STS 2430/2016, 10 de Noviembre de 2016

En el recurso contencioso-administrativo núm. 3219/2012 seguido en la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con fecha 27 de mayo de 2013 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: «FALLO: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo número 3219/2012 seguido ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, promovido por el Procurador de los Tribunales. Sra. Vázquez Senin, en nombre y representación de DEUTSCHE BANK, contra la Resolución de la Vicepresidenta Segunda del Gobierno y Ministra de Economía y Hacienda de fecha 1 de Julio de 2010 desestimatoria de recurso de alzada interpuesto frente a resolución de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones de fecha 19 de Febrero de 2010 dictada en relación con la medida de control especial adoptada sobre los activos de EOS INSURANCE COMPANY, S.A., depositados a favor de la entidad DEUTSCHE BANK, S.A.E., declarando que la resolución recurrida es ajustada a derecho, la que se confirma en todos sus extremos. Todo ello sin hacer expresa imposición de costas».

La Procuradora de los Tribunales Dª Silvia Vázquez Senín en representación de DEUTSCHE BANK, S.A. ESPAÑOLA, presentó con fecha 9 de julio de 2013 escrito de preparación del recurso de casación.

El Secretario Judicial de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid acordó por diligencia de ordenación de fecha 24 de julio de 2013 tener por preparado el recurso de casación, remitir los autos jurisdiccionales de instancia y el expediente administrativo a la Sala Tercera del Tribunal Supremo y emplazar a las partes interesadas ante dicha Sala Tercera.

La parte recurrente, presentó con fecha 7 de octubre de 2013 escrito de formalización e interposición del recurso de casación, en el que solicitó se dicte nueva sentencia, en la que casando la sentencia recurrida, la anule, y por tanto declare no ser ajustada a Derecho la Resolución dictada por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Hacienda de fecha 1 de julio de 2010 y la de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones de fecha 19 de febrero de 2010 que aquella confirma, declarándose que la medida de control especial de prohibición de disponer impuesta por dicha Dirección General el 13 de enero de 2009 a la entidad aseguradora griega EOS INSURANCE COMPANY, S.A. sobre sus activos en España no afecta a la ejecución por parte de la entidad de crédito española DEUTSCHE BANK, S.A.E. de una prenda constituida ante Notario a favor de dicha entidad con anterioridad a la adopción.

La Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado, compareció y se personó como parte recurrida.

La Sala Tercera -Sección Primera- acordó, por providencia de fecha 19 de diciembre de 2013, admitir a trámite el presente recurso de casación y remitir las actuaciones a la Sección Tercera de conformidad con las Normas de reparto de los asuntos entre las Secciones.

Dado traslado del escrito de formalización e interposición del recurso de casación, al Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, parte recurrida, presentó en fecha 11 de marzo de 2014 escrito de oposición al recurso, formulando los argumentos de contrario que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala se dicte sentencia por la que desestime el recurso con confirmación de la sentencia recurrida.

Terminada la sustanciación del recurso, y llegado su turno, se señaló para deliberación, votación y fallo el día 11 de octubre de 2016, fecha en la que tuvo lugar el acto, continuando el siguiente día 25.

La sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 27 de mayo de 2013 desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad DEUTSCHE BANK, S.A. ESPAÑOLA (en adelante DEUTSCHE BANK) contra la resolución de la Vicepresidenta Segunda del Gobierno y Ministra de Economía y Hacienda, de fecha 1 de julio de 2010, desestimatoria de recurso de alzada interpuesto frente a resolución de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones (en adelante DGSFP), de fecha 19 de febrero de 2010, dictada en relación con la medida de control especial adoptada sobre los activos de EOS INSURANCE COMPANY, S.A. (en adelante EOS), depositados a favor de la entidad DEUTSCHE BANK, declarando que la resolución recurrida es ajustada a derecho, y la confirma en todos sus extremos.

La sentencia recurrida toma en consideración los siguientes antecedentes, en lo que ahora interesa:

1) Con fecha 23 de diciembre de 2008, la Dirección General del Prívate Insurance Supervisory Comittee (PISC), perteneciente al Ministerio de Economía y Finanzas de la República Griega, emite resolución comunicando a la entidad DEUTSCHE BANK, y a la DGSFP del Ministerio de Economía y Hacienda de España, la adopción de la medida de control especial consistente en la prohibición de libre disposición sobre los bienes y activos que la entidad EOS tuviera en España, según decisión No 134/ 24-11-2008, de acuerdo con lo previsto por el Decreto Legislativo 400/1970.

2) Recibida por la entidad recurrente la comunicación de fecha 23 de diciembre, se acordó mediante resolución de 13 de enero de 2009, de conformidad con el artículo 6.1, apartado IV del Protocolo General de Colaboración de las Autoridades de Supervisión Aseguradora de los Estados Miembros (CEIOPS), adoptar la medida de control especial consistente en prohibir a la entidad EOS la disposición de los bienes que tiene en España en la entidad financiera DEUTSCHE BANK, resolución que fue notificada a la entidad aseguradora EOS a través del Ministerio de Economía y Finanzas de la República Griega. Así mismo fue notificada, por escrito de 14 de enero de 2009, a la entidad DEUTSCHE BANK, por quien consta recibida el 27 de enero de 2009.

3) Con anterioridad, el 2 de octubre de 2007, se había otorgado en Port d'Andraitx (Palma de Mallorca) póliza de crédito y pignoración sobre determinados activos de la titularidad de EOS.

En virtud de la citada póliza notarial, EOS constituyó a favor de DEUTSCHE BANK prenda sobre determinados activos (finalmente un depósito bancario y un valor denominado "18 month note with automatica knot out with indices") que quedaron depositados en DEUTSCHE BANK, en garantía de un crédito concedido por el propio banco por importe de 3.780.000 euros.

En fecha 8 de mayo de 2009 y en relación con la reseñada póliza de crédito y pignoración n° NUM000 , suscrita el 2 de octubre de 2007, entre DEUTSCHE BANK, como acreditante, D. Aquilino , como acreditado, y la entidad EOS, como pignorante, ante el Notario de Port d'Andratx, D. Miguel Núñez Caballero, la entidad de crédito DEUTSCHE BANK, remite, por conducto notarial, escrito dirigido a la DGSFP y al liquidador administrativo de la entidad EOS, entre otros, comunicándoles, mediante dicho escrito, la cancelación anticipada de dicha póliza, por el incumplimiento en el pago del exceso existente por intereses y señalando, además, que va a proceder a la ejecución de los activos titularidad de EOS, especialmente pignorados para su pago y cancelación, reiterando que el sobrante que pudiera existir quedará bloqueado de nuevo, siguiendo las instrucciones anteriormente expresadas.

Adelantemos que la citada garantía prendaria sobre los fondos de la Cia. de Seguros, pese a la prohibición impuesta por la Administración, ha sido ejecutada unilateralmente por la entidad financiera con fecha 24 de febrero de 2010.

4) Por escrito de fecha 9 de junio de 2009, la DGSFP recordó a la entidad de crédito, DEUTSCHE BANK, la resolución adoptada el día 13 de enero de 2009, en el procedimiento de medidas de control especial sobre la entidad EOS, así como el contenido del artículo 59.3, inciso primero, del Texto Refundido de la Ley de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados (TRLOSSP), aprobado por Real Decreto Legislativo 6/2004, de 29 de octubre, y, en definitiva, se informó a la entidad de crédito que, en tanto la Autoridad Supervisora Griega no solicitara de la DGSFP "la ejecución de los bienes trabados titularidad de la aseguradora EOS INSURANCE COMPANY, S.A. en España, no puede ejecutar la prenda a la que se refiere en su comunicación respecto a la póliza de crédito n° NUM000 , suscrita en Port d'Andratx, el día 2 de octubre de 2007"

Así mismo, se dio traslado de dicha comunicación a la Autoridad supervisora del Ministerio de Economía y Finanzas de la República Griega.

5) En fecha 11 de julio de 2009, DEUTSCHE BANK, manifestó en un escrito dirigido a la DGSFP, no estar de acuerdo con la interpretación de los preceptos del TRLOSSP a los que se hacía referencia, no obstante lo cual comunicaba que, por el momento, se había paralizado el procedimiento de ejecución de la prenda constituida sobre los activos de EOS y proponía la posibilidad de mantener una reunión con ese Centro directivo.

6) Por escrito de 21 de julio de 2009, la Dirección General reiteró a DEUTSCHE BANK, la medida de control especial que había sido adoptada con fecha 13 de enero de 2009, la aplicabilidad al procedimiento cautelar del artículo 59.3 del TRLOSSP y la prohibición de ejecutar la prenda referida sin expresa manifestación de la Autoridad supervisora griega. Dicha comunicación fue notificada al Ministerio de Economía y Finanzas de la República Griega.

7) Con fecha 10 de agosto de 2009, DEUTSCHE BANK presentó escrito ante la DGSFP, en virtud del cual manifestaba su discrepancia con la actuación realizada por la Dirección General y solicitaba la declaración de nulidad de los actos administrativos de fecha 9 de junio y 21 de julio de 2009, con fundamento en la falta de competencia material de la DGSFP para prohibir la ejecución de un derecho real de prenda válidamente constituido y por haber prescindido del procedimiento legalmente establecido.

8) Por escrito de 1 de septiembre de 2009, se comunicó a DEUTSCHE BANK, que con arreglo al artículo 80.3 del TRLOSSP, la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones adoptó, por resolución de 13 de enero de 2009, la medida de control especial consistente en prohibir a la entidad EOS, la disposición de los bienes que tiene en España en la entidad financiera DEUTSCHE BANK,siendo de aplicación, por tanto, lo dispuesto en el artículo 59.3 del TRLOSSP; que conforme al apartado 2, letra a), 2ª del artículo 39 del texto mencionado, la eficacia frente a terceros de la prohibición de disponer, adoptada sobre bienes de la entidad aseguradora EOS surte efectos frente a DEUTSCHE BANK a partir de la notificación a esa entidad de crédito de la medida de control adoptada, tal como se hizo con la resolución de 13 de enero de 2009; y, en definitiva, se reiteraba a la entidad DEUTSCHE BANK, que no era posible ejecutar la prenda a que se refiere en sus diversas comunicaciones, en tanto no se solicite por el Prívate Insurance Supervisory Comittee, la ejecución de los bienes trabados titularidad de la entidad aseguradora EOS en España o, en su caso, el levantamiento de la medida de control especial adoptada. De dicha comunicación se dio traslado así mismo a la Autoridad supervisora griega.

9) En fecha 30 de octubre de 2009, la entidad DEUTSCHE BANK, presentó un escrito ante la DGSFP en virtud del cual solicita que se declare que la medida de control especial de disponer, adoptada sobre los activos de EOS, pignorados a favor de DEUTSCHE BANK. en virtud de póliza de crédito y depositados en España, en dicha entidad, no afecta a la prenda constituida y registrada, ni a su ejecución por parte de dicha entidad.

10) Por resolución de 19 de febrero de 2010 de la DGSFP se acordó reiterar las consideraciones efectuadas con anterioridad sobre la medida de control especial de disponer adoptada sobre los activos de EOS depositados en DEUTSCHE BANK, y pignorados a favor de dicha entidad, manifestando expresamente que la medida adoptada por resolución de 13 de enero de 2009 sobre la prenda otorgada a favor de esa entidad, se aplica por imperativo legal, con los efectos previstos conforme a lo dispuesto en el artículo 59.3 del TRLOSSP y que, por tanto, " este Centro Directivo carece de competencia para, en los términos empleados en el escrito de 30 de octubre de 2009, declarar que la medida de control especial de disponer adoptada sobre los activos de EOS INSURANCE COMPANY S.A. pignorados a su favor en virtud de póliza de crédito y pignoración y depositados en España, no afecta a la prenda constituida y registrada con anterioridad a la adopción de dicha medida ni, por ende, a su ejecución por dicha entidad".

11) En impugnación de la mencionada resolución, la entidad financiera recurrente presentó el correspondiente recurso de alzada el 9 de abril de 2010, en el que solicita que se anule la resolución dictada por la DGSFP el 19 de febrero de 2010; que se declare que la mencionada Dirección General es competente para delimitar el alcance jurídico de la medida de control especial adoptada por ese órgano respecto a los activos de la entidad EOS, pignorados a favor de la recurrente; y que se resuelva que la citada medida de control especial, consistente en prohibir a la entidad aseguradora la disposición de los bienes que tiene en España, no afecta a la prenda constituida y registrada con anterioridad a la adopción de dicha medida, ni impide la ejecución de dicha prenda por parte de la entidad bancaria.

Con su escrito de recurso, la entidad financiera demandante presenta una certificación expedida con fecha 24 de febrero de 2010, por la que se acredita que, con esa fecha, se ha procedido a la ejecución de la garantía prendaría constituida sobre los depósitos titularidad de EOS, que fueron pignorados en garantía de la póliza de crédito n° NUM000 de 2 de octubre de 2007.

12) Así consta finalmente que la citada garantía de prenda sobre los fondos de la Compañía de Seguros en cuestión, ha sido ejecutada, ello pese a la prohibición que había sido impuesta por la propia Administración, y de forma unilateral, con fecha 24 de febrero de 2010, es decir, pocos días después incluso de que se hubiera dictado la inicial resolución por la DGSFP, de fecha 19 de febrero de 2010, a pesar lo cual la entidad bancaria interpuso el correspondiente recurso de alzada contra esta con fecha 9 de abril de 2010, solicitando la anulación de aquella resolución y con declaración de que dicha Dirección General es competente para delimitar el alcance jurídico de la medida de control que previamente había sido adoptada por dicho órgano frente a los activos de la entidad aseguradora pignorados a favor de aquella, resolviéndose que la dicha medida cautelar de control especial no afectaba a la prenda constituida y que se encontraba registrada con anterioridad a la adopción de la medida, así como que se declarara que no se impedía la ejecución de la prenda.

13) Por Resolución de la Vicepresidenta Segunda del Gobierno y Ministra de Economía y Hacienda, de fecha 1 de julio de 2010, de desestima de recurso de alzada interpuesto frente a resolución de la DGSFP, de fecha 19 de febrero de 2010

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Dicha resolución de 1 de julio de 2010 se recoge íntegramente en el fundamento de derecho segundo de la sentencia ahora recurrida y a la misma nos remitimos.

La Administración demandada estimaba que concurría la inexistencia de acto administrativo susceptible de anulación, dado que la petición insistentemente repetida por la demandante durante el procedimiento administrativo ha sido la anulación de las resoluciones administrativas de fechas 9 de junio y 21 de julio de 2009 por las que se impone la prohibición de ejecutar la prenda citada a su favor, pero en relación con tal pedimento se han producido dos novedades, primero, y como ya se adelantó, la citada garantía prendaria sobre los fondos de la Compañía de Seguros, pese a la prohibición impuesta por la Administración, ha sido ejecutada unilateralmente por la entidad financiera con fecha 24 de febrero de 2010. Y, en segundo lugar, que consecuentemente con la satisfacción extraprocesal de la petición cursada en vía administrativa, la demandante ha cambiado la naturaleza de su petición ante la Sala "a quo", que ya no es de anulación de la resolución recurrida, sino de formulación de una declaración académica y teórica sobre la posibilidad o no de sujetar la ejecución de la prenda a la prohibición que ha sido manifiestamente vulnerada por la ahora recurrente. Por ello, a juicio de la Administración demandada, la entidad demandante no está exigiendo ante esta Jurisdicción una acción revisora de la legalidad de la resolución recurrida, sino una simple acción declarativa sin la existencia previa de un acto administrativo revisable jurisdiccionalmente.

Ahora bien, la sentencia recurrida desestima la correspondiente causa de inadmisión planteada por la Administración y considera, que se ha de examinar, en orden al citado acto recurrido, si la DGSFP ostentaba competencia para determinar el alcance de la medida de control especial por ella impuesta a la Cía. Aseguradora; por ello, con independencia de la posible especie, como señala la parte demandada, de autosatisfacción extraprocesal al proceder a la ejecución de la prenda frente a la prohibición acordada por la Administración en sus sucesivas resoluciones, es dable que se pretenda que se declare que tal acto recurrido es contrario a derecho.

En consecuencia, quedan fuera del debate, una vez rechazada aquella causa de inadmisión por la sentencia, las reseñadas cuestiones formales, y debe examinarse sólo la cuestión de fondo examinada en la instancia y planteada ahora por la recurrente en casación.

Así la sentencia, después de rechazar la oposición formal de la Administración, examina el fondo del asunto y, en su decisivo fundamento de derecho sexto, razona, con amplia reseña de la normativa de aplicación:

SEXTO.- Resuelta la anterior cuestión, y tras los antecedentes narrados que son de plena aplicación para la resolución del fondo de la litis, han de examinarse las cuestiones propuestas en la demanda formulada.

En primer término, se alega por la recurrente que no es válido el argumento de la Administración consistente en su falta competencia para declarar que la medida de prohibición de disponer no se extienda a la validez ni a la ejecución de la prenda, pues a su juicio, si la citada Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, actuando o no en coordinación con el supervisor griego, ha adoptado una medida de control especial, es a ella a quien corresponde declarar el alcance de dicha medida y debe hacerlo con arreglo al derecho español, de forma que si la ejecución de la prenda no es un acto de disposición por el deudor sino la mera realización de su derecho por el acreedor, debe reconocerse que una prohibición de disponer impuesta al deudor no puede afectar a la ejecución de la prenda legítimamente constituida a favor del citado acreedor. Tampoco puede imponerse la medida a una entidad tercera que no es objeto de las medidas de control impuestas.

Se trata, dice, de un acuerdo de garantía financiera de los previstos en el RDL 5/2005, de 11 de Marzo, en concreto, en su artículo 15.4 que establece que los acuerdos de garantía financiera no se verán limitados, restringidos o afectados en cualquier forma por la apertura de un procedimiento concursal o de liquidación administrativa, y podrán ejecutarse inmediatamente.

Pues bien, no tiene en cuenta la actora que ha sido el Comité Supervisor de Seguros Privados Griego, órgano de supervisión griego en materia de seguros privados, el que ha impuesto a la aseguradora la prohibición de disponer de los activos de su titularidad depositados en la entidad ahora recurrente y pignorados a favor de esta, lo que fue debidamente notificado a la misma con fecha 2 de Enero de 2009, habiendo manifestado la misma a dicho Comité, que tomaba recibo de la comunicación y que en el caso de que las prendas se levantaran, no se llevaría a cabo ninguna disposición de los activos depositados sin el previo consentimiento de dicho Comité.

Dicha medida de control especial se había adoptado a instancias del Comité de acuerdo con el contenido del artículo 6.1 del "General Protocol relating to the collaboration of the insurance supervisory authorities of the Member Status", CEIOPS. Por tanto, no se podía ejecutar la prenda sobre los activos de la aseguradora en tanto en cuanto la autoridad supervisora griega no solicitara de la dicha Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, la ejecución de los bienes o el levantamiento de la medida, ello en aplicación del artículo 59.3 del TRLOSSP, el que incardinado en el Capítulo VI de dicho texto, que se refiere a la protección del asegurado, establece en cuanto a la prelación de créditos:

"1. Los créditos de los asegurados, beneficiarios y terceros perjudicados a que se refiere el artículo 73 de la Ley 50/1980, de 8 de octubre, de contrato de seguro , gozarán de prioridad absoluta sobre todos los demás créditos contra la entidad aseguradora respecto de los activos que, representando las provisiones técnicas, se encuentren incorporados al registro de inversiones.

2. Respecto de los créditos contra la entidad aseguradora que no gocen de la prioridad a que se refiere el apartado anterior, resultará de aplicación el sistema de prelación establecido en la Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal, norma que resulta además de aplicación subsidiaria en todo lo no regulado en esta ley.

3. Además de la preferencia establecida en el apartado 1 de este artículo, los bienes respecto de los que se haya adoptado la medida de control especial de prohibición de disponer, prevista en el artículo 39.2.a), aunque tal medida no haya sido objeto de inscripción registral, quedarán afectos a satisfacer los créditos mencionados en el apartado 1, con exclusión de cualquiera otro distinto de los garantizados con derecho real inscrito o anotación de embargo practicada con anterioridad a la fecha en la que se haga constar la medida en los registros correspondientes.

Esta preferencia será también aplicable a los créditos de quienes hayan celebrado con las entidades aseguradoras contratos afectados por lo dispuesto en el artículo 4.2 y en el párrafo segundo del artículo 39.7 de esta ley".

De esta forma, se infiere, contrariamente a lo argumentado por la actora, que resulta clara la competencia del órgano administrativo para extender el alcance de la medida de prohibición de disponer impuesta a la entidad aseguradora, a la ejecución de la citada prenda, a pesar de que la constitución de dicha prenda resultare anterior en el tiempo, teniendo en cuenta además, que la citada medida no pugna con el ordenamiento jurídico español, sino que por el contrario, la misma se encuentra prevista en este, en concreto, en el artículo 39 del citado TRLOSSP, con el resultado del pleno sometiendo a la ley; por ello, no puede entenderse que no nos encontramos ante la prohibición de un acto de disposición, que genera la consecuencia en nuestro ordenamiento interno, de una medida de control especial, que quedaría violentada en el caso de ejecución de una prenda por la entidad pignoraticia. De esta forma, las resoluciones recurridas inciden así en la preservación de la debida garantía de los derechos de los asegurados, beneficiarios y terceros protegidos.

En definitiva, la medida de control especial, sin bien es cierto que se adopta conforme el artículo 19 del RD 1127/2008 , con respecto a los activos de la entidad aseguradora en cuestión, y como así establece el dicho artículo 39.2 a) segundo, lo cierto es que tales medidas pueden completarse con todas aquellas medidas que sean precisas para que la prohibición de disponer tenga efectos frente a terceros, de forma que, la prenda no es acto de disposición, pero su ejecución puede contravenir la propia disposición.

Efectivamente, acudiendo de nuevo a la norma aplicable, el artículo 39 citado se refiere a las medidas de control especial, estableciendo:

" Medidas de control especial.

1. La Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones podrá adoptar las medidas de control especial contenidas en este artículo cuando las entidades aseguradoras se hallen en alguna de las siguientes situaciones: (...)

2. Con independencia de la sanción administrativa que, en su caso, proceda imponer, las medidas de control especial podrán consistir en:

a) Prohibir la disposición de los bienes que se determinen de la entidad aseguradora. Esta medida podrá adoptarse cuando la entidad incurra en cualquiera de las situaciones descritas en los párrafos a) y c) a g) del apartado 1 anterior y también, si la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones considera que la posición financiera de la entidad aseguradora va a seguir deteriorándose, en los supuestos del párrafo b) de dicho apartado 1. Podrá completarse esta medida con las siguientes:

1ª) El depósito de los valores y demás bienes muebles o la administración de los bienes inmuebles por persona aceptada por la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones.

2ª) Las precisas para que la prohibición de disponer tenga eficacia frente a terceros mediante la notificación a las entidades de crédito depositarias de efectivo o de valores y la anotación preventiva de la prohibición de disponer en los registros públicos correspondientes; a dichos efectos, será título la resolución de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones en la que se acuerde la referida prohibición de disponer. Durante la vigencia de la anotación preventiva no podrán inscribirse en los registros públicos derechos reales de garantía ni anotarse mandamientos judiciales o providencias administrativas de embargo. (...)".

Por tanto, en este caso -con invocación del artículo 39 que recoge íntegramente-, no puede estimarse que tales medidas especiales de control no se puedan extender al supuesto en el que la entidad aseguradora no es española y de nacionalidad griega.

A la vez el artículo 77 establece el deber de colaboración con los Estados miembros del Espacio Económico Europeo y obligaciones de información y reciprocidad, determinando:

"1. La Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones colaborará con las autoridades supervisoras de los restantes Estados miembros del Espacio Económico Europeo e intercambiará con ellas toda la información que sea precisa para el ejercicio de sus funciones respectivas en el ámbito de ordenación y supervisión de las operaciones aseguradoras privadas".

El artículo 80 -que también trascribe íntegramente-, en relación con las medidas de intervención expresa: (...)

"3. Si sobre una entidad aseguradora domiciliada en otro Estado miembro se hubiera adoptado por la autoridad supervisora de dicho Estado miembro la medida de control especial de prohibición de disponer y solicitase de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones que adopte idéntica medida sobre los bienes de la entidad aseguradora situados en territorio español, con indicación de aquellos que deban ser objeto de ella, la citada Dirección General adoptará tal medida.

4. Cuando respecto a una entidad aseguradora domiciliada en un Estado miembro del Espacio Económico Europeo distinto a España, incluidas sus sucursales en España o en otros Estados miembros del Espacio Económico Europeo, se haya adoptado una medida de saneamiento o un procedimiento de liquidación, dicha medida o procedimiento surtirá efectos en España tan pronto como lo haga en el Estado miembro del Espacio Económico Europeo en el que se haya adoptado la medida o incoado el procedimiento. (...)"

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Y, finalmente, resuelve:

Por ello, no es contrario como expresa la demandante, extender la aplicación del citado artículo 59 del TRLOSSP a entidades aseguradoras de otros Estados Miembros del Espacio Económico Europeo incursas en procedimientos de liquidación, tal como en este caso, EOS, con arreglo a la legislación del Estado Griego, a la Directiva 2001/17/CE, de 19 de Marzo, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa al saneamiento y liquidación de las compañías de seguros, pues dicha norma establece que la legislación del estado miembro de origen, precisamente, determinará las normas de reparto del producto de la realización de los bienes, y la prelación de los créditos, y lo cierto es que el depósito de la aseguradora en la entidad bancaria pignoradora, lo es en garantía de un préstamo concedido por la misma a tal tercero, de forma que constituye un bien de propiedad de la entidad aseguradora, encajando así el supuesto en el citado artículo 39.2 del RDL 6/2004, de 29 de Octubre , depósito de dinero de titularidad de la aseguradora que es susceptible de constituir el objeto de prohibición de disponer que de manera reglada y no discrecional ha acordado la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones

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Invoca la recurrente cuatro motivos de casación, todos ellos al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA .

1) Infracción de los artículos 80.3 y 39.2 a) del Real Decreto Legislativo 6/2004, de 29 de octubre , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados (TRLOSSP) ya que la Dirección General de la Administración española, cuando prohibió a la actora ejecutar la prenda formalizada notarialmente sobre los activos de la aseguradora griega, estaba contraviniendo el tenor del citado precepto, ya que el mismo únicamente autoriza a la citada Dirección General a adoptar la prohibición de disponer solicitada por la autoridad del Estado de origen y no a imponer una prohibición a una entidad de crédito que ni ha sido solicitada por la autoridad griega ni cae dentro de las competencias de la Dirección General.

2) Infracción del artículo 3.1 del TRLOSSP y del artículo 19 del Real Decreto 1127/2008 , que desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Economía y Hacienda.

El ámbito subjetivo de la DGSFP se circunscribe a las entidades aseguradoras españolas y a las domiciliadas en otros Estados miembros del espacio económico europeo o en terceros países, en cuanto a estas últimas, sólo con relación a las que realizan sus operaciones y actividades en España.

La sentencia vulnera dichos preceptos al ignorar el ámbito de las competencias de la Dirección General citada y extender dicho ámbito a la actividad propia y privada de una entidad de crédito como es el de sus operaciones bancarias.

3) Infracción de los artículos 11.4 , 15.4 y 5 del Real Decreto Ley 5/2005, de 11 de marzo , de reformas urgentes para el impulso de la productividad y para la mejora de la contratación pública.

Contrariamente a lo sostenido por la sentencia, ni un procedimiento administrativo seguido en España en el que el sujeto es una entidad aseguradora griega es el cauce adecuado para rescindir y anular un derecho real de prenda constituido a favor de una entidad de crédito española, ni tiene competencia alguna para cuestionar la validez de una prenda formalizada ante un Notario español por el representante de la entidad griega. Prenda que seis años después no ha sido impugnada por nadie.

4) Infracción del artículo 274.2.h) de la Directiva 2009/138/CE de 25 de noviembre de 2009 sobre el seguro de vida, el acceso a la actividad de seguro y de reaseguro y su ejercicio, así como del artículo 286 de la misma Directiva y del artículo 59.3 del TRLOSSP.

Como ha quedado reseñado , se recurrió en la instancia la resolución de la DGSFP de fecha 19 de febrero de 2010 dictada en relación con la medida de control especial adoptada sobre los activos de EOS depositados a favor de la entidad DEUTSCHE BANK, consistente en la prohibición de libre disposición sobre los bienes y activos que la entidad EOS tuviera en España.

Mantiene en esencia la recurrente que la medida de prohibición de libre disposición no podría afectar al acto de disposición llevado a cabo por EOS pues la garantía fue constituida el 2 de octubre de 2007, con anterioridad a la adopción de la medida de control especial, sin que la ejecución posterior de la prenda pueda considerarse como un acto de disposición de la entidad aseguradora.

En el primer motivo de casación, que es el que, en definitiva, cuestiona la ratio decidendi de la sentencia, y es el núcleo decisivo de este asunto, considera infringidos los artículos 80.3 y 39.2.a del citado Texto Refundido de la Ley de Ordenación de Seguros Privados , aprobado por Real Decreto Legislativo 6/2004, de 29 de octubre.

Según el artículo 80.3:

"Si sobre una entidad aseguradora domiciliada en otro Estado miembro se hubiera adoptado por la autoridad supervisora de dicho Estado miembro la medida de control especial de prohibición de disponer y solicitase de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones que adopte idéntica medida sobre los bienes de la entidad aseguradora situados en territorio español, la citada Dirección General adoptara tal medida".

Por su parte el artículo 39.2 dice:

"2. Con independencia de la sanción administrativa que, en su caso, proceda imponer, las medidas de control especial podrán consistir en:

a) Prohibir la disposición de los bienes que se determinen de la entidad aseguradora. Esta medida podrá adoptarse cuando la entidad incurra en cualquiera de las situaciones descritas en los párrafos a) y c) a g) del apartado 1 anterior y también, si la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones considera que la posición financiera de la entidad aseguradora va a seguir deteriorándose, en los supuestos del párrafo b) de dicho apartado 1. Podrá completarse esta medida con las siguientes:

1. El depósito de los valores y demás bienes muebles o la administración de los bienes inmuebles por persona aceptada por la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones.

2. Las precisas para que la prohibición de disponer tenga eficacia frente a terceros mediante la notificación a las entidades de crédito depositarias de efectivo o de valores y la anotación preventiva de la prohibición de disponer en los registros públicos correspondientes; a dichos efectos, será título la resolución de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones en la que se acuerde la referida prohibición de disponer. Durante la vigencia de la anotación preventiva no podrán inscribirse en los registros públicos derechos reales de garantía ni anotarse mandamientos judiciales o providencias administrativas de embargo".

Así, para asegurar la efectividad de la medida de prohibición de disponer pueden realizarse otras actuaciones, entre otras, las precisas para que la prohibición tenga eficacia frente a terceros, como prescribe dicho artículo, mediante la notificación de dicha medida a las entidades de crédito depositarias de efectivo o de valores, señalando este precepto que "a dichos efectos, será título la resolución de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones en la que se acuerde la referida prohibición de disponer".

No se aprecia infracción de estos preceptos por la sentencia recurrida.

La finalidad de la medida es mantener la integridad de los procedimientos de liquidación o las medidas de saneamiento de las entidades aseguradoras, como confirma el preámbulo de la Directiva 2001/17/CE, de 19 de marzo de 2001, relativa al saneamiento y a la liquidación de las compañías de seguros.

Así dice esta Directiva:

"(2) Las Directivas de seguros que prevén una autorización única de alcance comunitario para las compañías de seguros no incluyen normas de coordinación en caso de un procedimiento de liquidación. Las compañías de seguros así como otras instituciones financieras están explícitamente excluidas del ámbito de aplicación del Reglamento (CE) no 1346/2000 del Consejo, de 29 de mayo de 2000, sobre los procedimientos de insolvencia. El establecimiento de normas coordinadas a escala comunitaria para los procedimientos de liquidación de las compañías de seguros tiene por objeto un correcto funcionamiento del mercado interior y la protección de los acreedores.

(3) Las normas de coordinación deben establecerse asimismo para garantizar que las medidas de saneamiento, adoptadas por la autoridad competente de un Estado miembro a fin de preservar o restaurar la solidez financiera de una compañía de seguros y prevenir en la medida de lo posible las situaciones de liquidación, tengan plenos efectos dentro de la Comunidad. Las medidas de saneamiento de que trata la presente Directiva son aquellas que afectan a los derechos preexistentes de terceras partes que no sean la propia compañía de seguros. Las medidas previstas en el artículo 20 de la Directiva 73/239/CEE y en el artículo 24 de la Directiva 79/267/CEE deben entrar en el ámbito de aplicación de la presente Directiva siempre que cumplan las condiciones incluidas en la definición de medidas de saneamiento.

(9) La presente Directiva no pretende armonizar la legislación nacional relativa a las medidas de saneamiento y a los procedimientos de liquidación. El objetivo de la Directiva consiste en garantizar el reconocimiento mutuo de las medidas de saneamiento y las normas en materia de liquidación adoptadas por los Estados miembros relativas a las compañías de seguros, así como asegurar la cooperación necesaria entre los Estados miembros. Dicho reconocimiento mutuo se aplica en la Directiva a través de los principios de unidad, universalidad, coordinación, publicidad, trato equivalente y protección de los acreedores de seguros.

(10) Solamente la autoridad competente del Estado miembro de origen está facultada para tomar decisiones sobre los procedimientos de liquidación relativos a las compañías de seguros (principio de unidad). Dichos procedimientos deben tener efectos en toda la Comunidad y deben ser reconocidos por todos los Estados miembros. Por regla general, deben tenerse en cuenta el activo y el pasivo de la compañía de seguros en dichos procedimientos de liquidación (principio de universalidad).

(11) La legislación del Estado miembro de origen rige la decisión de liquidación relativa a la compañía de seguros, los procedimientos de liquidación y sus efectos, tanto sustantivos como de procedimiento, sobre las personas y las relaciones jurídicas afectadas, salvo que la Directiva disponga otra cosa. Por tanto, todas las condiciones para la apertura, el desarrollo y la terminación de los procedimientos de liquidación deben estar regidas, como norma general, por la ley del Estado miembro de origen. Con objeto de facilitar su aplicación, la Directiva incluye una lista no exhaustiva de aspectos que, en particular, están sujetos a las normas generales de la legislación del Estado miembro de origen".

Resulta razonable y acorde con la finalidad de la directiva la afectación de terceros sobre los bienes de la aseguradora. Es precisamente de lo que se trata, de asegurar la pars conditio creditorum o la afectación universal de los derechos de terceros por las medidas de saneamiento. Así se desprende dicha finalidad del preámbulo de la Directiva cuando señala, como acabamos de ver, que " el establecimiento de normas coordinadas a escala comunitaria para los procedimientos de liquidación de las compañías de seguros tiene por objeto un correcto funcionamiento del mercado interior y la protección de los acreedores" o que "Las medidas de saneamiento de que trata la presente Directiva son aquellas que afectan a los derechos preexistentes de terceras partes que no sean la propia compañía de seguros"; insistiendo en que "El objetivo de la Directiva consiste en garantizar el reconocimiento mutuo de las medidas de saneamiento y las normas en materia de liquidación adoptadas por los Estados miembros relativas a las compañías de seguros, así como asegurar la cooperación necesaria entre los Estados miembros (...) a través de los principios de unidad, universalidad, coordinación, publicidad, trato equivalente y protección de los acreedores de seguros."

La autoridad española no puede decidir sobre si los derechos de los terceros quedan afectados por los procedimientos de liquidación o saneamiento de la entidad aseguradora o sobre si dichos terceros gozan o no de un derecho de ejecución separada, o sobre la forma en general en que quedan o no afectados. Es algo que no corresponde prejuzgar a la autoridad española de seguros.

Los preceptos invocados se refieren a la disposición de " los bienes de la entidad aseguradora situados en territorio español", no a quien puede o no realizar los actos de disposición. Los derechos o valores pignorados son " de la entidad aseguradora" aunque estén pignorados y la ejecución sobre ellos culmina con la " disposición " sobre tales derechos o valores, con independencia de la vía de ejecución que se utilice (judicial, notarial o la del Real Decreto-Ley 5/2005, de 11 de marzo, que transpone Directiva 47/2002, de 6 de junio), de modo que los bienes, derechos o valores de que era titular la entidad aseguradora pasan a ser de la titularidad de otro, que adquiere el dominio de los mismos.

La Dirección General se ha limitado a recordar a la entidad financiera, en sucesivos escritos, que los bienes y activos, titularidad de EOS, están sujetos a la medida adoptada por resolución de 13 de enero de 2009, y dado que es una medida acordada a instancias de la Autoridad griega, en tanto el Organismo supervisor griego no solicitara la actuación de ese Centro Directivo no podía levantar la prohibición, ni ejecutarse la prenda. Dicho centro directivo carece de competencia para declarar que la medida no afecta a los activos de EOS pignorados a favor de la recurrente, y no puede proceder al levantamiento de la medida de control especial por la que se ha prohibido la disposición de los bienes que la entidad EOS tiene en España, en la entidad financiera DEUTSCHE BANK, en tanto no se reciba comunicación en ese sentido de la Autoridad supervisora griega.

Así pues, como señala la sentencia impugnada, la Administración se ha ajustado a las previsiones legales en uso de la potestad administrativa prevista por el ordenamiento jurídico para adoptar las medidas de control especial, que resultan de obligado respeto, como resultado de la incorporación al ordenamiento jurídico español del contenido de la Directiva sobre saneamiento y liquidación de entidades aseguradoras, que viene a establecer normas coordinadas de reconocimiento mutuo y de cooperación a escala comunitaria, entre otras acciones, de las medidas de saneamiento adoptadas por los órganos supervisores de los Estados miembros, respecto a tales entidades.

No se olvide, por último, que, ya en el articulado, el artículo 9 de la Directiva 2001/17/CE de 19 de marzo de 2001 , al establecer la legislación aplicable dispone:

"1. La decisión de incoar un procedimiento de liquidación respecto de una compañía de seguros, así como los procedimientos de liquidación y sus efectos, se regirán por las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables en el Estado miembro de origen, a menos que en los artículos 19 a 26 se disponga otra cosa.

2. La legislación del Estado miembro de origen determinará,en particular:

h) las normas del reparto del producto de la realización de los bienes, la prelación de los créditos y los derechos de los acreedores que hayan sido parcialmente indemnizados después de la incoación del procedimiento de liquidación en virtud de un derecho real o por el efecto de una compensación".

Rechazado este primer motivo de casación los tres restantes son menos relevantes.

En el segundo motivo de casación se alega la violación del artículo 3.1 del TRLOSSP, sobre el ámbito de la ley y las funciones de la DGSFP en materia de ordenación y supervisión de los seguros privados. Pues bien, en particular, el artículo 80 del TRLOSSP, y los demás ya citados, dan cobertura a la autoridad de seguros española para que la aplicación de la medida de prohibición de disponer afecte a terceras personas distintas de la aseguradora.

Como señala la sentencia de instancia no es contrario como pretende la recurrente, extender la aplicación del citado artículo 59 del TRLOSSP a entidades aseguradoras de otros Estados miembros del Espacio Económico Europeo incursas en procedimientos de liquidación, tal como en este caso, EOS, con arreglo a la legislación del Estado Griego, a la citada Directiva 2001/17/CE, de 19 de marzo, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa al saneamiento y liquidación de las compañías de seguros, pues dicha norma establece que la legislación del Estado miembro de origen, precisamente, determinará las normas de reparto del producto de la realización de los bienes, y la prelación de los créditos, y lo cierto es que el depósito de la aseguradora en la entidad bancaria pignoradora, lo es en garantía de un préstamo concedido por la misma a tal tercero, de forma que constituye un bien propiedad de la entidad aseguradora.

Así el depósito de dinero de titularidad de la aseguradora que es susceptible de constituir el objeto de prohibición de disponer que de manera reglada y no discrecional ha acordado la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, encuentra acomodo en el supuesto del citado artículo 39.2 del Real Decreto Legislativo 6/2004, de 29 de octubre .

Finalmente, del artículo 59 del TRLOSSP se desprende la previsión de la extensión de la medida de prohibición de disponer a terceros dentro de la competencia de la autoridad de seguros española.

En el motivo tercero se denuncia vulneración de los artículos 11.4 y 15.4 y 5 del Real Decreto-Ley 5/2005, de 11 de marzo , de reformas urgentes para el impulso de la productividad y para la mejora de la contratación pública.

Lo cierto es que no estamos ante el reconocimiento de un derecho de ejecución separada que afecte a un procedimiento de liquidación español o tramitado ante la autoridad española, sino ante el reconocimiento y efectividad de las medidas que haya podido adoptar la autoridad griega competente, lo que constituye precisamente la finalidad de la Directiva 2001/17/CE, relativa al saneamiento y a la liquidación de las compañías de seguros, tantas veces citada.

Los preceptos del Real Decreto-Ley 5/2005, están dirigidos a la autoridad española competente en los procedimientos liquidatorios españoles. No cabe, al socaire de su invocación, que la autoridad española desconozca las disposiciones de los órganos griegos responsables de un proceso de liquidación, en los términos de la medida de control especial consistente en la prohibición de disposición sobre los bienes y activos que la entidad aseguradora tuviera en España.

Si existe un derecho de ejecución separada será la autoridad griega quien deba reconocerlo en el procedimiento de liquidación. A la autoridad española le compete únicamente asegurar la efectividad de la medida de prohibición de disponer adoptada y mantenida por la autoridad griega competente.

En el cuarto y último motivo, se denuncia la infracción del artículo 274.2 h) de la Directiva 2009/138/CE , sobre el seguro de vida, el acceso a la actividad de seguro y de reaseguro y su ejercicio, así como del artículo 286 de la misma Directiva en conexión con el artículo 59.3 del TRLOSSP.

Debe señalarse que los preceptos de dicha Directiva no han sido aludidos ni examinados en la resolución administrativa, ni tampoco en la sentencia recurrida, lo que de por sí sería suficiente para su rechazo en sede casacional. Pero además, como la propia recurrente señala, se trata de una Directiva no vencida y no traspuesta al ordenamiento de los Estados miembros.

En todo caso, como se ha recogido reiteradamente -vid. antes artículo 9 de la Directiva-, es precisamente el principio de que la legislación del Estado miembro de origen es la que determina las normas de reparto del producto de la realización de los bienes y la prelación de los créditos la que da apoyo a la aplicación del artículo 59.3 del TRLOSSP, y trata precisamente de asegurar que, mediante la aplicación de la prohibición de disponer, única medida que compete a la autoridad española, se aplica en cuanto a liquidación y prelación la norma del país de origen.

Y en cuanto al artículo 286 de la misma Directiva, enunciado en el encabezamiento de este motivo no aparece luego específicamente desarrollado.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la parte recurrente las costas procesales del recurso de casación ( artículo 139.2 de la LJCA ).

Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley , se determina que el importe de las costas procesales, por todos los conceptos, no podrá rebasar la cantidad de 4.000 euros más el IVA que corresponda.