STS 1001/2016, 6 de Mayo de 2016

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Quinta) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia de fecha 13 de septiembre de 2012 , estimatoria del recurso promovido por Oca Inspección Técnica de Vehículos, S.A., contra sendas resoluciones de 22 de junio de 2010, por las que se autorizaba como titular de estación de inspección técnica de vehículos a Applus Iteuve Technology, S.L. y a Applus ECA-ITV, y otra de 21 de julio de 2010, por la que se autorizaba como titular de estación de inspección técnica de vehículos a Revisions de Vehicles, S.A. (Preven Control), de acuerdo con el Decreto catalán 30/2010, de 8 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 12/2008, de 31 de julio, de seguridad industrial.

La parte dispositiva de la sentencia dice:

"1º.- Desestimar la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo de falta de legitimación de Oca Inspección Técnica de Vehículos SA, alegada por la representación de Certio ITV, SL:

2. - Estimar el presente recurso contencioso-administrativo y, en consecuencia, declarar la nulidad de la Resolución IUE/2862/2010, de 31 de agosto, por la que se hacen públicas las autorizaciones de las entidades Applus Iteuve Tecnology, SL, Applus ECA-ITV y Revisions de Vehicles, SA (Preven Control), como titulares de estación de inspección técnica de vehículos de acuerdo con el Decreto 30/2010, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 12/2008, de 31 de julio, de seguridad industrial, autorizadas mediante Resoluciones de 22 de junio de 2010 a Applus Iteuve Tecnology, SL, y Applus ECA-ITV, y de 21 de julio de 2010 a Revisions de Vehicles, SA (Preven Control), así como del artículo 80.2, y de las disposiciones adicionales primera, segunda y cuarta del Decreto 30/2010, de 2 de marzo .

3. - No efectuar especial pronunciamiento sobre las costas causadas."

Notificada dicha sentencia a las partes las codemandadas Applus Iteuve Technology, S.L., Certio ITV, S.L. y Revisions de Vehicles, S.A. presentaron sendos escritos preparando recurso de casación, los cuales fueron tenidos por preparados en diligencia de ordenación de la Secretaria de la Sala de instancia de fecha 10 de octubre de 2012, al tiempo que ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal de Applus Iteuve Technology, S.L. ha comparecido en forma en fecha 6 de noviembre de 2012, mediante escrito interponiendo su recurso de casación al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, formulado los siguientes motivos:

- 1º, por infracción de la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento y del Consejo, de 12 de febrero, relativa a los servicios en el mercado interior, y de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio;

- 2º, por infracción de la jurisprudencia;

- 3º, por infracción de la Directiva 2006/123/CE, de la Ley 17/2009 y de la jurisprudencia;

- 4º, por infracción de los artículos 149.1.13 y 149.1.21 de la Constitución y del artículo 139 del Estatuto de autonomía de Cataluña (Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio );

- 5º, por infracción de los artículos 93.1 , 103 y 107 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas , y

- 6º, por infracción del artículo 267 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea , del artículo 24 de la Constitución y de la jurisprudencia.

Termina su escrito suplicando que se dicte sentencia en la que, casando la recurrida, se declare la desestimación del recurso contencioso-administrativo, con expresa imposición de costas. Mediante otrosí solicita con carácter subsidiario que se plantee ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas la correspondiente cuestión prejudicial en relación a la Ley catalana 12/2008.

La representación procesal de Certio ITV, S.A. ha comparecido en forma el 30 de noviembre de 2012, interponiendo su recurso de casación, que articula en los siguientes motivos:

- 1º, formulado al amparo del apartado 1.c) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción , por quebrantamiento de las formas esenciales del juicios por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, en concreto, de los artículos 19.1.a ) y 69.b) de la misma norma ;

- 2º, que se basa en el apartado 1.d) del citado artículo 88 de la Ley jurisdiccional , por infracción del artículo 51 del Tratado fundacional de la Unión Europea y del artículo 2.2.i de la Directiva 2006/123/CE ;

- 3º, basado en el mismo apartado que el anterior motivo, por infracción de la Directiva 2009/40/CE, del Parlamento y del Consejo, de 6 de mayo, relativa a la inspección técnica de los vehículos a motor y de sus remolques, en relación con la Directiva 2006/123/CE;

- 4º, también basado en el apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción , por infracción de los artículos 149.1.21 y 149.1.13 de la Constitución , en relación con el artículo 139 del Estatuto de autonomía de Cataluña;

- 5º, amparado en el mismo apartado del reiterado precepto procesal que el anterior, por infracción del Real Decreto 224/2008, de 15 de febrero, sobre normas generales de instalación y funcionamiento de las estaciones de inspección técnica de vehículos;

- 6º, que se basa igualmente en el apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley jurisdiccional , por infracción de la Ley 25/2009, de 22 de noviembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, y del acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de junio de 2.009, en relación con el Real Decreto 224/2008, y

- 7º, basado asimismo en el apartado 1.d) del artículo 88 de la repetida norma procesal, por infracción del artículo 107.1 de la Ley 33/2003 .

Finaliza su escrito con el suplico de que se dicte sentencia casando y anulando la recurrida, y resolviendo en cuanto al fondo las cuestiones planteadas declarando la inadmisibilidad total, por falta de legitimación activa ad causam de la que fue parte recurrente en la instancia del recurso contencioso-administrativo cuya sentencia es objeto del presente recurso de casación, o, subsidiariamente, la desestimación total del mismo, declarando la conformidad a derecho de las actuaciones y disposiciones que eran objeto de impugnación directa e indirecta en el mismo.

En fecha 28 de noviembre de 2012 ha comparecido, interponiendo su recurso de casación al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , la representación procesal de Revisions de Vehicles, S.A., articulando en el mismo los siguientes motivos:

- 1º, por infracción de los artículos 2.2.a ) y 2.2.d) de la Directiva 2006/123/CE y de la Ley 17/2009 ;

- 2º, por infracción del artículos 2.2.i) de la Directiva 2006/123/CE y de la Ley 17/2009 ;

- 3º, por infracción del artículo 9 de la Directiva 2006/123/CE y del artículo 5 de la Ley 17/2009 ;

- 4º, por infracción del artículo 3.1 de la Directiva 2006/123/CE y del artículo 2.4 de la Ley 17/2009 , y

- 5º, por infracción del artículo 107.3 de la Ley 33/2003 .

Termina su escrito solicitando que se dicte sentencia en la que, casando la recurrida, se declare la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto, con expresa imposición de costas.

Mediante auto de la Sala de fecha 6 de junio de 2013 se han admitido el recurso de casación interpuesto por Applus Iteuve Technology, S.L. y el formulado por Certio ITV, S.L. -en cuanto a los motivos amparados en el apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley jurisdiccional -, y se ha inadmitido el recurso interpuesto por Revisions de Vehicles, S.A., así como el primer motivo de casación denunciado por Certio ITV, S.L.

Personada Oca Inspección Técnica de Vehículos, S.A., su representación procesal ha formulado escrito de oposición a los recursos de casación, suplicando que se dicte sentencia desestimando los mismos, confirmando en su integridad la sentencia recurrida, con imposición de las costas a las recurrentes. Mediante otrosí, y con carácter subsidiario, solicita que se acuerde el planteamiento de cuestión judicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

Al no haber presentado escrito el Letrado de la Generalidad de Cataluña, personada como parte recurrida, se le ha tenido por caducado en dicho trámite.

Señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 18 de febrero de 2014, se ha dictado ese mismo día providencia dejando sin efecto el señalamiento y, dada la conexión de este recurso con el recurso de casación 2574/2012, esperar a la resolución de éste, tras la decisión por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea de las cuestiones prejudiciales que en el mismo se han planteado.

Tras haber dictado la Sala Segunda del Tribunal de Justicia de la Unión Europea sentencia de 15 de octubre de 2015 resolviendo el asunto C-168/14 (cuestiones prejudiciales planteadas en el recurso de casación 2574/2012), se ha dado traslado de la misma a las partes en este recurso para que pudieran formular alegaciones, habiendo presentado escrito tan sólo las representaciones procesales de la recurrente Certio ITV, S.L. y de la recurrida Oca Inspección Técnica de Vehículos, S.A.

Por providencia de fecha 24 de noviembre de 2016 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 29 de marzo de 2016, continuando la deliberación en días sucesivos.

En el presente recurso se han guardado las prescripciones procesales legales, excepto la del plazo para dictar sentencia, a causa de la complejidad jurídica del asunto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, Magistrado de la Sala.

Objeto y planteamiento del recurso.

Las sociedades mercantiles Applus Iteuve Technology, S.L., Certio ITV, S.L. y Revisions de Vehicles, S.A., interponen recurso de casación contra la Sentencia de 13 de septiembre de 2012 , que estimó el recurso que la compañía Oca Inspección Técnica de Vehículos había entablado contra la autorización a las ahora recurrente como titulares de diversas estaciones de inspección técnica de vehículos. La Sentencia anula las resoluciones que autorizan como titulares de estaciones de inspección técnica de vehículos a Applus Iteuve Technology, S.L. y Applus ECA-ITV -resoluciones de 22 de junio de 2010- y a Revisions de Vehicles, S.A. (Preven Control) - resolución de 21 de julio de 2010-, de acuerdo con el Decreto catalán 30/2010, de 8 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 12/2008, de 31 de julio, de seguridad industrial.

El recurso entablado por la sociedad Revisión de Vehículos, S.A., ha fue declarado inadmisible, al serlo la totalidad de los motivos en que se sustentaba, por Auto de 6 de junio de 2013 .

El recurso de casación de la mercantil Applus Iteuve Technology se articula mediante seis motivos, todos ellos acogidos al apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia. En el primer motivo se alega la infracción de la Directiva de Servicios (Directiva 2006/123/CE del parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior) y de la Ley sobre Libre Acceso a las Actividades de Servicios y su Ejercicio (Ley 17/2009, de 23 de noviembre), al haber considerado aplicable la Sentencia impugnada la citada Directiva.

El segundo motivo se funda en la infracción de la jurisprudencia que se cita, en relación con la naturaleza pública del servicio de inspección técnica de vehículos, vinculada al ejercicio público de la autoridad.

En el tercer motivo se aduce la infracción de las citadas Directiva de Servicios 123/2006 y Ley 17/2009, así como de la jurisprudencia, al existir una justificación basada en razones superiores de interés general para las limitaciones establecidas.

El cuarto motivo se basa en la supuesta vulneración de los artículos 149.1.13 y 21 de la Constitución , y del artículo 139 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, según la interpretación de dichos preceptos fijada por el Tribunal Constitucional, al desconocer la Sentencia impugnada la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

El quinto motivo se basa en la vulneración de los artículos 93.1 , 103 y 107 de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas , según los cuales es posible excluir del sistema de concurso la adjudicación de contratos para la explotación de bienes y de derechos patrimoniales de la Administración en determinadas circunstancias.

Finalmente, en el sexto motivo se alega la infracción del artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y del artículo 24 de la Constitución , así como de la jurisprudencia aplicativa de ambos, al resultar necesario el planteamiento de una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

En lo que respecta al recurso de casación de la sociedad Certio, se formula mediante siete motivos, de los que el primero fue inadmitido por Auto de esta Sala de 6 de junio de 2013 . Los restantes seis motivos se acogen todos al apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley jurisdiccional , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia.

El segundo motivo se basa en la vulneración del artículo 51 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y del artículo 2.2.1 de la Directiva 2006/123/CE , de los que derivaría la inaplicabilidad de esta última a las actividades vinculadas al ejercicio de la autoridad pública, de conformidad con el artículo 45 del Tratado.

El tercer motivo se funda en la infracción de la Directiva 2009/40/CE, en relación con la ya citada 2006/123/CE, en cuanto de la primera resulta la vinculación de los servicios de inspección técnica de vehículos con el ámbito del transporte, lo que conlleva la inaplicación a dichos servicios de la segunda de las Directivas.

En el cuarto motivo se alega la infracción del artículo 149.1.21 y 13, en relación con el artículo 129, del Estatuto de Autonomía de Cataluña, por vulneración de la competencia de la Generalidad de Cataluña en materia de industria.

En el quinto motivo se aduce la infracción del Real Decreto 224/2008, sobre normas generales de instalación y funcionamiento de estaciones de inspección técnica de vehículos, que atribuye a las Comunidades Autónomas establecer el modelo con arreglo al cual ha de llevarse a cabo la ejecución material de dichas estaciones.

El sexto motivo se funda en la infracción de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, y del acuerdo del Consejo de Ministros de 19 de junio de 2009, en relación éste con el Real Decreto 224/2008, todo ello respecto a los sectores de actividad a los que se aplica la Directiva de Servicios.

Finalmente en el motivo séptimo se alega la infracción del artículo 107.1 de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas , de la que deriva que la exclusión efectuada por la disposición adicional segunda de la necesidad de concurso para la explotación de determinados bienes procedentes de antiguas reversiones concesionales es conforme a derecho.

Sobre los precedentes del presente recurso.

El presente recurso se deliberó junto con otros estrechamente relacionados con el mismo (recursos 2574/2012, 3624/2012, 3830/2012, 4090/2012, 2091/2013 y 1172/2014, alguno de ellos interpuesto por los mismos recurrentes que en este asunto), todos ellos relativos a la regulación, convocatoria de concurso y adjudicación de estaciones de inspección técnica de vehículos. En concreto, la Sentencia de instancia que se impugna en los dos recursos de casación que ahora examinamos, anuló las autorizaciones otorgadas a las entidades recurrentes, antiguas concesionarias de servicios de inspección técnica de vehículos, como titulares de diversas estaciones de inspección técnica. Tales autorizaciones fueron otorgadas, como se ha indicado ya, al amparo de lo dispuesto en el Decreto 30/2010, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley catalana 12/2008, de Seguridad Industrial.

Por las razones que vamos a exponer, la resolución de los recursos de casación del presente procedimiento han de partir de lo resuelto en nuestra Sentencia de 21 de abril de 2016 en uno de los asuntos citados, el 2574/2012 . Debemos destacar que en el marco de este procedimiento esta Sala planteó cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en relación con la aplicación a las actividades de inspección técnica de vehículos de la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, así como de los artículos 51 y 49 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea , cuestiones que constituían aspectos decisivos de la controversia suscitada en todos estos recursos. La cuestión fue resuelta por la Sentencia de 15 de octubre de 2015 de la Sala Segunda de dicho Tribunal (asunto C-168/14 ).

En efecto, la Sentencia impugnada por las entidades recurrentes en el presente procedimiento se basa, según se expone en su fundamento segundo, en la de la misma Sala de 25 de abril de 2012 dictada en el recurso contencioso administrativo 181/2010 y la reproduce para resolver el litigio en la instancia en los siguientes términos:

" SEGUNDO.- Esta Sala y Sección del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña ha dictado la sentencia 221/2012, de 25 de abril (recurso nº 181/2010 ), en la que se ha declarado la nulidad de los artículos 12, en el inciso "por la Agencia Catalana de Seguridad Industrial para actuar en el territorio de Cataluña ", 13, 14, 15, 22.1, 22.3, 22.5, 24.1.d/, 24.4, 24.6, 24.7, 38, 39, 40, 46.1.c/, 51, 60, 61, 62, 63.1.a/ y c/, 65 a 69, 73, 74, 75, 77, 78.1.a/ y c/, 80.2, 80.3, 80.4, 81 y 82, 92, 93, 104 105, disposiciones adicionales 2 ª, 3 ª y 4 ª y disposición transitoria 5ª del Decreto 30/2010, de 2 de marzo , que aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 12/2008, de 31 de julio, de seguridad industrial, así como el Decreto 45/2010, de 30 de marzo, que aprueba el Plan territorial de nuevas estaciones de inspección técnica de vehículos de Cataluña para el periodo 2010-2014, en su integridad.

Es de destacar que los concretos preceptos referidos a los titulares de las estaciones de inspección técnica de vehículos se desarrollan en el título IV (artículos 70 a 82), que comprende tres capítulos: I, disposiciones generales, II, requisitos específicos y obligaciones de los titulares de las estaciones de inspección técnica de vehículos, III, procedimiento de autorización.

Inciden directamente en lo que constituye el objeto del presente recurso contencioso-administrativo el artículo 80.2 (régimen de autorización), así como las disposiciones adicionales primera (autorización de los operadores de la inspección habilitados), segunda (régimen de los bienes y derechos revertidos), y cuarta (autorización de los titulares de las estaciones de inspección técnica de vehículos habilitados), y la disposición transitoria quinta (adaptación a la cuota máxima de mercado, y a las distancias mínimas de compatibilidad y a la imagen corporativa) del Decreto 30/2010, de 2 de marzo , que aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 12/2008, de 31 de julio, de seguridad industrial, precepto y disposiciones (excepto la disposición adicional primera ) expresamente declarados nulos en la mencionada sentencia.

La sentencia 221/2012, de 25 de abril , explica el por qué alcanza esa conclusión con los siguientes razonamientos (traducidos de su original en catalán):

" SEGUNDO.- La Unión Europea dictó el diciembre de 2006 la Directiva 2006/123/CE, de servicios, con el objetivo de desarrollar los principios de libre establecimiento y prestación de servicios establecidos en los artículos 43 y 49 del Tratado de la Unión Europea ( artículos 49 y 56 TFUE ). Tal Directiva fue objeto de transposición mediante Ley 17/2009, norma transversal que introduce el principio de libertad de establecimiento -artículo 4 - y la consiguiente eliminación o limitación de las restricciones existentes en nuestro ordenamiento jurídico.

Destaca en este sentido la regla de interdicción de las autorizaciones y de los sistemas de control administrativo, restricciones cuya subsistencia queda condicionada al hecho que no supongan discriminación, estén fundamentadas en las razones imperiosas de interés general establecidas en la misma Ley y a la proporcionalidad de los controles, teniendo en cuenta que la Ley que los establezca debe motivar la excepción en los anteriores términos -artículo 5-. A su vez, la norma de transposición determina que las autorizaciones o los sistemas de control deben permitir el ejercicio indefinido de la actividad, de forma que sólo resultan admisibles las limitaciones que puedan justificarse en una razón imperiosa de interés general o cuando el número de autorizaciones disponibles quede limitado por la escasez de los recursos naturales o por inequívocos impedimentos técnicos -artículos 7.1 y 8-; caso éste en el que el procedimiento de adjudicación debe efectuarse de acuerdo con los principios de publicidad, objetividad e imparcialidad. Asimismo, la autorización resulta inicialmente válida en todo el territorio nacional, de forma que solo puede quedar territorialmente limitada cuando concurra una razón de orden público, seguridad pública, salud pública o protección del medio ambiente. Finalmente, es posible exigir una autorización por cada establecimiento físico si tal medida queda justificada en una razón imperiosa de interés general - artículo 7.3-.

Tal planteamiento se extiende a todos los requisitos que se puedan establecer, requisitos que igualmente tienen que quedar justificados en alguna razón imperiosa de interés general y en todo caso deben ser claros, inequívocos, objetivos, públicos y transparentes -artículo 9-.

La Ley 17/2009 incluye asimismo mismo una serie de requisitos prohibidos, como por ejemplo los de naturaleza económica que condicionen la autorización de una actividad a la prueba sobre la existencia de una necesidad económica o una demanda de mercado, a la valoración de los efectos económicos o, en general, la vinculación del ejercicio de la actividad a una planificación económica -artículo 10-. Tampoco son inicialmente admisibles las restricciones cuantitativas o territoriales, específicamente los límites fijados en función de la población o la exigencia de una distancia mínima entre prestadores, la vinculación a fines económicos como por ejemplo la viabilidad de los prestadores, los requisitos referidos a la composición de la plantilla o las restricciones de precios como la imposición de tarifas máximas o mínimas -artículo 11-. Las citadas restricciones sólo resultan admisibles excepcionalmente cuando no sean discriminatorias y queden proporcionalmente justificadas en alguna razón imperiosa de interés general.

Finalmente la Ley 17/2009 impone la regla general del silencio positivo, de forma que los supuestos de silencio desestimatorio tienen que quedar previstos en una norma con rango de Ley y estar justificados igualmente en razones imperiosas de interés general -artículo 6 -.

TERCERO.- la actora entiende que la Directiva y la Ley de transposición son aplicables al caso, resultando una incompatibilidad generalizada del régimen de intervención que la Ley y específicamente los decretos impugnados articulan con el régimen de libre establecimiento que impone la normativa europea.

Por su parte, las demandadas entienden que la seguridad industrial tal y como está regulada queda fuera del ámbito de aplicación de la Directiva de servicios y de la Ley 17/2009. Recuerdan en este sentido que la Ley de seguridad industrial fue promulgada cuando la Directiva ya estaba vigente, esto es, en el período de transposición, y aun así se consideró que no quedaba afectada, siendo así que la normativa catalana de transposición tampoco ha considerado necesario incorporar ninguna referencia a la seguridad industrial. A su vez alegan que la seguridad industrial queda configurada legalmente como un servicio público de interés general y en todo caso comporta ejercicio de autoridad, circunstancias que sitúan el sector al margen de la normativa sobre libertad de establecimiento según lo previsto en el artículo 2.2.a / e i/ de la Directiva y también de la Ley 17/2009 .

Pues bien, en primer lugar debemos señalar que estamos ante la aplicación de una Directiva europea, una disposición que ha sido objeto de transposición efectiva, de forma que la Ley 17/2009 es inicialmente la normativa de contraste. Dicha norma tiene carácter básico, de forma que se proyecta sobre todo el ordenamiento español, incluido el ordenamiento autonómico.

En segundo lugar hay que tener en cuenta que estamos ante una normativa comunitaria que debe ser interpretada, tanto en su configuración inicial como en su transposición, de acuerdo con el sistema conceptual y los principios comunitarios. En este sentido, pierde peso el contenido dogmático que el derecho interno ha dado a las categorías jurídicas y a los conceptos en cuestión, para prevalecer la acepción consolidada por el derecho comunitario ( TJUE, sentencia "Internacional HandelsgesellschaftmbH" de 17 de diciembre de 1970 ). Un derecho que, en un contexto en que las categorías son muy variables en los diferentes derechos internos de la Unión Europea, pone énfasis en las situaciones de hecho y en los efectos materiales independientemente de las denominaciones formales.

En tercer lugar debemos tener presente que los órganos jurisdiccionales internos actúan a su vez como órganos jurisdiccionales de la Unión Europea y quedan vinculados por el derecho comunitario hasta el extremo de tener que inaplicar la norma interna cuando ésta resulta contradictoria con el derecho comunitario de aplicación directa ( TJUE, sentencia "Simmenthal" de 9 marzo de 1978 ).

Hay que estar en consecuencia a la Ley de transposición, pero asimismo hay que considerar que tal Ley es expresión de una Directiva que debe ser interpretada de acuerdo con los parámetros de la jurisprudencia europea en el bien entendido que, habiéndose superado el plazo de transposición, la Directiva desplegaría en este caso un efecto directo vertical (* TJUE, sentencia "Von Colson" de 10 de abril de 1984 ).

Pues bien, ciertamente la Ley 12/2008 de seguridad industrial configura este sector como un servicio público de interés general. Ahora bien la Ley no atribuye la ejecución del servicio a la Administración pública sino que la cede al sector privado; a unos particulares que no actúan como contratistas de la Administración sino a título privado, aunque bajo un intenso control público. Es significativo en este aspecto que la técnica que se utiliza -la autorización- no es una técnica de gestión de servicios públicos. Por otro lado, no cabe duda que la configuración sectorial que nos ocupa tiene un marcado perfil de autoridad, pero no es menos cierto que la autoridad queda atribuida a la Administración en las facultades de control y sanción que se le reconocen, con la precisión que más adelante se hará.

Hay que tener en cuenta asimismo el concepto de servicio de interés general que maneja la Directiva en el sentido que no incluye los servicios financiados a partir de contrapartida económica. No es así en el supuesto de que nos ocupa, puesto que está prevista una contrapartida económica, concretamente de naturaleza privada. Los apartados 17 y 34 de la exposición de motivos de la Directiva de servicios son significativos en este sentido.

Como puso de manifiesto de manera diáfana la Comisión Jurídica Asesora en el informe efectuado en el procedimiento de elaboración del Decreto 30/2010, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea se ha pronunciado en un caso paralelo al que nos ocupa. En efecto la sentencia de 22 de octubre de 2009 aborda la normativa de inspección de vehículos de la República de Portugal. El Tribunal considera que la Directiva 96/96/CE no constituye una norma especial que pueda desplazar la Directiva 2006/123/CE en la medida que no regula los requisitos de acceso a la actividad sino que se limita a establecer una obligación de control por parte de los poderes públicos respecto de los establecimientos designados -públicos o privados- que asuman la ejecución material del servicio, para después centrarse en los requisitos de calidad de los controles. Un planteamiento susceptible de ser aplicado a la actual Directiva 2009/40 que se manifiesta en los mismos términos. Por lo tanto, hay que descartar esta objeción.

La sentencia mencionada reconoce que el artículo 45 del Tratado incluye una cláusula de excepción general al principio de libertad de establecimiento que se refiere a las actividades que, consideradas en sí mismas, estén directa y específicamente relacionadas con el ejercicio del poder público. Ahora bien, el Tribunal entiende que no pueden ser considerados en este sentido los organismos privados que actúan en una función meramente instrumental y bajo la supervisión activa de una autoridad pública competente y responsable en última instancia. La sentencia sigue en este sentido una jurisprudencia ya consolidada en las anteriores sentencias de 29 de noviembre de 2007 Comisión/Austria , nº C-393/05 y Comisión/Alemania, nº C-404/05. En consecuencia, tanto la función de comprobación como la de certificación que regulan las estaciones de ITV son inicialmente ajenas al ejercicio de poder público, al menos de una forma directa como seria necesario para fundamentar una exclusión del principio de libre establecimiento y prestación de servicios.

Conviene destacar que el dato esencial que toma en consideración el Tribunal es el hecho de que las entidades privadas actúan bajo la supervisión estrecha del poder público, y sólo a fortiori toma en consideración que no ejercen materialmente actos coercitivos (fundamento 44). En este contexto la acepción que en derecho comunitario hay que dar a la excepción de ejercicio de autoridad prevista al artículo 51 TFUE no incluye las actividades privadas sometidas a supervisión y encuadre por una autoridad pública que aparece como responsable en última instancia (fundamento 37). A partir de tal planteamiento la sentencia mencionada concluye que la Directiva 2006/123/CE resulta aplicable a las estaciones de ITV, de forma que las restricciones de establecimiento sólo pueden ser admitidas a partir de la concurrencia motivada y proporcional de razones imperiosas de interés general, circunstancia no acreditada en aquel caso.

Las demandadas apelan en este punto a la facultad que los artículos 58.e/ y 71.1.e/ del Decreto 30/2010 atribuyen a los organismos de control y a las estaciones de ITV para adoptar respectivamente la medida cautelar de ordenar la interrupción del funcionamiento de las instalaciones o impedir la utilización de los vehículos cuando unas u otros presenten deficiencias de seguridad que comporten peligro inminente. Unos preceptos que son correlativos a los artículos 29.e/ y 35.b/ de la Ley 12/2008 .

Ahora bien, en primer lugar debemos considerar que también esta posibilidad queda bajo la supervisión inmediata de la autoridad administrativa, que mantiene la capacidad de decisión final. No podría ser de otra forma. En segundo lugar, hay que tener presente que la medida cautelar se limita literalmente en el caso de los organismos de control a una orden de interrupción de las instalaciones; esto es, a un pronunciamiento declarativo. En el caso de las estaciones de ITV la medida de impedir la circulación de los vehículos que, después de ser revisados, presenten deficiencias de seguridad que comporten un peligro inminente tiene su razón de ser en los casos en que la inspección haya sido certificada negativamente, situación que obliga al titular del vehículo a trasladarlo por otros sistemas. El anexo IV.5 del Real Decreto 224/2008, de 15 de febrero, es significativo en este sentido. Tampoco en este supuesto se puede considerar que la intervención del titular de la estación de ITV tenga que ir necesariamente más allá de la declaración de tal situación ejerciendo una compulsión física sobre el titular del vehículo. Por otro lado, sucede que en nuestro ordenamiento el ejercicio de autoridad queda reservado a las Administraciones públicas. Así queda establecido en la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de contratos del sector público ( artículo 277), en el Real Decreto legislativo 3/2011, de 14 de noviembre , ( artículo 275.1) y, en el mismo sentido, en el artículo 85.3 Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local y en el artículo 92 del Real Decreto Legislativo 861/1986, de 25 de abril . Más específicamente todavía, el ejercicio de autoridad corresponde exclusivamente a los funcionarios públicos ( artículo 15 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto , artículo 30 del Decreto legislativo 1/1997, de 2 de abril , y artículo 92 de la Ley reguladora de las bases del régimen local ).

Las anteriores circunstancias justifican una interpretación conforme de los artículos 30.e/ y 35.b/ de la Ley 12/2008 en el sentido mencionado. En definitiva, la medida cautelar prevista en el Decreto 30/2010 y en la misma Ley 12/2008 es una facultad de carácter marginal que queda configurada para un supuesto excepcional, facultad que no puede servir en el contexto que nos ocupa como un argumento capaz por sí solo de definir el régimen jurídico del sector sustrayéndolo del régimen ordinario de libertad de establecimiento establecido a partir de los artículos 49 y 56 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea .

La conclusión es que la Directiva 2006/123/CE y la Ley 17/2009 resultan aplicables al ámbito de la seguridad industrial de acuerdo con los parámetros europeos de interpretación. Este planteamiento no queda afectado por el hecho que sea una norma con rango de Ley la que defina la configuración del sector e introduzca las restricciones cuestionadas. El caso es que la Ley 17/2009 es posterior y de carácter básico, de forma que se impone a la Ley 12/2008 pero, en cualquier caso, según lo argumentado correspondería sencillamente estar al efecto directo de la Directiva inaplicando la normativa interna eventualmente contradictoria con la misma.

Las razones mencionadas y especialmente la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 22 de octubre de 2009 permiten considerar la aplicación de la Directiva 2006/123/CE como un acto claro a los efectos de hacer innecesario el planteamiento de una cuestión prejudicial europea, en el bien entendido que en el supuesto que nos ocupa la presente sentencia es susceptible de recurso ( TJUE, sentencia "Cilfit" de 6 de octubre de 1982 y, más recientemente, sentencia "UGT Rioja" de 11 septiembre 2008 ).

CUARTO.- La inclusión del control de la seguridad industrial en el ámbito de la Directiva de servicios comporta la interdicción de determinadas restricciones y la necesidad en todo caso de justificar las que se establezcan en alguna razón imperiosa de interés general proporcional con la intensidad de la restricción y, en todo caso, no discriminatoria. Tal justificación debe plasmarse en la misma Ley sectorial, que tiene que motivar suficientemente las restricciones. El caso es que la Ley 12/2008 incluye efectivamente determinados motivos para justificar algunas restricciones, como por ejemplo la limitación cuantitativa de las autorizaciones, pero no justifica la misma exigencia de las autorizaciones en sí mismas ni tampoco el grueso de las restricciones que son objeto de impugnación.

En efecto, los artículos 31 y 37 admiten respectivamente la limitación del número de organismos de control y de estaciones de ITV para asegurar la buena prestación del servicio y garantizar la objetividad y calidad de la inspección, como también el artículo 37.3 admite la posibilidad de establecer distancias mínimas para asegurar la compatibilidad de estaciones de ITV. Ahora bien tales justificaciones no encajan inicialmente en el listado de razones imperiosas de interés general establecido en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009 , pero es que tampoco se justifica que la introducción de estas restricciones sea proporcionada y no admita posibilidad de conseguir la misma finalidad con una restricción menor. Hay que señalar en este sentido que la restricción cuantitativa de operadores privados es extrema en la normativa analizada sin que pueda adivinarse la razón ni se justifique esta limitación en los términos del artículo 8.1 de la Ley 17/2009 . A su vez, la duración de las autorizaciones de 20 y 30 años difícilmente se puede entender proporcionada en los términos del artículo 8.2.b/ de la Ley de transposición y del apartado 62 de la exposición de motivos de la Directiva.

En definitiva, ni las restricciones cuantitativas o temporales quedan justificadas en los términos expresados, ni la misma exigencia de autorización lo está en la forma exigida. Es posible, incluso probable, que el sometimiento de la actividad a autorización pueda ser correctamente justificada, como también otras restricciones, pero el caso es que ni las partes de este proceso ni este órgano jurisdiccional pueden entrar en una dinámica puramente especulativa al respeto. Debemos señalar que el Tribunal Supremo se ha pronunciado recientemente en este sentido a propósito de la exigencia de autorización de los organismos de control industrial y en relación al artículo 15 de la Ley 21/1992, de 16 de julio , de industria. Así, las sentencias de 29 de junio de 2011 -recurso nº. 252/2010 - y de 27 de febrero de 2012 -recurso nº. 191/2010 - vienen a recordar que, de acuerdo con el planteamiento mencionado, la concurrencia de razones imperiosas de interés general tiene que quedar explicitada en la normativa que introduce la restricción, concretamente en este caso el sometimiento a autorización.

Por lo tanto, no se trata de determinar aquí en qué medida se podrían haber justificado las restricciones. Lo que se trata es que la disposición que introduce la restricción -más específicamente la Ley sectorial de acuerdo con el artículo 5.1 de la Ley de transposición- la justifique en atención a los datos y la valoración que considere oportuna y de acuerdo con su particular voluntad de ordenar el sector.

En consecuencia debemos admitir el recurso respecto el Decreto 30/2010 en los siguientes extremos:

- Los artículos 65 a 69 y el artículo 73, en la medida que introducen la necesidad de autorización y a la vez limitan el número de las mismas, y también los artículos 14, 92 y 93 referidos a la autorización de las entidades de evaluación y los artículos 15, 104 y 105 referidos a la autorización de las entidades de evaluación de riesgos industriales;

- Por conexión, los artículos 22.1, 22.3, 24.1.d/, 24.4, 24.6, 24.7, 46.1.c/, 66.2, 80.2, 80.3, 80.4, 81 y 82, disposiciones adicionales 3 ª y 4ª. Cabe decir en este sentido que el régimen de continuidad establecido para las empresas históricas y la atribución a las mismas de autorización sin concurrir a licitación supone un privilegio discriminatorio respeto de los competidores igualmente incompatible con la Ley 17/2009 ;

- Los artículos 61, 60, 63.1.a/ y c/, 75, 78.1.a/ y c/, 74,y DT 5ª en cuanto restricciones para el ejercicio de la actividad en lo que se refiere a los ámbitos materiales y territoriales de actuación, solvencia de las empresas y cuota de mercado;

- Los artículos 13, 38, 39, 40, 62, y 77 por incluir otras restricciones como por ejemplo las referidas al personal o plantilla de las empresas;

- El artículo 51 en la medida que supone una imposición de tarifas a los prestadores del servicio;

- El artículo 12 en el inciso "por la Agencia Catalana de Seguridad Industrial para actuar en el territorio de Cataluña", en la medida que comporta la prohibición de actuar en territorio catalán a los titulares de autorizaciones otorgadas por Administraciones ajenas, en contra del artículo 7.3 de la Ley 17/2009 ;

- Asimismo, debemos declarar la nulidad del Decreto 45/2010 por las mismas razones, puesto que articula la limitación de licencias de las estaciones de ITV, no habiéndose justificado ni éstas ni aquella. "

En cuanto a la inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo alegada por Certio ITV, SL, por falta de legitimación de Oca Inspección Técnica de Vehículos, SA, debe significarse que, aunque ésta no era antigua concesionaria de servicio de ITV, ni por tanto titular habilitada, ni ha sido (ni ha podido pedirlo) autorizada a operar en base a la disposición adicional cuarta del Decreto 30/2010, de 2 de marzo , es evidente que como potencial competidora en esta actividad económica e interesada en participar en este mercado de servicios no le es indiferente el régimen de otros operadores que estima privilegiado, ostentando, en consecuencia, un interés legitimo ( artículo 19.1 a) Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa ), que avala su derecho, como parte legitimada, para interponer el presente recurso contencioso- administrativo en cuanto incide en el mercado de las ITV las autorizaciones concedidas a Applus Iteuve Tecnology, SL, Applus ECA-ITV y Revisions de Vehicles, SA (Preven Control), cuya impugnación constituye el objeto del mismo.

Como de manera reiterada afirma la jurisprudencia la declaración de nulidad de pleno derecho de una disposición general comporta también la de las resoluciones de los recursos interpuestos contra aquélla que ha devenido inexistente, pues no cabe hablar de un recurso formulado contra una resolución nula y por ende carente de efecto jurídico alguno susceptible de ser impugnado, corriendo la misma suerte todos los actos adoptados en ejecución o desarrollo de aquélla.

Procede pues, en razón de los fundamentos jurídicos transcritos de la sentencia 221/2012, de 25 de abril , la estimación del presente recurso contencioso- administrativo, que incluye la pretensión de que se declare la nulidad de la disposición adicional primera del Decreto 30/2010, de 2 de marzo , que no fue anulada en aquella sentencia por no haberse solicitado expresamente, pero que por conexión con la declarada nulidad del artículo 80.2 (régimen de autorización), y de las disposiciones adicionales segunda (régimen de los bienes y derechos revertidos), y cuarta (autorización de los titulares de las estaciones de inspección técnica de vehículos habilitados), y de la disposición transitoria quinta (adaptación a la cuota máxima de mercado, y a las distancias mínimas de compatibilidad y a la imagen corporativa) del Decreto 30/2010, de 2 de marzo , que aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 12/2008, de 31 de julio, de seguridad industrial, resulta procedente por razones lógicas y de coherencia con el marco jurídico que se contiene en la sentencia 221/2012, de 25 de abril ." (fundamentos de derecho segundo a quinto)

Pues bien, la Sentencia de 25 de abril de 2012 dictada en el procedimiento 181/2010, en la que se basa íntegramente la aquí impugnada (como se comprueba en los fundamentos transcritos) ha sido casada por la Sentencia de esta Sala antes citada de 21 de abril de 2016 en el recurso de casación 2574/2012, una vez resuelta por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea la cuestión prejudicial a la que hemos hecho referencia. En lógica consecuencia, en los presentes recursos de casación habremos de estimar los motivos en los que se formulan las mismas alegaciones que fueron acogidas en dicha Sentencia, en los términos que pasamos a exponer.

Los motivos que sucintamente hemos enumerado en el anterior fundamento de derecho se centran básicamente en tres temas: a) la no aplicabilidad de la Directiva de Servicios -y, en conjunción con ello, de los artículos 49 y 51 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (libertad de establecimiento y excepción del ejercicio de poder público)-, a los servicios de inspección técnica de vehículos; b) la vulneración de la Ley de Patrimonio de las Administraciones públicas, por la supuestamente indebida autorización a utilizar bienes de las antiguas concesiones; y c) los argumentos de carácter competencial, por el supuesto desconocimiento de las competencias autonómicas en la materia. Con carácter marginal, el motivo sexto del recurso de Applus Iteuve Technology se refiere a la necesidad de plantear una cuestión prejudicial, lo que efectivamente esta Sala hizo en el marco del ya citado recurso de casación 2574/2012, lo que hace innecesario su examen.

Sobre la aplicabilidad de la Directiva de Servicios a los servicios de inspección.

Sobre esta cuestión y aspectos relacionados versan los siguientes motivos: primero, segundo y tercero del recurso de Applus Iteuve Technology y segundo, tercero y sexto del recurso de Certio ITV. Tras la Sentencia dictada por el Tribunal de Justicia al responder a la cuestión prejudicial ya mencionada, esta Sala respondió lo que sigue en el citado recurso 2574/2012 :

"

Todas las partes recurrentes han alegado en sus respectivos recursos que la sentencia impugnada es contraria a derecho al considerar aplicable en el ámbito de las ITV la Directiva 2006/123/CE del Parlamento europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (Directiva de servicios) y la Ley 17/2009, sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, que transpone a nuestro ordenamiento interno los principios y las disposiciones de la Directiva.

Esta cuestión está presente, directa o indirectamente y con distintos argumentos, en los cuatro motivos del recurso de Grupo Itevelesa S.L., en los motivos primero a cuarto y sexto del recurso de Applus Iteuve Technology S.L., en los motivos primero a quinto de Asistencia Técnica Industrial S.A.E. y en los motivos primero a tercero y quinto del recurso de Certio ITV S.L.

La sentencia impugnada asumió la tesis que propugnaba la parte demandante, y estimó que la regulación de la seguridad industrial en general, y la relativa a la inspección técnica de vehículos en particular, quedaba afectada por la Directiva 2006/123/CE, de servicios y por la Ley 17/2009, de transposición, declarando al efecto lo siguiente:

La conclusión es que la Directiva 2006/123/CE y la Ley 17/2009 resultan aplicables al ámbito de la seguridad industrial de acuerdo con los parámetros europeos de interpretación. Este planteamiento no queda afectado por el hecho de que sea una norma con rango de ley la que defina la configuración del sector e introduzca las restricciones cuestionadas. El caso es que la Ley 17/2009 es posterior y de carácter básico, de forma que se impone a la Ley 12/2008 pero, en cualquier caso, según lo argumentado correspondería estar sencillamente al efecto directo de la Directiva inaplicando la normativa interna eventualmente contradictoria con la misma.

Las razones mencionadas y especialmente la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 22 de octubre de 2009 permiten considerar la aplicación de la Directiva 2006/123/CE como un acto claro a los efectos de hacer innecesario el planteamiento de una cuestión prejudicial europea, en el bien entendido que en el supuesto que nos ocupa la presente sentencia es susceptible de recurso.

Una vez fijada la premisa de que la Directiva de servicios resultaba aplicable al ámbito de la seguridad y, más específicamente, en el de la inspección técnica de servicios, la sentencia recurrida apreció la existencia de una incompatibilidad generalizada entre el principio de libertad de establecimiento de los prestadores de servicios que impone la normativa europea y el régimen de autorización administrativa establecido en los Decretos impugnados, por lo que anuló un determinado número de preceptos del Decreto 30/2010 que establecen el régimen de autorización administrativa y otras restricciones contrarias a la Directiva de servicios y el Decreto 45/2010 en su integridad.

En la tramitación de los recursos de casación, y a la vista de las alegaciones de las partes recurrentes, esta Sala decidió plantear al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en relación con la aplicabilidad de la Directiva 2006/123/CE a las ITV, las cuestiones de si el artículo 2.2.d ) de dicha Directiva, que se refiere a los servicios en el ámbito del transporte, excluye de su ámbito de aplicación a las actividades de ITV (cuestión primera), si -en caso de que las actividades de ITV entrasen en el ámbito de aplicación de la Directiva- podría aplicarse la causa de exclusión prevista en el artículo 2.2.i) de la Directiva (cuestión segunda), si -en caso de aplicación de la Directiva- podrían someterse las actividades de ITV a la previa autorización administrativa (cuestión tercera) y si resulta compatible con la Directiva -y en caso de que no fuera aplicable- con el artículo 43 TFUE , una normativa que supedita el número de autorizaciones de ITV al contenido de un plan territorial en el cual, como motivos para justificar la restricción cuantitativa, figuran los de garantizar la cobertura territorial adecuada, asegurar la calidad del servicio y promover la competencia entre los operadores, incluyendo a tal efecto elementos de programación económica (cuestión cuarta).

La respuesta del TJUE a las cuestiones planteadas, recogida en sentencia de 15 de octubre de 2015 (asunto C-168/14 ), es concluyente en el extremo relativo a la inaplicabilidad de la Directiva de servicios a las actividades de ITV.

La citada sentencia del TJUE rechazó, en contestación a la cuestión prejudicial segunda, el razonamiento esgrimido por los recurrentes en sus contestaciones a la demanda, y reproducido ahora en los recursos de casación, de que las actividades de las estaciones de inspección técnica de vehículos se encuentren excluidas de la Directiva de servicios, de conformidad con el artículo 2.2.i) de la misma, por el hecho de considerar que se trata de actividades ligadas al ejercicio de la autoridad pública, pues aunque el artículo 79.1.c) del Decreto 30/2010 reconoce a los operadores de las estaciones de servicios facultades de inmovilización cuando los vehículos, en el momento de la inspección, presenten deficiencias de seguridad, la sentencia del TJUC advierte (apartado 58) que esa decisión de inmovilización solo puede adoptarse "en los casos establecidos por la normativa aplicable" y "de acuerdo con las instrucciones y protocolos aprobados por la Agencia Catalana de Seguridad Industrial" , es decir, bajo la vigilancia directa del Estado a que se refiere el artículo 2 de la Directiva 2009/40/CE del Parlamento europeo y del Consejo, de 6 de mayo de 2009, relativa a la inspección técnica de vehículos a motor y de sus remolques, que establece que la ITV puede ser efectuada por el Estado, por un organismo público "o por organismos o establecimientos designados por el Estado y que actúen bajo su vigilancia directa, que podrán ser organismos privados debidamente autorizados para ello."

En este extremo la conclusión del TJUE, que consideró que las estaciones de ITV no participan del ejercicio del poder público en el sentido del artículo 51 TFUE , es coincidente con la sentencia impugnada, que había mantenido que el concepto de poder público del artículo 51 TFUE no se extiende a las actividades privadas sometidas a supervisión por una autoridad pública, que aparece como responsable en última instancia, y por tanto, no puede aplicarse a las actividades de ITV la causa de exclusión del artículo 2.2.i) de la Directiva de servicios.

Por el contrario, en relación con la cuestión prejudicial primera, la sentencia del TJUE indica que, de acuerdo con el artículo 2.2.d) de la Directiva, se excluyen de su aplicación "los servicios en el ámbito del transporte" , y como dicho concepto no está definido en la Directiva, el TJUE delimita su alcance, estimando que el legislador de la Unión europea, al utilizar la expresión de "servicios en el ámbito del transporte", en lugar de servicios de transporte, no restringe la exclusión a los servicios de transporte en si mismos, sino que estima que la exclusión abarca no solo la actividad física de desplazamiento de personas o mercancías, sino también cualquier servicio ligado a dicha actividad de forma inherente, y al respecto considera que la ITV es un requisito previo e imprescindible para el ejercicio de la actividad principal en que consiste el transporte, como se desprende del objetivo de seguridad vial que informa la actividad de ITV.

Concluye sobre esta cuestión la sentencia del TJUE afirmando que

- "...las actividades de inspección técnica de vehículos deben ser entendidas como "servicios en el ámbito del transporte", a efectos del artículo 2, apartado 2, letra d) de la Directiva de servicios" (apartado 50).

- "Por lo tanto, debe declararse que la Directiva de servicios no es aplicable a las actividades de inspección técnica de vehículos, inspección que, por estar comprendida entre los servicios en el ámbito del transporte, tampoco está sujeta a las disposiciones del Tratado FUE relativas a la libre prestación de servicios, de conformidad con el artículo 58 TFUE , apartado 1" (apartado 52).

- Considerando lo anterior, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el artículo 2, apartado 2, letra d), de la Directiva de servicios debe interpretarse en el sentido de que las actividades de inspección técnica de vehículos están excluidas del ámbito de aplicación de dicha Directiva" (apartado 54).

A la vista de las consideraciones que efectúa la sentencia del TJUE, en el sentido de que la Directiva de servicios no es aplicable a la actividad de ITV, hemos de estimar los motivos de los recursos de casación que mantuvieron dicha interpretación del derecho comunitario y denunciaron la sentencia impugnada por llegar a la conclusión contraria, con infracción de la propia Directiva de servicios, de afirmar su aplicabilidad a las ITV y fundamentar en tal apreciación la declaración de nulidad de los Decretos impugnados.

[...]

De conformidad con el artículo 95.2.d) LJCA , al estimar los recursos de casación, la Sala, casando la sentencia recurrida, ha de resolver lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate.

Debemos examinar, por tanto, las cuestiones que suscita la demanda formulada por OCA Inspección Técnica de Vehículos S.A. y OCA Inspección Técnica de Vehículos de Catalunya S.A., en relación con determinadas disposiciones del Decreto 20/2010 y con el Decreto 45/2010, relativas a la actividad de ITV, cuya nulidad solicitó.

La demanda formulada por OCA ITV S.A. indicó en sus Razonamientos Jurídicos III -letras a) a p)- y IV, los motivos en que se basaba su impugnación de diferentes preceptos de los Decretos 30/2010 y 45/2010, y todos ellos, con la excepción a que se refiere el apartado III.p) al que luego nos referiremos, encuentran su fundamento en la infracción de las normas que cita de la Directiva de servicios y de la ley de transposición 17/2009, por lo que tales motivos de impugnación, en los términos en los que fueron planteados en la instancia, no pueden prosperar, pues como con anterioridad hemos razonado, las prestaciones de los servicios de ITV no están incluidas en el ámbito de aplicación de la Directiva de servicios.

Debemos extender nuestro examen, además de a las cuestiones a que se refiere el apartado III.p) de la demanda, sobre infracción de la ley 33/2003, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, a aquellas otras que, no obstante haber sido planteadas en la demanda desde la perspectiva equivocada de la infracción de la Directiva de servicios, han sido abordadas por la sentencia del TJUE al responder a las cuestiones prejudiciales planteadas por este Tribunal, de la que se dio traslado a las partes para que efectuaran alegaciones.

La sentencia del TJUE de 15 de octubre de 2015 reconoce (apartados 64 y 65) que, ante la falta de armonización sobre las normas reguladoras del acceso a las actividades de ITV, los Estados miembros son competentes para definir los requisitos de acceso, como confirma expresamente el artículo 2 de la Directiva 2009/40 , que admite que la ITV puede ser efectuada por organismos o establecimientos privados, designados por el Estado, autorizados para ello y bajo su vigilancia, si bien añade el TJUE que el ejercicio de las competencias de los Estados miembros en este ámbito ha de respetar las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado FUE.

Dice al respecto la citada sentencia del TJUE (apartado 66), que "si bien el Derecho de la Unión no se opone a que un Estado miembro supedite la actividad de inspección técnica de vehículos a que se expida una autorización previa, no es menos cierto que ese régimen de autorización (...) debe respetar el Derecho de la Unión y, en particular, lo dispuesto en el artículo 49 TFUE ."

El artículo 49 TFUE prohíbe las restricciones de la libertad de establecimiento que, de acuerdo con la jurisprudencia reiterada que cita la sentencia del TJUE que seguimos, abarcan las medidas adoptadas por un Estado miembro que afecten al acceso al mercado de las empresas de otros Estados miembros, y obstaculizan asi el comercio dentro de la Unión europea.

En este sentido, advierte la sentencia del TJUE (apartados 68 a 71) que las normas impugnadas en el presente recurso supeditan la expedición de una autorización administrativa a la observancia de los requisitos de que las estaciones de ITV de una misma empresa, o de un mismo grupo de empresas, respeten determinadas distancias mínimas y excedan de una cuota de mercado superior al 50%, lo que puede constituir un obstáculo y hacer menos atractivo a los operadores de otros Estados miembros el ejercicio de sus actividades en el territorio de la Comunidad Autónoma de Catalunya, constituyendo por tanto una restricción a la libertad de establecimiento a efectos del artículo 49 TFUE , por lo que procede examinar si las indicadas disposiciones pueden estar objetivamente justificadas.

De acuerdo con jurisprudencia reiterada del TJUE, recogida entre otras en las sentencias de 30 de noviembre de 1995 (asunto C-55/94 - Gebhard), apartado 37 y de 22 de octubre de 2009 (asunto C-438/08 ), apartado 46, las medidas restrictivas del ejercicio de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado, en este caso de la libertad de establecimiento, deben reunir las cuatro siguientes condiciones para ser compatibles con el Derecho de la Unión Europea: que se apliquen de manera no discriminatoria, que estén justificadas por razones imperiosas de interés general, que sean adecuadas para garantizar la realización del objetivo que persiguen y que no vayan más allá de lo necesario para alcanzar dicho objetivo. [...]" (fundamentos de derecho cuarto y sexto)

Las consideraciones expuestas hacen que debamos estimar los motivos referidos y, por consiguiente, casar y anular la Sentencia recurrida. Al basarse la misma de forma genérica en la aplicabilidad de la Directiva de Servicios y en la Sentencia que ya casamos en el recurso de casación 2574/2012 de una manera global y plena, hemos de casar y anular en su integridad la Sentencia de instancia. No resulta necesario, por ello, examinar el resto de motivos de casación, que versan, como ya dijimos, sobre la vulneración de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas y sobre la desconsideración a las competencias de las Comunidades Autónomas en materia de industria.

Debemos, por el contrario, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 92.2.d) de la Ley de la Jurisdicción , resolver el pleito en los términos en que viene planteado.

Sobre la invocación en la demanda de instancia de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas.

Hemos de señalar, en primer lugar, que el objeto del recurso contencioso administrativo lo constituyen de forma directa las autorizaciones señaladas al inicio, otorgadas en 2010 así como, de forma indirecta, el Decreto 30/2010. Las referidas autorizaciones fueron dictadas al amparo de una normativa ahora sustancialmente modificada y otorgaban a las sociedades afectadas, antiguas titulares de concesiones, nuevas concesiones por 30 años al amparo de lo dispuesto en la normativa que explicamos a continuación.

La demanda contencioso-administrativa formulada por la sociedad Oca Inspección Técnica de Vehículos, aun dirigida directamente contra dichas autorizaciones, consiste substancialmente en una impugnación indirecta del Decreto 30/2010 por el que se aprueba el Reglamento en el que se apoyan dichas autorizaciones. Dicha impugnación indirecta se funda en la aplicabilidad a los servicios de inspección técnica de vehículos de la Directiva de Servicios y, como consecuencia de ello, solicita asimismo la nulidad del artículo 80.2 y de las disposiciones adicionales primera, segunda y cuarta .

Como segundo motivo de impugnación la entidad demandante aduce que el artículo 80.2 y las disposiciones adicionales primera, segunda y cuarta configuran un sistema de acceso a la actividad privilegiado y discriminatorio, en especial debido al disfrute de bienes públicos establecido en la disposición adicional segunda , contrario a la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas .

En congruencia con lo expuesto en el anterior fundamento de derecho en relación con la exclusión de los servicios de inspección técnica de vehículos del ámbito de la referida Directiva, hemos de rechazar el recurso en cuanto basado en la supuesta vulneración de la Directiva en cuestión.

Queda por tanto resolver la segunda de las cuestiones planteadas, que tiene a su vez dos facetas. La primera, la impugnación de las previsiones que prevén la continuidad en la prestación de los servicios de inspección de los anteriores concesionarios, previsiones que tienen su base en lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 10/2006, de 19 de julio, de la Prestación de los Servicios de Inspección en Materia de Seguridad Industria (Ley derogada por la Ley catalana 12/2008, de 31 de julio, de Seguridad Industrial, posteriormente también derogada). La entidad actora considera que dichas previsiones (en concreto el artículo 80.2 y las disposiciones adicionales primera, segunda y cuarta del Decreto 30/2010 ) constituyen un procedimiento privilegiado y discriminatorio de acceso a la actividad de inspección técnica de vehículos.

La segunda vertiente es la concreta referencia al uso de los bienes procedentes de las antiguas concesiones contemplado en la disposición adicional segunda, que es considerada por la sociedad recurrente disconforme a derecho por resultar contraria a las previsiones de la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas , sin que por lo demás la parte desarrolle en términos concretos los preceptos y causas de la nulidad pretendida.

1. La continuidad del servicio por los antiguos concesionarios.

   El artículo 2 de la citada Ley catalana 10/2006, de 19 de julio, de la Prestación de los Servicios de Inspección en Materia de Seguridad Industrial, estipulaba que para dar continuidad a los servicios de inspección técnica de vehículos y en tanto no se definiera un nuevo marco normativo "las empresas con concesiones finalizadas deben ser habilitadas para utilizar los bienes y derechos de la concesión, con carácter excepcional y con las mismas condiciones y obligaciones establecidas por el régimen de concesión anterior". Posteriormente, la Ley catalana de Seguridad Industrial 12/2008, de 31 de julio, en su disposición adicional segunda estipulaba los requisitos para que los operadores de inspección habilitados de acuerdo con el referido artículo 2 de la Ley 10/2006 continuasen prestando dicho servicio, y encomendaba al Gobierno la regulación por decreto del procedimiento de solicitud y autorización, así como la forma jurídica de utilización de los bienes y derechos de las antiguas concesiones. Finalmente, es precisamente el Decreto 30/2010 el que desarrolla las anteriores previsiones mediante el artículo 80.2 y las referidas disposiciones adicionales primera, segunda y cuarta , cuya nulidad pretende la sociedad actora en el recurso contencioso administrativo de instancia.

   Pues bien, hemos de rechazar la pretensión de que califiquemos la previsión de que los antiguos concesionarios accedan a una autorización bajo el nuevo sistema deba calificarse como un procedimiento privilegiado y discriminatorio y ello por las siguientes razones.

   En primer lugar, porque hemos declarado en nuestra Sentencia de 21 de abril de 2016 (RC 2574/2012 ) que es conforme a derecho (nacional y comunitario) un sistema de autorización como forma de acceso a los servicios de inspección técnica de vehículos (fundamento de derecho tercero de esta Sentencia), criterio este que es aplicable para los diversos supuestos de autorización contemplados en la normativa sobre la materia que ahora examinamos.

   En segundo lugar, porque tanto la Ley de Seguridad industrial 12/2008 ( disposición adicional segunda apartado 1), como el Decreto 30/2010 que la desarrolla (artículo 80.2 y disposición adicional primera) someten a los operadores del servicio titulares de las antiguas concesiones al pleno cumplimiento de los requisitos establecidos con carácter general para la prestación del servicio en el nuevo sistema. Y en ese sentido no resulta discriminatorio que se contemple una situación especial como es la de los antiguos concesionarios, en lo que viene a ser una prórroga de las antiguas concesiones sometida al cumplimiento tanto de las obligaciones derivadas dichas concesiones como a los requisitos establecidos por la nueva normativa.

   Finalmente, corrobora la anterior conclusión la eliminación de determinadas restricciones que hemos considerado contrarias al derecho comunitario, de conformidad con la doctrina sentada por el Tribunal de justicia, como lo son las relativas a la cuota de mercado y a distancias mínimas ( artículos 74 y 74 del Decreto 30/2010 , respectivamente), restricciones que hemos anulado en la Sentencia dictada en el recurso de casación 2574/2012 . En efecto, la nulidad de tales restricciones, en especial la relativa a las distancias, hacen menos relevante para otros posibles aspirantes la continuidad en la prestación del servicio de los antiguos concesionarios.

2. No ocurre lo mismo en cuanto al uso de bienes públicos contemplado en la disposición adicional segunda, la cual hemos anulado en la reiteradamente citada Sentencia de 21 de abril de 2016 (RC 2574/2012 ), por las siguientes razones:

   " QUINTO.- Las recurrentes Applus Iteuve Techonogy SL y Certio ITV SL, en los motivos quinto y sexto de sus respectivos recursos de casación, plantean una cuestión ajena a la inaplicabilidad de la Directiva de Servicios en el ámbito de las ITV, que denuncia la infracción por la sentencia impugnada del artículo 107 y disposiciones relacionadas de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas .

   La sentencia impugnada examinó la adjudicación de patrimonio público que efectúa la disposición adicional 2ª del Decreto 30/2010 , que establece lo siguiente:

   1. De acuerdo con el apartado 1 de la disposición adicional segunda de la Ley de seguridad industrial, los operadores de la inspección habilitados de acuerdo con el artículo 2 de la Ley 10/2006, de 19 de julio , de la prestación de los servicios de inspección en materia de seguridad industrial, que sean autorizados en el nuevo régimen establecido, utilizan para la realización de las tareas de inspección que les corresponden los bienes y derechos de las concesiones anteriores y, de acuerdo con el artículo 18.3 de la misma Ley , se excluye la aplicación de la legislación de patrimonio en la regulación del uso de estos bienes por parte de estos operadores.

   2. Para el uso de estos bienes por parte de los operadores se utiliza el arrendamiento, la compraventa, o cualquier otra forma jurídica vigente en el momento de la autorización que permita el disfrute de los mencionados bienes. Para el uso de los terrenos y las edificaciones estos operadores están obligados a pagar mensualmente a la Agencia Catalana de Seguridad Industrial una contraprestación económica que tiene que ser proporcional al número de inspecciones realizadas. Para el uso del equipamiento, maquinaria o instalaciones se abona una única cantidad que tiene que ser equivalente a su valor contable en la fecha de la reversión.

   3. Mediante una orden del consejero o consejera titular del departamento competente en materia de seguridad industrial se cuantifica la contraprestación económica establecida en el apartado anterior.

   La sentencia recurrida estima que esta adjudicación directa del patrimonio público a los antiguos concesionarios es contraria a los artículos 93.1 , 103.1 y 107 de la Ley 33/2003 , que prevén como procedimiento de enajenación el de licitación pública, con algunas excepciones que no son aplicables en el presente caso, por lo que la cesión directa prevista por el Decreto 30/2010 no tienen encaje en la normativa básica aplicable, atendiendo las circunstancias.

   Las citadas partes recurrentes alegan que la solución adoptada por la disposición transitoria 2ª del Decreto 30/2010 es conforme al artículo 107.1 de la Ley 33/2003 , que permite acudir a modos de adjudicación distintos al concurso por razón de las peculiaridades del bien, la limitación de la demanda y la singularidad de la operación, si bien este argumento no puede prosperar, pues el precepto legal citado exige que las circunstancias determinantes de la adjudicación directa sean justificadas suficientemente en el expediente, lo que no ha sucedido en el presente caso, como aprecia la sentencia recurrida.

   También alega Applus Iteuve Technlogy SL que la adjudicación directa prevista en el Decreto 30/2010 tiene su cobertura en la disposición adicional segunda de la Ley autonómica 12/2008, de 31 de julio, que prevé que los antiguos concesionarios de ITV que deseen seguir prestando sus servicios en el nuevo régimen de autorización que establece y regula la citada ley , podrán hacerlo utilizando los bienes y derechos de las concesiones anteriores , "...bajo la forma jurídica que se determine" , con habilitación al Gobierno para que regule por Decreto el procedimiento de solicitud y de autorización, asi como la forma jurídica de utilización de dichos bienes y derechos por los indicados operadores.

   Ahora bien, esta habilitación para regular por Decreto la utilización de esos bienes y derechos de las concesiones anteriores "bajo la fórmula jurídica que se determine" ha de interpretarse, lógicamente, referida a una formula jurídica que sea conforme a derecho, y ya se ha dicho que la adjudicación directa efectuada por la disposición adicional segunda del Decreto 30/2010 es contraria al artículo 107.1, y en su caso a los artículos 93.1 y 103.1, de la Ley 33/2003 que, de acuerdo con su disposición final 5, tienen el carácter de legislación básica.

   Como señala la sentencia impugnada, el desarrollo reglamentario llevado a cabo por la disposición adicional 2ª del Decreto 30/2010 no era el único posible, pues la ley básica de patrimonio admite alternativas, pero "el caso es que el Reglamento ha elegido una que no resulta jurídicamente admisible" .

   Se desestiman, por tanto, los motivos quinto del recurso de casación de Applus Iteuve Technlogy SL y sexto del recurso de casación de Certio ITV SL."

   [...]

   " SÉPTIMO.- La demanda invoca en su apartado III.p) la nulidad de los artículos 66.2 , 80.2 , disposición adicional 2 ª, disposición adicional 3 ª y disposición adicional 4ª del RD 30/2010 , por violación de la ley 17/2009 y de la Directiva de servicios, que rechazamos por no estimar aplicables dichas normas a las ITV, y por infracción del artículo 18.3 y disposición final 2ª de la Ley 12/2008 y 107.1 de la Ley 33/2003 , en relación con la disposición final 2.5 de la misma ley .

   Al resolver los recursos de casación hemos hecho referencia al alcance de la disposición derogatoria 1.b) de la Ley 9/2014 , que deroga expresamente el Decreto 30/2010, manteniendo la vigencia, a los efectos que ahora nos interesan, del artículo 80.2 y de la disposición adicional 2ª en la parte que regula la ITV.

   La pretensión de nulidad del artículo 80.2 del Decreto 30/2010 no puede prosperar, porque se basa exclusivamente en la infracción de los artículos que cita de la Ley 17/2009 y de la Directiva de servicios (apartado 242 de la demanda), y ya hemos reiterado que dichas normas no resultan de aplicación a las ITV.

   En cambio, la nulidad de la disposición adicional 2ª se fundamenta (apartado 231 de la demanda), en la infracción de la normativa de gestión de patrimonio de las Administraciones Públicas, y muy señaladamente del artículo 107.1 de la Ley 33/2003 , que exige que la explotación de los bienes patrimoniales de las Administraciones Públicas se adjudique mediante concurso, y el motivo de nulidad invocado debe ser acogido, de acuerdo con lo razonado con anterioridad en esta sentencia, al desestimar los motivos quinto y sexto de los recursos de casación de Applus Iteuve Techonogy S.L. y Certio ITV S.L.

   Procede, por tanto, la declaración de nulidad de la disposición adicional 2ª del Decreto 30/2010 ." (fundamentos de derecho quinto y séptimo)

Sobre las pretensiones de la demanda en el recurso contencioso administrativo de instancia.

Tras las consideraciones expuestas en los anteriores fundamentos de derecho hemos de resolver sobre las pretensiones de nulidad formuladas en el recurso contencioso administrativo interpuesto por la sociedad Oca Inspección Técnica de Vehículos, S.A., respecto a las que en algún caso ya hemos anticipado nuestra decisión. Tal como dijimos al comienzo, la parte recurrente solicita que declaremos la nulidad de la resolución IUE/2862/2010, de 31 de agosto, por la que se hacen públicas las autorizaciones de las entidades Applus Iteuve Tecnology, S.L., Applus ECA-ITV y Revisiones de Vehicles, S.A. (Preven Control), como titulares de estación de inspección técnica de vehículos, así como la de las resoluciones autorizatorias a las que se da publicidad (dos resoluciones de 22 de junio de 2010, relativas a Applus Iteuve Technology, S.L. y Applus ECA-ITV, y la resolución de 21 de julio de 2010 por la que se autoriza a la entidad Revisiones de Vehicles, S.A. (Preven Control)). Y, como impugnación indirecta, solicita asimismo la nulidad del artículo 80.2 y de las disposiciones adicionales primera, segunda y cuarta del Decreto 30/2010, de 2 de marzo .

En el fundamento de derecho tercero hemos rechazado las razones impugnatorias basadas en la Directiva de Servicios mientras que en el fundamento de derecho cuarto, apartado A, hemos desestimado asimismo las relativas al supuesto carácter privilegiado y discriminatorio de la previsión de acceso a la actividad de inspección técnica de vehículos de los antiguos concesionarios. Ello nos lleva a desestimar la pretensión de nulidad del artículo 80.2 y de las disposiciones adicionales primera y cuarta del Decreto 30/2010 , disposiciones que, por lo demás, han sido posteriormente derogadas por la disposición derogatoria, apartado 1.b), de la Ley catalana 9/2014, de 31 de julio, de la seguridad industrial de los establecimientos, las instalaciones y los productos. En cuanto a la disposición adicional segunda, hemos de reiterar la nulidad declarada en la Sentencia dictada en el recurso de casación 2574/2012 por las razones recogidas en el fundamento cuarto, apartado B, de esta Sentencia.

Finalmente y en lo que respecta a las resoluciones directamente impugnadas (de autorización a las antiguas concesionarias Applus Iteuve Technology, S.L., Applus ECA-ITV y Revisiones de Vehicles como titulares de estación técnica de vehículos) resultan conformes a derecho excepto en lo relativo al régimen previsto respecto al uso de los bienes públicos procedentes de las antiguas concesiones, regulado en la disposición adicional segunda del Decreto 30/2010 , que hemos declarado nula.

Conclusión y costas.

De conformidad con lo expuesto en el fundamento de derecho tercero ha lugar a los recursos de casación formulados contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Quinta) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña el 13 de septiembre de 2012 , que casamos y anulamos.

Por las consideraciones expresadas en los fundamentos cuarto y quinto estimamos en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por Oca Inspección Técnica de Vehículos, S.A. contra la resolución IUE/2862/2010, de 31 de agosto, por la que se hacen públicas las autorizaciones de las entidades Applus Iteuve Technology, S.L., Applus ECA-ITV y Revisiones de Vehicles, S.A. (Preven Control), como titulares de estación de inspección técnica de vehículos y contra estas mismas autorizaciones, así como contra el Decreto de la Generalidad de Cataluña 30/2010, de 2 de marzo, y declaramos nula y sin efecto la disposición adicional segunda del citado Decreto.

Declaramos conforme a derecho las resoluciones de autorización hechas públicas en la resolución IUE/2862/2010, de 31 de agosto, en los términos expresados en el fundamento de derecho quinto, esto es, sin el reconocimiento al uso de los bienes públicos que se contempla en la disposición adicional segunda del citado Real Decreto, que hemos declarado nula.

De conformidad con lo establecido en el artículo 139.1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción , no procede imponer las costas ni en la instancia ni en la casación.