STS 2150/2016, 4 de Octubre de 2016

Con fecha 3 de febrero de 2015 fue publicado en el Boletín Oficial del Estado el Real Decreto 43/2015, de 2 de febrero, por el que se modifica el Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales, y el Real Decreto 99/2011, de 28 de enero, por el que se regulan las enseñanzas oficiales de doctorado.

Mediante escrito de fecha 30 de marzo de 2015, el INSTITUTO DE INGENIEROS TÉCNICOS DE ESPAÑA (I.N.I.T.E.), representado por la Procuradora de los Tribunales Dª María del Carmen Giménez Cardona, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 43/2015, de 2 de febrero, por el que se modifica el Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales y el Real Decreto 99/2011, de 28 de enero, por el que se regulan las enseñanzas oficiales de doctorado, formalizando demanda en la que termina suplicando a la Sala que "...se declare contraria al ordenamiento jurídico la reforma del artículo 12.2 y concordantes operada a través del Real Decreto 45/2013 , con las demás declaraciones que en derecho corresponda".

El Abogado del Estado, en la representación que ostenta formuló contestación a la demanda interpuesta y súplica en su escrito a la Sala que "...dicte sentencia declarando la inadmisibilidad y subsidiariamente la desestimación del recurso con expresa imposición de las costas a la entidad recurrente".

Una vez presentadas por las partes sus respectivos escritos de conclusiones, por providencia de fecha 12 de julio de 2016 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 20 de septiembre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

Centrándonos en lo que aquí es de interés, leemos en el Preámbulo del Real Decreto 43/2015, de 2 de febrero, los tres párrafos siguientes:

Actualmente, por tanto, un estudiante universitario en España necesita, para acceder a un programa de doctorado, con carácter general, haber realizado los estudios de Grado, con un mínimo de 240 créditos, y haber realizado los estudios de Máster, con un mínimo de 60 créditos. En los países de nuestro entorno los estudiantes pueden acceder al doctorado con titulaciones universitarias de Grado que tienen 180 créditos, y con la titulación universitaria de Máster, que tiene un plan de estudios de 120 créditos. Esta discrepancia entre la configuración de los estudios universitarios en España y en los países de nuestro entorno, dificulta la internacionalización de nuestros egresados universitarios.

En el contexto actual, el Gobierno considera importante garantizar la internacionalización de los estudiantes que hayan cursado sus titulaciones en el marco del Espacio Europeo de Educación Superior. Para ello, es necesario dar la posibilidad de homogeneizar, en los casos en que se vea conveniente, la duración de los estudios universitarios de Grado y Máster en España a la duración de estos estudios en los países de nuestro entorno .

Con esta nueva norma, las titulaciones de Grado en España tendrán que tener, con carácter general, un mínimo de 180 créditos y un máximo de 240 créditos. Cuando se trate de títulos oficiales españoles que habiliten para el ejercicio de actividades profesionales reguladas, el Gobierno establecerá las condiciones a las que deberán adecuarse los correspondientes planes de estudios, que además deberán ajustarse, en su caso, a la normativa europea aplicable. Para acceder a los programas de doctorado será requisito necesario tener la titulación universitaria de Grado y la titulación universitaria de Máster y reunir entre las dos titulaciones universitarias 300 créditos .

El propósito anunciado en esos párrafos se traduce, en lo que aquí importa, en la modificación, a través del artículo primero, apartado Dos, de aquel Real Decreto, del artículo 12 del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre , por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales. Artículo 12 que queda redactado, en los apartados que guardan alguna relación con los argumentos que la parte recurrente expone en su escrito de demanda, de la siguiente manera:

1. Los planes de estudios conducentes a la obtención del título de Grado serán elaborados por las universidades y verificados de acuerdo con lo establecido en el presente real decreto. En la elaboración de los planes de estudios, la Universidad primará la formación básica y generalista y no la especialización del estudiante.

2. Los planes de estudios tendrán entre 180 y 240 créditos, que contendrán toda la formación teórica y práctica que el estudiante deba adquirir: Aspectos básicos de la rama de conocimiento, materias obligatorias u optativas, seminarios, prácticas externas, trabajos dirigidos, trabajo de fin de Grado u otras actividades formativas.

En los casos en que una titulación de Grado tenga menos de 240 créditos, las Universidades, conforme a lo establecido en el artículo 17 del presente real decreto, arbitrarán mecanismos que complementen el número de créditos de Grado con el número de créditos de Máster, de manera que se garantice que la formación del Grado es generalista y los contenidos del Máster se orienten hacia una mayor especialización.

[...]

9. Cuando se trate de títulos que habiliten para el ejercicio de actividades profesionales reguladas en España, el Gobierno establecerá las condiciones a las que deberán adecuarse los correspondientes planes de estudios, que además deberán ajustarse, en su caso, a la normativa europea aplicable. Estos planes de estudios deberán, en todo caso, diseñarse de forma que permitan obtener las competencias necesarias para ejercer esa profesión. A tales efectos la Universidad justificará la adecuación del plan de estudios a dichas condiciones.

En aquellos supuestos en que la normativa comunitaria imponga especiales exigencias de formación, el Gobierno establecerá las condiciones a las que se refiere el párrafo anterior, aun cuando el correspondiente título de Grado no habilite para el ejercicio profesional de que se trate pero constituya requisito de acceso al título de Máster que, en su caso, se haya determinado como habilitante.

[...]

El recurrente, INSTITUTO DE INGENIEROS TÉCNICOS DE ESPAÑA, pretende en el suplico de su escrito de demanda, literalmente, que "se declare contraria al ordenamiento jurídico la reforma del artículo 12.2 y concordantes operada a través del Real Decreto 45/2013 (sic), con las demás declaraciones que en derecho correspondan".

Hay ahí, en el suplico que acabamos de transcribir, un mero error material de todo punto irrelevante, pues es absolutamente claro en los escritos de interposición y de demanda que el Real Decreto impugnado es el 43/2015, de 2 de febrero. Y hay, además, alguna imprecisión que, aunque no tendrá trascendencia en este caso, denota el olvido del rigor exigible al identificar la pretensión que se deduce ante un tribunal de justicia. Así ocurre al solicitar la nulidad de preceptos "concordantes", que no ha sido precedida de la identificación de los que guardan esa relación con el único citado.

Las razones jurídicas en las que dicha parte sustenta su pretensión pueden resumirse en los siguientes términos:

1. Carga lectiva de los estudios que dan acceso a las profesiones reguladas: A su juicio, de aquellos párrafos del Preámbulo y del " artículo 12.2 y 9 del Real Decreto " (cita, ésta, referida en realidad al art. 12 del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre ) resulta que el Gobierno renuncia a establecer previsión alguna en norma con rango de Real Decreto respecto de la carga lectiva de los estudios universitarios que den acceso a profesiones reguladas. Se produce, añade, una clara inseguridad jurídica, al tiempo que la infracción del art. 35 de la Ley Orgánica de Universidades , así como una inversión del sistema de fuentes, al "hurtarse" del reglamento ejecutivo que es el RD 1393/2007 un punto absolutamente esencial, cual es la carga lectiva de esos estudios universitarios.

2. Carga lectiva general de los estudios de Grado. Artículo 12.2 del Real Decreto (misma precisión). Ahí, se fija el actor en un párrafo del dictamen del Consejo de Estado que alude a la disfunción que puede generar la reforma, de que un mismo título pueda tener diferente duración en una Universidad y otra. Tras ello, afirma que con un presunto objetivo de "homogeneización" con algunos países de nuestro entorno, la reforma crea inseguridad, disfunciones y des-homogeneización en el mercado interno. Reconoce que el Gobierno puede optar legalmente entre el establecimiento de Grados de 240 créditos (4 años) o de 180 (3 años). Sin embargo, añade, en determinados casos concretos adoptar ahora el nuevo sistema infringe, como mínimo, la seguridad jurídica, el principio de buena fe que debe presidir la actuación de las administraciones, así como el principio de igualdad. Al devaluar la carga de los Grados, no con la intención de que éstos sigan siendo estudios universitarios suficientes para acceder al mercado laboral, sino principalmente para aumentar la carga lectiva de los másteres, será más necesario incluso que el Grado el cursar un Máster, cuyos precios, tal y como consta en la propia Ley Orgánica de Universidades, son sustancialmente más caros. En la práctica, habrá que tener Grado más Máster para acceder al desempeño profesional. Incluso aquellos estudiantes que comenzaron sus estudios de Grado de 4 años con arreglo a la normativa anterior, aunque ésta siga siéndoles de aplicación se encontrarán, o al menos eso parece que se pretende, que si deciden continuar estudios de Máster éstos serán de 120 créditos, defraudando la buena fe de quienes ya habían iniciado sus estudios e impidiendo el acceso de familias con pocos recursos a una titulación universitaria que realmente dé acceso al mercado laboral. Por otra parte, la posibilidad de títulos de Grado de distinta carga lectiva para el acceso a titulaciones sustancialmente iguales afecta, a juicio del actor, al establecimiento como profesionales o autónomos de los titulados, que deberán, dependiendo de la Universidad en que cursen sus estudios, cursar antes de ello cuatro años en unos casos y tres en otros. Esos títulos van a tener distintas cargas lectivas, distintos conocimientos y distintas competencias, lo que producirá desinformación en los empleadores y en los clientes de los titulados, e incluso en los propios estudiantes a la hora de decidir los estudios que van a cursar. La reforma vulnera, por tanto y a su juicio, los principios de igualdad y seguridad jurídica.

3. El acceso a los Máster. Ahí, afirma el actor que se produce una disfunción más, referente al acceso a másteres que dan a su vez acceso a actividades reguladas. Es así, dice, porque a día de hoy y en virtud de las distintas Órdenes que regulan dichos másteres, las vías de acceso a los mismos exigen que previamente se tenga un título de Grado, pero no exigen uno concreto, ni tampoco exigen que el grado precedente dé a su vez acceso a alguna profesión regulada. Ello implica, por ejemplo, y dados los créditos (180, a su juicio) que bastan para cubrir la posibilidad que contempla el apartado 4.2.2 de los que menciona el Anexo de la Orden CIN 311/2009, de 9 de febrero, que podrá realizarse el máster que da acceso a la profesión regulada de Ingeniero Industrial con un esquema de 4+1 o 3+1 (o de 4+2 o 3+2, si se modifica el máster), lo que le lleva a reiterar la queja de dejación de funciones por parte del Gobierno, que ni tan siquiera ha evaluado el impacto de la reforma en algo tan básico como el acceso al Máster a partir de los distintos Grados.

La Abogacía del Estado solicita con carácter principal la inadmisión del recurso, por entender que el recurrente carece de legitimación activa. A tal fin, alega que ni en su demanda, ni en ningún otro lugar, justifica en absoluto la existencia de un derecho o interés legítimo que pudiera resultar afectado por la norma impugnada, limitándose a discutir la legalidad de la misma. En el presente caso, añade, aquel interés se encuentra lejos de ser evidente. Y se trataría, además, de un interés difuso, que, según constante jurisprudencia, no es suficiente para sostener la legitimación, salvo en casos muy concretos.

No compartimos estas alegaciones, ni acogeremos por tanto aquella causa de inadmisibilidad del recurso. Las razones por las que el recurrente pretende la nulidad de algunas de las normas que introdujo el Real Decreto 43/2015, permiten percibir que éstas, a su juicio, ocasionan perjuicios a los titulados universitarios y, por ende, a los ingenieros técnicos, esto es, a los profesionales y profesiones cuya defensa es atribuida al Instituto de Ingenieros Técnicos de España en el art. 3 de sus Estatutos. Perjuicios consistentes, en esencia, en dificultar el acceso al desempeño de la profesión, tanto por la devaluación de los títulos de Grado, que hará necesario, en el parecer de aquél, cursar además los estudios de Máster, como por los efectos negativos de inseguridad jurídica, desigualdad y desinformación que anuda, también para los titulados, a la posibilidad de títulos de igual denominación pero con diferente carga lectiva.

En consecuencia, defiende aquél intereses de ámbito colectivo y de carácter profesional, concretos y no difusos ya que no son unos que correspondan por igual a todos los ciudadanos. Y lo hace al estar habilitado para ello en virtud de sus propias normas reguladoras.

Sí acogeremos, en cambio, la solicitud de desestimación del recurso que deduce la Abogacía del Estado con carácter subsidiario. Por las razones que en éste y en los dos siguientes fundamentos de derecho exponemos.

Causa sorpresa el motivo de impugnación que resumimos bajo la letra A) del fundamento de derecho cuarto de esta sentencia, pues el Real Decreto 43/2015 no modificó en nada la redacción que inmediatamente antes tenía el párrafo primero del apartado 9 de aquel art. 12 , que es, realmente, contra el que van dirigidas las quejas que allí se exponen. En consecuencia, dicho motivo debería haber justificado -y no lo hace- que las modificaciones sí introducidas por aquel Real Decreto obligaban a incorporar al Real Decreto 1393/2007 previsiones más concretas sobre la carga lectiva de los estudios universitarios que dan acceso a profesiones reguladas. En esta línea, de la modificación introducida en el párrafo primero del apartado 2 del repetido art. 12 (en el que también se fija el motivo), consistente en disponer que los planes de estudio conducentes a la obtención del título de Grado tendrán entre 180 y 240 créditos, no se sigue, de modo lógico, la necesidad de incorporar ya al Real Decreto 1393/2007 lo que la parte actora echa en falta.

Amén de ello, debemos añadir que del Preámbulo del Real Decreto 43/2015, y de lo que su artículo primero, apartado Dos, ordena sobre la manera en que queda redactado el art. 12, apartados 2 y 9 (éste sólo modificado en su párrafo segundo, y con un alcance irrelevante para las cuestiones aquí planteadas), no se siguen ninguna de las infracciones denunciadas en aquel motivo. Si bien se lee, el párrafo primero de ese apartado 9 no indica que el Gobierno renuncie a hacer aquello que le ordena el art. 35 de la Ley Orgánica de Universidades ; ni tampoco que las normas reglamentarias que lo hagan vayan a ser de jerarquía inferior a la exigible. Ni deja, en fin, de establecer previsión alguna respecto de las condiciones a las que habrán de adecuarse los planes de estudios que han de ser cursados para acceder a los títulos que habilitan para el ejercicio de actividades profesionales reguladas en España. Basta la lectura de dicho párrafo, ya transcrito en esta sentencia, para percibir que es así.

El segundo motivo de impugnación, resumido bajo la letra B) de aquel fundamento de derecho cuarto, se sustenta, todo él y en realidad, en el mero parecer u opinión subjetiva del actor. No en un análisis objetivo de las consecuencias jurídicas reales de la reforma.

De entrada, no se presta atención al inciso del párrafo primero del apartado 2 del art. 12 en el que se ordena que los planes de estudio, cualquiera que sea su número de créditos dentro de la horquilla que se establece en el inciso anterior, contendrán toda la formación teórica y práctica que el estudiante deba adquirir . Ni se analiza el párrafo segundo de ese apartado 2, dejando así de aportar argumentos jurídicos que inclinen su interpretación a una de las varias que en principio son posibles. Amén de ello, tampoco se ofrece justificación objetiva de que la intención de la reforma sea, como se afirma, que los estudios universitarios conducentes al título de Grado no sean suficientes para acceder al mercado laboral. Queda así sin sustento serio la afirmación de que la reforma conduce, en la práctica, a la necesidad de obtener el título de Grado más el de Máster para acceder al desempeño profesional.

Desde otra perspectiva, tampoco se ofrece un análisis objetivo que conduzca a tener por cierta la afirmación de que quienes iniciaron sus estudios de Grado con planes de estudio de 240 créditos vayan ahora a ver incrementada, si decidieran iniciarlos, la carga lectiva de los planes de estudio conducentes a la obtención del título de Máster. Ni es eso lo que se deduce de la intención expresada en aquellos párrafos del Preámbulo que transcribimos en el fundamento de derecho primero de esta sentencia.

Ambas razones dejan asimismo sin sustento serio la queja de que la reforma incidirá negativamente en las posibilidades de acceso a los estudios universitarios de los miembros de las familias económicamente más desfavorecidas. Amén de ello, la queja olvida que la reforma nada regula sobre el sistema general de becas y ayudas al estudio que establece el art. 45 de la Ley Orgánica de Universidades , siendo a ese sistema, a su adecuado desarrollo normativo y recta aplicación, al que se encomiendan las funciones de evitar la discriminación por razones económicas y de promover la efectiva igualdad de oportunidades.

A su vez, el procedimiento de elaboración, evaluación y verificación de los planes de estudio, regulado en el art. 25 del Real Decreto 1393/2007 , y la publicación de éstos en el "Boletín Oficial del Estado" y en el Diario Oficial de la correspondiente Comunidad Autónoma, como ordena su art. 26, atajan los riesgos de desinformación que se alegan en el motivo.

Por fin, la eventual existencia de planes de estudio con diferente carga lectiva que conduzcan sin embargo a similares títulos universitarios, no es sino consecuencia del principio de autonomía universitaria, y en sí misma, una vez garantizado que todos ellos contendrán toda la formación teórica y práctica que el estudiante deba adquirir, no tiene más trascendencia que la de abrir un lícito abanico de opciones.

Por todo ello, y en definitiva, no alcanzamos a ver que la reforma impugnada infrinja los principios de seguridad jurídica, buena fe o igualdad.

Muchos menos argumentos son precisos para desestimar el tercero de los motivos de impugnación, resumido bajo la letra C) del repetido fundamento de derecho cuarto de esta sentencia. Es así, porque en él no llegamos a descubrir ninguna tacha de ilegalidad. Y, también, porque en él no llega a justificarse la necesidad jurídica de que el Real Decreto 43/2015 modificara, más allá de lo que lo hizo, la redacción de los artículos 15 , 16 y 17 del Real Decreto 1393/2007 , en los que se regulan las directrices para el diseño de títulos de Máster Universitario y el acceso y admisión a sus enseñanzas.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 139.1, párrafo primero, de la LJCA , procede imponer las costas procesales a la parte recurrente. Si bien, haciendo uso de la facultad que nos otorga el apartado 4 de dicho artículo, tal imposición lo es hasta la cifra máxima de 4000 euros por todos los conceptos.