STS 1305/2016, 3 de Junio de 2016

PRIMERO .- La Sentencia recurrida estimó parcialmente el recurso interpuesto por la propietaria, aquí recurrente, anulando los acuerdos impugnados en el único particular de aplicar el factor de corrección al alza 2 al valor del suelo, tal como postulaba la actora, manteniendo el resto de los conceptos, con intereses legales desde el 28 de octubre de 2006.

El Jurado tasó la finca -48,8553 has, de las que se expropiaron 4,8163, estableciéndose una servidumbre de paso de 0,0071 has-, suelo no urbanizable, de regadío, con arreglo al art. 23 del Texto Refundido del Suelo de 2008 , en 174.189,53 € (3,60 €/m2), la servidumbre de paso en 102,24 €, 180,30 € por arroyo y arqueta y 26.008,2 € en concepto de indemnización por división de la finca, con un justiprecio global (incluido premio de afección) de 209.324,60 €.

La sentencia rechaza la pretensión actora de que se valore con arreglo a la Ley 6/98, en aplicación de la Transitoria Tercera.2 del Texto Refundido pues aunque la modificación puntual de 2002 del PGOU de Dos Hermanas clasificó el suelo de no urbanizable, nada se había hecho antes -clasificada de urbanizable programado- para incorporarlo al proceso urbanizador. Se trata, dice, de «un suelo que no podía ser desarrollado urbanísticamente, con lo que carecía de sentido mantener la clasificación a los solos efectos de la indemnización; y más, tratándose de un suelo urbanizable programado que no había sido objeto de intento alguno de desarrollo...» . Entiende, igualmente, que no puede aplicarse la doctrina jurisprudencial dado que la infraestructura para la que se expropió el suelo no "crea ciudad" en el sentido exigido por la mentada jurisprudencia.

Acoge, sin embargo, la pretensión de que, al precio unitario con el que se tasó el suelo (obtenido por el método de capitalización de rentas), se le aplique el factor 2 de corrección al alza, previsto en el art. 23 del TR.

SEGUNDO .- La Entidad propietaria preparó recurso de casación contra la precitada sentencia ante la Sección Cuarta de la Sala de Sevilla, que lo tuvo por preparado en tiempo y forma, emplazó a las partes para que comparecieran ante esta Sala del Tribunal Supremo, y, elevando las actuaciones, tuvieron entrada en el Registro del Tribunal el día 22 de enero de 2015.

TERCERO .- Personada, formalizó escrito de interposición fundado en el artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa :

Apartado c): «Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que, en este último caso, se haya producido indefensión para la parte» .

Apartado d): «Infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto del debate».

Y articulado en cinco motivos: Primero (88.1.c)), incongruencia omisiva por no haber abordado las cuestiones planteadas en los Fundamentos de Derecho Cuarto y Quinto de la demanda, en los que, respectivamente, se refería a la aplicación de la ponencia de valores catastrales (vigente desde el 1 de enero de 2006) en la valoración del suelo conforme a lo dispuesto en la Transitoria Tercera del TRLS de 2008 en relación con el art. 27 de la Ley 6/98 , y a la indemnización, que, de forma subsidiaria, se instaba por la privación de la posibilidad de participar en actuaciones de transformación urbanística. Falta de motivación, si no se apreciara la incongruencia omisiva, porque no es posible conocer los motivos de la desestimación de tales peticiones; Segundo, (como los restantes, al amparo del apartado d)), por valoración ilógica del informe pericial aportado y de los elementos de hecho existentes, al considerar que la infraestructura concernida no "crea ciudad"; Tercero, infracción de la jurisprudencia relativa a la valoración del suelo clasificado como no urbanizable, destinado a infraestructura viaria supramunicipal, como si fuera urbanizable para evitar su "indebida singularización" respecto del resto de los terrenos de su entorno, formando parte la parcela parcialmente expropiada de la misma finca registral, dos de cuyas porciones fueron valoradas como suelo urbanizable por la sola circunstancia de que la modificación puntual del PGOU de Dos Hermanas de 2002, cambió la anterior clasificación de suelo urbanizable o sistema general a suelo no urbanizable del trazado orientativo del proyecto, dentro del que se ubica la parcela objeto del pleito, y éste fue el motivo de su distinta valoración, por lo que, siendo la modificación del PGOU un efecto colateral del proyecto a ejecutar, no puede servir de justificación para discriminar en la valoración del suelo, procediendo, en aplicación de la Transitoria Tercera del Texto Refundido de 2008, su valoración conforme a la Ley 6/98. Subsidiariamente si se considerase que no es de aplicación dicha Transitoria, debería indemnizarse - art. 24 Ley 2/07 - por la privación de la facultad de participación en las plusvalías derivadas de la transformación urbanística; Cuarto, infracción de la jurisprudencia de los sistemas generales, conforme a la cual el suelo clasificado de no urbanizable destinado a infraestructura viaria supramunicipal se valora como urbanizable cuando "crea ciudad"; Quinto, infracción de los arts. 14 (principio de igualdad), 9.3 (interdicción de la arbitrariedad) y 33.3 (garantía expropiatoria) CE , porque la valoración de la parcela no puede ser inferior a la reconocida por el propio Jurado respecto de otras dos parcelas que forman parte de la misma finca registral y cuya clasificación como suelo urbanizable no se vio alterada por la modificación puntual del PGOU de 2002 que incluyó el trazado provisional del proyecto expropiatorio, afectando a la parcela concernida, para su desclasificación.

Concluyó postulando el dictado de sentencia que, con estimación del recurso de casación, anule la sentencia de instancia y, en su lugar, se dicte otra conforme a lo suplicado en su demanda.

CUARTO .- El Sr. Abogado del Estado presentó escrito en el que se oponía al recurso.

QUINTO .- Conclusas las actuaciones, se señaló, para deliberación, votación y fallo, la audiencia del día 31 de mayo de 2016, teniendo lugar.

PRIMERO .- Como datos fácticos documentados en el expediente administrativo a tomar en consideración constan los siguientes: a) El proyecto de construcción de la "Autovía SE-40. Sector Este: Tramo Alcalá de Guadaira (A-376)-Dos Hermanas (A-4)", para cuya ejecución se expropió parcialmente la parcela, fue aprobado por resolución del Director General de Carreteras del Ministerio de Fomento de 27 de abril de 2007; 2) El acta de ocupación se levantó el 22 de abril de 2008; 3) El 31 de mayo de 2010, SEPES fue requerida para la presentación de la hoja de aprecio de diversas parcelas de las que era propietaria y que habían sido expropiadas para la ejecución del precitado Proyecto, entre las que se encontraba la aquí concernida, presentándola el 18 de junio, en la que la valoración se realizó -en aplicación de la Transitoria Tercera.2 del Real Decreto Legislativo 2/08, de 20 de junio- conforme al art. 27.1 de la Ley 6/98 , aplicando la ponencia de valores catastrales para la obtención del valor de repercusión del suelo; 3) La Administración expropiante presentó hoja de aprecio en la que valoró el suelo como rústico (en la modificación del PGOU de 2002, los terrenos por los que discurre la autovía se calificaron de Sistemas Generales de Espacios Libres, considerándose de naturaleza No Urbanizable, a efectos de su valoración, por ser ésta la clasificación que tenían antes de su transformación en Sistemas Generales), aplicando el art. 26 de la Ley 6/98 ; 4) El acuerdo del Jurado refiere la valoración a la fecha del acta de ocupación al tratarse de un procedimiento de urgencia ( art. 52 LEF ), valorando el suelo como rústico ( art. 23 del Texto Refundido de 2008 en relación con los arts. 7 a 18 del Real Decreto 1492/11, de 24 de octubre ) por el método de capitalización de rentas.

SEGUNDO .- Entrando ya en el examen de los motivos casacionales, el PRIMERO se articula al amparo del art. 88.1.c) por incongruencia omisiva y, subsidiariamete, falta de motivación.

Conviene tener presente que la incongruencia omisiva es la falta de respuesta a alguna o algunas de las pretensiones o motivos de impugnación u oposición, deducidos en la demanda o contestación, siendo relevante, a estos efectos, la distinción que venimos realizando (por todas, Sentencia de 24 de enero de 2012, casación 1052/09 ) entre "argumentos, cuestiones y pretensiones": «Las pretensiones están constituidas por las decisiones que la parte pide, y tienen tras de sí: primero , el motivo o motivos de impugnación (o de oposición), que expresan el vicio o vicios o las infracciones jurídicas que se imputan a la actuación administrativa impugnada (o el obstáculo que impide acogerlas), que constituyen o pasan a ser las cuestiones planteadas; y, segundo , la argumentación jurídica, constituida por las razones que a juicio de la parte determinan el vicio o lo contrario. Se trata de una distinción relevante porque el deber de congruencia exige del juzgador que se pronuncie sobre las pretensiones y que analice las cuestiones, pero en cambio no sucede lo mismo con los argumentos , que sólo constituyen el discurrir lógico-jurídico de la parte y no imponen al juzgador el deber de responder a través de un discurso propio necesariamente paralelo, bastando con que el suyo sea adecuado y suficiente para resolver las cuestiones y decidir sobre las pretensiones. También el Tribunal Constitucional ha hecho una precisión semejante, distinguiendo en su doctrina entre lo que son meras alegaciones formuladas por las partes en defensa de sus pretensiones y las pretensiones en sí mismas consideradas, siendo sólo estas últimas las que exigen una respuesta congruente, y no los alegatos, que no requieren una respuesta pormenorizada a todos ellos (por todas, STC 51/2010, de 4 de octubre )» .

Partiendo de esta esencial premisa, la actora en el Suplico de su demanda instaba, con la anulación de los acuerdos del Jurado, que se fijara el valor del suelo a razón de 102 €/m2, como suelo urbanizable con destino a suelo industrial (se adquirieron, dice, por expropiación para el desarrollo de la 2ª Fase del Polígono Industrial "Carretera de la Isla", teniendo todos los suelos de su propiedad la clasificación de Suelo Urbanizable Sectorizado pendiente de desarrollo urbanístico hasta la modificación del PGOU de 2002 que desclasificó a Suelo No Urbanizable la traza de la SE-40), conforme al art. 27 de la Ley 6/98 en relación con la Transitoria Tercera de la LS 8/07 y a ello ha dado respuesta la sentencia en el Fundamento Sexto que excluye la aplicación del apartado 2º de dicha Transitoria «ya que los suelos, conforme a lo dicho no se encuentra incluido en un ámbito para el que el planeamiento haya establecido las condiciones para su desarrollo» , y que «se trataba de un suelo que no podía ser desarrollado urbanísticamente, con lo que carecía de sentido mantener la clasificación a los solos efectos de la indemnización que pudiera corresponder; y más, tratándose de un suelo urbanizable programado que no había sido objeto de intento alguno de desarrollo, lo que incluso lo excluía de los supuestos de indemnización por cambio de planeamiento . Y, desde luego, no consta que la actora haya impugnado la nueva clasificación del suelo".

No existe incongruencia omisiva, ni falta de motivación pues la Sala "a quo", como acaba de verse, expone las razones por las que no se acogen sus peticiones.

Este primer motivo ha de ser desestimado.

TERCERO .- Los restantes motivos (art. 88.1.d), singularmente, el SEGUNDO, TERCERO y CUARTO, están íntimamente relacionados entre sí, y la respuesta que haya de darse a los mismos parte necesariamente de determinar la normativa de aplicación en la valoración del suelo.

Esta Sala y Sección ha dictado numerosas sentencias en relación con justiprecios de fincas expropiadas para la ejecución del mismo proyecto. A título de ejemplo y por citar las más recientes cabe recordar las recaídas en los recursos de casación 982/14 ( sentencia de 29 de enero de 2016); 2039/14 ( sentencia de 9 de febrero de 2016); 3433/13 ( sentencia de 9 de mayo de 2016 ), o, las dictadas el 23 de mayo del mismo 2015 (casación 4396/12 ) y el 9 de julio de 2015 (casación 2753/13 ), y, como en ellas se ha dicho, interpretando la Transitoria Tercera de la Ley 8/07 -idéntica a su homóloga del Texto Refundido de 2008-, con cita en la de 24 de junio de 2013 (casación 5437/2010), cuando dicha Transitoria dispone que «Las reglas de valoración contenidas en esta Ley serán aplicables en todos los expedientes incluidos en su ámbito material de aplicación que se inicien a partir de su entrada en vigor» , con la expresión "todos los expedientes" se está refiriendo al expediente de justiprecio, «ya que el contenido de la norma de cuya aplicación se trata, valorativa y no procedimental, está destinado a ser aplicado para valorar los bienes y derechos expropiados en el momento en el que éste se produce, esto es, cuando se inicia la fase de justiprecio, y no para regular las garantías procesales en su tramitación» .

La fecha de valoración en los casos de expropiaciones por vía de urgencia, coincide, de acuerdo con el artículo 52.7 LEF , con la fecha inmediata a la ocupación, salvo en los casos en los en los que el expediente de justiprecio se demore indebidamente por causa no imputable al expropiado ( STS, Sala Tercera, Sección 6º, de 20 de Mayo del 2013, casación 5548/2010 ).

En el caso aquí examinado, la resolución del Jurado tomó como fecha de valoración la del acta de ocupación de 22 de abril de 2008 y el Tribunal la fija en junio de 2010, fecha de presentación de la hoja de aprecio por la propiedad.

En ambas fechas estaba vigente la nueva normativa sobre valoración del suelo, es decir, la Ley 8/2007, que entró en vigor el 1 de julio de 2007 (Disposición Final Cuarta ), en el supuesto de que se defiriera la valoración a la fecha del acta de ocupación, o bien, si tomamos en consideración la fecha de la presentación de la hoja de aprecio, sería aplicable el Texto Refundido de 2008, de contenidos idénticos en lo que aquí nos interesa.

Y esa Ley 8/2007 cambió los criterios de valoración del suelo, desvinculando la tasación de su clasificación urbanística, para atender exclusivamente a su situación, así se establece expresamente en el artículo 21.2 de dicha norma al señalar que «El suelo se tasará en la forma establecida en los artículos siguientes, según su situación y con independencia de la causa de la valoración y el instrumento legal que la motive» .

Se atiende, por tanto, a la situación fáctica o real del terreno en el momento de su valoración, distinguiendo en su artículo 12 dos situaciones posibles: suelo rural o suelo urbanizado.

Ello ha supuesto un cambio sustancial, existiendo ya una reiterada y consolidada jurisprudencia -a título de ejemplo, sentencia de 27 de octubre de 2014 (casación 174/2012 )- en la que se descarta la posibilidad de seguir aplicando la doctrina de los sistemas generales a los terrenos no urbanizados, afirmando dicha sentencia que «Sentada pues la procedencia de valorar el terreno expropiado conforme a los preceptos de la Ley 8/2007, corresponde ahora establecer si dicha norma ha modificado los criterios de valoración que se contenían en la Ley 6/1998 respecto al suelo no urbanizado, y especialmente la posibilidad de seguir aplicando la jurisprudencia referida a sistemas generales destinados a crear ciudad, invocada por el recurrente.

Esta jurisprudencia, que interpretaba las normas de valoración contenidas en la Ley 6/1998 (en concreto de su art. 25 ), en las que se partía de que los terrenos deben tasarse con arreglo a su clasificación urbanística, sostenía como excepción que, en los casos en los que unos terrenos destinados a sistemas generales se encuentren clasificados como no urbanizables o carezcan de clasificación específica, procede valorarlos como urbanizables siempre y cuando la infraestructura que justificase su expropiación estuviese destinada a "crear ciudad". Lo que obligaba a valorar tales infraestructuras o servicios y su integración en el entramado urbano con el fin de determinar si contribuía a crear ciudad y si su valoración como suelo no urbanizable generaba un indebido aislamiento o singularización respecto de su entorno. El fundamento de esta jurisprudencia se basaba, pues, en el principio de equidistribución de las cargas y de los beneficios derivados del planeamiento, intentando evitar que por razón de su clasificación formal en el Planeamiento se perjudicase a aquellos propietarios respecto a los demás propietarios no expropiados que se beneficiarían de la expansión de la ciudad. Esta jurisprudencia había establecido, no obstante, algunas correcciones negándose la aplicación sin más de aquella tesis a las calzadas interurbanas, pues de otro modo se llegaría al absurdo de considerar urbanizable todo suelo sobre el que se proyecte establecer una vía de comunicación, incluidas las autopistas, las carreteras nacionales en toda su extensión y las redes ferroviarias [véanse la sentencia de 29 de abril de 2004 , ya aludida, y la más reciente de 16 de junio de 2008 (casación 429/05 , FJ 1º)».

Y la situación de suelo rural (en la que se encuentra el terreno expropiado), contemplada en las nuevas normas de valoración, se va aplicar no solo a los terrenos que tradicionalmente se han considerado como tales, por estar excluidos del proceso de transformación urbanística o por la protección de sus valores ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales entre otros, sino también (art. 12.b) al «suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización, y cualquier otro que no reúna los requisitos a que se refiere el apartado siguiente» .

Por el contrario, tan solo puede valorarse como suelo urbanizado el que se integra de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población, contando «con todas las dotaciones y servicios requeridos por la legislación urbanística sin o puedan llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexión de las parcelas a las instalaciones ya en funcionamiento» . De ahí que no se alcanza la consideración de suelo urbanizado hasta que se ha concluido el proceso de urbanización.

Así, el suelo rural, tal y como ha sido definido por la ley, se valora, según dispone el art. 22 de dicha norma (23 del Texto Refundido de 2008) mediante la «capitalización de la renta anual real o potencial, la que sea superior, de la explotación según su estado en el momento al que deba entenderse referida la valoración "sin que en ningún caso"... podrán considerarse expectativas derivadas de la asignación de edificabilidades y usos por la ordenación territorial o urbanística que no hayan sido aun plenamente realizados» .

En definitiva, la Ley 8/2007 desvincula la valoración del suelo de su clasificación urbanística y atiende únicamente a su situación fáctica como suelo completamente urbanizado. En palabras del Tribunal Constitucional en su sentencia 141/2014 de 11 de septiembre «La actual opción del legislador, de desligar definitivamente la valoración de la clasificación del suelo, persigue, por otra parte, tal y como se explica en la exposición de motivos de la Ley, paliar la especulación, en línea con el mandato constitucional ex art. 47 CE , y lograr que la valoración se lleve a cabo conforme a "lo que hay" y no a lo que "dice el plan que puede llegar a haber en un futuro incierto", a cuyos efectos la ley distingue dos situaciones: la de suelo rural, que es aquel que no está funcionalmente integrado en la trama urbana, y la de suelo urbanizado, que es el que ha sido efectiva y adecuadamente transformado por la urbanización. Ambos se valoran, como sigue razonando la exposición de motivos, "conforme a su naturaleza, siendo así que sólo en el segundo dicha naturaleza integra su destino urbanístico, porque dicho destino ya se ha hecho realidad"» .

Y este cambio también afecta a los suelos que se destinen o por los que vayan a discurrir infraestructuras y servicios públicos de interés general supramunicipal, como es el caso que nos ocupa, pues también en estos casos se atenderá a lo que la norma denomina «situación básica de los terrenos» .

Tales previsiones normativas no permiten ya tomar en consideración las características de la infraestructura que justifica la expropiación ni su influencia en el desarrollo posterior de la ciudad, para atender únicamente a la situación fáctica de los servicios urbanísticos con los que cuenta la finca expropiada en el momento de su valoración, por lo que no resulta posible aplicar la jurisprudencia de sistemas generales invocada por el recurrente , dado que ya no es posible valorar el suelo rural como si estuviera "de facto" urbanizado y contase con todos los servicios urbanísticos necesarios, por el hecho de que transcurra una infraestructura supramunicipal, con independencia de sus características y su integración en el planeamiento municipal.

Tampoco puede ser valorado conforme a la Ley 6/98, en aplicación de la Disposición Transitoria Tercera, apartado segundo, del RD Legislativo 2/2008 , de la que hemos dicho reiteradamente -entre otras, sentencias de 17 de noviembre de 2014 (casación 1033/13 ), de 5 y 9 de diciembre de 2014 (casaciones 1343 y 1952/12), de 8 de junio y 20 de julio del corriente (casaciones 1215 y 2734/13 ) y de 23 de octubre de 2015 (casación 871/14 )- que «se está refiriendo de forma terminante a los terrenos que tuvieran la clasificación de suelo urbanizable delimitado, formalmente reconocida por el planeamiento el 1 de julio de 2007, que fue la fecha de entrada en vigor de la Ley 8/2007, y no a terrenos que hubieran debido tener tal clasificación» , y el suelo de la parcela expropiada en dicha fecha -1 de julio de 2007- no estaba clasificado formalmente como urbanizable delimitado o sectorizado, es decir con Plan de desarrollo aprobado.

Con ello quedan desestimados los precitados motivos segundo, tercero y cuarto.

CUARTO .- Resta por abordar el QUINTO motivo, por infracción de los arts. 14 (principio de igualdad), 9.3 (interdicción de la arbitrariedad) y 33.3 (garantía expropiatoria) CE y ello porque, a juicio de la recurrente, la valoración de la parcela no puede ser inferior a la reconocida por el propio Jurado respecto de otras dos parcelas que forman parte de la misma finca registral.

El principio de igualdad exige aportar un término de comparación idéntico -no meramente análogo-, dentro de la legalidad, del que inferir ese trato discriminatorio que se denuncia, y las dos parcelas a las que se refiere, aunque formen parte de la misma finca registral, ignoramos la fecha a la que se defirió su valoración y si la tasación del Jurado era conforme a Derecho, aparte de que parece que no se vieron afectadas por la desclasificación de 2002, por lo que falta el primero de los presupuestos para apreciar la vulneración del art. 14 CE .

Tampoco, y por las mismas razones, se ha visto negativamente afectado el art. 9.3, remitiéndonos a todo lo dicho en el Fundamento precedente.

Y, otro tanto cabe afirmar del alegado art. 33 CE , en el que se consagra el principio de indemnidad entendido en el sentido de que la indemnización ha de ser determinada con arreglo al sistema de valoración legalmente establecido en cada momento, como así ha acaecido en este caso.

La desestimación, también, de este quinto motivo ha de conducir a declarar no haber lugar al recurso de casación.

QUINTO .- Costas: Conforme al art. 139.1.3 LJCA procede condenar en costas a SEPES, cuyo límite cuantitativo máximo queda fijado, ponderadamente y en atención a las circunstancias concurrentes, en 4.000 € (más IVA), en favor de la Administración General del Estado.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido NO HABER LUGAR al recurso de casación número 224/2015, interpuesto por la Entidad Pública Empresarial de Suelo (SEPES), representada por la procuradora Dña. Beatriz Martínez Martínez y con la asistencia letrada de D. José-Manuel Palau Navarro, contra la sentencia dictada -21 de noviembre de 2014- por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de Sevilla (Tribunal Superior de Justicia de Andalucía) en su Rº contencioso-administrativo nº 662/12 , deducido contra el acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Sevilla de 24 de noviembre de 2011 (confirmado en reposición por el de 21 de junio de 2012), que justipreció (209.324,60 €) la parcela nº 20 del polígono catastral nº 13, parcialmente expropiada (4,8163 has.) para la ejecución del Proyecto Clave 48-SE-4470.Tramo Alcalá de Guadaira (A-376)-Dos Hermanas (A-4) . Con condena en costas a la recurrente en los términos fijados en el precedente Fundamento Quinto.

Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso e insértese en la coleccion legislativa.

Así se acuerda y firma.

D. Octavio Juan Herrero Pina D. Jose Diaz Delgado D. Juan Carlos Trillo Alonso D. Wenceslao Francisco Olea Godoy Dª. Ines Huerta Garicano PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Excma. Sra. Magistrada Ponente Dña. Ines Huerta Garicano, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.