nº 4137/2014 interpuesto por don Santos contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Lalín, de 2 de diciembre de 2013, por el que se aprobó definitivamente el Plan de sectorización del suelo rústico de desarrollo (SR-D) del Plan General de Ordenación Municipal de Lalín y de la calle Trigueriza.

La sentencia objeto del presente recurso procede en su FD 1º a identificar el objeto del recurso contencioso-administrativo sustanciado en la instancia, así como las pretensiones esgrimidas en la demanda en relación con el mismo y los motivos de impugnación.

En su FD 2º la Sala sentenciadora se plantea la cuestión de la inadmisibilidad alegada al contestar la demanda por la entidad codemandada acerca de la extemporaneidad del recurso.

La sentencia impugnada parte, desde luego, de la existencia de un plazo de dos meses para recurrir, contado desde el día siguiente al de la publicación de la disposición recurrida, a tenor de las previsiones de nuestra Ley Jurisdiccional (artículo 46.1 ).

No ignora la regulación de que este extremo concreto es objeto por parte de la normativa autonómica, cuyo tenor literal reproduce a continuación: Artículo 92 de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia :

«"2. El acuerdo de aprobación definitiva del planeamiento habrá de publicarse, en el plazo de un mes desde su adopción, en el Diario Oficial de Galicia, y el documento que contenga la normativa y las ordenanzas, en el Boletín Oficial de la Provincia. (...) 3. Cuando la competencia para la aprobación definitiva corresponda al ayuntamiento, esta será comunicada a la consejería competente en materia de urbanismo y ordenación del territorio, a la vez que se le dará traslado de una copia autenticada de dos ejemplares del instrumento aprobado definitivamente con todos los planos y documentos que integran el plan sobre los que hubiera recaído la aprobación definitiva (...) En el anuncio de aprobación definitiva se hará constar la remisión de la documentación a la consejería. /4. La eficacia del acto de aprobación definitiva y la entrada en vigor del plan aprobado quedan condicionadas al cumplimiento de lo dispuesto en este artículo y a lo que disponga al efecto la legislación reguladora de la administración actuante"

Sin embargo, recuerda nuestra doctrina recogida, por todas, en la Sentencia de 6 de mayo de 2015 (RC 1043/2013) -también , en la Sentencia de 9 de febrero de 2012 (RC 2079/2008 ) y aun en la de 22 de marzo de 2012 -, cuya fundamentación asimismo recoge:

"debe notarse que la publicación del Plan General impugnado, comprensiva del acuerdo de aprobación y de sus normas urbanísticas, tuvo lugar mediante su inserción en el Boletín Oficial de la Provincia el 24 de diciembre de 2003, y el recurso de alzada fue interpuesto el 24 de junio de 2004, es decir, cuando ya había sido ampliamente superado el plazo de 2 meses previsto en el artículo 114 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre . Por otro lado, la reseña publicada en el Diario Oficial de la Generalitat Valenciana de 25 de mayo de 2004 no incorpora el acuerdo de aprobación, ni las normas urbanísticas, ni hace indicación de recursos (...) la interpretación llevada a cabo por la Sala no se cohonesta con la regulación contenida en el artículo 46.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativo ni con el artículo 70 de la Ley de Bases de Régimen Local , porque el artículo 46.1 primeramente citado establece como dies a quo para computar el plazo para la interposición del recurso contencioso-administrativo el día siguiente a la publicación de la disposición impugnada, que en este caso es la exigida por el artículo 70 de la Ley de Bases de Régimen Local ; y sucede que la "reseña" no contiene publicación alguna del acuerdo de aprobación definitiva ni de las normas urbanísticas del Plan aprobado y, por tanto, no determina su entrada en vigor ni su eficacia jurídica que, por el contrario, se subordinan específicamente a la publicación de ambos elementos -acuerdo de aprobación y normas urbanísticas-, en este caso, en el Boletín Oficial de la Provincia, que es la que se acomoda al régimen establecido en el artículo 70.2 de la Ley de Bases de Régimen Local . Por lo tanto, la publicación de esa "reseña" (...) tiene un carácter puramente informativo y no puede determinar la apertura de los plazos para recurrir, sobre todo teniendo en cuenta que se trata de una disposición de carácter general que, insistimos, no es susceptible de recurso en vía administrativa más que respecto del acto de aprobación(...) En definitiva, la publicación del acuerdo de aprobación definitiva del Plan y de sus normas es el momento que determina su entrada en vigor y el perfeccionamiento de su eficacia en cuanto norma o disposición, iniciándose entonces tanto el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo (artículo 46.1 ") .

Y sobre esta base concluye estimando la extemporaneidad del recurso, toda vez que:

- El Plan de sectorización del caso se publicó en el Boletín Oficial de la Provincia de Pontevedra de 22 de enero de 2014.

- El día 31 de enero de 2014, en el Diario Oficial se publicó el anuncio de publicación definitiva del citado Plan.

- Según el sello de registro, el escrito inicial del recurso se presentó el día 28 de marzo de 2014; fuera, por tanto, del plazo establecido en el artículo 46.1 de nuestra Ley Jurisdiccional .

Porque el plazo de dos meses previsto en este último precepto ha de contarse a partir de la publicación del Plan (22 de enero de 2014), y no de la del acuerdo de aprobación definitiva (31 de marzo de 2014).

El recurso contencioso-administrativo, consiguientemente, fue declarado inadmisible, sin imposición de condena en costas (FD 3º).

Antes de contestar los motivos de casación alegados en el recurso, procede rechazar las dos causas de inadmisibilidad esgrimidas por la Administración recurrida al manifestar su oposición a la estimación del recurso. No ha lugar a apreciar la extemporaneidad de la preparación del recurso de casación, en primer término, porque el escrito de preparación se presentó dentro del plazo legalmente previsto a partir de la resolución del incidente de aclaración de la sentencia dictada en la instancia (Auto de 6 de noviembre de 2015), de cuyo esclarecimiento depende que quedara definitivamente fijado, en su caso, su contenido y alcance. Y tampoco cabe entender, por otra parte, que la controversia suscitada se desarrolle en el ámbito de la interpretación y aplicación del ordenamiento autonómico, porque es claro que la cuestión esencial a elucidar aquí pivota en torno al cómputo de los plazos establecidos por nuestra Ley Jurisdiccional para el ejercicio de los recursos judiciales asimismo previstos en dicha Ley.

Comienza el recurso por invocar un primer motivo de casación, al amparo de la letra c) del artículo 88.1 de nuestra Ley Jurisdiccional , por entender que la sentencia impugnada incurre en falta de motivación, con cita de los consiguientes preceptos constitucionales y legales que resultan de aplicación. Se equivoca la Sala sentenciadora, siempre a juicio del recurso, al estimar que concurría en el caso la extemporaneidad determinante de su inadmisibilidad, porque omite reseñar en sus consideraciones que el Boletín Oficial de la Provincia de 22 de enero de 2014, al publicar el Plan impugnado, no ofrece indicación alguna de los recursos pertinentes contra el mismo; lo que, en cambio, sí hace el Diario Oficial de Galicia de 31 de enero de 2014, al publicar el acuerdo de la aprobación definitiva del Plan. Solo entonces, por lo demás, vienen a adquirir realmente eficacia " erga omnes " las determinaciones del Plan, en tanto que, según las previsiones establecidas por la normativa autonómica ( Ley 9/2002: artículo 92 ), su eficacia se supedita a la publicación del acuerdo de aprobación definitiva del Plan antes mencionado.

Al margen de la cuestión atinente al fondo del asunto, sobre la que después habremos de pronunciarnos, lo cierto sin embargo es que, desde la perspectiva que plantea este primer motivo casacional, no cabe acoger el recurso.

El deber de motivar las sentencias puede entenderse satisfecho cuando se exponen las razones que motivan la resolución y esa exposición permite a la parte afectada conocer esas razones o motivos a fin de poder cuestionarlas o desvirtuarlas en el oportuno recurso, pues lo trascendente de la motivación es evitar la indefensión y ésta ciertamente se ocasiona cuando la parte afectada no sabe cuál ha sido la razón de la estimación o denegación de su recurso.

Siendo así que la motivación consiste, en definitiva, en la expresión de las razones de hecho y de derecho que fundamentan la decisión jurisdiccional, la sentencia que aquí nos ocupa exterioriza indudablemente su razón de decidir, por lo que no es susceptible de reproche alguno desde esta primera perspectiva.

No cabe, consiguientemente, acoger el motivo examinado en este fundamento.

También por la vía del artículo 88.1 c) de nuestra Ley Jurisdiccional se plantea un segundo motivo de casación, en este caso, por infracción de las normas reguladoras de los actos y garantías procesales, con resultado de indefensión. Lo que la parte recurrente deduce de la denegación de la practica de prueba pericial judicial instada por ella por Auto de 15 de diciembre de 2014, ulteriormente confirmado mediante Auto de 19 de marzo de 2015.

No procede, sin embargo, pronunciarnos de entrada sobre este asunto; ya que la sentencia impugnada fundamenta su razón de decidir en una cuestión atinente a la inadmisibilidad del recurso. Concretamente, como ya sabemos, se basa en su extemporaneidad, por transcurso del plazo legalmente establecido para recurrir.

Pues bien, de haber efectivamente lugar a la inadmisibilidad del recurso por la causa expresada, nada más habría que discutir en el asunto que se nos concita. Porque ello justificaría " a limine " la inexistencia de un pronunciamiento sobre el fondo del asunto; y es sólo para cuyo definitivo esclarecimiento en su caso para lo que habría de servir la práctica de la prueba denegada sobre la que el recurrente fundamenta su queja de indefensión.

Es por eso que, antes que nada, debemos pronunciarnos sobre la corrección jurídica del criterio empleado por la Sala de instancia para estimar extemporáneo el recurso y acordar consiguientemente su inadmisibilidad.

A tal efecto sirven los tres motivos de casación que nos resta por acometer, cuyo enjuiciamiento debemos consiguientemente anteponer.

Suscitados todos ellos al amparo ya del artículo 88.1 d) de nuestra Ley Jurisdiccional , en realidad, desde distintas perspectivas, abordan los tres motivos la misma cuestión de fondo. Considera el recurso que la interpretación acogida por la sentencia impugnada vulnera las prescripciones legales que resultan de aplicación (tercer motivo de casación), así como la doctrina establecida según jurisprudencia consolidada (cuarto), con infracción en último término del derecho a la tutela judicial efectiva constitucionalmente reconocida (quinto). Cumple, por tanto, dar respuesta conjunta ahora a estos motivos.

- En realidad, como vimos, la sentencia impugnada se fundamenta en la doctrina establecida por nuestra Sentencia de 6 de mayo de 2015 (RC 1043/2013 ), que igualmente se reproduce, como así también tuvimos ya ocasión de consignar.

Ahora bien, aparte de que no es exactamente el mismo supuesto sobre el que a la sazón versó nuestro enjuiciamiento, porque la resolución invocada como parámetro de comparación se refiere a la "reseña" informativa de la aprobación del plan prevista por la normativa autonómica valenciana, es lo cierto que la sentencia impugnada solo procede a una reproducción parcial de dicha resolución que ahora se hace preciso completar, porque en efecto tampoco la doctrina precedentemente transcrita contenida en la Sentencia de 6 de mayo de 2015 vino a desembocar en la inadmisibilidad del recurso, como pudiera pensarse acaso:

Sin embargo, no cabe por ello concluir que el recurso contencioso-administrativo fuese inadmisible por estar dirigido contra un acto firme, como pretendía el Ayuntamiento de Liria, ya que el ofrecimiento de recursos contenido en la publicación del acuerdo de aprobación definitiva y de las normas del Plan General no era ajustado a derecho, al indicar equivocadamente que para agotar la vía administrativa había de interponerse recurso de alzada que, como hemos visto, no era procedente por tratarse de una disposición de carácter general. Siendo por ello una publicación defectuosa, habrá de estarse a lo previsto para las notificaciones defectuosas en el artículo 58.3 en relación con el 60.2, ambos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , en cuya virtud surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o resolución, o interponga cualquier recurso que proceda".

Así pues, difieren radicalmente sus conclusiones respecto de las que ahora pretenden alcanzarse por parte de la sentencia dictada en la instancia.

- Pero lo más importante a fin de solventar la controversia suscitada está en reparar en que, de acuerdo con las previsiones establecidas por la normativa autonómica -que, por lo demás, la sentencia impugnada tampoco ignora, en tanto que asimismo da cuenta de ellas-, el Plan litigioso sólo vino a entrar en vigor y a ser eficaz a partir de la publicación del acuerdo de su aprobación definitiva en el Diario Oficial de Galicia.

Lo expresa en efecto de forma muy clara, como decimos, el artículo 92 de la Ley 9/2002 : por un lado, en su apartado 2, obliga a que el acuerdo de aprobación definitiva del planeamiento se publique en el plazo de un mes desde su adopción, en el Diario Oficial de Galicia (" 2. El acuerdo de aprobación definitiva del planeamiento habrá de publicarse, en el plazo de un mes desde su adopción, en el Diario Oficial de Galicia, y el documento que contenga la normativa y las ordenanzas, en el Boletín Oficial de la Provincia") ; y por otro lado, advierte en su apartado 4 que la "eficacia del acto de aprobación definitiva y la entrada en vigor del plan aprobado quedan condicionadas al cumplimiento de lo dispuesto en este artículo y a lo que disponga al efecto la legislación reguladora de la administración actuante" .

Siendo así, es obvio que el plazo de dos meses ha de computarse a partir de la publicación del expresado acuerdo; y es por ello por lo que también le corresponde a dicho acuerdo formular la indicación de los recursos procedentes.

- Más que la resolución traída a colación por la Sala de instancia, importa tener presente nuestra Sentencia de 21 de marzo de 2011 (RC 3708/2006 ), recaída en un supuesto que cobra especial relevancia por referirse al ámbito de la Comunidad Autónoma de Galicia y tener presente que el artículo 92.2.4 LOUG obliga a publicar el acuerdo de aprobación definitiva del planeamiento urbanístico en el Diario Oficial de Galicia para que cobre vigencia y surta efectos el plan:

Por tanto, la recta interpretación del artículo 70.2 de la Ley de Bases de Régimen Local , en obligada concordancia con los ya citados artículos 9.3 de la Constitución , 52.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre y 2.1 del Código Civil , conduce a concluir que lo esencial de cara a la observancia del principio de publicidad de las normas es que el contenido normativo de los planes urbanísticos sea objeto de publicación. Admite, sin embargo, soluciones distintas, en función del tipo de instrumento de planeamiento de que se trate y de lo que disponga al respecto la legislación autonómica aplicable, la determinación del concreto boletín oficial -de la Provincia o de la Comunidad Autónoma- en el que deba materializarse esa publicación del texto íntegro; sin descartar, como se desprende de lo resuelto en sentencias de 6 de noviembre de 2009 (casación 5591/05 ) y 14 de diciembre de 2009 (casación 6788/05 ), que pueda producirse la publicación del acuerdo de aprobación definitiva en uno de esos boletines y la del texto normativo íntegro en el otro.

Trasladando esas consideraciones al caso que nos ocupa, y teniendo en cuenta que la legislación autonómica - artículo 52 de la Ley 1/1997, de 24 de marzo, del Suelo de Galicia - exige la publicación de los decretos de suspensión del planeamiento en el Diario Oficial de Galicia, la exigencia de publicación debe entenderse cumplida, sin que sea exigible la publicación, además, en el Boletín Oficial de la Provincia.

- De hacerse valer el criterio pretendido por la Sala de instancia, en fin, se vendría también en último término a denegar el derecho a la tutela judicial efectiva, porque constituye una interpretación contraria al principio " pro actione ", y por ello asimismo opuesta a dicho derecho constitucional, privar de virtualidad al acuerdo que formula el correspondiente ofrecimiento de los recursos procedentes al que justamente se supedita la eficacia de las disposiciones contenidas en el plan (y por ello también, el inicio mismo del cómputo del plazo para impugnar tales disposiciones), atendiendo a las previsiones de la normativa gallega ( Ley 9/2002: artículo 92.4 ).

Tampoco hace falta recordar ahora, ciertamente, las particulares garantías constitucionales que adornan la efectividad de este derecho constitucional, cuando del acceso mismo a la jurisdicción es de lo que se trata, como es el caso.

En definitiva, no puede perjudicar al recurrente la confusión en el ofrecimiento de recursos, cuando la confusión es imputable a la Administración, dado el superior valor del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, del que es manifestación el derecho de acceso a la jurisdicción, y del que los ciudadanos no pueden verse privados cuando los eventuales errores en la interposición de sus recursos no les son imputables.

Por virtud de cuanto antecede, así las cosas, procede acoger estos tres motivos de casación que hemos examinado en este fundamento y, en su consecuencia, también, estimar el presente recurso de casación.

Estimado el presente recurso de casación, procede acordar la anulación de la sentencia dictada en la instancia; y una vez anulada esta resolución, procede resolver lo que corresponda de acuerdo con los términos en que se plantea el debate, conforme ordena el artículo 95.2 de nuestra Ley Jurisdiccional .

Sin embargo, no puede olvidarse que el núcleo último de la controversia subyacente al recurso contencioso-administrativo promovido por la parte actora reside en la interpretación y aplicación del ordenamiento autonómico y del propio plan general en cuyo desarrollo se aprueba el plan de sectorización impugnado en la instancia.

Lo expresa perfectamente la propia sentencia objeto de este recurso al resumir las pretensiones del recurrente en la instancia:

En justificación de la pretensión, en la demanda se alega que el plan de sectorización infringe el artículo 49.2 de la Ley 9/2002 porque, al incluir terrenos situados al norte de un gran viario denominado Ronda Este y una parcela de aproximadamente mil metros cuadrados sita en la margen contraria del Río con el que linda el ámbito por el Este, no delimita el sector utilizando los límites de los sistemas generales y los elementos naturales determinantes; infringe el artículo 240.3 de la normativa del Plan General porque la superficie continua delimitada, restando la superficie del SG-V5 y la situada al norte de este, es inferior a 3 hectáreas; genera dos bolsas aisladas de suelo clasificado como Suelo Rústico de Desarrollo (SR-D) de aproximadamente 15.000 m2 de superficie que nunca podrán ser desarrolladas; determina erróneamente la superficie edificable total del ámbito e incumple el artículo 46.6.B) LOUGA porque si el vial SG-V5 genera edificabilidad los propietarios deben reintegrar a la Administración el coste de su urbanización y si el vial SGV5 se considera una dotación pública existente no puede computar a efectos de edificabilidad; adscribe los terrenos de suelo rústico de especial protección que le interesa al promotor como sistema general de espacios libres y zonas verdes públicas y no los sistemas generales adscritos al suelo rústico de desarrollo (SR-D) identificados por el plan general; y se aprueba a pesar de que todavía no se han desarrollado todos los suelos urbanizables en los términos establecidos por el artículo 240.5 de la normativa.

Siendo ello así, hemos de estar a la doctrina que tenemos establecida a partir de nuestra Sentencia dictada en Pleno de la Sala de 30 de noviembre de 2007 (RC 7638/2002 ), desde entonces seguida sin interrupción; y devolver en consecuencia las presentes actuaciones a la Sala sentenciadora en la instancia para que, una vez despejado el obice de admisibilidad en los términos expresados en esta sentencia, proceda a emitir dicha Sala el consiguiente pronunciamiento, ya sobre el fondo del asunto sometido a su consideración.

La estimación de presente recurso de casación comporta la exoneración de la imposición de condena en costas, conforme a nuestra Ley Jurisdiccional (artículo 139.2 ).