STS, 12 de Abril de 2016

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, dictó, con fecha 17 de julio de 2014, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 94 de 2008 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que debemos desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Las Lomas del Duque, S.A. y La Dehesa del Duque, S.A. contra la Resolución citada en el Fundamento de Derecho primero de esta Sentencia. Todo ello sin hacer expresa imposición en cuanto a las costas del procedimiento».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico quinto: «A fin de resolver los argumentos impugnatorios de la actoras consignados bajo la letra A) del Fundamento de Derecho segundo de esta Sentencia resulta obligado referenciar determinados antecedentes administrativos de la Resolución recurrida.

»En fecha 13 de junio de 2006 tuvo entrada en la Delegación Provincial de Córdoba de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía, para su aprobación definitiva por la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio, el Documento de Innovación del Plan General de Ordenación Urbana de Lucena relativa a la clasificación de suelo en el área de la finca "La Blanca" como suelo urbanizable ordenado, promovida por las entidades mercantiles Las Lomas del Duque y Dehesa del Duque, que obtuvo aprobación provisional por acuerdo de Pleno del día 30 de mayo de 2006. Los terrenos afectados estaban clasificados en el Texto Refundido del PGOU vigente de Lucena como Suelo no urbanizable genérico. Dicho expediente, presentado por el Ayuntamiento de Lucena, estaba integrado por: un ejemplar del documento aprobado inicialmente mediante acuerdo del Pleno municipal de 31 de enero de 2006, dos ejemplares del documento aprobado provisionalmente por dicho Pleno el 30 de mayo de 2006, y copia cotejada del expediente tramitado.

»Mediante comunicación de 29 de junio de 2006, notificada a la Gerencia Municipal de Urbanismo de Lucena el 14 de julio siguiente, el Delegado Provincial de Urbanismo requirió a dicha Gerencia para que completara el expediente aportado con la presentación de un ejemplar del documento técnico de Aprobación Provisional debidamente diligenciado, de tres ejemplares del Estudio de Impacto ambiental debidamente diligenciado, y de la Declaración de Impacto Ambiental favorable emitido por la Delegación Provincial en Córdoba de la Consejería de Medio Ambiente, bajo apercibimiento de que en tanto no obrara en la Delegación requirente el expediente completo no tendría lugar el inicio del cómputo del plazo máximo de cinco meses para resolver y notificar.

»En Informe remitido el 4 de julio de 2006 por el Delegado Provincial de Medio Ambiente de Córdoba al Ayuntamiento de Lucena se hacía constar que aún no se habían resuelto los aspectos solicitados mediante escrito de subsanación remitido el 14 de junio de 2006; y se añadía, en relación con la aprobación provisional de mayo de 2006, que de acuerdo con lo establecido en el Decreto 292/1995, de 12 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental de la Comunidad Autónoma de Andalucía y siguiendo el procedimiento de evaluación de impacto ambiental de los planes urbanísticos, dicha aprobación provisional no podía realizarse en tanto no se formule por esta Delegación Provincial la correspondiente Declaración previa, advirtiendo al Ayuntamiento de que en caso contrario su actuación podría incurrir en nulidad de pleno derecho.

»En fecha 3 de noviembre de 2006 se aprueba por el Delegado Provincial de Medio Ambiente la Declaración previa de Impacto Ambiental sobre el proyecto de Innovación del PGOU de Lucena relativa a la clasificación del suelo en el área de la finca Doña Blanca. Esa Declaración previa tuvo entrada en la Delegación Provincial de la Consejería de Obras Públicas y Transportes el 15 de noviembre de 2006.

»Comunicada la misma al Ayuntamiento de Lucena, y tras Informe del Consejo de Gerencia Municipal de 9 de noviembre de 2006, el Pleno municipal acordó en fecha 28 de noviembre de 2006 ratificar lo acordado el 30 de mayo de 2006 y remitir certificación del acuerdo a las Delegaciones de Medio Ambiente y de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía en Córdoba al objeto de la prosecución del expediente.

»Con fecha 11 de diciembre de 2006 el Alcalde de Lucena se dirige al Delegado Provincial de la Consejería de Medio Ambiente solicitando la Declaración de Impacto Ambiental relativa al Documento de Innovación objeto de esta litis. Esa Declaración de Impacto Ambiental se adoptó en fecha 24 de enero de 2007 por la Delegación Provincial en el sentido de considerar viable el proyecto a efectos ambientales, y tuvo entrada en fecha 9 de febrero de 2007 tanto en la Delegación Provincial de la Consejería de Obras Públicas y Transportes como en el Ayuntamiento de Lucena, no obstante lo cuál el Alcalde de Lucena la remitió igualmente esa Delegación Provincial el 15 de febrero de 2007.

»Tras informe evacuado en fecha 10 de junio de 2007 por el Asesor Jurídico, la Asesora Técnica y el Servicio de Urbanismo de la Delegación Provincial de la Consejería de Obras Públicas y Transportes, y al propuesta de resolución formulada el 14 de junio de 2007 por el Delegado Provincial de la Consejería de Obras Públicas y Transportes, se adoptó en fecha 15 de junio de 2007 el Acuerdo aquí impugnado de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Córdoba decidiendo suspender la aprobación definitiva de la modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Lucena relativa a la creación de un nuevo sector de SUO Residencial "Las Lomas del Duque", por las deficiencias contenidas en el apartado 1º del Cuarto Fundamento de Derecho de la presente Resolución, conforme a lo dispuesto en el art. 33.2.d) de la LOUA y 132.3.b del Reglamento de Planeamiento , quedando condicionada su inscripción en el Registro Autonómico de Instrumentos y la publicación de las Normas Urbanísticas, en tanto no sea efectuada y aprobada la correspondiente subsanación de deficiencias, por la Corporación Municipal, y elevada de nuevo a la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo, para su aprobación definitiva, si procede.

»La deficiencia consignada en el apartado y fundamento referenciado consistía en que "Las determinaciones contenidas en el instrumento de planeamiento no cumplimentan las exigencias y criterios establecidos por la legislación urbanística vigente para esta clase de planes de ordenación, valorándose como deficiencias sustanciales a subsanar a efectos de lo previsto en el artículo 33.2.d) de la LOUA las que se señalan a continuación: La modificación, motivado por el uso residencial en ella dispuesto, no cumplimenta lo previsto en el artículo 9.d de la LOUA, por cuanto al establecer un nuevo núcleo de población desvinculado del núcleo urbano consolidado, no contiene la motivación por la cuál quepa apreciar la necesidad de habilitar tal pauta de implantación urbana".

»Notificado ese acuerdo a la Gerencia Municipal de Urbanismo de Lucena el 4 de julio, al Ayuntamiento y a las recurrentes el 2 de julio, y publicado en el BOP de Córdoba num. 136 de 11 de julio de 2007, formularon las demandantes recurso de alzada frente al mismo, siendo desestimado mediante la Resolución de 25 de Enero de 2008 de la Consejera de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía».

También se declara por la Sala de instancia lo siguiente en el fundamento jurídico sexto de la sentencia recurrida: «Los plazos que las actoras sostienen incumplidos, así como la previsión de aprobación por silencio del documento de innovación del PGOU que afirman aplicable, se contemplan en el artículo 32.4 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA) que seguidamente transcribimos:

»" La aprobación definitiva por la Consejería competente en materia de urbanismo de los Planes Generales de Ordenación Urbanística...así como, en su caso, de sus innovaciones, deberá producirse de forma expresa en el plazo máximo de cinco meses a contar desde el día siguiente al de la presentación en el registro de dicha Consejería por el Ayuntamiento interesado del expediente completo, comprensivo del proyecto de instrumento de planeamiento y las actuaciones practicadas en el procedimiento de aprobación municipal.

» Dentro del primer mes del plazo máximo para resolver podrá formularse, por una sola vez, requerimiento al Ayuntamiento para que subsane las deficiencias o insuficiencias que presente el expediente aportado. El requerimiento interrumpirá, hasta su cumplimiento, el transcurso del plazo máximo para resolver y notificar.

» El transcurso del plazo fijado en el párrafo primero de este apartado, sin notificación de acuerdo expreso alguno, determinará la aprobación definitiva por silencio del correspondiente instrumento de planeamiento en los mismos términos de su aprobación provisional, si bien la eficacia de dicha aprobación estará supeditada a su publicación en la forma prevista en esta Ley .".

»En lo que al plazo para requerir de subsanación respecta queda documentado, según se ha dicho, que el requerimiento para completar el expediente se adoptó y emitió dentro del mes siguiente a la entrada de éste en la Delegación Provincial de Córdoba de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía, pues ésta tuvo lugar el 13 de junio de 2006 y el requerimiento es de 29 de junio de 2006 con salida el 29 de junio de 2006.

»No obstante lo anterior tanto en lo que respecta al plazo para formular ese requerimiento, como a la fecha de su notificación a la que aluden las demandantes para sostener su incumplimiento, éstas incurren en el error de base de considerar que es aquél día 13 de junio de 2006 el que ha de tenerse en cuenta para el cómputo tanto de ese plazo de requerimiento, como del plazo de cinco meses para la resolución sobre la aprobación definitiva y su notificación.

»En efecto, de acuerdo con las fases procedimentales que integran la tramitación de los instrumentos de planeamiento la actuación municipal última y anterior a la remisión del expediente al órgano autonómico competente para su aprobación definitiva es la aprobación provisional del instrumento en cuestión. Y así las cosas esa aprobación provisional a tomar en consideración no es la adoptada mediante acuerdo del Pleno municipal de 30 de mayo de 2006 (que es la que se acompañaba con el expediente presentado el siguiente mes de junio) sino la acordada por el mismo órgano municipal en fecha 28 de noviembre de 2006 cuando, una vez emitida la Declaración previa de Impacto Ambiental, se ratificó la aprobación provisional del documento de innovación.

»Así resultaba, por lo demás, de lo dispuesto en la normativa ambiental andaluza. En concreto el Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental de la Comunidad Autónoma de Andalucía, aprobado por Decreto 292/1995, de 12 de diciembre (aplicable al caso de autos por razón de orden temporal, y al que quedaban sujetos los Planes Generales de Ordenación Urbana, así como sus revisiones y modificaciones, siempre que introduzcan elementos que afecten potencialmente al medio ambiente y que no se hubiesen puesto de manifiesto anteriormente en figuras previas de planeamiento, considerándose elementos que afectan potencialmente al medio ambiente los referidos a la clasificación del suelo, sistemas generales y suelo no urbanizable -punto 20 de su Anexo-), disponía en su artículo 30.3, dentro del Capítulo relativo al Procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental de los Planes Urbanísticos, que "se entiende por Declaración Previa, el documento elaborado por la Agencia de Medio Ambiente, antes de la aprobación provisional del planeamiento , en el que se determinará, a los solos efectos ambientales, la conveniencia o no del planeamiento propuesto, así come los condicionantes ambientales que deberían considerarse en su posterior ejecución". La Declaración previa era por tanto un trámite previo a la aprobación provisional del planeamiento, al punto que se adopta tras la remisión por el titular de la actuación tras el acuerdo de Aprobación Inicial (artículo 34.1 del Reglamento citado).

»En consecuencia, a efectos de lo previsto en el artículo 32.4 LOUA, de la aplicación de los plazos y de la aprobación por silencio que en él se prevén, el dies a quo del cómputo es el de la presentación del expediente completo por parte del Ayuntamiento de Lucena, una vez producida la aprobación provisional, la cuál se produjo, tras la Declaración Previa de Impacto Ambiental, el día 28 de noviembre de 2006.

»Debe rechazarse así la consideración como extemporáneo del requerimiento de junio de 2006, más cuando incluía un requerimiento de subsanación, como es el de la Declaración de Impacto Ambiental favorable emitido por la Delegación Provincial en Córdoba de la Consejería de Medio Ambiente, que no se adoptó hasta el 24 de enero de 2007 tras los tramites de rigor, entrando al mes siguiente en la Delegación Provincial de la Consejería de Obras Públicas y Transportes.

»Lo propio cabe decir respecto al plazo de cinco meses para resolver y notificar, más cuando no consta cuándo tuvo entrada en la Delegación Provincia de la Consejería de Obras Públicas y Transportes el acuerdo municipal de aprobación provisional de 28 de noviembre de 2006, junto a la documentación que le precedía y debía completar el expediente, en particular el Informe del Consejo de Gerencia Municipal de 9 de noviembre de 2006.

»Es más, conforme a lo previsto en el artículo 40 del citado Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental de la Comunidad Autónoma de Andalucía , tras la aprobación provisional el titular de la actuación (Ayuntamiento de Lucena) debía remitir en el plazo máximo de diez días, a la Agencia de Medio Ambiente el expediente completo para que procediera a formular la Declaración de impacto Ambiental (apartado 1), organismo que en el plazo de un mes desde la recepción del expediente de aprobación provisional formularía y remitiría al órgano sustantivo la Declaración de Impacto Ambiental, cuyo contenido habría de incorporarse a las determinaciones del planeamiento (apartado 3); de suerte que " el Órgano Sustantivo, competente para la aprobación definitiva del planeamiento, no procederá en ningún caso, o dicha aprobación si la Declaración de Impacto Ambiental no está incorporada en el expediente, sin perjuicio de lo establecido en el art. 25.6 de este Reglamento " (apartado 5).

»El plazo para resolver y notificar quedaba así suspendido durante la tramitación, decisión y comunicación del trámite de Declaración de Impacto Ambiental. Así se hizo constar expresamente en el requerimiento de junio de 2006 interesando la aportación del mismo, y resultaba de lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 32.4 de la LOUA, y en el artículo 42.5 de la Ley 30/1992 al establecer que el transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender, entre otros casos, cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la resolución a órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos, plazo de suspensión éste que no podrá exceder en ningún caso de tres meses.

»Por cuanto se ha expuesto concluimos que no se advierte incumplimiento de los plazos para requerir y resolver dispuestos en el artículo 32.4 de la LOUA, y que, por ende, debe rechazarse la estimación por silencio del documento sometido a aprobación definitiva al no concurrir el presupuesto legal del transcurso del plazo de cinco meses fijado para esa aprobación, y su notificación, desde la entrada del expediente completo en la Consejería competente en materia de Urbanismo».

Continúa la Sala sentenciadora justificando su decisión con los argumentos expresados en el fundamento jurídico séptimo de la sentencia recurrida, que son del siguiente tenor literal: «Como ha quedado dicho el fundamento de la Resolución impugnada estriba en que el documento sujeto a aprobación definitiva no cumplimentaba lo previsto en el artículo 9.A).d de la LOUA, por cuanto al establecer un nuevo núcleo de población desvinculado del núcleo urbano consolidado, no contenía sin embargo la motivación por la cuál quepa apreciar la necesidad de habilitar tal pauta de implantación urbana.

»La previsión legal en cuestión se recoge entre las determinaciones, que de acuerdo con el artículo 9 de la LOUA, deben contemplar los Planes Generales de Ordenación Urbanística. En particular, según su letra A) " Deben optar por el modelo y soluciones de ordenación que mejor aseguren:...d) La integración de los nuevos desarrollos urbanísticos con la ciudad ya consolidada, evitando su innecesaria dispersión y mejorando y completando su ordenación estructural. Los nuevos desarrollos que, por su uso industrial, turístico, segunda residencia u otras características, no deban localizarse en el entorno del núcleo ya consolidado por las razones que habrán de motivarse , se ubicarán de forma coherente con la ordenación estructural, asegurando, entre otros, los objetivos señalados en el apartado g)."; apartado g) que se refiere a "La preservación del proceso de urbanización para el desarrollo urbano de los siguientes terrenos: Los colindantes con el dominio público natural precisos para asegurar su integridad; los excluidos de dicho proceso por algún instrumento de ordenación del territorio; aquéllos en los que concurran valores naturales, históricos, culturales, paisajísticos, o cualesquiera otros valores que, conforme a esta Ley y por razón de la ordenación urbanística, merezcan ser tutelados; aquéllos en los que se hagan presentes riesgos naturales o derivados de usos o actividades cuya actualización deba ser prevenida, y aquéllos donde se localicen infraestructuras o equipamientos cuya funcionalidad deba ser asegurada.".

»Así las cosas debemos rechazar la alegación actora relativa a que esa deficiencia no fue incluida en el requerimiento de subsanación de junio de 2006. De una parte, porque el mismo ha de referirse a deficiencia o insuficiencias que presente el expediente aportado, siendo precisamente su aportación incompleta lo que determinó que en el mencionado requerimiento se reclamara de la Administración municipal -junto a un ejemplar del documento técnico de Aprobación Provisional y tres ejemplares del Estudio de Impacto ambiental debidamente diligenciado- la aportación de la Declaración de Impacto Ambiental favorable emitido por la Delegación Provincial en Córdoba de la Consejería de Medio Ambiente, a fin de completar el expediente que había presentado. Y de otra porque no cabía en todo caso la aprobación definitiva del expediente sin la debida justificación razonada de lo dispuesto en el artículo 9.A).d) de la LOUA, teniendo en cuenta que lo pretendido con el documento sometido a aprobación definitiva era precisamente establecer un nuevo Sector de suelo urbanizable ordenado de uso global residencial (SUO "Las Lomas del Duque") fuera del entorno del núcleo ya consolidado de Lucena.

»Esa obligación de motivar constituye por lo demás un imperativo legal, no sólo por así disponerlo explícitamente el referido artículo 9.A.a) de la LOUA en su segundo inciso, sino porque de acuerdo con su primer inciso, y con lo previsto en el artículo 45.4.b) del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía, el criterio general que debe regir la actuación del planificador ha de ser el de la integración de los nuevos desarrollos urbanísticos con la ciudad ya consolidada, evitando su innecesaria dispersión; de modo que serán excepcionales los desarrollos urbanos desvinculados de los núcleos, los cuáles además, y en todo caso, deberán cumplir las condiciones exigidas por la legislación urbanística, en especial su integración en la ordenación estructural, la no afección a los suelos preservados del desarrollo urbano y la justificación de la capacidad de los sistemas generales, existentes o previstos, para satisfacer la demanda prevista.

»Su incumplimiento constituye un defecto sustancial subsanable que habilitaría la decisión adoptada por la Administración autonómica con amparo en lo previsto en el artículo 33.2.d) de la LOUA, a tenor de cuál cuando el órgano que deba resolver sobre la aprobación definitiva no aprecie la existencia de deficiencia documental en el expediente podrá, motivadamente, suspender la aprobación definitiva del instrumento de planeamiento por deficiencias sustanciales a subsanar; supuesto ciertamente distinto al contemplado en el apartado 2.b) del mismo artículo 33 (cuya aplicación interesan las demandantes) que referido a la aprobación definitiva del instrumento de planeamiento "a reserva de la simple subsanación de deficiencias" se refiere, por contraposición al anterior, a deficiencias que aún subsanables no tienen el carácter de sustanciales.

»Estamos ante una cuestión central y sustantiva, en cuanto afecta el núcleo mismo del documento, al objetivo que persigue; a la procedencia y justificación de permitir un nuevo núcleo de población en Lucena alejado del principal. Al punto que la apreciación de esa justificación, en los términos y con las circunstancias previstos por la LOUA, constituye un paso previo para entrar a analizar seguidamente la pertinencia de las concretas determinaciones previstas en aquél documento.

»Así lo explica argumentadamente el Informe de 20 de septiembre de 2007 del Asesor Jurídico, la Asesora Técnica y el Servicio de Urbanismo de la Delegación Provincial de la Consejería de Obras Públicas y Transportes, que atendiendo además, y en particular, a las importantes dimensiones del desarrollo urbanístico y al uso global previsto, razona que es una cuestión esencial de cara a la resolución del expediente, y ello por cuanto es el uso global residencial el que caracteriza al sector que se pretende clasificar, condicionando con ello todas las determinaciones exigibles al proyecto para el que se solicita aprobación, es decir, vinculado al uso residencial se determina, la edificabilidad global, la densidad de viviendas, el aprovechamiento medio del área de reparto, la obligatoriedad de destinar el 30% de la edificabilidad prevista a viviendas protegidas, la compensación de sistemas generales exigida por la legislación urbanística, la proporción de los sistemas locales de espacios libres y de equipamientos públicos, así como los límites y estándares mínimos que la legislación andaluza exige par el establecimiento de actuaciones con dicho uso global. Más aún, como la categoría de suelo pretendida es la de suelo urbanizable ordenado, y por tanto, el propio instrumento de planeamiento incorpora la ordenación detallada a la que hace mención el artículo 13 de la LOUA, igualmente todas estas determinaciones quedan vinculadas y son consecuentes con el establecimiento del uso global residencial determinado como ordenación estructural de la innovación. A esta indiscutible trascendencia material del uso residencial en la configuración sustantiva de la ordenación de innovación, no puede hurtarse otra cuestión no menos notoria y trascendente a efectos urbanísticos como es que la implantación del referido uso residencial comporta la creación, íntegra y completa, de un nuevo núcleo de población en el municipio, considerando que su capacidad residencial, sin incluir los desarrollos puramente terciarios y hoteleros, habilita 1.072 nuevas residencias; resultando, a estos efectos, incluso mayor que otros núcleos urbanos históricos existentes en el municipio.

»Y en el mismo sentido expresaba la Resolución de alzada de 25 de enero de 2008 que el uso residencial pretendido en el sector concreto de "Las Lomas del Duque" incide de manera definitiva en la concreción de las determinaciones globales recogidas en el artículo 10.1.A) de la LOUA para la totalidad del PGOU (Edificabilidad, Densidad, aprovechamientos, reserva de vivienda protegida, compensación de sistemas generales y locales, etc..), por ello una motivación justificativa de la implantación de dicho desarrollo también justificaría los parámetros globales establecidos para cada una de las determinaciones estructurales que preceptúa el citado artículo 10.1.A) de la LOUA».

Finalmente, la Sala territorial con sede en Sevilla declara en el fundamento jurídico octavo de la sentencia recurrida lo siguiente: «En lo que respecta a la motivación de la decisión adoptada por la Administración autonómica se encuentra a nuestro entender debidamente justificada pues se atiene a las previsiones del artículo 9.A).d) de la LOUA transcrito con anterioridad.

»Dicha resolución no niega, como afirman las demandantes, que puedan implantarse usos residenciales en los alrededores del campo de golf, al punto que el informe técnico autonómico de 10 de junio de 2007 considera que el previsto establecimiento de un uso deportivo y turístico resulta coherente con la determinación del uso global residencial para el sector, y con la atribución del 81% del techo edificable previsto para usos pormenorizados residenciales.

»Por el contrario, lo que en las resoluciones administrativa de instancia y de alzada se afirma, de acuerdo con los informes que le anteceden, es que el Ayuntamiento de Lucena no ha motivado la ubicación del desarrollo urbanístico previsto en el documento fuera del núcleo urbano.

»Para tal efecto, y teniendo en cuenta que el criterio legal general es, según aquél precepto, la integración de los nuevos desarrollos urbanísticos con la ciudad ya consolidada, evitando su innecesaria dispersión y mejorando y completando su ordenación estructural, es al Ayuntamiento al que corresponde motivar, de acuerdo con el propio precepto legal: de una parte, las razones concretas por las que el nuevo desarrollo previsto no puede localizarse en el entorno del núcleo ya consolidado; de otra, que la necesidad de una mayor disponibilidad de suelo urbanizable residencial responde a demandas específicas de segunda residencia y turística en el municipio; y en fin, que esta demanda residencial no es posible cubrirla a través de los desarrollos urbanísticos previstos en el propio PGOU, en tanto que la norma impone que debe evitarse la innecesaria dispersión de la ciudad ya consolidada.

»Unos y otros extremos no están debidamente justificados en el documento sometido a aprobación definitiva, al punto que la memoria de la innovación de PGOU se refieren principalmente a aspectos distintos como -según destaca el informe técnico autonómico de 10 de junio de 2007- la demanda de un complejo deportivo vinculado al deporte del golf en el municipio, el establecimiento de un nuevo núcleo urbano de uso residencial de forma coherente con el sistema general de comunicaciones interurbanas y las conexiones con el resto de núcleos de población del municipio, la coherencia del nuevo desarrollo urbano con la ordenación estructural del municipio respetando la áreas de especial protección, y la ausencia de impactos negativos en la incidencia y compatibilidad con los sistemas y elementos territoriales de comunicaciones e infraestructuras, o el mantenimiento de las características del modelo urbano de baja densidad contenido en el PGOU, como sistema complementario del modelo urbano del núcleo principal, potenciando la funcionalidad territorial del municipio como centro de actividades y servicios turísticos vinculados a al actividad deportiva del golf. Prueba de ello es que, en la demanda, se insiste como fundamento de la misma al respecto de este particular en la necesidad de implantar usos residenciales en los alrededores del campo de golf, en las previsiones de ocupación -en todo caso no acreditadas fehacientemente-, y en los intereses públicos y privados en juego a fin de sostener la desproporción de la medida adoptada.

»Debe rechazarse asimismo el carácter de desproporcionada que las recurrentes atribuyen a la decisión que impugnan. En primer lugar, porque la misma es consecuencia obligada del designio legal establecido en el artículo 9.A.a) de la LOUA; en segundo término, porque es al Ayuntamiento al que corresponde cumplimentar la obligación de motivar a que alude el precepto, cuyo incumplimiento determina la imposibilidad de aprobar el documento en los términos propuestos; en tercer lugar, porque la resolución adoptada no es de denegación definitiva del instrumento de planeamiento sino de suspensión de la misma por deficiencias sustanciales a subsanar, lo que implica la conservación de los tramites hasta entonces realizados; y en definitiva, porque se mantiene la suspensión únicamente en tanto en cuanto no se proceda a la subsanación prevista, lo que depende del Ayuntamiento, ante quien las demandantes podrán instar cuanto estimen oportuno para tal fin.

»Finalmente, la competencia para resolver de la Administración autonómica resulta de lo establecido en el artículo 31 de la LOUA, a tenor del cuál, mientras que a los municipios corresponde la formulación de proyectos de cualesquiera instrumentos de planeamiento de ámbito municipal (apartado 1.A.a), compete a la Consejería competente en materia de urbanismo los Planes Generales de Ordenación Urbanística, así como sus innovaciones cuando afecten a la ordenación estructural (apartado 2.B).a).

»Esa actuación autonómica no ha invadido en nuestro caso la competencia municipal a la hora de definir, a través del documento sometido a aprobación definitiva, el modelo de ciudad en el ámbito territorial objeto del mismo; sino que se limita a ejercer sobre el mismo un puro control de legalidad -que es lo que a aquélla corresponde según admiten los propios recurrentes- de suerte que la Resolución impugnada se basa precisamente en el incumplimiento de un imperativo legal. No se trata por tanto de que el órgano autonómico subvierta el orden competencial establecido rechazando por razones de mera oportunidad la alternativa propuesta por el Ayuntamiento; por contra, en atención a ese control que le corresponde, son razones de estricta legalidad -el incumplimiento de la obligación de motivar la integración de los nuevos desarrollos urbanísticos de uso turísticos o de segunda residencia fuera del entorno del núcleo ya consolidado según exige el artículo 9.A).d) de la LOUA- las que determinan inexorablemente la decisión de suspender la aprobación definitiva del documento en los términos propuestos».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de las entidades mercantiles demandantes presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante diligencia de ordenación de fecha 15 de septiembre de 2014, en la que se mandó emplazar a las partes para que, en el plazo de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrida, la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, representada por el Letrado de la Junta de Andalucía, y, como recurrentes, las entidades mercantiles Las Lomas del Duque S.A. y la Dehesa del Duque S.A., representadas por el Procurador Don Juan Carlos Estévez Fernández-Novoa, al mismo tiempo que éste presentó, con fecha 11 de noviembre de 2014, escrito de interposición de recuso de casación.

El recurso de casación sostenido por la representación procesal de las entidades mercantiles, comparecidas como recurrentes, se basa en tres motivos esgrimidos al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción ; el primero por haber vulnerado la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 42.2 y 5.a ) y c) de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , así como los efectos del silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, conforme a lo dispuesto en el artículo 43.1 de la citada Ley , materializado en el incumplimiento del plazo específico dispuesto en el artículo 32.4 de la Ley 7/2002, de Ordenación Urbanística de Andalucía , que se transcribe, permitiendo una resolución tardía en contra del sentido del silencio, a pesar de que, para dejar sin efecto un acto aprobado por silencio, es necesario acudir a un procedimiento de revisión de los actos administrativos expresos, lo que no ha sucedido en el presente caso; el segundo por haber infringido el Tribunal a quo lo establecido en el artículo 25.2 de la Ley de Bases de Régimen Local 7/1985 , ya que la causa aducida en la resolución denegatoria de la aprobación, por no contener la motivación justificativa de la actuación urbanística, carece de consistencia, debido a que tal justificación existe en la memoria del proyecto y resulta suficiente en cuanto a la propuesta de construir el grupo de viviendas en el entorno del campo de golf, por lo que la Administración autonómica se ha extralimitado abiertamente en su control de legalidad, requiriendo argumentos de justificación que resulten convincentes para ella, cuando lo cierto es que es el Ayuntamiento el que tiene que valorar la suficiencia de la justificación, por ser a quien compete definir su modelo urbanístico; y el tercero por haber conculcado la Sala de instancia los principios de proporcionalidad, racionalidad y razonabilidad en la decisión, y la doctrina jurisprudencial que los establece y desarrolla, pues las circunstancias del momento, que aún perduran, exigían, al menos, la aprobación definitiva condicionada, según permite el párrafo segundo del artículo 132.2.b) del Reglamento del Planeamiento , y así finalizó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se declare no ajustada a derecho la resolución impugnada, de 25 de junio de 2007, emanada de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Córdoba para que proceda a dictar nueva resolución que declare la virtualidad y validez plenas de la aprobación por el Ayuntamiento de Lucena del proyecto de innovación de la Modificación Puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Lucena para la reclasificación como urbanizable ordenado de los terrenos denominados Las Lomas del Duque y la Dehesa del Duque por silencio administrativo positivo y la materialización de los requisitos necesarios para que este acuerdo sea publicado en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía, previo depósito e inscripción en el Registro Administrativo Autonómico de Instrumentos de Planeamiento, para su plena eficacia.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se remitieron las actuaciones a esta Sección Quinta de la Sala por venirle atribuido su conocimiento conforme a las vigentes normas de reparto, y, una vez recibidas, se convalidaron mediante diligencia de ordenación de fecha 28 de enero de 2015, en la que se mandó dar traslado a la representación procesal de la Administración autonómica, comparecida como recurrida, para que, en el plazo de treinta días, pudiese formalizar por escrito su oposición al indicado recurso de casación, lo que llevó a cabo con fecha 15 de abril de 2015.

El Letrado de la Junta de Andalucía se opone al recurso de casación interpuesto porque el primer motivo aducido está mal articulado al no indicar al amparo del apartado del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional por el que se esgrime, lo que esta Sala del Tribunal Supremo ha declarado que resulta inexcusable, y además se basa en la infracción de preceptos del ordenamiento jurídico estatal, relativos al silencio administrativo, pero, en realidad, en él se viene a cuestionar la interpretación y aplicación que la Sala sentenciadora ha realizado del artículo 32.4 de la Ley 7/2002, de Ordenación Urbanística de Andalucía , lo que resulta manifiesto al expresar en su articulación que la Consejería de Transportes y la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Córdoba ha incumplido los plazos contenidos en el artículo 32.4 de la referida Ley autonómica 7/2002, por lo que el motivo debe ser inadmitido conforme a lo establecido en el artículo 93.2 de la Ley de esta Jurisdicción , sin que en el segundo motivo se cite tampoco el precepto al amparo del que se invoca este segundo motivo, lo que debe conducir a su inadmisión, pero, en cualquier caso, la cita del precepto de la Ley de Bases de Régimen Local es también instrumental y además no guarda relación con las cuestiones debatidas, pues en realidad lo que se denuncia con este segundo motivo es la infracción de una norma del ordenamiento autonómico, cual es el artículo 9.A.d) de la Ley 7/2002, de Ordenación Urbanística de Andalucía , así como la aplicación indebida del artículo 33.2.d) de esta misma Ley autonómica, cuya invocación no tiene acceso a la casación, introduciendo una serie de cuestiones técnicas completamente ajenas al debate, cuando lo cierto es que, como asegura la Sala de instancia, la resolución impugnada se encuentra suficientemente motivada al exteriorizar la razón de la decisión y permitir su control; y, finalmente, el tercer motivo de casación invocado incurre en el mismo defecto que los anteriores al no indicar el precepto de la Ley Jurisdiccional que lo ampara ni tampoco los preceptos legales o reglamentarios que se consideran infringidos por la sentencia recurrida, confundiendo los conceptos de discrecional, discrecionalidad técnica y conceptos jurídicos indeterminados, y así pretende sustituir la decisión administrativa impugnada por una aprobación definitiva condicionada, con lo que trata de introducir una valoración de la prueba, practicada en la instancia, que está prohibida en la casación, terminando con la súplica de que se desestimen todos los motivos alegados y se declare que no ha lugar al recurso de casación interpuesto confirmando la sentencia recurrida.

Formalizada la oposición al recurso de casación, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 29 de marzo de 2016, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

Alega la representación procesal de la Administración autonómica, comparecida como recurrida, la inadmisión de los tres motivos de casación invocados porque no expresan el precepto de la Ley de esta Jurisdicción en el que se amparan y porque se citan como infringidos preceptos del ordenamiento jurídico estatal cuando tal cita es meramente instrumental para encubrir la alegación de una aplicación indebida de preceptos del ordenamiento jurídico propio de la Comunidad Autónoma que, conforme a lo establecido en los artículos 86.4 y 89.2 de la misma Ley Jurisdiccional , no tiene acceso a la casación.

Estas causas de inadmisión no pueden ser atendidas porque en el escrito de preparación del recurso se expresa clara y abiertamente que los motivos de casación se basarán en el artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia.

En cuanto al carácter instrumental de los preceptos estatales citados como infringidos por la Sala de instancia, habrá que examinar cada uno de los motivos esgrimidos y las razones por las que se articulan para resolver si tienen o no una finalidad meramente instrumental, encubriendo exclusivamente la discrepancia con la interpretación y aplicación de los preceptos del ordenamiento jurídico autonómico que hubiese realizado la Sala de instancia.

Respecto del tercer motivo de casación, el precepto que las recurrentes consideran que ha sido vulnerado por la Sala de instancia es el artículo 132.2 y 3 del Reglamento de Planeamiento , aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, y, por consiguiente, no está dicho motivo incurso en la causa de inadmisibilidad contemplada en el apartado b) del artículo 93.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

En el primer motivo de casación, como hemos resumido en el antecedente octavo de esta sentencia, se reprocha a la Sala de instancia la infracción de lo establecido en los artículos 42.2 y 5.a ) y c) de la Ley 30/1992 , en relación con el artículo 43.1 de la misma Ley , para los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, materializado en el incumplimiento del plazo específico contemplado en el artículo 32.4 de la Ley 7/2002, de Ordenación Urbanística de Andalucía , por haber declarado ajustada a derecho una resolución tardía en contra del sentido del silencio, a pesar de que, para dejar sin efecto un acto aprobado por silencio, es necesario acudir a un procedimiento de revisión, lo que no ha sucedido en este caso.

Este primer motivo de casación no puede prosperar porque se basa en una premisa incierta, cual es que la Administración autonómica demandada dejó transcurrir el plazo establecido por la Ley autonómica 7/2002 sin pronunciar resolución expresa, lo que, como declara la Sala de instancia en el fundamento jurídico sexto de la sentencia recurrida, no es exacto, ya que el día inicial, a efectos del cómputo, fue el de la presentación del expediente completo por el Ayuntamiento una vez que se emitió la Declaración de Impacto Ambiental, la que, en el supuesto enjuiciado, según declara probado la Sala de instancia, no se adoptó hasta el 24 de enero de 2007, sin que, como también se declara probado en la sentencia recurrida y se admite por los propios recurrentes, fuese remitida a la Delegación Provincial de la Consejería de Obras Públicas y Transportes hasta el día 9 de febrero de 2007, mientras que el acuerdo de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Córdoba, objeto del pleito sustanciado, es de fecha 15 de junio de 2007, que fue comunicado a los recurrentes el día 2 de julio de 2007 y al Ayuntamiento el día 4 de julio del mismo año, de modo que no había transcurrido el plazo de cinco meses que establece el artículo 32.4 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía , a efectos de poderse entender aprobado por silencio el instrumento de planeamiento en los mismos términos de su aprobación provisional.

Sin embargo, la representación procesal de los recurrentes trata de sumar al plazo entre el 9 de febrero de 2007, en que se recibe la Declaración de Impacto Ambiental por el órgano competente para aprobar definitivamente la modificación del Plan General, y el 2 de julio del mismo año, en que a los propios recurrentes se les notifica el acuerdo de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo suspendiendo la aprobación definitiva de la modificación del Plan General en cuestión, el tiempo transcurrido desde que tuvo entrada el 13 de junio de 2006 en la Delegación Provincial de Córdoba de la Consejería de Obras Públicas y Transportes el documento de modificación del Plan General hasta el 14 de julio de ese mismo año, en que el Delegado Provincial de Urbanismo requirió a la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento para que completase el expediente, y ello en aplicación de lo dispuesto en el segundo párrafo del apartado 4 del artículo 32 de la citada Ley autonómica 7/2002, de 17 de diciembre, al expresarse en éste que el requerimiento interrumpe, hasta su cumplimiento, el transcurso del plazo máximo para resolver, sin percatarse de que, hasta que el expediente no está completo, no comienza a transcurrir el plazo máximo de cinco meses para resolver y notificar, y así se lo hizo saber la Delegación Provincial de Urbanismo a la Gerencia Municipal de Urbanismo de Lucena cuando la apercibió, con ocasión del requerimiento que le formuló el día 14 de julio de 2006, que, en tanto no obrase en la Delegación requiriente el expediente completo, no tendría lugar el inicio del cómputo del plazo máximo de cinco meses para resolver y notificar y que dicho expediente no estaría completo hasta tanto no se hubiese emitido la Declaración de Impacto Ambiental por la Delegación Provincial en Córdoba de la Consejería de Medio Ambiente.

De lo expuesto se deduce que la Sala de instancia, al declarar que no había transcurrido el plazo de cinco meses establecido por la Ley autonómica 7/2002, de 17 de diciembre, a efectos de considerar aprobada la modificación del Plan General por silencio administrativo, no ha infringido lo dispuesto concordadamente en los artículos 42 y 43 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , por lo que reiteramos nuestra desestimación de este primer motivo de casación.

El segundo motivo de casación se esgrime porque la Sala de instancia ha infringido lo establecido en el artículo 25.2 de la Ley de Bases de Régimen Local 7/1985 , así como la doctrina jurisprudencial que lo desarrolla, que supone, a su vez, la conculcación de lo establecido en los artículos 9.A.d ) y 33.2.d) de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía , al declarar ajustado a derecho el acuerdo impugnado, en el que se aduce, como razón para suspender la aprobación definitiva de la modificación del Plan General Municipal, la falta de motivación, a pesar de que tal motivación no fue requerida en principio cuando se formuló el requerimiento para subsanar deficiencias a la Gerencia Municipal de Urbanismo, y, posteriormente, al resolver el expediente, se aduce por la Administración autonómica, de forma sorprendente e inopinada, que el expediente no contiene la motivación por la cual quepa apreciar la necesidad de habilitar tal pauta de implantación urbana, cuando lo cierto es que corresponde al Ayuntamiento juzgar la suficiencia de la justificación por ser quien crea su modelo urbanístico.

Este segundo motivo de casación ha de correr la misma suerte desestimatoria que el primero, debido a que, como se declara por el Tribunal a quo en el fundamento jurídico séptimo de la sentencia recurrida, transcrito en el antecedente cuarto de esta nuestra, la Administración autonómica (Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Córdoba) suspendió la aprobación definitiva de la modificación del Plan General propuesta por el Ayuntamiento porque en el documento presentado no se daba cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 9.A.d) de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía , ya que, al preverse un nuevo núcleo de población desvinculado del núcleo urbano consolidado, no se contiene la motivación por la que sea apreciable la necesidad de habilitar esa pauta de implantación urbana.

Según se declara en el mismo fundamento jurídico séptimo por la Sala sentenciadora, el citado precepto establece que los nuevos desarrollos que, por el uso a que se destinen u otras características, no deban localizarse en el entorno del núcleo ya consolidado requieren una singular motivación para preservar una serie de objetivos, que la propia Sala recoge en dicho fundamento jurídico, y que no vamos a repetir por haber quedado transcritos en el antecedente cuarto de esta nuestra sentencia.

También la Sala de instancia dio certera respuesta al argumento usado por los recurrentes de no haberse puesto de manifiesto esa deficiente motivación al efectuarse el requerimiento de subsanación durante la tramitación, y que tampoco vamos nosotros a repetir ahora porque se contiene en el tercer párrafo del señalado fundamento jurídico séptimo de la sentencia recurrida, al que nos remitimos.

Hemos no obstante, para reafirmarnos en la desestimación de este segundo motivo de casación, de expresar que el control que ha ejercido la Administración autonómica, al suspender la aprobación definitiva de la modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Lucena, ha sido de legalidad y, por consiguiente, no ha vulnerado lo establecido en el artículo 25.2 de la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local , ni la doctrina jurisprudencial que lo interpreta, ni tampoco los preceptos que en este motivo de casación se citan de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía.

La razón por la que ese control ha sido de estricta legalidad la expresa con toda claridad el Tribunal a quo en el párrafo cuarto del fundamento jurídico séptimo de la sentencia recurrida, al que nos remitimos también.

Como tercero y último motivo de casación, se aduce por las entidades mercantiles recurrentes que la Sala de instancia ha conculcado los principios de proporcionalidad y racionalidad de la decisión, que aconsejaban, al menos, la aprobación definitiva condicionada en lugar de suspender la aprobación para subsanar las deficiencias apreciadas, según establece el artículo 132.2.b) del Reglamento de Planeamiento Urbanístico aprobado por Real Decreto 2.159/1978, de 23 de junio.

Este tercer motivo de casación tampoco puede prosperar porque, como establece ese mismo precepto del Reglamento de Planeamiento, no cabe la aprobación definitiva condicionada cuando las modificaciones a introducir, como en el supuesto enjuiciado sucede, son de carácter sustancial, y así lo señala perfectamente la Sala de instancia en aplicación también de lo dispuesto por el artículo 33.2.b ) y d) de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía , para terminar declarando que « estamos ante una cuestión central y sustantiva, en cuanto afecta al núcleo mismo del documento, al objetivo que persigue; a la procedencia y justificación de permitir un nuevo núcleo de población en Lucena alejado del principal. Al punto que la apreciación de esa justificación, en los términos y con las circunstancias previstas por la LOUA, constituye un paso previo para entrar a analizar seguidamente la pertinencia de las concretas determinaciones previstas en aquel documento ».

La desestimación de los tres motivos de casación invocados comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con imposición a las entidades mercantiles recurrentes de las costas procesales causadas por mitad e iguales partes, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por los conceptos de representación y defensa de la Administración autonómica comparecida como recurrida, a la cifra de dos mil euros, dada la actividad desplegada por el Letrado de la Junta de Andalucía para oponerse a dicho recurso.

Vistos los preceptos citados y los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .