STS 1102/2016, 17 de Mayo de 2016
| Ponente | CELSA PICO LORENZO |
| ECLI | ES:TS:2016:2190 |
| Número de Recurso | 1353/2015 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Número de Resolución | 1102/2016 |
| Fecha de Resolución | 17 de Mayo de 2016 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Mayo de dos mil dieciséis.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 1353/15 interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª. Milagros Duret Arguello en nombre y representación del Ayuntamiento de las Palmas de Gran Canarias contra la sentencia de fecha 16 de febrero de 2016 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas de Gran Canaria, en el recurso núm. 100/2013 , seguido a instancias de Unión Sindical de la Policía Canaria contra el Acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Las Palmas el 25 de enero de 2013, publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de Las Palmas en el número 28, de 1 de marzo de 2013, por el que se procedió a la creación de 41 plazas para el Cuerpo de Agentes de Movilidad en el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria.
En el recurso contencioso administrativo 100/2013 seguido ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas de Gran Canaria, se dictó sentencia con fecha 16 de febrero de 2015 , que acuerda: "Estimar parcialmente el recurso contencioso administrativo número 100/2013 , interpuesto por el Procurador don Pedro Eugenio Cruz Martínez, en representación de la Unión Sindical de Policía Canaria, contra el acuerdo de creación del cuerpo de Agentes de movilidad del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria que se anula en su apartado cinco funciones relativas a la: Vigilancia de la Seguridad Vial, apartados a y b; Apoyo al transporte apartado a); Protección del medio ambiente relacionada con la contaminación producida por el tráfico rodado. Apartados a), b), y c) y Atención en accidentes de tráfico: apartados a), b), c) y d). Sin imposición de costas."
Notificada dicha resolución a las partes, por la representación procesal del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria se prepara recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal, por escrito presentado el 18 de mayo de 2015 formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso-administrativo.
Por providencia de 16 de febrero de 2016 se señaló para votación y fallo para el 11 de mayo de 2016, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Celsa Pico Lorenzo , Magistrada de la Sala
El Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria interpone recurso de casación 1353/2015 contra la sentencia estimatoria parcial de fecha 16 de febrero de 2016 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas de Gran Canaria, en el recurso núm. 100/2013 , deducido por la Unión Sindical de la Policía Canaria contra el Acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Las Palmas el 25 de enero de 2013, por el que se procedió a la creación de 41 plazas para el Cuerpo de Agentes de Movilidad en el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria. Se anula las "funciones relativas a: Vigilancia de la Seguridad Vial, apartados a y b; Apoyo al transporte apartado a); Protección del medio ambiente relacionada con la contaminación producida por el tráfico rodado. Apartados a), b), y c) y Atención en accidentes de tráfico: apartados a), b), c) y d)".
La sentencia (completa en Cendoj Roj: STSJ ICAN 2777/2015 - ECLI: ES:TSJICAN:2015:2777) identifica el acto impugnado en su PRIMER fundamento al tiempo que reseña los alegatos esenciales de impugnación. Dedica el SEGUNDO a rechazar la falta de capacidad y legitimación del Sindicato recurrente.
En el TERCERO señala que la Corporación tiene competencia para crear el Cuerpo de Agentes de Movilidad si bien debe analizar si las funciones se solapan con las de la policía local como cuestiona el sindicato recurrente.
En el CUARTO reproduce el art. 53.1 de la LO 2/1986 , de 13 de marzo, funciones de la Policía Local, así como su apartado tercero que permite crear Cuerpos de funcionarios subordinados a la Policía Local.
Reseña que el acuerdo impugnado atribuye los Agentes de Movilidad el desempeño, con la consideración de agente de la autoridad, de las funciones de ordenar, señalizar y dirigir el tráfico en el casco urbano de acuerdo con lo establecido en las normas de circulación, conforme a lo previsto en el artículo 53.1.b ) y 53.3 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad .
Subraya que la Ley 2/1986, en su artículo 53.3 no atribuye la condición de Agentes de Autoridad a los Agentes de Movilidad, sino que son Agentes de Autoridad con subordinación a los Cuerpos de la Policía Local. Por ello se vulnera la legalidad, en tanto, las funciones detalladas que atribuye a los citados Agentes de movilidad ignoran, en su mayoría, la subordinación de los Agentes de Movilidad al Cuerpo de Policía Local.
Luego en el QUINTO consigna que el acuerdo impugnado en su apartado cinco dispone de forma detallada los servicios que serán prestados por dicha Subescala de Agentes de Movilidad.
Adiciona que el preámbulo del Acuerdo estima necesario que los Agentes de Movilidad compartan las funciones de regulación del tráfico urbano con un cuerpo de funcionarios de mayor especialización en materia de tráfico.
A continuación se añade que la creación del Cuerpo de Agentes de Movilidad: "facilita una redistribución de efectivos de la Policía Local que, liberándose de los servicios prestados por los agentes de movilidad, aportan más horas a las funciones de seguridad ciudadana de proximidad, así como en el resto de funciones que tienen asignadas por ley". Destaca se argumente que se pretende compartir las funciones, pero al mismo tiempo, añada que liberar a los Policías Locales de las funciones de tráfico permite redistribuirlos.
Razona que, "si se pretendía redistribuir a la policía, focalizarlos en otras labores específicas de seguridad y vigilancia, y liberarlos totalmente de las funciones de tráfico, tendrán que definirse estas funciones, y es en este sentido donde sí estimamos que hubiese sido necesario acudir a una Mesa de Negociación Colectiva. Del Acuerdo impugnado y de la redacción del mismo, se convierte a los Agentes de Movilidad en agentes de autoridad independientes, y además no en cuerpo subordinado y colaborador de la Policía Local, sino por el contrario más especializado que aquellos en materia de tráfico".
Tras ello en el SEXTO plasma que el Ayuntamiento invoca Sentencias relativas a la creación de Agentes de Movilidad en Madrid y Galicia. Responde que lo dicho en instancia ha sido confirmado por las Sentencias del Tribunal Supremo de 21 de mayo de 2012, casación 5626/2010 y la de 20 de febrero de 2012, casación 6113/2010 , anulando determinados preceptos del Reglamento de Agentes de Movilidad cuando incluyen funciones que no son propias de los citados agentes.
Argumenta que al haber obviado el carácter subordinado y colaborador del Agente de Movilidad respecto a la Policía Local, y atribuirle funciones de control y vigilancia se produjo la invasión de competencias que denuncian los recurrentes y señala que más que de un problema de negociación colectiva, sería un problema de ilegalidad.
Acepta que el Ayuntamiento tiene una potestad de autoorganización, pero el problema surge cuando las funciones no se detallan correctamente o se excede de las que podían atribuirse. Recalca que "las funciones que según la Ley 2/86 pueden ostentar los Agentes de Movilidad son específicas y subordinadas, no pueden abarcar el control, ni la vigilancia sin subordinación, puesto que, están subordinados a la policía local".
Estima que es posible crear un Cuerpo de colaboradores y asignarles "funciones básicas", pero no crear un organismo especializado que sustituya a la Policía Local, hasta el punto que en los accidentes de tráfico, sean los colaboradores quienes decidan si intervienen o no los servicios necesarios. Concluye que "no puede atribuírsele sin más funciones de Vigilancia de la seguridad vial, protección del medio ambiente relacionada con la contaminación producida por el tráfico rodado, Atención a los ciudadanos/as en determinados incidentes de tráfico que dificultan la movilidad, ni la atención en accidentes de tráfico, sin especificar que son funciones coordinadas y subordinadas a los Cuerpos de la Policía Local."
Finalmente en el SÉPTIMO tras tomar en cuenta el artículo 71.2 de la LJCA , anula parcialmente el Acuerdo.
Concluye que "la normativa no respeta las funciones de la policía local ya que no es compatible que sea el policía local quien tenga que instruir el atestado por un accidente de tráfico por establecerlo la ley, y sea un Agente de movilidad quien decida los servicios necesarios".
Cuestión distinta es que se hubiese especificado y detallado en el acuerdo que los Agentes actuaban con subordinación y coordinación a los Policías Locales.
El resto del Acuerdo decide que es conforme a derecho siempre que se interprete que la condición de Agentes de la Autoridad de los Agentes de Movilidad, lo es con subordinación a los miembros de los respectivos Cuerpos de la Policía Local.
1. Un primer motivo al amparo del art. 88. 1.c) LJCA invoca infracción de los arts. 33.1 y 67 LJCA y 218 LEC por haber incurrido la sentencia en incongruencia interna y extra petita.
Aduce que, en el FD 4º se declara ajustada a Derecho la parte dispositiva del acuerdo, concretamente la consideración de agente de la autoridad en el desempeño de las funciones de ordenación, señalización y dirección del tráfico, en régimen de colaboración y subordinación con la policía local, mas concluye anulando determinadas funciones.
Adiciona que, aunque la recurrente en la instancia cuestionó la función enumerada en el apartado 5 de la norma impugnada bajo el epígrafe "atención en accidentes de tráfico", no impugnó todas y cada una de las funciones enumeradas bajo dicho epígrafe, sino tan sólo el apartado c), referido a la comprobación de la documentación de los implicados en el accidente.
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Un segundo motivo al amparo del art. 88. 1. d) LJCA esgrime quebranto de los artículos 53.1.b ) y 53.3 de la LO 2/1986, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y de la jurisprudencia contenida en las SSTS de 20 de febrero de 2012 , rec. casación 6113/2010 y 21 de mayo de 2012, rec. casación 5626/2010.
Sostiene que de mantenerse la anulación de las funciones que se señalan, a pesar de que las mismas se ha considerado que no superan el límite competencial atribuible a los agentes de movilidad de Madrid, se estaría produciendo una diferencia injustificada entre ambos casos.
Recalca que el Tribunal Supremo en las referidas sentencias ha considerado que determinadas funciones que se asignan a los agentes de movilidad de Madrid no vulneran el ordenamiento jurídico, sin que exista razón alguna que justifique la discriminación entre municipios, ni que los agentes de uno tengan unas competencias superiores y diferentes a las del otro.
La Sala Tercera se ha pronunciado reiteradamente sobre el vicio de incongruencia (por todas FJ Tercero Sentencia de 30 de octubre de 2014, recurso de casación 421/2014 ).
Y, en concreto, respecto a la incongruencia interna ha dicho que es necesario que los argumentos empleados guarden coherencia lógica y razonable con la parte dispositiva o fallo, para no generar incoherencia interna que de lugar a contradicción entre el fallo de la sentencia y los fundamentos que justifican su decisión ( Sentencias de 23 de abril de 2003, rec. de casación 3505/1997 , 29 de mayo de 2007 , rec. casación 8158/2003).
La contradicción entre fallo de la resolución y su fundamentación ha sido reputada por el Tribunal Constitucional defecto de motivación lesivo del derecho a la tutela judicial efectiva y no vicio de incongruencia ( STC 127/2008, de 27 de octubre , FJ2). Este Tribunal (Sentencia de 4 de noviembre de 2009, recurso de casación 582/2008 , FJ4) reputa incongruencia interna la contradicción entre lo que se razona y lo que se decide derivada de error evidente en la redacción de un párrafo caracterizado por recaer sobre la circunstancia de la que depende la decisión del proceso.
Y la incongruencia extra petita tiene lugar cuando resuelve sobre pretensiones no formuladas, también denominada incongruencia positiva o por exceso ( Sentencias de 24 de mayo de 2010, rec casación 6182/2006 , y de 23 de diciembre de 2010, rec casación 4247/2006 ). Como dijo nuestra Sentencia de 5 de mayo de 2009, recurso de casación 1298/2007 la incongruencia por exceso no solo está vedada por nuestras leyes procesales, sino también constitucionalmente al lesionar el derecho a la tutela judicial efectiva, pues también se incardina en ésta la discordancia entre el fallo judicial y la pretensión ejercitada por las partes.
Si atendemos a los razonamientos anteriores constatamos que no se ha producido el vicio de incongruencia.
La demanda tras invocar ocho leyes y disposiciones arguye sobre la nulidad de pleno derecho del Acuerdo plenario por ser impropias las funciones del cuerpo de agentes de movilidad y concluye peticionando la nulidad del Acuerdo. No ha habido, pues incongruencia "extra petita" en la estimación parcial del recurso.
Tampoco hay incongruencia interna de la sentencia en el procedimiento anulatorio aunque previamente hubiere argumentado acerca de la atribución de la condición de Agentes de la autoridad a los Agentes de Movilidad más subordinados a los miembros de los respectivos Cuerpos de Policía Local, en razón de las previsiones del art. 53.3 de la LO 2/1986 .
Su razón de decidir es que el Acuerdo al atribuir las funciones controvertidas ignora la necesaria subordinación de los Agentes de Movilidad al Cuerpo de Policía Local al venir así determinado por la Ley Orgánica antedicha.
No prospera el primer motivo.
Tiene razón la sentencia impugnada al subrayar que en las SSTS de esta Sala y Sección de 20 de febrero y 21 de mayo de 2012 , recursos de casación 5626/2010 y 6113/2010 , se insistió en que vulnera la legislación vigente la atribución a los Agentes de Movilidad de funciones que no les corresponden en razón de su subordinación a los Cuerpos de Policía Local, tal cual aquí ha resuelto el Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas.
No hay, pues, contradicción entre lo resuelto respecto el Ayuntamiento de Las Palmas por la Sala de instancia y lo, en su día, decidido por este Tribunal respecto del Ayuntamiento de Madrid.
Pero, además, dicha doctrina ha sido reiterada en la de 16 de marzo de 2012, recurso de casación 1362/2011 respecto otro municipio. Se anulan una serie de preceptos del Reglamento de la Policía Local de Melilla relativos a las funciones de los Agentes de Movilidad en el ámbito de la regulación y ordenación del tráfico, apoyo al transporte y protección del medio ambiente, de tenor similar a los aquí controvertidos.
Procede, pues, desestimar el segundo motivo al no mostrar ni quebranto de los preceptos esgrimidos de la LO 2/1986, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, arts. 53.1. b ) y 53.3 . ni de la jurisprudencia que los ha interpretado.
Procede la imposición de costas a la parte recurrente, art. 139 LJCA , mas dicha condena carece de proyección efectiva en razón de la no personación de parte recurrida.
No ha lugar al recurso de casación deducido por la representación procesal del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria contra la sentencia estimatoria parcial de fecha 16 de febrero de 2016 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas de Gran Canaria, en el recurso núm. 100/2013 , deducido por la Unión Sindical de la Policía Canaria contra el Acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Las Palmas el 25 de enero de 2013, por el que se procedió a la creación de 41 plazas para el Cuerpo de Agentes de Movilidad en el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria.
En cuanto a las costas estése al último fundamento de derecho.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Excma. Sra. Magistrada Ponente de la misma, Doña Celsa Pico Lorenzo, hallándose celebrando audiencia pública, lo que como Letrado de la Administración de Justicia, certifico.
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