STS 2309/2016, 26 de Octubre de 2016

El procurador don Juan Manuel Caloto Carpintero en representación de FREIXENET, S.A interpuso el 20 de febrero de 2015 ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 1079/2014, de 19 de diciembre, para la aplicación de las medidas del programa de apoyo 2014-2018 al sector vitivinícola (en adelante, Real Decreto 1079/2014).

Presentado, admitido a trámite el presente recurso jurisdiccional y anunciado en los diarios oficiales, se reclamó el expediente administrativo y recibido, se confirió traslado del mismo a la demandante para que en el plazo legal formulase demanda, lo que hizo el 9 de junio de 2015.

La parte demandante tras exponer sus antecedentes e historia empresarial, basa su demanda, en resumen, en los siguientes razonamientos:

1. Expone la finalidad del sistema de los programas de apoyo cuya finalizada es mejorar el rendimiento y competitividad de las empresas e impugna la ilegalidad de los artículos 13.3, 54.2, 58.1, disposición transitoria segunda y Anexo XVIII del Real Decreto.

2. Los preceptos impugnados implican un trato discriminatorio para la demandante en beneficio de empresas pequeñas de menos volumen de negocio y número de trabajadores.

3. Ese trato distinto carece de motivación y es arbitrario sin que la Administración justifique la razón de esas diferencias en función del tamaño de las empresas.

4. Los preceptos impugnados son incompatibles con los principios de libre mercado y libre competencia establecidos por el Tratado de Roma y recogidas en el artículo 107 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en adelante TFUE).

5. Por las características específicas y singulares del sector vitivinícola, en términos de competitividad del mercado, debe realizarse una regulación uniforme y homogénea dentro del marco de ejecución de la política agraria común.

Conforme a lo expuesto, es pretensión de la actora que se dicte sentencia, con imposición de las costas a la demandada, se declare que no es conforme a Derecho y se anulen los siguientes preceptos del real Decreto 1079/2014, de 19 de diciembre, para la aplicación de las medidas del programa de apoyo 2014-2018 del sector vitivinícola:

1. El artículo 13.3 en su segundo inciso: «... Dicha limitación no será aplicable a los beneficiarios recogidos en los apartados b), c) y f) del artículo 5 siempre que los programas presentados no estén centrados en la promoción de una marca ».

2. El artículo 54.2.

3. La Disposición transitoria segunda.

Por diligencia de ordenación de 16 de junio de 2015 se acordó conferir al Abogado del Estado el plazo de veinte días para contestar a la demanda, lo que efectuó en escrito presentado el 15 de julio de 2015 en el que interesó, en esencia, que se desestime íntegramente la demanda, confirmando la disposición impugnada, con condena al actor en las costas incurridas.

Por auto de 17 de septiembre de 2016 se acordó recibir el procedimiento a prueba con el resultado que consta en autos y no estimándose necesaria la celebración de vista pública se concedió a las partes el plazo sucesivo de diez días conforme el artículo 64 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA) para que evacuaran el trámite de conclusiones sucintas, con el resultado que consta en autos.

Conclusas las actuaciones, mediante providencia de 13 de julio de 2016 se designó Magistrado ponente y se señaló para votación y fallo de este recurso el día 11 de octubre de 2016, fecha en que tuvo lugar el acto.

Del Real Decreto 1079/2014, ya citado, la pretensión de nulidad se concreta en el Suplico de la demanda a los preceptos reseñados en el Antecedente de Hecho Cuarto de esta sentencia, lo que delimita el enjuiciamiento de la Sala (cf. artículo 33.3 LJCA ), con exclusión del artículo 58.1 y del Anexo XVIII. Que esa omisión no es un error de redacción del Suplico lo confirma que en el escrito de conclusiones, en la Primera, se citan como impugnados los artículos 13.3, 54.2 y la Disposición transitoria segunda e insiste en su Suplico para que se dicte sentencia conforme al de la demanda. Además nada ha dicho respecto de que la Abogacía del Estado haya limitado su oposición a la impugnación de esos preceptos referidos en el Suplico de la demanda.

Concretado así el alcance de este enjuiciamiento, hay que indicar que el Real Decreto 1079/2014 aplica las medidas del programa de apoyo 2014- 2018 al sector vitivinícola. Esta norma forma parte de un conjunto normativo formado por los Reales Decretos 1075 a 1080/2014, todos de 19 de diciembre, con los que España aplicó la reforma de la Política Agraria Comunitaria (en adelante, PAC) efectuada por los Reglamentos (UE) 1305 a 1308/2013, todos de 17 de diciembre, del Consejo y del Parlamento, más los Reglamentos delegados en la Comisión por los anteriores o dictados en ejecución de los mismos.

Para el caso de autos, los programas de apoyo en el sector vitivinícola venían regulados por el Reglamento (CE) 479/2008 del Consejo, por el que se establece la organización común del mercado vitivinícola, en lo relativo a los programas de apoyo, el comercio con terceros países, el potencial productivo y los controles en el sector vitivinícola; tal norma fue desarrollada por el Reglamento (CE) 555/2008, de la Comisión, de 27 de junio de 2008. Mediante los programas de apoyo se atribuyen fondos comunitarios a los Estados y su fin es financiar medidas de apoyo mediante programas quinquenales que mejoren la competitividad del sector vitivinícola comunitario.

El primer programa de apoyo al sector vitivinícola comprendió los ejercicios financieros 2009 al 2013 y se aplicó en España por Real Decreto 244/2009, de 27 de febrero, completado con el Real Decreto 1547/2011, de 31 de octubre, al incorporar a partir de 2012 medidas de apoyo referidas a inversiones. El segundo programa de apoyo comprendía los ejercicios financieros 2014-2018 y se aplicó en España mediante el Real Decreto 548/2013, de 13 de julio. A raíz del Reglamento (UE) 1308/2013, que establece una organización común para productos agrarios, es por lo que se dictó el Real Decreto 1079/2014.

En este Real Decreto 1079/2014 se prevén medidas de apoyo referidas a los siguientes ámbitos y actuaciones: para la promoción de mercados en terceros países; para la reestructuración y reconversión de viñedos; para la eliminación de subproductos; para inversiones; para innovación y para cosecha en verde. A cada uno de esos ámbitos se dedican las ocho Secciones del Capítulo II y, en lo que interesa a este pleito, los preceptos impugnados se refieren a la financiación de actuaciones de promoción de mercados en terceros países (artículo 13.3) e inversiones (artículos 54.2 y Disposición transitoria segunda).

Tal y como se ha resumido en el Antecedente de Hecho Cuarto de esta sentencia, la impugnación de los preceptos cuya declaración de nulidad pretende la demandante conforme al artículo 62.2 - que no cita - de la Ley 30/1992 , de 30 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, se apoya en el mismo razonamiento: son preceptos que prevén un trato favorable para determinados beneficiarios, en perjuicio de una empresa como la demandante. Y para cada supuesto sostiene que ese trato desigual es injustificado o inmotivado, arbitrario, implica conceder ayudas de Estado prohibidas ( artículo 107.1 del TFUE ) y suponen un trato incompatible con los principios de libre comercio y competencia ( artículo 107.2 y 3 del TFUE ).

Planteado el pleito en estos términos, se solapan los motivos de impugnación. En efecto, si se denuncia que los preceptos impugnados son discriminatorios por razón de la diferencia de trato que prevén, ese trato desigual - que no se niega por la demandada - será conforme a derecho si obedecen a una justificación objetiva y razonable y, en todo caso, compatible con los fines de la normativa europea que incorpora el Real Decreto 1079/2014, sin incurrir en ayudas de Estado proscritas en el artículo 107. 1 TFUE , ni infringir los principios antes citados de sus apartados 2 y 3.

Tal motivo de impugnación, de naturaleza sustantiva, lleva a otro de naturaleza procedimental: que la razón del trato desigual esté explicitado, lo que implica la necesidad de motivación. Tal exigencia presenta obvias modulaciones al impugnarse una norma reglamentaria, pues la motivación implica un desarrollo lógico objetivo que precede a una decisión y que permite conocer la razón de lo decidido, luego su control, por lo que es predicable de las resoluciones o actos. Caso distinto es su exigencia en caso de normas pues no responden a esa lógica, sino que anudan una consecuencia jurídica a un presupuesto normativo o de hecho.

Cuando se trata de normas de desarrollo de otra de rango superior que deja un margen más o menos amplio innovador a esa labor de desarrollo, o se trata de disposiciones nacionales dictadas a partir de habilitaciones que una norma comunitaria atribuye a los Estados, se está ante supuestos en los que es aplicable una jurisprudencia reiterada para conocer la razón de una regulación. A estos efectos debe indagarse en los preámbulos de la norma impugnada y en el expediente que documenta el procedimiento de elaboración del que deben deducirse las razones que justifiquen la necesidad y acierto de la regulación, procedimiento en el que obran dictámenes así como observaciones a las alegaciones efectuadas.

Se impugna así el artículo 13.3, inciso final, que regula la financiación de las medidas de apoyo de promoción en mercados en terceros países. En el inciso impugnado se prevé, por un lado y con carácter general, que la ayuda por beneficiario no podrá superar el 5% del presupuesto previsto en la ficha financiera de esa concreta medida de apoyo y la demandante sostiene que hay discriminación porque exceptúa de tal límite a los siguientes beneficiarios previstos en el artículo 5:

1. Las organizaciones de productores, las asociaciones de organizaciones de productores y organizaciones interprofesionales definidas en los artículos 152, 156 y 157 del Reglamento (UE) 1308/2013 reconocidas por el Estado miembro y que tengan entre sus fines el desarrollo de iniciativas en materia de promoción y comercialización del vino [artículo 5.b)].

2. Los órganos de gestión de las denominaciones de origen protegidas y de las indicaciones geográficas protegidas vínicas [artículo 5.c)].

3. Las cooperativas de segundo o ulterior grado que comercializan vinos elaborados por sus bodegas cooperativas asociadas artículo 5.f)].

La Abogacía del Estado al contestar a la demanda y a los efectos del artículo 56.3 de la LJCA , ha expuesto el contenido de unos antecedentes que justifican ese trato desigual. Se trata de una documental cuyo contenido puede resumirse en los siguientes términos:

1. Aporta el informe preliminar de febrero de 2013 del Tribunal de Cuentas Europeo que recoge lo constatado en su visita de fiscalización a diversos países y productores - entre ellos la demandante - durante el primer programa de apoyo al sector vitivinícola (ejercicios financieros 2009 al 2013).

2. En ese informe advierte la necesidad de enfocar las medidas de apoyo teniendo en cuenta el tamaño de las empresas, evitar el "efecto de peso muerto" es decir, que se concedan ayudas para proyectos que se realizarían aun sin las mismas lo que supondría financiar costes operativos de la empresa, y que esas ayudas se concedan a beneficiarios que realmente las precisen. De esta forma han percibido ayudas a la promoción empresas que desde hace largos años tenían ya presencia en mercados internacionales.

3. Aporta el Informe especial 9/2014, con diversas recomendaciones y observaciones respecto de esas medidas de apoyo a la promoción, de las que deduce, en definitiva, la necesidad de ayudar a aquellos productores pequeños o medianos, que precisan ayudas dentro de una política de promoción del vino comunitario; alerta, así mismo, de que han sido beneficiarios grandes empresas - caso de la demandante - que por su implantación y nivel de negocio han encontrado en las ayudas una subvención parcial de costes operativos. O dicho de otra forma, no se ha apoyado al producto sino a ciertas marcas.

4. El trato diferenciado según el tamaño de la empresa, se justifica por la prioridad que se otorga en el artículo 5.3 del Reglamento (CE ) 555/2008, ya citado, a las microempresas, pequeñas y empresas conforme a la Recomendación 2003/361/CE de la Comisión.

5. Respecto de que en el artículo 13.3 se exceptúe del límite del 5% del presupuesto a las cooperativas de segundo o ulterior grado que comercializan vinos elaborados por sus bodegas cooperativas asociadas, se remite al Dictamen del Comité Económico y Social Europeo, que aporta, a lo que añade los mandatos normativos deducibles de la Ley 13/2013, de 2 de agosto, de fomento de la integración de cooperativas y de otras entidades asociativas de carácter agroalimentario y demás documentos nacionales (Plan Estatal de Integración Asociativa 2014 y Directorio Anual de Cooperativas 2013).

Frente a lo expuesto, en el escrito de Conclusiones la demandante sostiene que esos antecedentes no obran en el expediente de elaboración de lo que luego ha sido el Real Decreto 1079/2014 impugnado, ni se citan en su preámbulo. Añade que esos documentos no cubren la exigencia de motivación, aparte de que sus efectos se ciñen al ámbito propio en el que se elaboran y no a los efectos del procedimiento de elaboración de la norma impugnada. Pues bien, tales alegatos se rechazan por las siguientes razones:

1. Tras el trámite de alegaciones el texto inicial de 15 de julio de 2010, del proyecto de real decreto, se modificó en la versión de 30 de octubre de 2014 para incrementar la cuantía de la ayuda máxima - del 3% pasa al 5% -, lo que no es litigioso. Además de entre los beneficiarios excluidos de ese límite se añadió a los del apartado f) del artículo 5 referido a las cooperativas. Esta enmienda se planteó inicialmente para el artículo 5 por Cooperativas Agroalimentarias de España, con invocación de la Ley 13/2013 ya citada.

2. En cuanto a las Comunidades Autónomas, Aragón propuso incluir a otros beneficiarios del artículo 5 - los del apartado e) -, lo que no se aceptó y el País Vasco entendió que no estaba justificada la discriminación favorable a los beneficiarios de los apartados b) y c) del artículo 5, objeción que la Administración rechazó porque se trata de entidades que « agrupan al sector y hacen la promoción de forma conjunta, no obstante para éstos se ha incluido un requisito que deben cumplir ».

3. Ciertamente no obran en el expediente los documentos aportados por la Abogacía del Estado, lo que no es una omisión formal invalidante de la norma pues con ese alcance y a esos efectos a lo que debe estarse es al respeto a los trámites deducibles del artículo 23 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno .

4. En cuanto a que del expediente pueda deducirse la justificación de la norma impugnada, en el trámite de alegaciones la Unión de Uniones de Agricultores y Ganaderos sí invocó expresamente en el Informe final 9/2014 del Tribunal de Cuentas Europeo al que se remite la Abogacía del Estado.

5. En consecuencia, en ese expediente están las líneas argumentales que explican el criterio finalmente adoptado y, en todo caso, una vez conocidas las razones de la opción normativa, la parte demandante opone esas infracciones formales y no se plantea la falta de razonabilidad de las alegadas por la demandada, fuera de la cita reiterativa del artículo 107.2 y 3 del TFUE .

En lo que se refiere a las medidas de apoyo a la inversión se impugna el artículo 54.2.3º. Así el artículo 54 regula quiénes son beneficiarios de esas medidas de apoyo (artículo 54.1); que a microempresas y pequeñas y medianas empresas y las empresas de las Islas Canarias se les aplica el tipo máximo de la ayuda del artículo 62.1 (artículo 54.2); que ese tipo se reducirá al 50% en el caso de empresas con menos de 750 empleados o un volumen de negocio inferior a 200 millones de euros (artículo 54.2.2º) y - el que es su caso - que se reducirá al 25% en caso de empresas con 750 o más empleados y un volumen de negocio igual o superior a 200 millones de euros (artículo 54.2.3º).

Frente a ese trato diferenciado la demandante opone que si las medidas de apoyo buscan aumentar la competitividad, es discriminatorio otorgar un trato de ventaja a empresas que operan en un mismo mercado, con los mismos costes; a tal efecto esgrime los alegatos comunes frente a todos los preceptos impugnados y que se han resumido en el Fundamento de Derecho Sexto. Frente a ese planteamiento la Abogacía del Estado sostiene que si en la normativa comunitaria se prevé ponderar el alcance de las ayudas en función del tamaño de las empresas, que las grandes empresas - caso de la demandante - pueden ser beneficiarias y la norma europea no prevé topes a las ayudas, es lógico ponderarla en función de ese tamaño.

La legalidad de la previsión impugnada - y también su explicación - se deduce de conjugar las previsiones expresas del Reglamento (UE) 1308/2013, con la habilitación a los Estados miembros para modular el alcance de las ayudas. Así el artículo 50.2.a) y b) de la norma comunitaria otorga el trato más favorable a microempresas y pequeñas y medianas empresas, más a las regiones ultraperiféricas e islas de Egeo; permite, además, que el tipo máximo de la ayuda se reduzca al 50% en caso de empresas con menos de 750 empleados o cuyo volumen de negocios sea inferior a 200 millones de euros. Estas previsiones se incorporaron en su estricta literalidad en el Real Decreto 548/2013, ya citado; el ahora impugnado - dictado tras aprobarse la PAC 2015-2020 - ha añadido la reducción al 25% para empresas de 750 empleados o más o cuyo volumen de negocios sea superior a 200 millones de euros.

En autos no se cuestiona que sirva de criterio ponderador del alcance de las ayudas atender al tamaño de las empresas; es más, dicho criterio - como criterio general - está presente en la propia normativa comunitaria de cobertura. A tal efecto tampoco se cuestiona el precepto impugnado desde la integración del principio de proporcionalidad pues se respeta al haber proporción entre las tres escalas de empresa según su tamaño y el alcance del tipo de ayuda (100%, 50% y 25%); y finalmente tampoco se plantea respecto de la reducción del tipo de ayuda al 25% para grandes empresas, que haya una falta de habilitación normativa a los Estados miembros para tal ponderación, incurriendo en un exceso o ultra vires , respecto de la norma de cobertura.

Al quedar lo litigioso en el ámbito de lo que se reputa una medida injustificada, arbitraria, carente de motivación y contraria al artículo 107 del TFUE , la demanda se desestima por las siguientes razones:

1. Ante todo debe resaltarse que con el Real Decreto impugnado a las grandes empresas como la demandante se las incluye en el régimen de medidas de apoyo a la inversión a diferencia del régimen previsto en la norma que deroga, el Real Decreto 548/2013, luego el Real Decreto les beneficia. Concluye así una evolución en la que en un primer momento no se contemplaban las ayudas a la inversión, una vez incluidas no se preveían para grandes empresas - caso de la demandante - y, finalmente con la norma impugnada, se las incluye.

2. No obstante se modula el alcance de la medida de apoyo para esas grandes empresas: sin perjuicio de lo que se verá a propósito de la Disposición transitoria segunda, ad futurum se les reduce el tipo máximo de ayuda al 25%, que es lo impugnado. Se parte de la premisa - común a la ya vista respecto de las ayudas a la promoción - que a mayor tamaño, mayor nivel de negocio, luego la empresa precisa menos ayuda pues cuenta con mayores posibilidades de actuación y financiación.

3. Si se da por válido el criterio de ponderar en función del tamaño de la empresa, no es irrazonable el tercer tramo introducido: al 100% del tipo para microempresas, pequeñas y medianas empresas; al 50% para las empresas de menos de 750 empleados o volumen de negocio inferior a 200 millones de euros y al 25% para grandes empresas: las que cuentan 750 o más empleados o volumen de negocio de 200 millones de euros o más.

4. Por otra parte, en términos de justificación la Abogacía del Estado aportó a los autos una carta de la Comisión, de 6 de enero de 2014, dirigida a España para incorporar al régimen de ayudas a la inversión a las grandes empresas, si bien con un porcentaje más reducido, que es lo finalmente regulado.

5. En el procedimiento de elaboración estaba presente la razón del criterio adoptado, lo que se deduce, por ejemplo, de las alegaciones de la Federación de Vino. Ésta expresamente alude en sus alegaciones al criterio de modulación en función de la disponibilidad de las ayudas y discrepa en lo que tiene de discriminatorio para las grandes empresas, por lo que propone reducir los porcentajes de reducción. Y que esos eran los términos del debate en sede de alegaciones lo evidencia, por ejemplo, las de la Comunidad valenciana.

6. La consecuencia es, por tanto, que no puede sostener que se esté ante una regulación sorpresiva, arbitraria, injustificada o no deducible del procedimiento de elaboración. Y en cuanto a la conformidad a derecho de la reducción en sí, la recurrente no lo razona más allá de la cita del artículo 107 del TFUE .

Finalmente se impugna la Disposición transitoria segunda. Como se ha dicho, el Real Decreto impugnado incorporó a las grandes empresas al régimen de medidas de apoyo a la inversión, pero aparte del límite ya visto del artículo 54.2.3º, prevé que esas medidas de apoyo no se apliquen a las solicitudes presentadas antes del 1 de febrero de 2015, quedando sujetas al Real Decreto 548/2013 , es decir, a la normativa anterior que las excluía. La demandante entiende que esa disposición retrasa para el primer año las previsiones del artículo 58.1.3º del Real Decreto impugnado que ordena la presentación de solicitudes antes del 1 de febrero de cada año para resolverlas en el plazo de seis meses (artículo 60.1), por lo que la impugna conforme a los motivos generales ya expuestos en el Fundamento de Derecho Sexto.

En este punto la Abogacía del Estado dedica el grueso de su oposición a razonar porqué se excluía a las grandes empresas como la recurrente del anterior Real Decreto 548/2013 y porqué se las incluye en el impugnado. Para la exclusión durante el primer año, con el efecto de reducir el acceso de las ayudas de los cuatro años de duración de los ejercicios financieros a tres, expone que los programas de inversiones se pueden hacer a lo largo del año y el interesado puede solicitar la ayuda antes del 1 de febrero, luego si tras hacer la inversión se cambian las bases de la subvención, se perjudicarían derechos adquiridos.

La demandante impugna la Disposición transitoria segunda con base en los razonamientos comunes que emplea para atacar el resto de los preceptos impugnados y que se han expuesto en el Fundamento de derecho Sexto de esta sentencia. Pues bien, de la sucesión normativa reguladora del régimen de las medidas de apoyo y de las fechas aplicables se deduce lo siguiente:

1. Tanto en la norma anterior como en la vigente, cada periodo de solicitud se inicia el 1 de febrero de cada año.

2. Como se ha dicho ya el Real Decreto 548/2013 - que excluía a las grandes empresas como la demandante - estuvo en vigor hasta el día siguiente en que se publicó el Real Decreto impugnado, el 21 de diciembre de 2014.

3. A partir del 1 de febrero de 2015 se resolvieron las solicitudes de ayuda regidas por el Real Decreto 548/2013 dentro del plazo máximo de seis meses contados desde el 1 de febrero (artículo 53.1 ) y según los criterios de valoración de su Anexo XVII.

4. Sin embargo el nuevo régimen - con los nuevo criterios de valoración - empezaron aplicarse a las inversiones ejecutadas a partir del 1 de febrero de 2015 pues la Disposición final cuarta excluyó de la entrada en vigor el 21 de diciembre de 2014 el Anexo XVIII, regulador de los criterios de valoración para inversiones, que entró en vigor el 1 de febrero de 2015.

5. Por lo tanto el régimen de ayudas para las medidas de apoyo referidas a las inversiones, con los nuevos criterios de valoración, entraron en vigor el 1 de febrero de 2015, de lo que se deduce que el Real Decreto 1079/2013 empezó a aplicarse al periodo iniciado el 1 de febrero de 2015, concluyendo el anterior - iniciado el 1 de febrero de 2014 - con arreglo al Real Decreto 548/2013 que excluía a la demandante.

La parquedad de la contestación a la demanda y su redacción confusa no impide captar la lógica de la norma impugnada y que es deducible de la normativa antes expuesta así como de su evolución, todo lo cual lleva a entender que se trata de una norma que no es arbitraria irracional o inmotivada y esto por las siguientes razones:

1. Como se dijo más arriba, si se atiende en conjunto a esa normativa se advierte una evolución clara: en el primer programa de apoyo al sector vitivinícola (ejercicios financieros 2009 al 2013) no se contemplaban ayudas a la inversión, incluyéndose a partir de 2012 en virtud del Real Decreto 1547/2011. Y en el periodo vigente (2014-2018), si bien en un primer momento no se incluía como beneficiarias a grandes empresas como la recurrente (cf. Real Decreto 548/2013), una vez iniciado se las incluyó como beneficiarias mediante el Real Decreto impugnado.

2. Como según el Real Decreto 548/2013 la demandante no podía ser beneficiaria de esas medidas de apoyo a la inversión y ya puede serlo gracias al Real Decreto 1079/2014 impugnado en autos, tal norma se dicta y entra en vigor rigiendo ya el segundo programa de apoyo al sector vitivinícola. Debe señalarse que la demandante no impugnó - al menos no consta - el Real Decreto 548/2013.

3. Dentro de ese segundo programa, el último periodo al que se aplicó el régimen de ayudas deducibles del Real Decreto 548/2013 fue el iniciado el 1 de febrero de 2014, al que se aplicaron los criterios de valoración de su Anexo XVII.

4. En la versión del 15 de julio de 2014 de lo que era el proyecto del Real Decreto ahora impugnado, lo que se preveía era que el Anexo XVII del Real Decreto 548/2013 fuese aplicable a todos los proyectos presentados entre el 1 de febrero de 2014 y el 1 de febrero de 2015. En la versión de 30 de octubre - y en el texto final- se cambia para excluir no el nuevo Anexo XVIII, sino todo el nuevo régimen de medidas de apoyo a la inversión - la Sección Cuarta del Real Decreto 1079/2014 - luego se mantiene la vigencia del Real Decreto 548/2013 para el periodo iniciado el 1 de febrero de 2014, tanto en lo que hace a criterios de valoración como de beneficiarios.

5. La Disposición transitoria segunda impugnada, conjugada con la Disposición final cuarta, no hace sino seguir una regla general en nuestro ordenamiento: que las normas no tienen efecto retroactivo, salvo que dispusieren lo contrario ( artículo 2.3 del Código Civil ) lo que implica que el último periodo regido por el Real Decreto 548/2013 se cierra con sujeción al mismo, lo que conlleva la exclusión de la demandante pues no podía acogerse a él; o dicho de otra forma, que el Real Decreto 1079/2014 no rige, con efectos retroactivos, para el periodo que en ese momento estaba en desarrollo y sujeto al Real Decreto 548/2013.

6. Tal medida implica que para el periodo 2014-2018 la demandante va a estar privada del acceso a las medidas de apoyo en el primer ejercicio financiero de ese periodo, pero lo determinante no tanto al periodo quinquenal como la anualidad de las medidas de apoyo. Habrá que recordar una vez más que las empresas como la demandante se incorporan a ese régimen de ayudas cuando el periodo 2014-2018 ya está iniciado y, más en concreto el que se inició el 1 de febrero de 2014. Por tanto, a lo que hay que estar es al momento en que la demandante se incorpora a la posibilidad de beneficiarse de medidas para la inversión, posibilidad que opera con el Real Decreto 1079/2014 y para el periodo siguiente, no para la anterior sujeta al Real Decreto 548/2013.

7. Por tanto, el último ejercicio conforme a la norma anterior se cierra con sujeción al mismo, tanto en cuanto a beneficiarios como en cuanto a criterios de valoración al no haber impugnado la Disposición final cuarta fuera de lo ya dicho en el Fundamento de Derecho Primero respecto del Anexo XVIII.

8. Cobra de esta manera sentido la contestación a la demanda y que se basa en que el periodo a partir del 1 de febrero de 2014 hasta el 1 de febrero de 2015 los beneficiarios serían los productores previstos en el Real Decreto 548/2013, norma derogada por el Real Decreto 1079/2014. En otro caso se introduciría como beneficiarios, con efectos retroactivos, a grandes productores alterando con ese efecto el régimen de ayudas en perjuicio de quienes hicieron inversiones subvencionables de acuerdo con la norma derogada y en la confianza de que las ayudas estaban dirigidas a ellos y no a un nuevo tipo de productores.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la LJCA se imponen las costas a la recurrente. Y, al amparo del artículo 139.4 de la LJCA las costas procesales, por todos los conceptos, no podrán exceder de 4.000 euros.