STS 2048/2016, 23 de Septiembre de 2016

Mediante escrito de fecha 25 de marzo de 2014, la ASOCIACIÓN PROFESIONAL UNIÓN DE TÉCNICOS EN EMERGENCIA SANITARIAS DE NAVARRA (UTESNA), ASOCIACIÓN GALLEGA DE TÉCNICOS DE EMERGENCIAS SANITARIAS (ASGATE), SOCIEDAD ESPAÑOLA DE TÉCNICOS EN EMERGENCIAS SANITARIAS PARA LA INVESTIGACIÓN Y EL DESARROLLO (SETESID), UNIÓN DE TÉCNICOS EN EMERGENCIAS SANITARIAS DE LA RIOJA (UNESLAR), ATETRANSA, ASOCIACIÓN DE TÉCNICOS EN EMERGENCIAS SANITARIAS DE ARAGÓN, Y ASOCIACIÓN DE TÉCNICOS DE EMERGENCIAS SANITARIAS DE CASTILLA LA MANCHA (ATESCAM), representadas por el Procurador de los Tribunales D. Antonio García Martínez, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 22/2014, de 17 de enero, por el que se modifica el Real Decreto 836/2012, de 25 de mayo, que establecen las características técnicas, el equipamiento sanitario y la dotación de personal de los vehículos de transporte sanitario por carretera, formalizando demanda en la que termina suplicando a la Sala que "...dicte en su día sentencia por la que, estimando el recurso, declare la nulidad radical del Artículo Único apartado 2.1 del Real Decreto 22/2014, de 17 de enero por cuanto el mismo es contrario a Derecho".

El Abogado del Estado, en la representación que ostenta, formuló contestación a la demanda interpuesta y súplica en su escrito a la Sala que "...dicte sentencia por la que sea desestimado el recurso interpuesto por la Unión de Técnicos de Emergencia Sanitaria de Navarra (UTESNA) y Otras contra el Real Decreto 22/2014, de 17 de enero, al ser el mismo plenamente conforme a Derecho, con imposición de las costas a las asociaciones recurrentes conforme a lo dispuesto en el art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción .

La representación procesal de CRUZ ROJA ESPAÑOLA , formuló contestación a la demanda interpuesta y súplica en su escrito a la Sala que "...se dicte sentencia por la que se desestime íntegramente el recurso interpuesto por la Unión de Técnicos de Emergencia de Navarra y otros contra el Real Decreto 22/2014, de 17 de enero por se conforme a Derecho con imposición de costas procesales a las asociaciones recurrentes conforme a lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , Ley 6/1998".

También, la representación procesal del CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS OFICIALES DE ENFERMERÍA DE ESPAÑA, formuló contestación a la demanda interpuesta y súplica en su escrito a la Sala que "...llegue a dictar sentencia de conformidad con lo expresado en el cuerpo de este escrito".

Una vez presentados por las partes sus respectivos escritos de conclusiones, por providencia de fecha 12 de julio de 2016 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 13 de septiembre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

Se impugna en este recurso contencioso-administrativo una de las modificaciones que introduce el Artículo único del Real Decreto 22/2014, de 17 de enero, en el Real Decreto 836/2012, de 25 de mayo, que estableció las características técnicas, el equipamiento sanitario y la dotación de personal de los vehículos de transporte sanitario por carretera. En concreto, el apartado Dos de aquel Artículo único, que añade al RD 836/2012 una Disposición adicional sexta, encabezada con la rúbrica de Personal voluntario de entidades benéficas . Y más en concreto aún, el apartado 1 de esa Disposición adicional sexta, cuyo tenor es el siguiente: "El personal voluntario que desempeñe las funciones de conductor o de conductor en funciones de ayudante en las ambulancias destinadas a la prestación de los servicios de transporte sanitario de Cruz Roja Española o de otras entidades cuya actividad principal sea la prestación de servicios de asistencia sanitaria con una finalidad humanitaria y social de carácter general, deberá ostentar, como mínimo, el certificado de profesionalidad de transporte sanitario previsto en el Real Decreto 710/2011, de 20 de mayo, por el que se establecen dos certificados de profesionalidad de la familia profesional Sanidad que se incluyen en el Repertorio Nacional de certificados de profesionalidad, sin que le resulten de aplicación los requisitos de formación establecidos en el artículo 4.1 del presente real decreto ".

En consecuencia, y según resulta al confrontar ese apartado 1 con el artículo 4.1 del RD 836/2012 , para ese personal voluntario de esas entidades benéficas se rebaja el nivel mínimo de formación exigible, requiriéndose para él sólo el citado certificado de profesionalidad de transporte sanitario , y no el título de formación profesional de técnico en emergencias sanitarias , previsto en el Real Decreto 1397/2007, de 29 de octubre, que antes de la introducción del repetido apartado 1 les hubiera sido exigido para prestar sus servicios en ambulancias asistenciales, esto es, en las destinadas ( artículo 2 del RD 836/2012 ) a proporcionar soporte vital básico y atención sanitaria inicial (clase B de ellas), o soporte vital avanzado (clase C de las mismas).

Es esa rebaja del nivel mínimo de formación exigible, introducida para aquel personal de aquellas entidades, la que la parte recurrente considera contraria a Derecho. De ahí que en su demanda deduzca (con alguna imprecisión al identificar la norma) la pretensión de declaración de nulidad del Artículo único apartado 2.1 del Real Decreto 22/2014.

Una pretensión similar se dedujo en el recurso contencioso-administrativo registrado en esta Sala con el número 1/255/2014, en el que recayó sentencia de fecha 20 de enero de 2015 , desestimándola. En ella afirmamos lo siguiente, dicho aquí en apretada síntesis: (1) Que la razón de la reforma se hallaba (FD 9º) en las dificultades de la Cruz Roja y demás entidades humanitarias o sociales para contar con voluntarios con esa mayor titulación [la que exige el art. 4.1 del RD 836/2012 ] para prestar un servicio que se reputa complementario, para situaciones imprevistas y que hasta ese momento venían prestando gracias al personal voluntario . (2) Que no cabe sostener (FD 10º) que la reforma sea incongruente, caprichosa o injustificada . (3) Que, aunque el RD 836/2012 incrementara la cualificación profesional respecto del anterior de 1998, es admisible (FD 11º) que el mismo centro directivo que impulsó el dictado del reglamento que ordena un determinado nivel de cualificación profesional, promueva una reforma que exceptúe la regla general al advertir que las previsiones iniciales obstaculizaban el servicio con cargo a voluntarios . (4) Que, en lo que hace a las tachas de trato desigual, el término de comparación (FD 12º) no puede estar en lo que la actora denomina "desigualdad de trato del personal de ambulancias", precisamente porque ese personal queda sujeto a distintos regímenes jurídicos - voluntariado o profesional- luego sin posibilidad de colisión a efectos de "acceso al empleo" al que alude la demanda ; y que (mismo FD) se excluye que sea término de comparación en el sector del transporte sanitario las empresas respecto de las organizaciones sin ánimo de lucro, al desempeñar éstas un servicio complementario (cf. Disposición Adicional Undécima de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres ) . (5) Que el distinto trato para los usuarios del servicio de transporte sanitario por carretera, derivado de la distinta formación exigible al conductor según que sea de aplicación la regla general del art. 4.1 o la excepción de la Disposición adicional sexta, parte de una previsión legal (la de la citada Disposición adicional undécima) que justifica la intervención de la Cruz Roja y otras entidades de finalidad humanitaria o social , como complemento necesario y para unos servicios que dejarían de atenderse o se atenderían deficientemente en otro caso (FFDD 13º y 14º). (6) Que las innovaciones del Real Decreto 836/2012 vinieron determinadas más que por un déficit formativo afectante a la calidad del servicio, por la necesidad de adecuar el régimen del transporte sanitario a las nuevas titulaciones previstas en los citados Reales Decretos 1397/2007 y 710/2011 (FD 16º). (7) Que, en fin, la actora no había llegado a abordar en aquel recurso la cuestión de si el certificado de profesionalidad de transporte sanitario era, por su contenido formativo, insuficiente o inidóneo para la garantía de la tutela de la salud en un nivel mínimo (FFDD 16º y 17º).

Pues bien, no hay en el escrito de demanda del recurso que ahora resolvemos, motivos de impugnación que deban conducir a un pronunciamiento distinto del que este Tribunal alcanzó en esa sentencia.

En el inicio de dicho escrito argumenta la parte que los Convenios firmados por Cruz Roja con las Administraciones Públicas, que dejan en manos de esa entidad el transporte sanitario en extensas zonas territoriales con una densidad de población baja, imposibilitan el establecimiento de empresas privadas de transporte sanitario por carretera al no poder competir en el coste del servicio. Así, mientras aquélla lo presta mediante personal voluntario al que ahora se rebaja el nivel mínimo de formación exigible, éstas, para las ambulancias asistenciales, han de contratar a quienes estén en posesión del título de formación profesional de técnico en emergencias sanitarias (TES), abonando sus nóminas y seguros sociales. De ahí que entienda la actora que en el procedimiento de elaboración del Real Decreto 22/2014 hubiera debido solicitarse el informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.

Sin embargo, tal argumento va precedido de una afirmación que en sí misma lo contradice, pues se dice en ella que nada hay que objetar en cuanto al procedimiento seguido para la elaboración del texto habiéndose cumplido las exigencias contenidas en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno .

Además, de ese argumento, tal y como la parte lo expone, parece seguirse la idea de que son los Convenios a los que alude los que imposibilitan el establecimiento de las empresas privadas. Pero, de ser así, habrá que recordar que tales Convenios no constituyen la actuación administrativa impugnada en este recurso jurisdiccional.

Por fin, la norma aquí impugnada no modifica el estado de cosas preexistente en lo referido al ámbito o situaciones en que la Cruz Roja Española y las otras entidades a las que alude prestan servicios de transporte sanitario por carretera, ni al hecho de que para ello se valgan de personal voluntario, no laboral. Lo único que modifica es el nivel mínimo de formación exigible a ese personal si desempeña las funciones de conductor o de conductor en funciones de ayudante. Por ello, un argumento como aquel hubiera debido completarse con el análisis de las concretas consecuencias económicas anudadas a la rebaja de ese nivel, del que se dedujera con suficiente grado de razonabilidad que es ella, y no otras circunstancias, la que retrae, dificulta o impide el establecimiento de las empresas privadas en las zonas territoriales que menciona. Análisis en el que no podrían faltar consideraciones ligadas a una hipotética insuficiencia de las previsiones que ya estableció la Disposición transitoria segunda del Real Decreto 836/2012 sobre el Proceso de adaptación del personal a los nuevos requisitos de formación . Entre ellas, y por su clara incidencia en aquellas consecuencias económicas, la del párrafo segundo del apartado 2 y la del apartado 3, ambos de esa Disposición transitoria.

Centrándonos ya en el núcleo argumental del escrito de demanda, se sostiene en él que son los conocimientos y competencias adquiridos por quien obtiene el título de formación profesional de técnico en emergencias sanitarias (TES), los que permiten evaluar el estado del paciente/herido y realizar aquellas técnicas y/o maniobras que posibilitan su traslado por carretera hasta el hospital en las mejores condiciones sanitarias. No ocurre así, en cambio, por quien sólo posee la formación que acredita el certificado de profesionalidad de transporte sanitario, insuficiente para proporcionar la asistencia técnico-sanitaria en ruta encomendada a las ambulancias asistenciales, esto es: soporte vital básico y atención sanitaria inicial, las de clase B; y soporte vital avanzado, las de clase C. La rebaja de formación introducida por la norma impugnada determina por tanto un trato desigual para el paciente/herido y también la afectación de su derecho a la salud, igual para todos, sin que ello pueda disculparse por razón de que el servicio sea prestado por una de aquellas entidades benéficas. La norma es contraria a la necesaria y efectiva igualdad y calidad de la prestación sanitaria dispensada a todos los usuarios y vulnera, incluso, el precepto constitucional (art. 43) que reconoce el derecho a la protección de la salud, por cuanto supone la prestación de un transporte sanitario en unas condiciones que no cumplen las exigencias de calidad previstas en nuestro ordenamiento jurídico.

Sin embargo, hay razones jurídicas de peso para considerar que tal conjunto de argumentos no determinan la ilegalidad de la norma aquí impugnada.

De entrada, de aquella Disposición transitoria segunda del RD 836/2012 ha de deducirse, como conclusión lógica, que el titular de la potestad reglamentaria, al exigir en el art. 4.1, letras b) y c), de ese RD el título de TES para el conductor y su ayudante, no partía de la idea de que un nivel de formación inferior al proporcionado por tal título comportara un riesgo real para la calidad mínima de la prestación sanitaria que deben proporcionar las ambulancias asistenciales. Es así, porque de existir tal riesgo no habría permitido, por imponerse en tal caso otras medidas, que los trabajadores sin ese título pudieran permanecer en sus puestos de trabajo desarrollando las mismas funciones de conductor o de ayudante de conductor en ambulancias asistenciales (apartado 3 de dicha Disposición). Ni menos aún, por no surgir en tal supuesto el gravamen que conlleva la remoción de un puesto de trabajo, que quedaran habilitados como conductores de tales ambulancias quienes, sin tal título, acrediten una experiencia laboral en la conducción de esas ambulancias, de cinco años en los últimos ocho años desde la entrada en vigor de aquel RD (párrafo segundo del apartado 2 de esa misma Disposición).

Tras el soporte de esa inicial consideración, resulta también que la formación adquirida por quien obtiene aquel certificado de profesionalidad de transporte sanitario no se presenta, prima facie y a falta de dictámenes u otras pruebas que acreditaran lo contrario, no incorporados a este proceso, como inidónea o insuficiente para garantizar la calidad mínima de la asistencia técnico-sanitaria en ruta que deben proporcionar las ambulancias asistenciales. Es así, porque en el Anexo II del Real Decreto 710/2011, de 20 de mayo, se lee, dicho aquí a título de ejemplo y resaltando sólo lo que parece más significativo para la cuestión que nos ocupa, que las Unidades de Competencia que configuran aquel certificado son las de Mantener preventivamente el vehículo sanitario y controlar la dotación material del mismo ; Prestar al paciente soporte vital básico y apoyo al soporte vital avanzado ; Trasladar al paciente al centro sanitario útil ; y Aplicar técnicas de apoyo psicológico y social en situaciones de crisis . Que el Módulo Formativo de Técnicas de soporte vital básico y de apoyo al soporte vital avanzado comprende las Unidades Formativas de Valoración inicial del paciente en urgencias o emergencias sanitarias (50 horas); Soporte vital básico (60 horas); y Apoyo al soporte vital avanzado (50 horas). O que el Módulo de Técnicas de inmovilización, movilización y traslado del paciente comprende las Unidades de Aseguramiento del entorno de trabajo para el equipo asistencial y el paciente (40 horas) y de Traslado del paciente al centro sanitario (60 horas).

Por fin, y con el soporte de todo ello, se comprende que no podamos alcanzar una conclusión distinta de la antes adelantada al leer en el expediente administrativo, sin prueba que la desvirtúe, la afirmación de que sin la reforma impugnada es probable que desaparezca la participación de personas voluntarias en las actividades de transporte sanitario y otras actividades conexas, y por consiguiente, la destrucción de un activo social que no podrá ser reemplazado por la mera actividad económica de las empresas mercantiles .

Por último, del escrito de demanda deducen las direcciones letradas de la Administración General del Estado y de Cruz Roja Española (no sin generosidad, pues ahí aquel escrito no es lo claro que hubiera debido ser) que la parte actora, cuando afirma el "carácter necesario y obligatorio de la titulación de técnico en emergencias sanitarias para actuar en ambulancias asistenciales", esgrime en realidad otro motivo de impugnación distinto del antes analizado, en el que sostendría que tal titulación otorga al que la posee un ámbito exclusivo de actuación o reserva de actividad.

No es esto, sin embargo, lo que resulta de los preceptos aplicables. Ante todo, de los artículos 2 y 3 de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de Ordenación de las Profesiones Sanitarias , no se sigue que los profesionales del área sanitaria de formación profesional ejerzan por virtud de su título una profesión sanitaria titulada y regulada en el sentido de exclusividad o de reserva de ejercicio propio del art. 36 de la Constitución . Además, el art. 16.1 del Real Decreto 1538/2006 , por el que se establece la ordenación general de la formación profesional del sistema educativo, dispone que los títulos de Técnico y Técnico Superior, la formación que acreditan, y los efectos que surten, no constituye regulación del ejercicio profesional. Y, en el mismo sentido, la Disposición adicional cuarta del Real Decreto 1397/2007 , por el que se establece el título de Técnico en Emergencias Sanitarias, recalca que los elementos recogidos en el presente Real Decreto no constituyen una regulación del ejercicio de profesión titulada alguna con respeto al ámbito del ejercicio profesional vinculado por la legislación vigente a las profesiones tituladas .

De conformidad con lo dispuesto en el art. 139.1, párrafo primero, de la LJCA , procede imponer las costas procesales a la parte recurrente. Si bien, haciendo uso de la facultad que nos otorga el apartado 4 de dicho artículo, tal imposición lo es, a favor de la Administración demandada y de Cruz Roja Española, hasta la cifra máxima, para cada una de ellas, de 2000 euros por todos los conceptos. Hasta la cifra máxima de 200 euros por todos los conceptos a favor del Sindicato de Enfermería, SATSE, dado que sólo presentó escrito de conclusiones. Y sin imposición alguna a favor del Consejo General de Colegios Oficiales de Enfermería de España, dado que defendió también la ilegalidad de la norma impugnada.