STS, 18 de Abril de 2016

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó Sentencia de fecha 13 de marzo de 2014 , por cuya virtud se desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Riudellots de la Selva contra el Acuerdo GOV/157/2010, de 14 de septiembre, por el que se aprobó definitivamente el Plan Territorial Parcial de les Comarques Gironines. Sin costas.

Notificada esta resolución a las partes, por el Ayuntamiento de Riudellots de la Selva se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado mediante Diligencia de la Sala de instancia de fecha 14 de abril de 2014, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente (AYUNTAMIENTO DE RIUDELLOTS DE LA SELVA) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y formuló en fecha 5 de junio de 2014 su escrito de interposición del recurso, en el cual, tras exponer los motivos de casación que estimó procedentes, vino a solicitar el dictado de una sentencia casando la recurrida y estimando en su lugar el recurso contencioso administrativo interpuesto en los términos interesados en la demanda.

Por Providencia de la Sala, de fecha 12 de septiembre de 2014, se acordó admitir a trámite el presente recurso de casación, ordenándose por Diligencia de fecha 2 de octubre de 2014 entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (GENERALIDAD DE CATALUÑA), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al mismo. Siendo evacuado el trámite conferido mediante escrito de fecha 5 de diciembre de 2014, en el que solicitó a la Sala que declarara no haber lugar al recurso planteado, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

Por Providencia se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 12 de abril de 2016, en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Juan Suay Rincon, Magistrado de la Sala

Se dirige el presente recurso de casación contra la Sentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de fecha 13 de marzo de 2014 , por cuya virtud se desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Riudellots de la Selva contra el Acuerdo GOV/157/2010, de 14 de septiembre, por el que se aprobó definitivamente el Plan Territorial Parcial de les Comarques Gironines.

La sentencia impugnada deja constancia en su FD 1º de la actuación administrativa contra la que se formula la pretensión anulatoria objeto del recurso contencioso-administrativo sustanciado ante la Sala de instancia, en los términos en que acabamos de referirnos; y, ya en su FD 2º, se refiere a los concretos motivos de impugnación que se someten a enjuiciamiento jurisdiccional y de la concreta pretensión que en su consecuencia se intenta hacer valer:

La parte actora cuestiona la legalidad de los pronunciamientos administrativos impugnados en el presente proceso, sustancialmente, desde las siguientes perspectivas:

A) El Pla Territorial Parcial de les Comarques Gironines vulnera el Principio de Jerarquía Normativa habida cuenta la necesidad de revisar previamente el Plan Territorial General de Catalunya, aprobado por la Ley 1/1995, de 16 de marzo, y regulado por los artículos 4 a 11 de la Ley 23/1983, de 21 de noviembre, de Política Territorial de Cataluña , y cuya posición jerárquica resulta de sus artículos 11 , 12 y 15.2 de la meritada esta última ley y del artículo 5 de aquella ley. En definitiva debe estarse a la necesidad de revisión cada diez años contemplado en el artículo 8 de la Ley 1/1995 y por Ley . A tales efectos se citan determinados incisos de la Memoria del Plan impugnado.

B) Infracción del Principio de Jerarquía Normativa en razón a que la inclusión del municipio de Riudellots de la Selva no se ajusta al sistema de propuesta del Plan Territorial de Catalunya - artículo 3.1 de la Ley 1/1995 -. Se indica que el municipio de Riudellots de la Selva no pertenece a la comarca del Gironès -tampoco el municipio de Vilobí d'Onyar- sino a la comarca de la Selva y no está incluido en el sistema urbano de Girona a que se refiere el Plan General Territorial de Catalunya.

C) Subsidiariamente se alega la incongruencia y falta de justificación de la inclusión del municipio de Riudellots de la Selva en el sistema urbano de Girona. En este punto se trae a colación la impugnación que se sigue contra el Plan Director Urbanístico del Sistema Urbano de Girona que se dice aprobado definitivamente a 29 de julio de 2010 y para el que se sigue en esta Sección el recurso contencioso administrativo 55/2011 -señalado para votación y fallo para el 18 de marzo de 2014-.

D) Vulneración del principio de autonomía local ya que la actuación municipal es simplemente actuación secundaria y accesoria sin ninguna capacidad de influencia sobre la decisión final que debe soportar la imposición del Gobierno de la Generalitat de Catalunya y reduciéndose su actividad a la de mero ejecutor de medidas. A tales efectos se apunta a la nueva ordenación del Sector de Suelo Urbanizable residencial de Can Mestres, en el denominado sistema de espacios libres para con la reserva de un ámbito potencial de interés estratégico, en la denominada localización de estación de intercambio de tren tranvía-TAV.

E) La variante sur de Riudellots de la Selva como corredor en estudio no está justificada siendo arbitraria, ilógica e irracional, cuando su trazado discurre por terrenos inundables y de alto valor agrícola y ecológico.

F) Se insiste en que se ponen en grave peligro la continuidad de las actividades agrícolas y ganaderas en Riudellots de la Selva y se impiden sus modernizaciones. A tales efectos en el fundamento de derecho sexto de la demanda se citan los artículos 2.2.i, 2.5, 2.7.3b, 2.7.9, 2.9.5, 2.10, 2.11, 2.15.2 y 2.15.4.

Finalmente en el Suplico de la demanda se pretende la nulidad del plan territorial impugnado, subsidiariamente la nulidad parcial del mismo en cuanto incluye el municipio de Riudellot de la Selva en el sistema urbano de Girona y la nulidad parcial de las normas de ordenación territorial que regulan la actividad agrícola y ganadera destacados en el fundamento de derecho sexto de la demanda

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Como base para la resolución que procede adoptar respecto de la controversia así suscitada, en el siguiente FD 3º la Sala sentenciadora considera preciso ante todo concretar la naturaleza del planeamiento territorial sometido a su enjuiciamiento, así como referirse a diversas resoluciones dictadas por ella en que ya ha tenido ocasión de pronunciarse respecto de otros instrumentos de planeamiento territorial de la misma índole.

Esto sentado, resulta incuestionable a su parecer la dimensión supramunicipal de la controversia suscitada:

En todo caso, aunque este tribunal ya ha ido teniendo la oportunidad de pronunciarse sobre la figura de planeamiento territorial de autos -así en nuestras Sentencias nº 654, de 17 de septiembre de 2013 , nº 912, de 17 de diciembre de 2013 , nº 913, de 17 de diciembre de 2013 , nº 914, de 17 de diciembre de 2013 , y nº 946, de 23 de diciembre de 2013 - deberá resaltarse, de una parte, que nos hallamos ostensiblemente en una dimensión supramunicipal que en el presente proceso nadie ha puesto en duda eficazmente, sobre todo ante las meras alegaciones ofrecidas carentes de la debida corroboración probatoria procesal. Y, de otra parte, que no cabe sacar ninguna consecuencia favorable a los efectos de la planificación territorial que nos ocupa de un planeamiento urbanístico, ni anterior ni posterior, cuando el principio de coherencia ya expuesto y como resulta evidente se establece del planeamiento territorial y dirigido al planeamiento urbanístico y no viceversa.

No se estima preciso proceder a revisar el Plan Territorial General de Cataluña (Ley 1/1995) con anterioridad a la aprobación del plan territorial impugnado en la instancia:

... en esa ley en su artículo 8 después de establecer que el Plan Territorial General de Cataluña tiene vigencia indefinida se sienta que procede la revisión del mismo cuando se producen variaciones relevantes de las circunstancias socio-económicas, medioambientales o funcionales del país, o también cuando lo acuerde el Parlamento y en cualquier caso como mínimo cada diez años.

En este punto será de recordar que es doctrina reiterada que por su conocimiento debe dispensarse su cita que el plan tiene vigencia indefinida de tal suerte que el establecimiento de un plazo para la revisión del mismo no surte de efectos de transmutar esa vigencia indefinida en una duración de vigencia meramente temporal a modo de término final o de caducidad fatal. Otra cosa es que concurriendo alguno de los supuestos que determinen la necesidad de revisión deba estarse a esa tramitación y a la ordenación que corresponda.

Y es así que en el presente caso la parte actora sólo cuenta con unos determinados particulares de la memoria que cita que no alcanzan la naturaleza de determinantes de un supuesto de revisión y que desde luego no se autodescalifican aceptando vulneración de derecho alguna y de una prueba documental dirigida y evacuada por la Administración Autonómica que a los presentes efectos no muestra la necesidad que se invoca, como resulta de su tenor, por lo que la tesis hecha valer al respecto no puede prosperar.

Tampoco se considera vulnerado el principio de jerarquía normativa a tenor de las relaciones existentes entre ambos planes:

No obstante, en el presente caso, la dirección de las alegaciones de la parte actora, suficientemente relacionadas en el segundo Fundamento de Derecho distan mucho de resultar clarividentes sobre la predicada disconformidad a derecho de lo ordenado en el Plan Parcial Territorial impugnado respecto a lo prescrito en el Plan Territorial General de Cataluña ya que, sólo con las alegaciones ofrecidas y la mera documental que se ha practicado de la Administración Autonómica ésta no sólo no ha reconocido la vulneración que se postulaba sino que por lo que ha expuesto, cuanto menos, la parte actora debía probar por otros medios lo que estaba defendiendo. Baste a los presentes efectos remitirse a lo informado por el Departament de Territori i Sostenibilitat y acompañado por el oficio de 24 de mayo de 2012 en especial en el apartado de conclusiones y a lo informado por los Servicios Territoriales en Girona del Departament de Agricultura, Ramaderia, Pesca, Alimentació i Medi Natural acompañado por el oficio de 19 de junio de 2012 en que se ciñe lo que en su momento se informó respecto a la aprobación inicial de una figura de planeamiento urbanístico.

En definitiva, como reiteradamente se ha ido indicando y sentando el ordenamiento territorial, al que por coherencia el planeamiento urbanístico debe ajustarse, debe disponer de la posibilidad de atender a sus fines y objetivos con la debida justificación y en el ejercicio de las correspondientes competencias y si en sede jurisdiccional se contradice su desvirtuación pesa sobre la carga de la prueba de quien la contradiga y en el presente caso esa desvirtuación con suficiente fuerza de convicción y con la sola resultancia de la prueba con que la parte actora ha dispensado no se ha logrado.

Ni el principio de la autonomía local:

Tampoco el pronóstico mejora en el análisis de la defendida y negada vulneración del principio de autonomía local ya que, manifestando conocer suficientemente las partes la real entidad jurídica de esa perspectiva, lo que aligera la presente Sentencia de mayores pormenorizaciones, en el presente caso y como ya se ha ido trasluciendo no se ha puesto en duda, en general, la innegable naturaleza supralocal del planeamiento territorial parcial que nos ocupa y, tampoco concretamente, en su ordenación sintéticamente expuesta con anterioridad lo que determina que carezca de base y fundamento atendible que nos hallemos en la vertiente de un apartamiento improcedente, de forma y de fondo, de la actuación e intereses municipales en la perspectiva territorial que concurre.

Tampoco considera, en fin, que deba acogerse el resto de las alegaciones formuladas en la demanda:

Finalmente y para el resto de alegaciones de la parte actora, dejando a salvo lo que haya lugar a resolver en los autos 55/2011 para una figura de planeamiento urbanístico anterior, deberá resaltarse que la dirección de las alegaciones ofrecidas incurre en el defecto de tratar el caso como si pesara procesalmente sobre la parte demandada la carga de la prueba sobre la conformidad a derecho de lo planificado territorialmente cuando adornado lo actuado por las garantías establecidas e informes técnicos de su razón, cuyo contenido debe darse por reproducido, por el contrario debe ser la parte actora la que debe probar suficientemente y con la adecuada fuerza de convencimiento que no existe justificación fáctica o jurídica en todos y cada uno de los temas que tan abigarradamente se relacionan, a no dudarlo y como se argumenta dando muestra de la incongruencia, arbitrariedad, irracionalidad, falta de lógica y de justificación y la puesta en peligro de determinados supuestos. En cambio en el presente proceso y en esos temas la orfandad de prueba es manifiesta ya que nada consta al respecto por lo que los alegatos formulados decaen y deben rechazarse.

Por lo que el recurso contencioso-administrativo resulta desestimado en su integridad, sin imposición de condena en costas (FD 4º).

El presente recurso se interpone ahora contra la sentencia dictada en la instancia por la misma parte actora con base en los siguientes motivos de casación:

1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción del artículo 9.3 CE que consagra el principio de jerarquía normativa.

2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de los artículos 137 y 140 CE y artículos 2.3 , 86.3 y 160.1 de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio (Estatuto de Autonomía de Cataluña) que consagran y garantizan el principio de autonomía local.

3) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción del artículo 1.4 CC (principios de racionalidad, congruencia y proporcionalidad) y del artículo 9.3 CE que consagra la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y de la jurisprudencia sobre el control de la actividad discrecional de la administración a la luz de los principios generales del derecho.

Cumple manifestar ante todo que este último motivo de casación no resulta admisible por la razón aducida por la Generalitat de Cataluña en su escrito de oposición a la estimación del presente recurso, esto es, la falta de alegación del indicado motivo en el escrito preparatorio de dicho recurso que, en efecto, no se funda sino en la infracción de los principios de jerarquía normativa y de la autonomía local, alegatos a los que ahora se dedican, respectivamente, los motivos primero y segundo. No habiendo sido objeto de anuncio el tercer motivo de los esgrimidos en el recurso, así, pues, no cabe ahora en trance de sentencia pronunciarse sobre el mismo, conforme a lo que tenemos reiteradamente declarado (Autos de 3 de febrero de 2011 RC 2171/2010 y de 11 de abril de 2013 RC 3654/2012, entre tantos otros pronunciamientos).

Distinta ha de ser nuestra conclusión, en cambio, respecto de la inadmisibilidad del motivo segundo que asimismo se esgrime por la Generalitat de Cataluña en su escrito de oposición a la estimación del presente recurso, porque el motivo que aparece correctamente anunciado es el que ahora es objeto de desarrollo argumental por parte de la parte recurrente. En realidad, se postula solo una suerte de inadmisión parcial de este motivo, al parecer, limitada solo a los preceptos del Estatuto de Autonomía de Cataluña que se aducen como infringidos -en concreto, 2.3, 86.3 y 160.1-, y en la medida que vienen ahora a invocarse "ex novo". Sin embargo, aparte de que nada realmente sustancial aportan estos preceptos con vistas al esclarecimiento de la controversia desde la perspectiva propia desde la que se plantea -el principio de la autonomía local- en este segundo motivo de casación, podría resultar excesivamente desproporcionado extraer las consecuencias pretendidas en el supuesto sometido a nuestra consideración, habida cuenta de la conexión funcional existente entre tales preceptos y los demás que se invocan en el desarrollo de este motivo. No ha lugar, por tanto, a declarar ahora la inadmisión de este motivo.

Al socaire del primer motivo de casación, la parte recurrente trata de resaltar las supuestas contradicciones en que incurre el planeamiento cuestionado en la instancia -esto es, el Plan Territorial Parcial de les Comarques Gironines- respecto del Plan Territorial General de Cataluña, aprobado por Ley 1/1995, de 16 de mayo. Se trata aquél de un planeamiento de desarrollo que ha de sujetarse a éste, instrumento normativo que se dice de rango superior, y al que consiguientemente no puede contradecir y cuyas previsiones tampoco puede reemplazar.

Pese al cúmulo de contradicciones que la parte recurrente relata en su recurso con suma meticulosidad, lo cierto es que la sentencia impugnada no accede a acoger la pretensión anulatoria deducida contra el Plan impugnado (Plan Territorial Parcial de les Comarques Gironines). Razón por la cual el recurso de casación promovido por la Corporación municipal recurrente (Riudellots de La Selva) intenta ahora hacer valer el principio de jerarquía normativa consagrado por el artículo 9.3 de la Constitución frente a la sentencia dictada en la instancia; pero es claro que su primer motivo de casación -que es en el que se desarrolla esta línea argumental- no puede prosperar en esta sede.

Corresponde a la normativa propia de cada Comunidad Autónoma -en este caso, Cataluña-, por razón del sistema de distribución constitucional (y estatutaria) de competencias en materia de ordenación del territorio y urbanismo, la determinación de las relaciones recíprocas existentes entre los planes concernidos, en concreto, en este caso, entre el planeamiento territorial general y el planeamiento territorial dictado en su desarrollo. A la normativa autonómica le incumbe, pues, establecer el respectivo alcance de los diversos instrumentos de planeamiento regulados por ella y los principios rectores de su sistema de relaciones.

Y, consiguientemente, en la interpretación de la indicada normativa autonómica, como parte integrante del ordenamiento propio de cada Comunidad Autónoma, son los Tribunales Superiores de Justicia, situados en la cúspide de la organización judicial en cada Comunidad Autónoma, los competentes para interpretar y aplicar dicho ordenamiento; sin que tengan acceso a la casación sus pronunciamientos al respecto.

Desde esta perspectiva, la cita de los preceptos estatales que ahora se invoca posee mero carácter instrumental. Todas las controversias atinentes a las infracciones de unos planes por otros podrían tener acceso a la casación, de otro modo; y no cabe entenderlo así cuando unos y otros forman parte integrante del ordenamiento autonómico propio de cada Comunidad Autónoma.

Hemos de desestimar, pues, este primer motivo de casación.

Como segundo motivo de casación, el recurso plantea también la vulneración por parte de la sentencia impugnada del principio de la autonomía local, con cita de los preceptos correspondientes en que nuestro ordenamiento jurídico vendría a amparar el indicado principio; y ello, en la medida en que, del modo expuesto, la sentencia impugnada legitima las determinaciones de un plan territorial (Plan Territorial Parcial de les Comarques Gironines) que se situaría en contradicción con las previsiones establecidas para la misma zona por el planeamiento municipal en vigor (Normas Subsidiarias de Planeamiento de Riudellots de La Selva).

Tampoco puede tener mejor acogida que el anterior este segundo motivo de casación, sin embargo.

Ha quedado reconocido -incluso por el propio Ayuntamiento recurrente- que en el procedimiento de elaboración del plan impugnado pudieron participar los municipios afectados. Y aunque no deja de indicarse que la participación en el caso del citado ayuntamiento fue testimonial y se redujo a una mera formalidad, no menos cierto es que tampoco se ostenta un derecho a que las alegaciones y sugerencias efectuadas por los distintos ayuntamientos intervinientes deban ser aceptadas sin tacha ni reserva.

La autonomía local se satisface, así, pues, ante todo y en primer lugar, mediante el reconocimiento del derecho a la participación en los términos expresados. Pero, en este caso, preciso es resaltar una segunda circunstancia que permite zanjar la controversia desde la perspectiva que ahora estamos examinando.

Resulta también, en efecto, que la parte recurrente no ha alcanzado a acreditar que las determinaciones del plan territorial cuestionadas en la instancia no se justifican en la necesidad de preservar los intereses supralocales; y es, precisamente, a esa ostensible dimensión supramunicipal de dicho planeamiento, a la que en términos literales se refiere la sentencia dictada en la instancia, a la que la Sala sentenciadora termina por dar prevalencia en la controversia suscitada ante ella, frente a las meras alegaciones ofrecidas de parte en sentido contrario, carentes por lo demás de la debida corroboración probatoria procesal.

El criterio así establecido en la instancia no puede ser ahora rectificado en casación, sin entrar en el terreno de las valoraciones probatorias. Y, aparte de que no se ha esgrimido como motivo de casación una irracional o arbitraria valoración de la prueba, nada se observa por otra parte a la luz de lo actuado que permita alcanzar dicha conclusión.

No queda sino indicar ya que, a propósito de esta misma controversia urbanística -solo que en relación con un distinto instrumento de ordenación (Plan Director Urbanístico del Sistema Urbano de Girona)-, tuvimos ocasión de pronunciarnos recientemente en nuestra Sentencia de 8 de marzo de 2016 (RC 1821/2014 ; Sentencia 533/2016 ), en que asimismo vino a suscitarse en casación la cuestión atinente a la vulneración de la autonomía local. Por unas razones que a la postre resultan extrapolables también vinimos a la sazón a rechazar el recurso igualmente fundado sobre el indicado motivo.

Así, pues, por virtud de cuanto antecede, tampoco puede prosperar el motivo de casación examinado en este fundamento.

Desestimado en su integridad el presente recurso de casación, procede imponer la condena al pago de las costas procesales a la parte recurrente, conforme determina el artículo 139.2 de nuestra Ley Jurisdiccional ; si bien cabe asimismo limitar la cuantía de tales costas, en virtud de lo prevenido igualmente, por lo que, atendida la conducta desplegada por las partes y la índole del asunto, no podrán las costas exceder por todos los conceptos de la cantidad de 3.000 euros más IVA.

Por todo ello, en nombre de SM el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.