STS 1300/2016, 2 de Junio de 2016
| Ponente | MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA |
| ECLI | ES:TS:2016:2456 |
| Número de Recurso | 2812/2014 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Número de Resolución | 1300/2016 |
| Fecha de Resolución | 2 de Junio de 2016 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En Madrid, a 2 de junio de 2016
Esta Sala ha visto interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dña. María Jesús Ruiz Esteban, en nombre y representación de la Federación de Enseñanza de Comisiones Obreras de Cantabria, contra la Sentencia de 26 de junio de 2014, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, en el recurso contencioso-administrativo nº 520/2012 , sobre conciertos educativos. Se han personado como partes recurridas el Letrado del Gobierno de Cantabria en la representación que le es propia, y el Procurador de los Tribunales D. José Luis Pinto-Marabotto Ruiz en nombre y representación de Fomentos de Centros de Enseñanza de Cantabria, S.A.
Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª Maria del Pilar Teso Gamella
Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, se ha seguido el recurso interpuesto por la Federación de Enseñanza de Comisiones Obreras, contra el acuerdo de 22 de noviembre de 2012 del Consejo de Gobierno de Cantabria, que inadmitió el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de 13 de abril de 2012, de la Consejería de Educación, Cultura y Deporte, por la que se modifica el concierto educativo con el centro "Torrevelo-Peñalabra" para el curso académico 2012/2013.
En el citado recurso contencioso administrativo se dicta Sentencia de 26 de junio de 2014 , cuya parte dispositiva es la siguiente:
Que debemos desestimar el recurso contencioso-administrativo promovido por la Procuradora Sra. Doña Begoña Peña Revilla en nombre y representación de la Federación de Enseñanza de Comisiones Obreras, contra la resolución de fecha 22 de noviembre de 2012 del Consejo de Gobierno de Cantabria por la que se inadmite el recurso de alzada formulado por el sindicato Comisiones Obreras frente a la resolución de 13 de abril de 2012 de la Consejería de Educación y Cultura por la que se resuelven los expedientes de modificación de los conciertos educativos con centros privados para el curso 2012/2013, en cuanto a la suscripción de concierto con el Centro Torrevelo-Peñalabra, imponiendo las costas a la parte que ha visto desestimadas todas sus pretensiones
.
Contra la mentada sentencia se preparó recurso de casación ante la Sala de instancia, que ésta tuvo por preparado, por lo que se elevaron los autos y el expediente administrativo a este Tribunal, ante el que la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación.
En el escrito de interposición del recurso se solicita que se dicte sentencia estimando el recurso de casación, se case y anule la mencionada sentencia y se declare la nulidad de la resolución de la Dirección General de Personal y Centros Docentes, de 13 de abril de 2012, en lo que se refiere a la concesión de concierto educativo al Centro "Torrevelo-Peñalabra".
Conferido trámite de oposición al recurso de casación, las dos partes recurridas que han formulado escrito de oposición, solicitan que se desestime el recurso de casación, se confirme la sentencia y se impongan las costas a la parte recurrente.
Acordado señalar día para la votación y fallo del recurso, fue fijado a tal fin el día 24 de mayo de 2016, en que tuvo lugar la misma.
La sentencia que se impugna desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto, por el sindicato ahora recurrente, "Comisiones Obreras de Cantabria", contra la Resolución, de 22 de noviembre de 2012, del Gobierno de Cantabria que inadmite, por falta de legitimación de dicho sindicato, el recurso de alzada, deducido por el mismo contra la Resolución de 13 de abril de 2012, de la Consejería de Educación y Cultura, por la que se resuelven los expedientes de modificación de los conciertos educativos con centros privados para el curso 2012/2013, en cuanto a la suscripción del concierto con el Centro Torrevelo- Peñalabra.
Tras hacer una trascripción extensa de varias sentencias de esta Sala Tercera, la sentencia que se recurre concluye en la falta de legitimación activa del sindicato recurrente, señalando que «en el supuesto de autos y pese a la mención a esta representatividad de los trabajadores aludida en la jurisprudencia, siquiera se invoca en el supuesto de autos. El argumento esgrimido por el Sindicato lo es a los objetivos de sus Estatutos más allá de la función y finalidad propia de un Sindicato, en el sentido de defensa de la mera legalidad. Pero esta mención, no relacionada con la representatividad que es la fuente de su legitimación conforme a la jurisprudencia mencionada, carece de relevancia para poder afirmar el interés legítimo y la legitimación ad causam objeto de debate».
El recurso de casación se sustenta sobre tres motivos, todos invocados por el cauce procesal que establece el artículo 88.1.d) de la LJCA .
El primero denuncia la infracción del artículo 19.1.b) de la LJCA .
El segundo aduce la lesión de los artículos 116.1 y 84.3 de la Ley Orgánica de Educación de 2006 , 6.4 del Código Civil y 70.2 de la LJCA .
El tercero alega la contravención de los artículos 116.1 de la Ley Orgánica de Educación y 21 de las Normas Básicas sobre Conciertos Educativos.
Por su parte, las recurridas señalan que el sindicato recurrente carece de legitimación para interponer recurso contencioso administrativo al no haber expresado el interés legítimo en que se basa. Y sobre la cuestión de fondo, que se alega en los motivos segundo y tercero, el Gobierno de Cantabria señala que la sentencia impugnada no puede haber infringido dichas normas porque no entra en el examen de fondo; mientas que la otra parte recurrida, analiza las infracciones que se aducen en dichos motivos segundo y tercero llegando a la conclusión que no concurre la discriminación que se invoca en el escrito de interposición.
Es necesario hacer una consideración preliminar para delimitar adecuadamente los contornos de esta casación, en relación con lo acaecido en la vía administrativa y en sede jurisdiccional, sobre la legitimación activa del sindicato para interponer recurso de alzada y para interponer recurso contencioso administrativo.
En la vía administrativa , el sindicato, ahora recurrente impugnó en alzada la aprobación de un concierto educativo, y dicho recurso administrativo es inadmitido al tomar en consideración la Administración, como fundamentación de dicha resolución, la jurisprudencia de esta Sala Tercera sobre la interpretación y aplicación del artículo 19 de la LJCA .
En sede jurisdiccional , concretamente en la contestación a la demanda, la Administración autora de dicha inadmisión aduce, además de la falta de acuerdo societario que es desestimado en primer lugar por la sentencia y que carece, por tanto, de relevancia en esta casación, la " falta de legitimación activa del sindicato recurrente " que se aborda en segundo lugar, por la sentencia que se impugna, que transcribe también varias Sentencias de esta Sala Tercera sobre la falta de legitimación de los sindicatos respecto de los conciertos educativos, y se desestima el recurso contencioso administrativo.
De lo expuesto inferimos varias conclusiones. En primer lugar , un acto administrativo que inadmite un recurso de alzada, como sucede en este caso, no puede fundarse únicamente en la doctrina jurisprudencial que se extrae de las sentencias que trascribe dicha resolución administrativa de inadmisión, porque la legitimación activa en la vía administrativa tiene su propio régimen jurídico en la Ley 30/1992, y no resulta de aplicación, por tanto, el que establece nuestra Ley Jurisdiccional. Ambas leyes tienen normas propias para describir y perfilar la legitimación activa para interponer recursos administrativos ( artículos 107 y 31 de la Ley 30/1992 ) y recursos contencioso-administrativos ( artículo 19 de la LJCA ). Las evidentes coincidencias, que no identidad, entre ambos regímenes no pueden llevarnos a una confusión entre ambos marcos jurídicos de aplicación.
En segundo lugar , la sentencia recurrida debió tener en cuenta, por tanto, que una resolución administrativa que inadmite un recurso de alzada es un acto cuya legitimación activa, para acudir a los Tribunales, no puede ser cuestionada. Dicho de otro modo, el destinatario de un acto que inadmite un recurso administrativo naturalmente que está legitimado para acudir a la vía jurisdiccional, porque no puede haber un perjuicio mayor que no haber entrado en el fondo que suscitaba en vía de recurso. Cuestión diferente es si esa inadmisión es conforme o no a derecho, pero resulta evidente que el destinatario de dicho acto puede cuestionar la legalidad del mismo ante los Tribunales. De modo que la Sala de instancia debió reconocer la legitimación jurisdiccional desestimando la objeción opuesta en la contestación, y examinar si, a tenor de los artículos 107 y 31 de la Ley 30/1992 , el sindicato tenia legitimación, o no, para interponer la alzada. No obstante, lo cierto es que la sentencia desestima, no inadmite, el recurso contencioso administrativo.
En tercer lugar , nos encontramos, en la presente casación, que ni en vía administrativa ni en sede judicial se ha analizado si el sindicato tenía, o no, legitimación activa para recurrir en alzada, examinando lo dispuesto en los artículos 107 y 31 de la Ley 30/1992 , pues tanto el acto administrativo y la sentencia, como ya hemos señalado, trascriben sentencias de esta Sala Tercera sobre la interpretación del artículo 19 de la LJCA . Situación que se agrava porque el sindicato recurrente, en la formulación del primer motivo de casación en el que denuncia la lesión del citado artículo 19, tampoco hace referencia a los defectos señalados, pues se limita a rebatir que no ostente interés legitimo cuando impugna dicho concierto educativo.
Ante el expresado cúmulo de circunstancias, esta Sala considera que, por razones de tutela judicial, economía procesal, proporcionalidad, y celeridad, no es ahora momento, ni se esgrimen pretensiones al respecto, de rehacer la vía administrativa y la jurisdiccional, por lo que procede analizar el fondo del asunto, los términos en los que viene planteado el debate procesal.
La legitimación activa de las organizaciones sindicales para interponer recurso contencioso administrativo ha de partir de lo declarado en las SSTC 210/1994, de 11 de julio , 101/1996, de 11 de junio , 203/2002, de 28 de octubre , 164/2003, de 29 de septiembre y 358/2006, de 18 de diciembre , cuando señalan que la Constitución y la Ley atribuyen a los sindicatos la función de defensa de los intereses de los trabajadores. La legitimación, por tanto, alcanza al ejercicio de los derechos y la defensa de intereses legítimos de los trabajadores, siempre que esa legitimación general se proyecte, con carácter particular, sobre el objeto del proceso que se pretende interponer ante los Tribunales, mediante un "vinculo o conexión" entre el sindicato que ejercita la acción y la pretensión que se plantea.
En este sentido, el Tribunal Constitucional ha reiterado en la ya citada STC 358/2006, de 18 de diciembre , que "para poder considerar procesalmente legitimado a un sindicato no basta con que éste acredite la defensa de un interés colectivo o la realización de una determinada actividad sindical, dentro de lo que hemos denominado "función genérica de representación y defensa de los intereses de los trabajadores" ( STC 101/1996, de 11 de junio , FJ 2). Debe existir, además un vínculo especial y concreto entre dicho sindicato (sus fines, su actividad, etc,) y el objeto del debate en el pleito de que se trate, vínculo o nexo que habrá de ponderarse en cada caso y que se plasma en la noción de interés profesional o económico, traducible en una ventaja o beneficio cierto, cualificado y específico derivado de la eventual estimación del recurso entablado ( SSTC 7/2001, de 15 de enero, FJ 5 ; y 24/2001, de 29 de enero , FJ 5)".
Acorde con lo expuesto, esta Sala Tercera ha venido reconociendo legitimación activa a los sindicatos en aquellos supuestos, en los que de la nulidad del acto impugnado, puede acarrear un claro perjuicio a los trabajadores del centro educativo. Es el caso, sin ánimo de exhaustividad, de las Sentencias de 28 de abril de 2010 (recurso de casación nº 26/2007 ), 1 de marzo de 2011 (recurso de casación nº 2553/2009 ), 15 de enero de 2013 (recurso de casación nº 4928/2011 ), 26 de febrero de 2013 (recurso de casación nº 638/2012 ), 16 de julio de 2014 (recurso de casación nº 2619/2012 ) y 17 de julio de 2014 (recursos de casación nº 2151/2012 y nº 2296/2012 ). Mientras que hemos negado la existencia de título legitimador en los demás casos, como sucede en las Sentencias de 15 de octubre de 2007 (recurso de casación nº 5480/2002 ), 20 de febrero de 2008 (recurso de casación nº 4788/2006 ), 27 de febrero de 2008 (recurso de casación nº 3397/2003 ) y 1 de marzo de 2011 (recurso de casación nº 2553/2009 ), entre otras.
Fácilmente se colige, de lo expuesto hasta ahora, que esa capacidad abstracta de los sindicatos, que se esgrime en el escrito de interposición de la casación y en el escrito de demanda, debe concretarse, en cada caso, mediante ese "vínculo o conexión", que antes citamos, entre la organización que acciona y la pretensión ejercitada, pues esa concreción integra el título legitimador.
No es de extrañar, por tanto, que hayamos advertido que esta es una cuestión casuística, en la que ha de estarse al caso concreto, por todas, Sentencia de 29 de noviembre de 2011 (recurso de casación nº 5636/2009 ), al declarar que « Se trata, en definitiva, de aplicar a estas personas jurídicas asociativas singulares la misma exigencia que se aplica a cualquier otra persona física o jurídica para reconocerle la posibilidad de actuar en un proceso: ostentar interés legítimo en él. Sin olvidar que este Tribunal ha venido insistiendo (por todas, las sentencias de veinticuatro de mayo de dos mil seis, rec. de casación 957/2003 , y de veintidós de mayo de dos mil siete , rec. de casación 6841/2003) en que la respuesta al problema de la legitimación debe ser casuística, de modo que no es aconsejable ni una afirmación ni una negación indiferenciadas para todos los casos ».
De modo que ha de estarse a la justificación que proporcione el sindicato recurrente para constatar la concurrencia de ese vínculo especial y específico entre el sindicato y el objeto del pleito, para determinar si concurre algún beneficio o perjuicio derivado de la nulidad del acto que se impugna. Y lo cierto es que, en este caso, el propio sindicato reconoce que su único interés es la defensa de la igualdad entre hombres y mujeres, lo que le ha llevado a denunciar el fraude de ley que ha supuesto la integración de dos centros educativos con educación separada de niños y niñas, a los efectos de solicitar el concierto educativo que ha sido concedido. Sin embargo no se expresa que relevancia y trascendencia, el " vínculo y conexión " del que habla la jurisprudencia, tiene para los trabajadores y el sindicato dicho concierto educativo.
Pues bien, en este caso cualquiera que sea el criterio que se maneje para determinar si el sindicato recurrente ostenta ese título legitimador que regula el artículo 19.1.b) de nuestra Ley Jurisdiccional , cuya infracción se aduce, habría de concluirse que no tiene legitimación, pues su interés se encuentra desvinculado de los derechos e intereses de los trabajadores. Es un interés en defensa de la legalidad y de la deseable igualdad entre hombres y mujeres que, sin embargo, carece de conexión, en este caso, con la actividad del sindicato y de los trabajadores que representa. Sin que, por lo demás, las menciones estatutarias a dicha igualdad pueda rebasar lo que supondría una autoatribución a los efectos de la legitimación activa.
La solución contraria a la expuesta, en definitiva, convertiría a los sindicatos en los defensores de la legalidad o en titulares de una acción pública que no tienen legalmente reconocida.
Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la parte recurrente las costas procesales del recurso de casación ( artículo 139.2 de la LRJCA ).
Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley , se determina que el importe de las costas procesales, por todos los conceptos, en una cantidad máxima de 2.000 euros por cada una de las recurridas.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido Que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de "Comisiones Obreras de Cantabria", contra la Sentencia de 26 de junio de 2014, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, en recurso contencioso-administrativo nº 520/2012 . Con imposición de costas, en los términos previstos en el último fundamento.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.
Así se acuerda y firma.
Segundo Menendez Perez Maria del Pilar Teso Gamella Jose Luis Requero Ibañez Jesus Cudero Blas Angel Ramon Arozamena Laso Rafael Toledano Cantero
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